7 Nærmere om utformingen av lovforslaget

7.1 Innledning

Straffelovrådet har i NOU 2020: 4 utformet to alternative lovforslag, som etter rådets syn kan forsvares etter gjeldende kriminaliseringsprinsipper og menneskerettslige rammer. De to forslagene innebærer ulike kriminaliseringsmodeller. Det første alternativet er et tradisjonelt selvstendig straffebud rettet mot deltakelse i og rekruttering til organiserte kriminelle sammenslutninger, utformet etter mønster av straffeloven § 136 a om deltakelse i terrororganisasjoner. Det andre alternativet er en ny hjemmel i straffeprosessloven for å nedlegge forbud mot eller oppløse en organisert kriminell sammenslutning, samt en tilhørende straffebestemmelse rettet mot deltakelse i og videreføring av aktiviteten til en sammenslutning som på forhånd er forbudt. Valget av kriminaliseringsmodell vil et stykke på vei være styrende for den nærmere utformingen av lovforslaget. Departementet anser det derfor som hensiktsmessig å drøfte dette spørsmålet før det tas stilling til bestemmelsenes rekkevidde og utforming.

Hensynet til lovskravet i Grunnloven § 96 første ledd og EMK artikkel 7 nr. 1 vil stå sentralt ved utformingen av et straffebud rettet mot deltakelse i og rekruttering til kriminelle grupper. Lovskravet inneholder blant annet et klarhetskrav, som i grove trekk innebærer at det straffbare forholdet må beskrives med en presisjon som i rimelig grad gjør det mulig å forutse hvilken atferd som er straffbar, jf. blant annet HR-2016-2228-A avsnitt 30. Departementet vil komme tilbake til betydningen av klarhetskravet i tilknytning til de enkelte drøftelsene nedenfor. For en mer utførlig omtale av kravets innhold vises det til NOU 2020: 4 punkt 16.2 side 90–94.

7.2 Valg av kriminaliseringsmodell

7.2.1 Straffelovrådets forslag

7.2.1.1 Selvstendig straffebud eller straffesanksjonert forbudshjemmel?

Straffelovrådet har som nevnt utformet to alternative lovforslag. Forslagene inneholder i hovedsak sammenfallende grunnvilkår, men alternativene innebærer ulike kriminaliseringsmodeller.

Straffelovrådets flertall – bestående av medlemmene Gröning, Skogvang, Sæther og Presthus – anbefaler et tradisjonelt selvstendig straffebud i straffeloven, jf. forslaget til ny § 199 i NOU 2020: 4 punkt 21.1 side 118. Straffebudet er utformet etter mønster av straffeloven § 136 a om deltakelse i terrororganisasjoner, men inneholder ifølge rådet flere kvalifiserende vilkår som tydeliggjør rammene for straffansvaret. Det foreslåtte straffebudet rammer aktiv og vesentlig deltakelse i kriminelle sammenslutninger som begår alvorlig kriminalitet som krenker individers liv, helse eller frihet.

Straffelovrådets mindretall – bestående av medlemmene Brosveet og Reitan – anbefaler en ny hjemmel i straffeprosessloven som åpner for at retten kan nedlegge forbud mot eller tvangsoppløse en organisert kriminell sammenslutning, jf. forslaget til ny § 222 d i NOU 2020: 4 punkt 21.2 side 119. I tillegg foreslår mindretallet en ny bestemmelse i straffeloven § 199 som kriminaliserer deltakelse i eller videreføring av aktiviteten til en organisert kriminell sammenslutning som på forhånd er forbudt eller oppløst. På grunn av den forutberegneligheten som ligger i at sammenslutningen på forhånd er forbudt, er det ikke inntatt noe tilsvarende vesentlighetskrav til deltakelsen som i flertallets forslag. Definisjonen av en «organisert kriminell sammenslutning» er imidlertid den samme i flertallets og mindretallets forslag, se nærmere om dette i punkt 7.3.1 nedenfor.

Mindretallet foreslår at statsadvokaten gis kompetanse til å fremme begjæring til tingretten om å nedlegge forbud mot eller oppløse den kriminelle sammenslutningen. Begjæringen avgjøres av retten ved kjennelse. Beviskravet for at vilkårene for å nedlegge forbud er oppfylt, er etter forslaget sterk eller klar sannsynlighetsovervekt, jf. NOU 2020: 4 punkt 21.2.2 side 120. Mindretallets forslag inneholder også en utvidet hjemmel til å ilegge oppholdsforbud for sammenslutningens deltakere.

I NOU 2020: 4 punkt 18.2.2 og 18.3.2 side 106–109 drøfter Straffelovrådet styrker og svakheter ved de to forslagene. Rådet uttaler følgende om flertallets forslag til selvstendig straffebud (side 107):

«Straffebudet kan særlig få betydning ved alvorlige gjengrelaterte hendelser der noen deltakere har hatt mindre fremtredende og synlige roller, men likevel bidratt vesentlig til å realisere resultatet. Det kan gjelde alle typer aktiv bistand i forbindelse med eksempelvis drap, der bidragsyterne har vært kjent med at deres bidrag var av betydning for den kriminelle virksomhet, men ikke kjent med at bidragene skulle brukes til å utføre drap. Bestemmelsen kan også ramme for eksempel bakmenn og lederskikkelser som ikke kan knyttes til de enkelte straffbare forholdene, men der disse på mer subtile og skjulte måter har bidratt til å drifte den kriminelle virksomheten.»

Rådet viser blant annet til at en fordel med det selvstendige straffebudet er at det lett kan anvendes i konkurrens med straffebud som gjelder primærforbrytelsene. Med det selvstendige straffebudet er det heller ikke nødvendig å gå veien om en forbudsprosess for å kunne reise straffesak for alvorlige deltakelseshandlinger.

Rådet ser det som en mulig svakhet at straffebudet kan skape bevismessige utfordringer, noe som igjen kan medføre at etterforskning og iretteføring av slike saker blir kostnadskrevende. Etter rådets syn vil imidlertid disse utfordringene avdempes ved at straffebudet har en tydelig avgrenset rekkevidde. Bestemmelsens snevre anvendelsesområde kan medføre at påtalemyndigheten benytter den mot sammenslutninger som den ikke er i tvil om at oppfyller vilkårene. Når straffeforfølgingen kun retter seg mot de mest alvorlige gruppene, kan man også avskrekke mindre belastende grupper fra å ta steget inn i alvorlig kriminalitet.

Om mindretallets forslag til straffesanksjonert forbudshjemmel uttaler rådet (side 108):

«Modellen tar sikte på å oppnå sin virkning først og fremst gjennom selve forbudet ved at sammenslutningens deltakere må påregnes å tilpasse sin adferd slik at en eventuell videreføring av virksomheten gjøres mindre synlig for omverdenen. Allerede ved en slik tilpasning vil det bli vanskelig for sammenslutningens deltakere å vedlikeholde sin kriminelle merkevare/fryktkapital, uten å risikere straff for brudd på forbudet.»

Straffelovrådet viser til at en straffesanksjonert forbudshjemmel ivaretar prinsippet om at straff bare bør brukes der andre virkemidler ikke er tilstrekkelige (subsidiaritetsprinsippet) og hensynet til forutberegnelighet, ved at deltakerne i sammenslutningen får anledning til å innrette seg etter et mindre inngripende tiltak – forbudet. Rådet legger også til grunn at en forbudsmodell vil kunne ha prosessøkonomiske fordeler, fordi den etterfølgende straffesaken begrenses til å omhandle en relativt snever problemstilling. For å hindre at forbudssaken blir så arbeids- og kostnadskrevende at hjemmelen ikke brukes, anbefaler rådet at rettens avgjørelse i forbudssaken treffes ved kjennelse. Rådet anser det som en fordel at lagmannsrettens behandling av en eventuell anke i utgangspunktet er skriftlig, samtidig som det er anledning til muntlig behandling der omstendighetene i saken tilsier dette.

Etter rådets syn kan forbudsmodellen være spesielt egnet til å motarbeide kriminelle sammenslutninger som er synlige og skaper frykt. Rådet antar også at en straffesanksjonert forbudshjemmel kan føre til at internasjonale kriminelle organisasjoner unnlater å etablere seg i Norge.

Rådet påpeker at en mulig negativ konsekvens av en straffesanksjonert forbudshjemmel er at sammenslutningen går under jorden. Det kan også bli kostnadskrevende å forfølge mange saker hvis forbudet ikke respekteres. Rådet gir også uttrykk for at det senkede beviskravet i forbudssaken kan fremstå som en rettssikkerhetsutfordring.

7.2.1.2 Straffeprosessuell hjemmel som mulig supplement til et selvstendig straffebud

I NOU 2020: 4 punkt 18.4 side 110 gir Straffelovrådet uttrykk for at flertallets forslag til selvstendig straffebud kan kombineres med en straffeprosessuell bestemmelse som ikke er en forutsetning for å utløse straffansvar, men som hjemler supplerende straffeprosessuelle virkemidler. For eksempel kan man tenke seg en hjemmel for å nedlegge forbud mot en organisert kriminell sammenslutning, samt en mulighet til å oppstille et oppholdsforbud etter mønster av mindretallets forslag til ny § 222 d. Rådet konkluderer imidlertid med at det ligger utenfor mandatet å utrede og utforme et konkret forslag til en slik supplerende straffeprosessuell hjemmel.

7.2.2 Høringsinstansenes syn

7.2.2.1 Selvstendig straffebud eller straffesanksjonert forbudshjemmel?

Høringsinstansene er delt i synet på hvilken kriminaliseringsmodell som er best egnet. Følgende høringsinstanser utrykker at de støtter eller foretrekker flertallets forslag til tradisjonelt selvstendig straffebud: Advokatforeningen, Barneombudet, Det nasjonale statsadvokatembetet, Kripos, Nordland politidistrikt, Politihøgskolen, Rettspolitisk forening, Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane og Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter.

Kripos mener at flertallets forslag til selvstendig straffebud i størst grad treffer behovet for å ramme handlinger som tilrettelegger for og ligger i randsonen av kriminelle gjengers virksomhet. Kripos er enig med rådet i at straffebudet kan by på visse bevismessige utfordringer. Høringsinstansen antar imidlertid at de bevismessige utfordringene kan begrenses noe ved at straffebudet trolig i størst grad vil benyttes ved etterforskning og iretteføring av alvorlige hendelser som er begått av en organisert kriminell gruppe. I disse sakene vil det uansett være behov for en bred bevisførsel rundt den aktuelle straffbare handlingen og organiseringen av gruppen.

Kripos påpeker at en ulempe med ikke å innføre en straffeprosessuell forbudshjemmel er at gjengstrukturen kan bestå selv om flere medlemmer dømmes for primærforbrytelser de har begått som ledd i gjengens virksomhet. Kripos mener imidlertid at dette kan avhjelpes ved å innføre en straffeprosessuell forbudshjemmel i tillegg til et selvstendig straffebud.

Politihøgskolen uttaler følgende om de to alternativene:

«Begge forslag kan ha sine gode sider. I gitte tilfeller kan et forbud som ilegges etter straffeprosessloven, som mindretallet går inn for, være tilstrekkelig til å avskrekke fra deltakelse i gruppen. Da er det klart for den som kjenner forbudet at deltakelse vil være straffbart. På den annen side er det utfordringer knyttet til å kunngjøre et forbud overfor folk som ennå ikke har involvert seg med gruppen. Det er kanskje nettopp overfor disse forbudet kan ha størst avskrekkende og normdannende effekt. […]

Slik vi ser det, er begge alternativer mulige, men vi er kommet frem til at flertallets forslag best ivaretar hensynet bak straffebudet.»

Advokatforeningen uttaler at både flertallets og mindretallets forslag vil være vanskelig å anvende i praksis, men foretrekker flertallets forslag. Advokatforeningen antar at forbudshjemmelen ikke vil bli et effektivt virkemiddel mot kriminelle nettverk, og at det vil oppstå nye organisasjoner som erstatning for sammenslutninger som blir forbudt. Advokatforeningen mener også det er betenkelig at forbudet skal nedlegges som en prosessuell avgjørelse fattet av en enedommer.

Rettspolitisk forening uttaler:

«Subsidiært støtter Rettspolitisk forening lovutkastets alternativ 1 fremfor alternativ 2. Alternativ 2 ligger nær å forby visse organisasjoner, noe foreninga mener kan få politiske slagsider som vi ikke er tjent med. Det vil være et større inngrep i foreningsfriheten å forby en hel gruppe, enn å straffe enkeltmedlemmer. I tillegg vil forbud av organisasjoner kunne virke svært stigmatiserende for folk som tidligere har hatt noe å gjøre med den forbudte organisasjonen. Foreninga ser det også slik at alternativ 1 innebærer et høyere vesentlighetskrav til deltakelse enn alternativ 2.»

Følgende høringsinstanser uttrykker at de støtter eller foretrekker mindretallets forslag om en straffesanksjonert forbudshjemmel: Indre Østfold kommune, Kommunesektorenes organisasjon (KS), Oslo statsadvokatembeter, Oslo, Trondheim og Kristiansand kommune, Riksadvokaten, Sør-Vest politidistrikt og Troms politidistrikt.

Riksadvokaten uttaler at flertallets forslag til selvstendig straffebud ikke treffer helt – vilkårene for straff er for strenge. I kombinasjon med den lave strafferammen vil dette medføre at nytteverdien av bestemmelsen vil bli begrenset. Riksadvokaten fremholder samtidig at heller ikke mindretallets forslag er optimalt, selv om dette er å foretrekke. Blant annet vises det til at forslaget til ny § 222 d i straffeprosessloven er relativt komplisert utformet.

Oslo statsadvokatembeter bemerker at både flertallets og mindretallets forslag oppstiller svært vanskelige bevistemaer. I valget mellom de to alternativene foretrekker likevel Oslo statsadvokatembeter mindretallets forslag, siden en slik modell trolig vil forenkle bevisførselen. Sør-Vest politidistrikt oppfatter også mindretallets forslag som bevismessig enklere å forholde seg til og mindre ressurskrevende å håndheve. Troms politidistrikt uttaler seg i samme retning.

Indre Østfold kommune og Oslo, Trondheim og Kristiansand kommune har ikke sterke innvendinger mot flertallets forslag, og påpeker at straffebudet vil gi en mulighet til å straffe ledere og bakmenn som gir betydelige bidrag for å drifte gjengenes kriminelle virksomhet. Kommunene tviler imidlertid på at straffebudet vil ha noen særlig effekt på godt organiserte «kunnskapsorganisasjoner» med betydelig tilpasningsevne. Disse høringsinstansene mener at mindretallets forslag vil ramme organisasjonen hardere. For eksempel uttaler Indre Østfold kommune:

«Det er sannsynlig at sammenslutningene vil tilpasse seg en slik bestemmelse gjennom å nedtone organisasjonens symbolbruk, synlighet og kanskje også begrense kriminelle aktiviteter. Forbud som rammer klubbhusene, vil trolig ramme hardt siden klubbhusene spiller en viktig rolle både for den kriminelle aktiviteten og for det sosiale livet i de kriminelle sammenslutningene. […] Indre Østfold kommune mener at et slikt straffebud stående alene vil ha større sjanse til å få en tilsiktet effekt.»

Kommunesektorenes organisasjon (KS) gir uttrykk for lignende synspunkter. I tillegg peker KS på at flertallets forslag til straffebud vil by på betydelige bevismessige utfordringer i organisasjoner hvor «taushetens lov råder». KS mener det er større sjanse for at mindretallets forslag får den tilsiktede effekten, fordi det er enklere å bevise deltakelse enn rekruttering og mer subtile bidrag til virksomheten.

Også Troms politidistrikt uttaler at en straffesanksjonert forbudshjemmel vil ramme merkevaren og minske rekrutteringen. Forbudet vil gjøre det lite attraktivt å bære klubbens merker eller på annen måte offentlig identifisere seg med klubben. Troms politidistrikt bemerker at en svakhet ved flertallets forslag til selvstendig straffebud er at straffesaken kun vil ramme den eller de tiltalte i saken. Ved endt soning kan medlemmet i prinsippet gå tilbake til deltakelse i sammenslutningen.

En del høringsinstanser, deriblant Oslo politidistrikt og Politidirektoratet, tar ikke direkte stilling til om flertallets eller mindretallets forslag er best egnet, men gir uttrykk for at de to alternativene kan og bør supplere hverandre. Høringsinstansenes syn på en slik kombinasjon omtales særskilt i punkt 7.2.2.2 nedenfor.

Borgarting lagmannsrett og Oslo tingrett tar ikke stilling til rådets alternative forslag, men reiser spørsmål om hvordan retten – dersom mindretallets løsning blir valgt – skal forholde seg til den forutgående rettskraftige kjennelsen som har forbudt sammenslutningen. Borgarting lagmannsrett uttaler:

«Vi vil likevel gi utrykk for at dersom mindretallets løsning blir valgt, bør det i lovteksten eller i forarbeidene klargjøres hvorledes den dømmende rett skal forholde seg til den forutgående rettskraftige kjennelsen som har forbudt eller oppløst sammenslutningen. Skal denne legges uprøvd til grunn, eller skal den dømmende rett prejudisielt prøve om kjennelsen er riktig? Rettstekniske hensyn taler med styrke for det første, og det er neppe heller urimelig å kreve at alle må rette seg etter en slik kjennelse når den er rettskraftig, uansett om man er enig i den eller ikke. Ulempen er at den dømmende rett – i ytterste fall – kan settes i en situasjon der den må dømme i strid med egen overbevisning. Det kan det reises prinsipielle innvendinger mot, og det er uansett et spørsmål som vi savner en nærmere behandling av både materielt og prosessuelt.»

7.2.2.2 Straffeprosessuell hjemmel som mulig supplement til et selvstendig straffebud

I høringsbrevet ba departementet uttrykkelig om høringsinstansenes syn på behovet for å supplere flertallets forslag til selvstendig straffebud med en straffeprosessuell hjemmel som skissert av rådet i NOU 2020: 4 punkt 18.4 side 110. Departementet ba også om innspill til hvordan en slik supplerende straffeprosessuell hjemmel kunne utformes.

Flere høringsinstanser uttaler at de støtter eller stiller seg positive til en slik kombinasjon av flertallets og mindretallets forslag. Dette gjelder Indre Østfold kommune, Kommunesektorenes organisasjon (KS), Kripos, Oslo politidistrikt, Oslo, Trondheim og Kristiansand kommune, Politidirektoratet, Politihøgskolen, Riksadvokaten, Troms politidistrikt, Økokrim og Øst politidistrikt. Flere av disse høringsinstansene viser til at de to alternativene dekker ulike behov, og at den største effekten vil oppnås ved å ha begge alternativer tilgjengelig. For eksempel uttaler Oslo politidistrikt:

«Begge forslag har både fordeler og ulemper. Dersom man gjennom etterforskning av en alvorlig handling, eks. et drap, avdekker at drapet er begått av flere personer som åpenbart er medlemmer av en slik kriminell gruppe, og har fremmet gruppens aktiviteter, fremstår det uhensiktsmessig at man ikke skal kunne tiltale de for deltagelse i gruppen enten alene eller i konkurrens med drapet (eller andre straffbare handlinger som er avdekket). I et slikt tilfelle fremstår som mest naturlig å ha muligheten til å tiltale dem for deltagelsen, selv om gruppen ikke på forhånd var forbudt. I dette tilfellet er målet å gjøre gjeldende et straffansvar for straffverdige og samfunnsskadelige handlinger som er allerede er begått av den enkelte. Samtidig så kan det være behov for å fremme en sak om å forby gruppen, da dette vil kunne ha betydning for fremtiden. […]

I andre tilfeller vil en kunne stå ovenfor en gruppe som utgjør et omfattende problem og forårsaker stor skade. Vi kan tenke oss en situasjon hvor en kriminell gruppe, for eksempel en gruppe som allerede er godt etablert i utlandet, får fotfeste i Norge. I et slikt tilfelle vil forbud være den naturlig og mest hensiktsmessige veien å gå, ikke straffeforfølgning av hvert enkelt medlem. Den samfunnsmessige gevinsten oppnås i dette tilfellet best igjennom å forby gruppen og i fremtiden følge opp dette ved å straffeforfølge de som evt. viderefører gruppen til tross for forbudet. Målet er å verne samfunnet mot gruppen og få stanset gruppens aktiviteter.»

Riksadvokaten har i sin høringsuttalelse kommet med en del konkrete innspill til hvordan en supplerende straffeprosessuell hjemmel kan utformes. Politihøgskolen og Kripos viser til at mindretallets forslag til ny § 222 d kan tjene til inspirasjon ved utformingen. Kripos påpeker samtidig at spørsmålet om det bør innføres en forbudshjemmel og utformingen av en eventuell slik bestemmelse må utredes nærmere.

Det er kun Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane som uttrykker skepsis til en kombinasjon av flertallets og mindretallets forslag:

«Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane tviler på om et straffeprosessuelt forbud mot en kriminell organisasjon i tillegg til flertallets forslag er hensiktsmessig. Det vil i praksis kunne forsinke straffereaksjoner mot slike organisasjoner hvis det, etter hvert, oppstilles en praksis med krav om et slikt forutgående prosessuelt forbud for å ilegge straff. Hvis det skjer vil det redusere effektiviteten til straffebudet. Det vil formodentlig også bli en god del prosess ved et slikt straffeprosessuelt forbud.»

7.2.3 Departementets vurdering

I likhet med Straffelovrådet legger departementet til grunn at både flertallets og mindretallets forslag kan forsvares etter gjeldende kriminaliseringsprinsipper og menneskerettslige rammer. Rådet har foretatt en grundig og prinsipiell vurdering av dette spørsmålet, som departementet i det alt vesentlige kan slutte seg til. Departementet kan ikke se at Stortingets anmodningsvedtak legger noen føringer for valget mellom de to alternativene. Vedtakene fastslår at deltakelse i og rekruttering til kriminelle gjenger skal forbys, men gir ingen anvisning på hvordan en slik kriminalisering mer konkret skal gjennomføres.

Slik departementet ser det, er det ikke gitt hvilken av de to kriminaliseringsmodellene som er best egnet. Som Straffelovrådet også gir uttrykk for, er det fordeler og ulemper med begge alternativer. Dette illustreres av at høringsinstansene har delt seg i synet på hvilken kriminaliseringsmodell som er å foretrekke. Det er også betegnende at ulike land har valgt ulike modeller for å ramme deltakelse i kriminelle gjenger, se punkt 5.1 foran.

Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at kriminaliseringen bør skje i form av en straffesanksjonert forbudshjemmel, slik Straffelovrådets mindretall tar til orde for. Ved denne vurderingen har departementet for det første lagt vekt på at en slik modell bedre ivaretar de hensynene som ligger til grunn for lovskravet i Grunnloven § 96 første ledd og EMK artikkel 7 nr. 1. Det er krevende å utforme et tradisjonelt straffebud rettet mot deltakelse i kriminelle grupper som gir en tilstrekkelig klar og presis avgrensning av straffansvaret, og som samtidig oppstiller bevistemaer som er håndterbare i praksis. At et straffebud rettet mot deltakelse i kriminelle grupper vil bli skjønnsmessig og vurderingspreget, var også en del av bakgrunnen for at departementet ikke gikk inn for et slikt straffebud i forbindelse med gjennomføringen av Palermo-konvensjonen i norsk rett, se Ot.prp. nr. 62 (2002–2003) punkt 4.5.2.3 side 26–27 og punkt 4.4 foran. Etter mindretallets modell vil overtredelse av et nedlagt forbud være det sentrale vilkåret for straff. Modellen gir derfor en skarpere angivelse av området for det straffbare, noe som bidrar til å styrke forutberegneligheten for den enkelte.

En straffesanksjonert forbudshjemmel er også bedre i samsvar med prinsippet om at straff bare bør benyttes hvis andre virkemidler ikke er tilstrekkelige (subsidiaritetsprinsippet). Når en kriminell sammenslutning først må forbys gjennom en rettslig prosess, får medlemmene først mulighet til å innrette seg etter dette mindre inngripende tiltaket. Straffansvar blir ikke aktuelt før medlemmene eventuelt fortsetter deltakelsen i strid med forbudet.

Departementet har videre lagt vekt på at mindretallets forslag – på grunn av den forutberegneligheten som ligger i at sammenslutningen først må forbys – gir rom for å stille noe mindre strenge krav til hvilke former for deltakelse som rammes av straffebudet, se punkt 7.4.3 nedenfor. Med mindretallets tilnærming vil det også være enklere å føre bevis for at det foreligger en kriminell sammenslutning i bestemmelsens forstand, fordi beviskravet kan settes noe lavere i en straffeprosessuell forbudshjemmel enn i et tradisjonelt straffebud. Dette har sammenheng med at forbudet ikke i seg selv er et inngrep som medfører straff for den enkelte. Samlet sett bidrar dette til at bevistemaene blir mer håndterbare enn i flertallets forslag. Dette er en viktig forutsetning for at straffebudet skal kunne få den tilsiktede effekten.

Departementet er også enig med flere av høringsinstansene i at en straffesanksjonert forbudshjemmel kan få som konsekvens at den aktuelle sammenslutningen velger å være mindre synlig i offentligheten. Selv om dette ikke i seg selv løser utfordringene knyttet til gjengkriminalitet, kan det virke positivt på trygghetsfølelsen i samfunnet. Det kan også gjøre det vanskeligere for gjengene å rekruttere nye medlemmer.

Endelig har departementet sett hen til at en straffesanksjonert forbudshjemmel i større grad vil kunne motvirke at internasjonale kriminelle organisasjoner ekspanderer til Norge. Nyetablering av kriminelle gjenger kan medføre økt risiko for konfrontasjon og territorielle kamper mellom kriminelle miljøer, for eksempel i tilknytning til narkotikaomsetning. Nedleggelse av forbud vil kunne bidra til å forhindre at en internasjonal kriminell organisasjon får fotfeste på norsk territorium. Dette kan være viktig for å unngå en negativ utvikling i gjengkriminaliteten på sikt.

Etter dette har departementet utformet et lovforslag basert på forbudsmodellen til Straffelovrådets mindretall. Forslaget går i hovedtrekk ut på at det gis en ny bestemmelse i straffeprosessloven som åpner for at retten, etter begjæring fra statsadvokaten, på nærmere vilkår kan nedlegge forbud mot en kriminell sammenslutning. Spørsmålet om hvilke sammenslutninger som bør rammes av forbudsbestemmelsen, behandles i punkt 7.3 nedenfor. Enkelte prosessuelle spørsmål knyttet til behandlingen av forbudssaken er behandlet i kapittel 8. Det foreslås at forbudshjemmelen inntas som ny § 222 e i et nytt kapittel 17 c om forbud mot kriminelle sammenslutninger. Etter forslaget skal det føres en offentlig tilgjengelig liste over sammenslutninger som er rettskraftig forbudt i medhold av bestemmelsen.

Videre foreslår departementet et nytt straffebud rettet mot ulike former for deltakelse i en kriminell sammenslutning som på forhånd er forbudt av retten. Det foreslås at straffebestemmelsen inntas som ny § 199 i straffeloven. Hvilke former for tilknytning til sammenslutningen som etter departementets syn bør rammes av straffebudet, er nærmere drøftet i punkt 7.4.3 nedenfor.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har vært positive til å supplere flertallets forslag til straffebud med en straffeprosessuell bestemmelse som ikke er en forutsetning for straff, men som hjemler supplerende straffeprosessuelle virkemidler. En slik kombinasjonsløsning er ikke nærmere utredet. I utgangspunktet mener departementet at forslaget i proposisjonen her vil være tilstrekkelig som nytt strafferettslig virkemiddel for å bekjempe gjengkriminalitet. Departementet utelukker imidlertid ikke at det kan være aktuelt å komme tilbake til dette spørsmålet når forbudshjemmelen og det nye straffebudet har fått virke i noe tid.

7.3 Hvilke grupper bør rammes av kriminaliseringen?

7.3.1 Straffelovrådets forslag

7.3.1.1 Rådets overordnede vurderinger

I NOU 2020: 4 punkt 15.2 side 83–85 drøfter Straffelovrådet hvordan definisjonen av en kriminell gruppe bør utformes og avgrenses i en ny lovbestemmelse.

Rådet påpeker at foreningsfriheten, som blant annet er nedfelt i Grunnloven § 101 første ledd og EMK artikkel 11, setter grenser for hvilke grupper det kan være straffbart å delta i. Selv om det ikke foreligger EMD-praksis som direkte gjelder straffansvar for deltakelse i kriminelle grupper, legger rådet til grunn at foreningsfriheten innebærer at kriminaliseringen kun kan ramme grupper som begår, eller har som formål å begå, alvorlig kriminalitet, jf. NOU 2020: 4 punkt 10.2.3 side 56 og punkt 15.2.1 side 83–84.

Etter rådets vurdering trekker også skadefølgeprinsippet og det strafferettslige skyldprinsippet i retning av at straffansvaret bør begrenses til deltakelse i grupper som driver alvorlige former for kriminalitet, jf. NOU 2020: 4 punkt 15.2.2 side 84. Rådet viser til at det først er når kriminaliteten beveger seg over en alvorsterskel, blir synlig, og gruppene begår lovbrudd som er egnet til å skape frykt, at gruppene kan begynne å påvirke allmennhetens trygghetsfølelse. Etter rådets syn er det først når gruppen oppfattes som en potensiell trussel at det utvilsomt vil være klanderverdig å delta aktivt i gruppen. Rådet gir uttrykk for at «alvor», organisering og fryktkapital er forhold som har betydning for gruppens mulighet til intern kontroll, styrking av den enkeltes forsett og for gruppens kriminelle kapasitet og skadepotensial.

Rådet anbefaler på denne bakgrunn at det formuleres en alvorsterskel i form av en rettslig standard som fanger opp de gruppene som bruker fryktkapital for å oppnå sine mål, jf. NOU 2020: 4 punkt 15.2.3 side 84–85. Opparbeiding av fryktkapital forutsetter igjen at gruppene driver eller har drevet alvorlig kriminalitet av en viss art over en viss tid. Rådet viser i den forbindelse til det Kripos betegner som «modne grupper» i situasjonsbeskrivelsen. Rådet påpeker at alvorsterskelen alternativt kan uttrykkes ved henvisning til en strafferamme, slik som i straffeloven § 79 bokstav c, eller ved henvisning til enkeltbestemmelser i straffeloven.

Rådet legger til grunn at kriminaliseringsprinsippene krever at gruppen har en viss profesjonalitet og struktur, og at dette gjør det nødvendig å oppstille vilkår knyttet til gruppens organisering, jf. NOU 2020: 4 punkt 15.2.4 side 85. Når det gjelder gruppens størrelse, mener rådet at en nedre grense på tre personer kan være hensiktsmessig. Rådet viser til at straffeloven § 79 bokstav c og § 198, Palermo-konvensjonen og EUs rammebeslutning fastsetter en nedre grense på tre personer. Rådet gir uttrykk for at to personer sjelden vil ha kapasitet til å opparbeide fryktkapital, noe som etter rådets syn bør stå sentralt ved avgrensningen av hvilke grupper som skal rammes av lovforslaget.

7.3.1.2 Nærmere om forslaget til avgrensningskriterier

Flertallets forslag til straffebud og mindretallets forslag til straffesanksjonert forbudshjemmel retter seg mot en «organisert kriminell sammenslutning». De nærmere avgrensningskriteriene er i både flertallets og mindretallets forslag formulert slik:

«For å rammes […] må sammenslutningen bestå av tre eller flere personer, forfølge et felles ulovlig formål, og som ledd i sine aktiviteter begå alvorlige straffbare handlinger som krenker liv, helse eller frihet.»

Vilkåret om at sammenslutningen må «forfølge et felles ulovlig formål» er beskrevet slik i de spesielle merknadene, jf. NOU 2020: 4 punkt 21.1.2 side 118:

«Et felles ulovlig formål vil typisk kjennetegnes av at noen av disse deltakerne begår ulovlige handlinger gjennom å benytte seg av sammenslutningens opparbeidede fryktkapital. Slike ulovlige handlinger vil for eksempel kunne være narkotika eller våpenomsetning, økonomisk kriminalitet og menneskehandel. Hvilken type kriminalitet det er tale om er imidlertid ikke avgjørende, og sammenslutningen vil også kunne drive lovlig virksomhet eller lovlige aktiviteter i tillegg.»

Alvorsterskelen følger av formuleringen «som ledd i sine aktiviteter begå alvorlige straffbare handlinger som krenker liv, helse eller frihet». Ifølge merknadene innebærer formuleringen at det må være tale om flere straffbare handlinger som kan tilskrives gruppens virksomhet. Rådet gir utrykk for at uttrykket «liv, helse eller frihet» som utgangspunkt skal forstås på samme måte som i straffeloven § 62, som angir vilkårene for å idømme overføring til tvungent psykisk helsevern. Til forskjell fra straffeloven § 62 skal det imidlertid, ifølge rådet, ikke være tilstrekkelig at lovbruddene kunne utsette disse rettsgodene for fare. Straffelovrådet uttaler at det må kunne vises til konkrete hendelser, for eksempel i form av tidligere domfellelser.

Det er ytterligere et vilkår at den kriminelle sammenslutningen er «organisert». Avgjørelsen av om sammenslutningen er «organisert», skal ifølge rådet baseres på en helhetsvurdering, jf. NOU 2020: 4 punkt 21.1.2 side 119. Både i flertallets og mindretallets lovforslag er det angitt en del momenter som skal inngå i denne helhetsvurderingen:

«I vurderingen av om sammenslutningen skal anses organisert, skal det særlig legges vekt på om den har en rollefordeling, medlemmenes grad av lojalitet til sammenslutningen framfor rettsordenen, samt om navn, symboler og andre kjennetegn brukes på en måte som er egnet til å skape frykt i samfunnet.»

Rådet fremholder at andre momenter vil være om gruppen har «eierskap» over bydeler eller andre bestemte geografiske områder, om gruppen har et nettverk eller personer som selger narkotika, og om gruppen blir støttet eller er en undergruppe av større organisasjoner eller internasjonale nettverk.

Begrepet «sammenslutning» synes å være valgt for å markere at definisjonen skiller seg fra definisjonen av «organisert kriminell gruppe» i straffeloven § 79 bokstav c og § 198. Rådet viser blant annet til at begrepet «kriminell gruppe» rekker mye videre ved at det også rammer samarbeid mellom personer som ikke kan karakteriseres som en «gjeng» eller «kriminell organisasjon» slik disse begrepene normalt forstås, jf. NOU 2020: 4 punkt 17.8 side 103.

7.3.2 Høringsinstansenes syn

Det nasjonale statsadvokatembetet og Kripos stiller seg uttrykkelig bak rådets avgrensning av hvilke grupper som bør rammes av kriminaliseringen. Kripos uttaler:

«Kripos mener at flertallets forslag til utforming av ny § 199 fremstår som godt fundert og det ligger innenfor den snevre rammen for kriminalisering som utredingen skisserer. Ved å begrense kriminaliseringen til deltagelse i og rekruttering til kriminelle gjenger som innebærer skade eller fare for skade for individers frihet, liv og helse, rammer bestemmelsen bare de alvorligste tilfellene.

Som Straffelovrådet også påpeker vil bruk av bestemmelsen kunne by på bevismessige utfordringer, særlig med tanke på den kriminelle gruppens virksomhet. Dette er imidlertid ikke helt ulikt de utfordringer som foreligger ved bruk av strl. § 79c, en bestemmelse politi og påtalemyndighet etter hvert har en lang erfaring med anvendelsen av.»

Indre Østfold kommune, Kommunesektorenes organisasjon (KS) og Oslo, Trondheim og Kristiansand kommune er enige i at kriminaliseringen bør avgrenses til å gjelde de «modne» gjengene bestående av voksne deltakere, som begår mye og alvorlig kriminalitet, og som aktivt benytter den fryktkapitalen som gruppen representerer. Oslo politidistrikt gir også uttrykk for at en kriminalisering bare kan forsvares for de mest skadelige og farlige gruppene. Også Økokrim støtter forslaget om at en ny bestemmelse utformes slik at den kun rammer veletablerte grupper, først og fremst grupper som aktivt benytter seg av en felles opparbeidet fryktkapital i sin virksomhet.

Samtidig gir flere høringsinstanser, særlig fra politiet og påtalemyndigheten, uttrykk for at de foreslåtte bestemmelsenes nytteverdi vil være begrenset fordi vilkårene for å anvende bestemmelsene er strenge og det vil være krevende å bevise at vilkårene er oppfylt.

Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet, Riksadvokaten og, til en viss grad, Oslo politidistrikt, trekker veksler på erfaringene med anvendelsen av straffeloven § 79 bokstav c. Oslo statsadvokatembeter uttaler:

«Ved vurderingen av innholdet i et eventuelt nytt straffebud kan det være nyttig å trekke veksler på erfaringene med bruken av straffeloven § 79 c (§ 60 a i 1902-loven). Én ting er at bestemmelsen i praksis har begrenset betydning for straffutmålingen, noe som også påpekes i utredningen. Dertil kommer imidlertid at den også er av liten betydning på grunn av de vanskelige bevistemaene som bestemmelsen gir anvisning på. Vår erfaring er at det er vanskelig å få domfellelse for at handlinger er utøvd som ledd i aktivitetene til en organisert kriminell gruppe, f.eks. når motorsykkelklubber med et tydelig kriminelt budskap likevel ikke rammes. Av den grunn tas det sjelden ut tiltaler hvor straffskjerpelsesalternativet i straffeloven § 79 c kunne vært tatt med. Skal det innføres et nytt straffebud mot deltakelse i kriminelle grupper, må bevistemaene i hvert fall ikke være strengere enn de som i dag følger av straffeloven § 79 c. De bevistemaene som følger av forslaget til ny § 199, er etter vår oppfatning så vidt krevende at bestemmelsen lett vil bli et slag i luften i arbeidet mot alvorlig kriminalitet.»

Riksadvokaten stiller spørsmål ved om vilkårene er for strenge, og viser til at bevistemaene i flertallets forslag til nytt straffebud er mer kompliserte og mer krevende enn de som følger av straffeloven § 79 bokstav c. Riksadvokaten gir uttrykk for at heller ikke mindretallets forslag er optimalt, og anbefaler at bevistemaet i en straffeprosessuell hjemmel gjøres så lite komplisert som mulig. Etter Riksadvokatens syn bør tidligere dommer for vold sammen med faren for ny kriminalitet stå sentralt i vurderingen av om en organisasjon skal kunne kjennes ulovlig.

Også Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter stiller spørsmål ved om vilkårene i flertallets forslag til straffebud er for strenge, og uttaler videre:

«I tillegg vil også det konkrete lovforslaget medføre vanskelige bevistemaer som igjen vil kunne medføre betydelig ressursbruk under etterforskningen, samt omfattende hovedforhandlinger.»

Oslo politidistrikt gir uttrykk for at den foreslåtte avgrensningen er forståelig, men at det vil være krevende å bevise at vilkårene Straffelovrådet har formulert er oppfylt. Høringsinstansen uttaler:

«Å bevise et felles mål vil for eksempel være krevende idet et slik mål sjelden vil være uttalt mellom medlemmene. Det vil være vanskelig å bevis et felles mål utover å dokumentere hvilken type kriminalitet gruppen utfører og trekke slutninger om at dette utgjør det felles målet. På denne bakgrunn bør det drøftes nøye hvilke kriterier som er egnet for å avgrense kriminaliseringen og godt få frem hvilke grupper som skal omfattes.»

Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane bemerker at det kan være vanskelig å føre bevis for «medlemmenes grad av lojalitet til sammenslutningen framfor rettsordenen».

Flere av høringsinstansene fra politiet og påtalemyndigheten mener at vilkåret om at sammenslutningen må begå alvorlige straffbare handlinger som krenker liv, helse eller frihet, medfører at straffebudets anvendelsesområde blir for snevert. For eksempel uttaler Oslo statsadvokatembeter:

«En slik begrensning vil etter vår oppfatning innebære et for snevert anvendelsesområde for bestemmelsen. Ved hjelp av bl.a. internett begås det i dag omfattende vinningskriminalitet som kan ha et svært godt organisert preg. Deltakelse i slike kriminelle grupper må også rammes av bestemmelsen. Likeledes mener vi det må komme klart frem av bestemmelsen at deltakelse i kriminelle grupper som driver organisert narkotikakriminalitet, også skal omfattes av straffebudet.»

Økokrim gir uttrykk for at grov organisert kriminalitet bør omfattes uten hensyn til om de straffbare handlingene krenker liv, helse eller frihet. Økokrim trekker særlig frem organisert økonomisk kriminalitet og organisert miljøkriminalitet. Etter Økokrims syn bør en henvisning til lovbrudd med en bestemt øvre strafferamme oppstilles som et alternativt vilkår.

Oslo politidistrikt mener at trusler og grov motarbeidelse av rettsvesenet bør omfattes sammen med handlinger som krenker liv, helse eller frihet.

Politidirektoratet gir uttrykk for at bestemmelsens virkeområde bør utvides, slik at den fanger opp bredden og profesjonaliteten til ulike kriminelle grupper som begår grov samfunnsskadelig kriminalitet.

Statsadvokatene i Hordaland, Sogn og Fjordane kommenterer Straffelovrådets forståelse av mandatet og uttaler:

«Vi vil særlig advare mot å avgrense mot ‘kriminalitet i organiserte nettsamfunn og andre samarbeidstyper som ikke kan karakteriseres som gjengkriminalitet’ jf NOU 2020:4 side 16 annen spalte.»

Advokatforeningen gir uttrykk for at de foreslåtte bevistemaene er krevende, men tar ikke til orde for at disse bør forenkles. Advokatforeningen uttaler:

«For at sammenslutningen skal anses å være kriminell i lovens forstand, må det bevisføres at sammenslutningen som ledd i sine aktiviteter ‘… forfølge(r) et felles ulovlig formål, og som ledd i sine aktiviteter begår alvorlige straffbare handlinger som krenker liv, helse eller frihet’. Hvis formålet med bestemmelsen er å senke terskelen for hvilke handlinger som kan strafforfølges og utvide området for straffbare handlinger, så har man allikevel ved denne ordlyden beholdt flere fortolkningsmessige utfordringer og krevende bevistema. Lite tyder på at dette vil bli et effektivt straffebud som bidrar til å svekke kriminelle sammenslutninger.»

Rettspolitisk forening mener at rådets forslag til gruppedefinisjon i liten grad ivaretar hensynet til forutberegnelighet.

7.3.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Straffelovrådet i at nye lovbestemmelser mot kriminelle sammenslutninger bør ramme godt etablerte, «modne» grupper som gjennom alvorlig kriminalitet har opparbeidet fryktkapital som de utnytter i sin løpende kriminelle virksomhet. Dette kan inkludere undergrupper av internasjonale kriminelle organisasjoner som etableres i Norge.

En hjemmel for å nedlegge et straffesanksjonert forbud mot deltakelse i en gruppe, bør etter departementets oppfatning ikke favne unødig vidt. Både kriminaliseringsprinsippene og foreningsfriheten setter grenser og gir føringer for hvordan en slik bestemmelse bør utformes, se Straffelovrådets overordnede vurderinger i NOU 2020: 4 punkt 15.2 side 83–85. Slik departementet ser det, er imidlertid deltakelse i sammenslutninger som nevnt foran klart straffverdig. I likhet med Straffelovrådet har departementet lagt særlig vekt på at deltakelsen kan bidra til å opprettholde eller styrke gruppens fryktkapital og kriminelle kapasitet. Deltakelsen kan også forsterke medlemmenes lojalitet til gruppen og forsett om å begå alvorlige straffbare handlinger. På denne måten kan deltakere som ikke direkte kan knyttes til gruppens kriminelle virksomhet, bidra til å øke risikoen for at det begås straffbare handlinger. Frykt for represalier fra gruppen kan også føre til at utenforstående er mindre villige til å anmelde straffbare forhold og avgi forklaring som vitne. Ved å bidra til å opprettholde eller styrke gruppens fryktkapital vil deltakelse derfor kunne svekke politiets og påtalemyndighetens mulighet til å etterforske og iretteføre straffbare handlinger begått av andre deltakere i gruppen.

Departementet mener det er grunn til å foreta visse justeringer i de avgrensningskriteriene som Straffelovrådet foreslår. Bakgrunnen for endringene er først og fremst et ønske om å forenkle bevistemaene, idet departementet frykter at bestemmelsen ellers vil bli lite anvendt i praksis. For departementet et det også ønskelig at vilkårene i forbudshjemmelen i større grad speiler den rettspolitisk begrunnelsen for å kriminalisere deltakelse i kriminelle grupper. Det forutsettes at lovforslaget vil ramme de samme kriminelle gruppene som Straffelovrådets forslag.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at tre vilkår må være oppfylt for at en sammenslutning skal kunne forbys, se forslaget til ny § 222 e i straffeprosessloven. For det første må deltakere i sammenslutningen ha begått gjentatte lovbrudd mot noens liv, helse eller frihet. For det andre må disse lovbruddene være egnet til å fremkalle frykt i befolkningen eller nærmiljøet for nye lovbrudd av samme art fra deltakere i sammenslutningen. Det tredje og siste vilkåret er at et forbud mot sammenslutningen må være nødvendig for å forebygge alvorlig kriminalitet. Departementet vil i det følgende kort redegjøre for valget av disse kriteriene.

Det første vilkåret bygger på Straffelovrådets forslag om at sammenslutningen må begå alvorlige straffbare handlinger som krenker liv, helse eller frihet. Flere høringsinstanser har tatt til orde for at lovforslaget også bør omfatte sammenslutninger med deltakere som begår andre former for alvorlig kriminalitet, slik som organisert narkotikakriminalitet, økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Til dette vil departementet bemerke at en forbudshjemmel bør være rettet mot sammenslutninger som har opparbeidet seg fryktkapital. Selv om de nevnte kriminalitetsformene kan være svært alvorlige, er de ikke på samme måte egnet til å fremkalle frykt. Departementet mener derfor at forbudshjemmelen bør oppstille som vilkår at deltakere i sammenslutningen har begått gjentatte lovbrudd mot noens liv, helse eller frihet. Både straffehistorikk og annen informasjon, for eksempel opplysninger i etterretningsrapporter, kan tjene som bevis for at vilkåret er oppfylt. Departementet antar at det i praksis særlig vil være integritetskrenkelser av alvorlig art som kan begrunne et forbud mot en sammenslutning. Det skal imidlertid ikke være et absolutt krav at integritetskrenkelsene kan anses som alvorlige.

Det andre vilkåret er at lovbruddene må være egnet til å fremkalle frykt for nye lovbrudd av samme art fra sammenslutningen. Kravet erstatter Straffelovrådets forslag om at sammenslutningen må forfølge et felles ulovlig formål, samt vilkåret om at lovbruddene som krenker liv, helse eller frihet, må begås «som ledd i» sammenslutningens aktiviteter. Fryktvilkåret er lettere tilgjengelig og reflekterer i større grad formålet med kriminaliseringen. Et slikt kriterium oppstiller også et mer praktikabelt bevistema enn kravet om et felles ulovlig formål. Departementet har i denne forbindelse vektlagt at flere høringsinstanser har kritisert Straffelovrådets forslag for at det er bevismessig utfordrende.

For at straffbare handlinger begått av enkeltdeltakere i sammenslutningen skal kunne begrunne et forbud mot sammenslutningen, må lovbruddene gi grunnlag for en frykt som knytter seg til sammenslutningen som sådan. At handlingene bygger opp fryktkapital hos gjerningspersonen selv, er med andre ord ikke tilstrekkelig. Handlingene må dessuten være egnet til å fremkalle frykt i befolkningen eller i et nærmiljø.

Etter det tredje vilkåret må et forbud mot sammenslutningen være nødvendig for å forebygge alvorlig kriminalitet. Det vises til spesialmerknadene for nærmere veiledning.

For at en gruppe skal anses som en «sammenslutning», må den være identifiserbar og ha en viss grad av struktur og varighet. Uttrykket «sammenslutning» har i så måte et snevrere meningsinnhold enn «organisert kriminell gruppe», som benyttes i straffeloven § 79 bokstav c og § 198. Med en «organisert kriminell gruppe» menes i henhold til de nevnte bestemmelsene «et samarbeid mellom tre eller flere personer» som oppfyller nærmere vilkår knyttet til formål eller aktiviteter. For at et forbud skal være et egnet virkemiddel, mener departementet at det må kreves noe mer enn at det foreligger et samarbeid mellom enkeltpersoner. Der personer fra kriminelle miljøer eller nettverk organiserer seg i midlertidige grupper, er det lite formålstjenlig å bruke ressurser på å reise sak for å forby gruppen. En midlertidig gruppe kan dessuten vanskelig ha opparbeidet seg en fryktkapital som ikke bare knytter seg til enkeltpersoner i gruppen, men til gruppen som sådan.

7.4 Hvilke former for tilknytning til sammenslutningen skal rammes?

7.4.1 Straffelovrådets forslag

I NOU 2020: 4 punkt 15.3 side 85–89 drøfter Straffelovrådet hvilke former for tilknytning til en kriminell sammenslutning som bør rammes av en kriminalisering. Rådet gir uttrykk for at kriminaliseringen bør avgrenses til kvalifisert deltakelse og andre aktive bidrag som er egnet til å styrke sammenslutningens kriminelle formål eller aktivitet. Etter rådets syn er en slik avgrensning påkrevd for at straffebudet ikke skal komme i konflikt med foreningsfriheten, jf. NOU 2020: 4 punkt 15.3.1 side 85–86. Videre mener rådet at både skadefølgeprinsippet og det strafferettslige skyldprinsippet taler for en slik avgrensning av straffansvaret, jf. punkt 15.3.2 side 86–87.

På bakgrunn av dette er flertallets forslag til straffebud utformet slik at det rammer den som på vesentlig måte deltar i, eller fremmer de straffbare aktivitetene til en organisert kriminell sammenslutning. Rådet legger til grunn at det kan stilles noe mindre strenge krav ved et straffebud rettet mot deltakelse i en sammenslutning som på forhånd er forbudt av retten. Et tilsvarende vesentlighetskrav til deltakelsen er derfor ikke inntatt i mindretallets forslag. Dette begrunnes slik av rådet (punkt 15.3.3 side 88):

«I disse tilfellene er det på forhånd besluttet at videre deltakelse er forbudt, og den som likevel velger å foreta seg handlinger som innebærer videre virksomhet i sammenslutningen handler klanderverdig. Det er derfor ikke nødvendig med noen vesentlighetskrav ved straff for deltakelse i forbudte organisasjoner.»

I mindretallets forslag er «videreføring av aktiviteten» til den forbudte sammenslutningen likestilt med deltakelse. Ordet «viderefører» er ifølge rådet ment å ramme noe videre enn deltakelsesbegrepet, og vil omfatte enhver aktivitet som klart er forbundet med gruppen, jf. NOU 2020: 4 punkt 18.3.3 side 109. Formuleringen er hentet fra det sammenlignbare straffebudet i Danmark. Rådet uttaler at dette alternativet vil kunne ramme handlinger som ellers er helt lovlige, slik som å arrangere gruppemøter og benytte den forbudte sammenslutningens symboler. Rådet legger imidlertid til grunn at helt passivt medlemskap som utgangspunkt ikke skal rammes.

I NOU 2020: 4 punkt 15.3.3 side 87–88 gir Straffelovrådet en del konkrete eksempler på handlinger som vil oppfylle kravet om aktiv deltakelse. Rådet gir uttrykk for at økonomiske bidrag som den klare hovedregel vil rammes. Det samme gjelder anskaffelse av våpen, datamateriell, kommunikasjonsmidler, informasjon eller utstyr til å begå straffbare handlinger, samt oppfordringer til handling eller aksjon. Videre legger rådet til grunn at narkotikasalg og annen befatning med narkotika som ledd i gruppens virksomhet skal anses som aktiv deltakelse. Som eksempel nevner rådet også andre former for kriminalitet hvor utbyttet helt eller delvis tilfaller sammenslutningen, slik som innkreving av gjeld eller hallikvirksomhet. I tillegg nevnes utleie av lokaler som skal benyttes i sammenslutningens kriminelle virksomhet, samt grove tilfeller av rådgivning om hvordan sammenslutningen skal gå frem for å planlegge, utføre eller skjule kriminell virksomhet.

I flertallets forslag til selvstendig straffebud er etablering av og rekruttering til en kriminell sammenslutning uttrykkelig nevnt som eksempler på deltakelseshandlinger som rammes. Om rekrutteringsalternativet uttaler rådet i NOU 2020: 4 punkt 15.3.3 side 88:

«Rekruttering er foreslått å fremgå av straffebudet som en form for deltakelse. Begrepet skal forstås som i straffeloven § 136 a. Det kreves en ‘aktiv tilskyndelse’, sml. HR-2018-1650-A avsnitt 67. Slik aktiv tilskyndelse kan være uttrykt eller implisitt […]. Slik aktiv tilskyndelse kan også skje selv om henvendelsen er generell – den som legger ut rekrutteringsannonser på Facebook vil ha forsøkt å rekruttere, og han vil ha fullbyrdet rekrutteringen dersom rekrutteringen fører til andres deltakelse.»

Rekruttering er ikke særskilt nevnt i mindretallets forslag til straffebud. I de spesielle merknadene til forslaget heter det likevel at deltakelsesbegrepet også er ment å omfatte rekruttering, jf. NOU 2020: 4 punkt 18.3.3 side 110.

Rådet presiserer at det i vilkåret om «deltakelse» ikke skal innfortolkes et krav om at vedkommende formelt er medlem i gruppen eller tilsluttet gruppen, jf. NOU 2020: 4 punkt 16.3.2 side 95. Det skal heller ikke måtte føres bevis for at deltakeren har fått aksept fra de andre i sammenslutningen.

7.4.2 Høringsinstansenes syn

Tre høringsinstanser har uttalt seg uttrykkelig om hvilke former for tilknytning til sammenslutningen som bør rammes av en kriminalisering.

Det nasjonale statsadvokatembetet stiller seg bak rådets forslag, og uttrykker støtte til de konkrete eksemplene på deltakelseshandlinger som er listet opp i utredningen. Det nasjonale statsadvokatembetet understreker viktigheten av at det ikke stilles krav om formell tilslutning eller medlemskap for å være deltaker, eller til at den enkelte deltaker har fått aksept fra de andre i gruppen.

Rettspolitisk forening fremhever betydningen av at det kommer tydelig frem hva slags tilknytning til gruppen som kreves, og mener på denne bakgrunn at det bør inntas flere eksempler i lovteksten på deltakelseshandlinger som omfattes. Alternativt mener foreningen at deltakelsesbegrepet må klargjøres ytterligere i forarbeidene. Rettspolitisk forening kan være enig i at det ikke bør kreves at deltakeren har fått aksept fra de andre i gruppen, eller at det foreligger et medlemsregister eller lignende formell oversikt over medlemmene. Etter foreningens syn bør det imidlertid gis noen konkrete eksempler på hvordan man kan delta aktivt uten å ha fått aksept fra de andre i gruppen.

Oslo politidistrikt er enig i at rekruttering til og etablering av en kriminell sammenslutning bør nevnes særskilt som eksempler på deltakelseshandlinger som rammes:

«Den som danner en slik gruppe vil ofte være den eller de samme som ellers ofte omtales som bakmenn. Initiativtagere eller organisatorer som står bak en slik gruppe bør åpenbart omfattes. Det samme gjelder de som rekrutterer idet dette er en handling som både understøtter og styrker gruppen. Rekruttering har også et stort skadepotensiale ovenfor den enkelte som blir rekruttert inn i en kriminell løpebane. For en enkeltperson kan det å bli rekruttert inn i en kriminell gruppe få svært alvorlige følger. For unge mennesker kan slik rekruttering endre deres livsløp på en svært uheldig måte. På denne bakgrunn tiltres det at kriminalisering knyttes til det å danne og rekruttere.»

Oslo politidistrikt uttaler videre at det fremstår naturlig å knytte straffebudet opp mot kvalifiserte former for deltakelse, idet passivt medlemskap neppe kvalifiserer til kriminalisering. Oslo politidistrikt fremholder samtidig at dette vilkåret fremstår noe komplisert og kanskje bør eksemplifiseres.

7.4.3 Departementets vurdering

I tråd med forslaget fra Straffelovrådets mindretall går departementet inn for at straffebudet skal ramme den som deltar i eller på annen måte viderefører aktiviteten til en kriminell sammenslutning som er forbudt etter den foreslåtte bestemmelsen i straffeprosessloven § 222 e. Departementet deler rådets syn om at det ikke er nødvendig å oppstille et vesentlighetskrav til deltakelsen når den kriminelle sammenslutningen først er forbudt gjennom en rettslig prosess. Når gjerningspersonen er kjent med at videre deltakelse i sammenslutningen er forbudt, vil også mindre vesentlige former for deltakelse være klanderverdig.

Departementet legger til grunn at deltakelsesbegrepet som utgangspunkt skal forstås likt som i straffeloven § 136 a om deltakelse i terrororganisasjoner. Dette innebærer at straffebudet vil ramme aktive bidrag til opprettholdelsen av den forbudte sammenslutningen. Ikke ethvert aktivt bidrag skal imidlertid kunne gi grunnlag for straff – helt bagatellmessige eller perifere bidrag faller utenfor. Man må altså over en viss terskel før det er tale om aktiv deltakelse, men terskelen er ikke ment å ligge særlig høyt.

Departementet er enig i at det ikke bør stilles krav om at en person er medlem i eller formelt tilsluttet sammenslutningen for å kunne straffes for deltakelse. Mange av de kriminelle sammenslutningene som vil rammes av forslaget her, vil ikke ha noen medlemsliste eller noe formelt forhold til medlemskap. Et krav om formell tilslutning eller medlemskap ville derfor gjøre det svært vanskelig å føre fullverdig bevis for deltakelse. Etter departementets syn bør det heller ikke kreves at deltakeren har fått aksept fra de andre i sammenslutningen. Også dette svarer til hvordan deltakelsesbegrepet i straffeloven § 136 a er forstått, jf. HR-2018-1650-A avsnitt 46.

Departementet slutter seg til Straffelovrådets eksempler på ulike handlinger som typisk vil måtte anses som aktiv deltakelse, jf. NOU 2020: 4 punkt 15.3.3 side 87–88. Det kan for eksempel være tale om økonomisk eller annen materiell støtte til sammenslutningen, rådgivning knyttet til sammenslutningens kriminelle aktiviteter, anskaffelse av våpen, kommunikasjonsmidler eller annet utstyr til å begå straffbare handlinger, eller det å leie ut eller på annen måte stille lokaler til disposisjon som skal benyttes i sammenslutningens kriminelle virksomhet.

Straffelovrådet uttaler i NOU 2020: 4 punkt 15.3.3 side 87 at det bør stilles krav om at den aktive deltakelsen har styrket sammenslutningens kriminelle formål eller aktivitet. For departementet fremstår det noe uklart om rådet mener at det bør gjelde et slikt krav uavhengig av hvilken kriminaliseringsmodell som velges. Mye tyder imidlertid på at rådet mener at et slikt vilkår først og fremst er nødvendig dersom kriminaliseringen skjer i form av et selvstendig straffebud. I NOU 2020: 4 punkt 15.4 side 89 uttaler rådet blant annet at det ved en forbudsmodell ikke er samme behov for kobling mellom deltakelsen og den kriminelle virksomheten, fordi overtredelsen av forbudet vil være det vesentlige elementet for straff. Departementet er enig i denne betraktningen og legger til grunn at det ikke skal gjelde et slikt vilkår etter ny § 199. Når sammenslutningen først er forbudt gjennom en rettslig prosess, vil det være straffverdig å bidra aktivt til gruppens videre eksistens – uavhengig av om bidraget kan kobles direkte til sammenslutningens kriminelle aktiviteter.

Ved siden av deltakelse vil straffebudet ramme den som «på annen måte viderefører aktiviteten» til den forbudte sammenslutningen. Alternativet er ment å fange opp all aktivitet som klart er forbundet med sammenslutningen, men som ikke naturlig kan karakteriseres som aktiv deltakelse. Eksempler på slike handlinger kan være bruk av sammenslutningens symboler eller logo, eller utbredelse av sammenslutningens budskap, for eksempel på Internett. Det kreves ikke at gjerningspersonen er tidligere deltaker i gruppen. En forutsetning vil imidlertid være at gjerningspersonen har forsett om å videreføre den forbudte sammenslutningens aktiviteter, se punkt 7.5 nedenfor. Forsettskravet sikrer at symbolbruk og lignende som har et legitimt formål, faller utenfor.

I likhet med Straffelovrådet legger departementet til grunn at passivt medlemskap eller passiv tilslutning ikke bør anses som deltakelse i eller videreføring av aktiviteten til den kriminelle sammenslutningen. Dette skiller seg fra ordningen i Danmark, hvor passivt medlemskap i en forbudt eller oppløst forening synes å være tilstrekkelig for straff. Selv om et nedlagt forbud medfører at det kan stilles noe mindre strenge krav til deltakelsen, mener departementet at det bør kreves en viss grad av aktivitet før straffansvar inntrer.

Som enkelte høringsinstanser har pekt på i tilknytning til valget av kriminaliseringsmodell, jf. punkt 7.2.2 foran, kan det tenkes at medlemmer i sammenslutningen vil søke å omgå forbudet ved å etablere en «ny» gruppe som erstatning for den som er forbudt. Departementet understreker at etablering av og deltakelse i en slik «erstatningsgruppe» også må anses som en videreføring av aktiviteten til den forbudte sammenslutningen, dersom det i realiteten er tale om den samme gruppen. Det må vurderes konkret om det er så mange likheter mellom gruppene at det foreligger en videreføring. Sentrale momenter i denne vurderingen vil være om det er tale om samme personkrets og de samme kriminelle aktivitetene.

I mindretallets forslag til straffebud er ikke rekruttering særskilt nevnt som eksempel på en deltakelseshandling som rammes. Selv om det å rekruttere medlemmer ofte vil kunne karakteriseres som en form for deltakelse, har departementet av hensyn til lovskravet funnet grunn til å nevne rekruttering særskilt også i et straffebud bygget på forbudsmodellen. Som Straffelovrådet legger departementet til grunn at rekrutteringsalternativet skal forstås likt som i straffeloven § 136 a. Dette innebærer at det kreves en aktiv tilskyndelse. Rekrutteringen kan skje ved inngåelse av en avtale eller ved direkte verbal overtalelse, men også ved mer subtil psykologisk påvirkning.

7.5 Skyldkrav

Straffelovrådet foreslår at skyldkravet i ny § 199 skal være forsett, i tråd med hovedregelen i straffeloven § 21, jf. NOU 2020: 4 punkt 17.3 side 100.

I høringen er det kun Rettspolitisk forening som har uttalt seg uttrykkelig om skyldkravet. Foreningen støtter rådets forslag på dette punkt.

Departementet foreslår i likhet med Straffelovrådet at skyldkravet skal være forsett. I tråd med dekningsprinsippet må forsettet dekke hele det objektive gjerningsinnholdet i straffebudet, jf. straffeloven § 22 første ledd. Uvitenhet om at det er nedlagt forbud mot sammenslutningen, vil imidlertid måtte bedømmes etter straffeloven § 26 om rettsuvitenhet. Etter denne bestemmelsen vil det bero på en aktsomhetsvurdering om rettsuvitenheten skal lede til frifinnelse. Som nevnt i punkt 7.2.3 foreslår departementet at det skal føres en offentlig tilgjengelig liste over sammenslutninger som er rettskraftig forbudt etter ny § 222 e i straffeprosessloven. Dette innebærer at det skal mye til for å bli frifunnet på grunnlag av uvitenhet om at det er nedlagt forbud mot den aktuelle sammenslutningen.

7.6 Medvirkning og forsøk

Straffelovrådet tar utgangspunkt i at det ved kriminalisering av forberedelseshandlinger bør utvises forsiktighet med å la lovens generelle medvirkningsregel få anvendelse, jf. NOU 2020: 4 punkt 17.4 side 100. På denne bakgrunn finner rådet at medvirkning ikke bør være straffbart ved et tradisjonelt selvstendig straffebud. Rådet mener imidlertid at medvirkning bør kunne straffes ved et straffebud rettet mot overtredelse av et forbud, siden klanderverdigheten i disse tilfellene vil være tydeligere. I mindretallets forslag til straffebud er det derfor ikke gjort unntak fra straffelovens generelle medvirkningsregel.

Rådet fremholder at forsøk på deltakelse reiser en del rettssikkerhetsmessige utfordringer. Kriminalisering av forsøk på å utføre en forberedelseshandling innebærer at en potensielt beveger seg enda lenger fra skadefølgeprinsippets kjerne. Etter en helhetsvurdering har rådet likevel kommet til at kriminalisering av forsøk på deltakelse i eller rekruttering til kriminelle grupper kan forsvares. Rådet begrunner dette med at vilkårene for forsøksansvar etter straffeloven § 16 er utformet slik at de dekker tilfeller der forsøket på deltakelse må anses like klanderverdig som en gjennomført deltakelse.

To høringsinstanser har hatt merknader til spørsmålet om kriminalisering av medvirkning til og forsøk på deltakelse. Rettspolitisk forening gir uttrykk for at verken medvirkning eller forsøk bør være straffbart. Det nasjonale statsadvokatembetet er derimot enig i at forsøk på deltakelse og rekruttering bør straffes.

Departementet har kommet til at medvirkning ikke bør være straffbart ved et straffebud rettet mot deltakelse i en forbudt kriminell sammenslutning. Straffebudet innebærer en kriminalisering av en type forberedelseshandling som befinner seg langt unna den konkrete skadevoldende handlingen. Etter departementets syn vil et straffebud som også rammer medvirkning til slike forberedelseshandlinger, bli for vidtrekkende. Det fremstår også noe uklart hvilke handlinger som eventuelt ville blitt rammet av et medvirkningsansvar. Siden straffebudet også rammer rekruttering, vil den som bidrar aktivt til andres deltakelse i mange tilfeller fanges opp av rekrutteringsalternativet.

I likhet med Straffelovrådet har departementet ikke funnet tilstrekkelig grunn til å gjøre unntak fra det alminnelige forsøksansvaret i straffeloven § 16. Departementet slutter seg til rådets begrunnelse gjengitt ovenfor. Forsøksansvaret vil blant annet kunne fange opp tilfeller av rekruttering eller vervevirksomhet som ikke leder til andres deltakelse.

7.7 Konkurrens

Straffelovrådet drøfter spørsmål om konkurrens i NOU 2020: 4 punkt 17.5 side 101–102. Rådet legger til grunn at forslaget til ny § 199 i straffeloven skal kunne anvendes i idealkonkurrens med de enkelte straffebudene gjerningspersonen overtrer, eller forsøker eller medvirker til å overtre, som ledd i gruppens virksomhet. Rådet viser til at det organisatoriske aspektet ved handlingen og det klanderverdige som ligger i at gjerningspersonen har styrket gruppens generelle virksomhet, markeres tydeligere ved at deltakelse inngår som en selvstendig post i pådømmelsen.

Rådet legger videre til grunn at ny § 199 skal kunne anvendes i idealkonkurrens med straffeloven § 198 om forbund om alvorlig organisert kriminalitet. Rådet viser til at en tilsvarende problemstilling er relevant i terrorlovgivningen, og at rettspraksis viser at forbund og deltakelse i flere saker er pådømt i konkurrens.

Rådet mener imidlertid at ny § 199 ikke bør kunne anvendes i idealkonkurrens med straffskjerpelsesregelen i straffeloven § 79 bokstav c. Selv om vilkårene i de to bestemmelsene ikke vil være sammenfallende, er § 79 bokstav c nettopp ment å få frem organiseringselementet i straffutmålingen. I forslaget til ny § 199 vil dette organiseringselementet allerede være innbakt, og må derfor anses fanget opp i strafferammen i bestemmelsen.

Rådet legger til grunn at den som er tiltalt for flere aktive deltakelseshandlinger i den samme sammenslutningen, kun skal anses for å ha overtrådt straffebudet én gang. Flere ulike deltakelseshandlinger skal altså betraktes som ett sammenhengende straffbart forhold, og ikke som flere straffbare handlinger i realkonkurrens.

I høringen gir Det nasjonale statsadvokatembetet uttrykk for at det fremstår noe uklart om rådets forslag åpner for at deltakelse og rekruttering kan anvendes i konkurrens.

Departementet slutter seg til Straffelovrådets vurdering av hvilke straffebud som bør kunne anvendes i konkurrens med ny § 199. Departementet deler også rådets oppfatning av at flere ulike deltakelseshandlinger i den samme sammenslutningen som utgangspunkt bør betraktes som ett sammenhengende straffbart forhold. Etter departementets syn bør det likevel foretas en konkret vurdering i den enkelte sak av om handlingene skal betraktes som ett sammenhengende straffbart forhold eller flere særskilte lovbrudd. Sentrale momenter i denne vurderingen vil være ulikheter i handlingenes art og avstand i tid for handlingenes utførelse, se blant annet Rt. 2006 side 964 avsnitt 15.

Departementet tilføyer at ny § 199 heller ikke skal kunne anvendes i idealkonkurrens med straffeloven § 170 bokstav a, som retter seg generelt mot den som opptrer i strid med et forbud fastsatt av en domstol.

7.8 Strafferamme og straffutmåling

7.8.1 Valg av strafferamme

7.8.1.1 Straffelovrådets forslag og høringsinstansenes syn

Straffelovrådet drøfter valg av strafferamme i NOU 2020: 4 punkt 16.5 side 97–99. Etter rådets syn står valget ved et tradisjonelt straffebud mellom en strafferamme på 3 og 6 års fengsel. Rådet uttaler følgende om valget av strafferamme i et straffebud rettet mot deltakelse i en forbudt sammenslutning, jf. NOU 2020: 4 punkt 16.5.5 side 99:

«Brudd på etablerte forbud er […] i straffeloven belagt med lav strafferamme. Dette gjelder blant annet brudd på oppholds- og kontaktforbud (§ 168) som straffes med fengsel inntil 1 år og krenking av rettsavgjørelse (§ 170) som straffes med fengsel inntil 6 måneder. Strafferammen for videreføring og deltakelse i forbudte/oppløste organisasjoner er relativt lav i de land som har en slik ordning. Rådet finner at med de vilkår som er utformet, vil forbudet kun ramme deltakelse i de sammenslutningene som driver alvorlige former for kriminalitet. Det bør derfor fastsettes en ramme som gir rom for å fastsette straff ut fra klanderverdigheten ved ulike former for deltakelse og videreføring.»

Rådet konkluderer med at strafferammen bør settes til 3 års fengsel uavhengig av modell.

Under høringen er det kun Oslo statsadvokatembeter som har uttalt seg uttrykkelig om strafferammen i et straffebud rettet mot deltakelse i en forbudt sammenslutning. Oslo statsadvokatembeter mener at en strafferamme på fengsel inntil 3 år er for høy. Høringsinstansen viser til at strafferammen for brudd på etablerte forbud er relativt lav i de landene som har en slik ordning. I straffeloven 1902 § 330 var strafferammen kun fengsel i 6 måneder. Oslo statsadvokatembeter antar at en strafferamme på fengsel inntil 1 år er tilstrekkelig, og gir uttrykk for at en slik strafferamme trolig vil være mer i overensstemmelse med det som må antas å bli det reelle straffenivået.

Flere høringsinstanser, herunder Det nasjonale statsadvokatembetet, Oslo politidistrikt og Politidirektoratet, har uttalt seg om strafferammen i et tradisjonelt selvstendig straffebud. Siden departementet ikke går inn for et slikt straffebud, omtales ikke disse høringsinnspillene nærmere her. Departementet nevner likevel kort at flere høringsinstanser mener at strafferammen bør settes til 6 års fengsel. Det vises blant annet til at en strafferamme på 6 år bedre vil fange opp bredden i saker som vil omfattes av straffebudet. I tillegg vil en strafferamme på 6 år gi politiet tilgang på skjulte etterforskningsmetoder, noe flere høringsinstanser mener er en forutsetning for å lykkes med etterforskning av denne typen lovbrudd.

7.8.1.2 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Straffelovrådets forslag om at strafferammen i ny § 199 settes til fengsel inntil 3 år. Departementet viser til at strafferammen er 6 år for deltakelse i terrororganisasjoner, jf. straffeloven § 136 a. Deltakelse i terrororganisasjoner kan imidlertid potensielt ha større konsekvenser, og terrororganisasjoner kan begå kriminalitet som er mer alvorlig og ødeleggende for samfunnsordenen. Dette tilsier at strafferammen i ny § 199 bør settes lavere enn strafferammen for deltakelse i terrororganisasjoner. Den neste alminnelige strafferammen er da fengsel inntil 3 år. En strafferamme på fengsel inntil 3 år svarer til strafferammen for forbund om alvorlig organisert kriminalitet, jf. straffeloven § 198.

Som både Straffelovrådet og Oslo statsadvokatembeter peker på, er strafferammen for deltakelse i forbudte eller oppløste sammenslutninger relativt lav i de landene som har en slik ordning. For eksempel er strafferammen fengsel inntil 2 år i Danmark og fengsel inntil 1 år i Nederland. Strafferammen er også satt lavt i andre bestemmelser i straffeloven som kriminaliserer brudd på et nedlagt forbud, jf. for eksempel straffeloven § 168 om brudd på oppholds- og kontaktforbud. Departementet har likevel kommet til at en strafferamme på inntil 3 års fengsel vil være passende for forslaget her. Forslaget til nytt straffebud har en tydelig avgrenset rekkevidde, ved at det kun vil ramme deltakelse i et fåtall sammenslutninger som driver alvorlige former for kriminalitet. Forslaget skiller seg slik sett fra for eksempel straffeloven 1902 § 330, som hadde et bredere nedslagsfelt. Selv om en strafferamme på fengsel inntil 3 år antakelig ligger en god del over forventet normalnivå, vil den gi rom for å fastsette en passende straff ut fra klanderverdigheten ved ulike former for deltakelse i og videreføring av den forbudte sammenslutningen. Den vil også være tilstrekkelig høy til å fange opp de mer alvorlige overtredelsene.

7.8.2 Straffutmåling

7.8.2.1 Straffelovrådets forslag og høringsinstansenes syn

I NOU 2020: 4 punkt 17.10.1 side 103–104 gir Straffelovrådet anvisning på en del momenter som bør ha betydning for straffutmålingen i saker etter ny § 199. Rådet legger til grunn at de momentene som Høyesterett har vektlagt i saker om deltakelse i terrororganisasjoner, vil være relevante også her. Disse momentene er varigheten av deltakelsen, oppgavene som ble utført, rollen i organisasjonen og hvilken gruppe eller organisasjon det gjelder, jf. HR-2016-1422-A avsnitt 18. Rådet påpeker samtidig at straffenivået bør ligge betydelig lavere enn i terrorsakene, fordi terrororganisasjoner i de fleste tilfeller må antas å representere en større trussel og et større skadepotensial.

Rådet drøfter betydningen av tilståelse og samarbeid med politiet særskilt i NOU 2020: 4 punkt 17.10.3 side 104–105. Det følger av straffeloven § 78 bokstav f at det anses formildende i straffutmålingen at gjerningspersonen gir en uforbeholden tilståelse eller i vesentlig grad bidrar til oppklaring av andre lovbrudd. Rådet mener at det i en del tilfeller kan være grunn til å gi tilståelsesfradrag på opptil 50 % i saker om organisert kriminalitet:

«En gjerningsperson som bidrar med informasjon til politiet om bakmenn og deres rolle i gruppen – og med det bidrar til at politiet straffeforfølger sentrale skikkelser i gruppen og med det sikrer at gruppen mister mye av sin handlekraft – bør kunne gis inntil 50 % fradrag i straffen. I slike tilfeller vil samarbeidet ha såpass vesentlige virkninger at det er på sin plass å gi gjerningspersonen et merkbart og tydelig fradrag i straffen.»

I NOU 2020: 4 punkt 17.10.2 side 104 knytter rådet noen bemerkninger til straffutmålingen overfor unge lovbrytere. Rådet legger til grunn at førstegangsovertredere under 18 år som den klare hovedregel bør idømmes andre straffer enn ubetinget fengsel ved mindre alvorlige former for deltakelse. Rådet mener at påtaleunnlatelse med vilkår alltid bør vurderes.

To høringsinstanser har uttalt seg om straffutmålingen. Politihøgskolen er enig med rådet i at førstegangsovertredere under 18 år som hovedregel ikke bør idømmes ubetinget fengsel. Politihøgskolen viser til at ungdomsoppfølging i konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a, samfunnsstraff eller ungdomsstraff kan være aktuelle reaksjoner i tillegg til påtaleunnlatelse med vilkår. Videre uttaler Politihøgskolen at det kan være rimelig å unngå ubetinget fengsel også for førstegangsovertredere som ikke er så mye over 18 år.

Sekretariatet for konfliktrådene uttaler at det er avgjørende at alternative straffereaksjoner, slik som ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, er hovedregelen for gjerningspersoner under 18 år. Sekretariatet er derfor positiv til at rådet fremhever dette.

7.8.2.2 Departementets vurdering

Departementet er enig med Straffelovrådet i at det ved straffutmålingen er naturlig å se hen til de momentene som Høyesterett har vektlagt i saker om deltakelse i terrororganisasjoner. Som Straffelovrådet også påpeker, bør imidlertid straffenivået ligge betydelig lavere i saker etter ny § 199. Dette er også reflektert ved at strafferammen er satt lavere enn i straffebudet om deltakelse i terrororganisasjoner, se punkt 7.8.1.2 foran.

Departementet vil særskilt fremheve at rekruttering av barn og unge må betraktes som særlig alvorlig, og at slik rekruttering derfor bør straffes strengt. Den som rekrutteres, står i fare for å havne i en kriminelle løpebane, noe som igjen kan ha store konsekvenser for vedkommendes liv og helse. Departementet peker også på at bakmenn og andre som utøver sentrale funksjoner i sammenslutningen, bør straffes strengere enn de som kun adlyder ordre og ikke har noen reell myndighet.

Departementet er i utgangspunktet enig med rådet i at det kan være gode grunner til å gi et tydelig fradrag i straffen for den som samarbeider med politiet i saker om organisert kriminalitet, jf. straffeloven § 78 bokstav f. Saker om organisert kriminalitet kan ofte være krevende å etterforske og iretteføre, blant annet på grunn av den interne lojaliteten som råder i enkelte grupper. Samtidig kan en for stor strafferabatt motivere til uriktige forklaringer om andre. En ordning hvor det legges økt vekt på samarbeid med politiet, kan også tenkes å føre til enda hardere selvjustis i gjengmiljøene. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å gi noen nærmere føringer om hvor stort fradrag i straffen som bør kunne gis. Etter departementets syn bør det fortsatt være opp til retten å vurdere ut fra forholdene i saken om samarbeid med politiet skal føre til redusert straff, og hvor stor reduksjonen eventuelt skal være.

Departementet slutter seg til rådets synspunkt om at ubetinget fengsel bare helt unntaksvis kan være aktuelt overfor mindreårige lovbrytere i saker etter ny § 199. Terskelen for ileggelse av fengselsstraff overfor unge lovbrytere er høy, jf. straffeloven § 33 og FNs barnekonvensjon artikkel 37 bokstav b. Fengselsstraff kan bare benyttes dersom det foreligger særlig tungtveiende allmennpreventive hensyn som ikke i tilfredsstillende grad ivaretas ved andre straffereaksjoner, jf. Prop. 135 L (2010–2011) punkt 9.6.1.4 side 100. Alternative straffereaksjoner må derfor alltid vurderes. Som Politihøgskolen peker på i sin høringsuttalelse, kan samfunnsstraff, ungdomsoppfølging og ungdomsstraff være aktuelle reaksjoner i tillegg til påtaleunnlatelse med vilkår.