Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2021 og 2022

2 Kommuneøkonomien i 2021 og 2022

2.1 Koronapandemien – økonomiske konsekvenser for kommunesektoren og statens kompenserende tiltak

Regjeringen har under pandemihåndteringen vært tydelig på at kommunesektoren skal kompenseres for virkninger av inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med koronapandemien, og har fulgt opp dette for 2020. Regjeringen vil fortsette å kompensere kommunesektoren for koronarelaterte merutgifter og mindreinntekter i 2021. I april 2020 etablerte regjeringen sammen med KS en arbeidsgruppe som skal gi faglige vurderinger av de økonomiske konsekvensene som koronautbruddet har hatt for kommunesektoren. Arbeidsgruppen skal kartlegge hvilke typer utgifter og inntekter i kommunesektoren som blir påvirket av pandemien, og gi et anslag på hvor mye de ulike typene av utgifter og inntekter utgjør.

Stortinget har fattet følgende anmodningsvedtak knyttet til koronapandemien og dens konsekvenser for kommunesektoren:

Vedtak nr. 414, 19. mars 2020, jf. Prop. 52 S (2019–2020) og Innst. 197 S (2019–2020):

«Stortinget ber regjeringen om å kompensere kommunene og fylkeskommunene for urimelige virkninger av skattesvikt, inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med håndteringen av smittesituasjonen og endret økonomisk utvikling siden vedtatt statsbudsjett.»

Vedtak nr. 718, 17. juni 2020, jf. Prop. 105 S (2019–2020) og Innst. 383 S (2019–2020):

«Stortinget ber regjeringen gjøre nye vurderinger av behovet for kompensasjon til kommunesektoren i lys av ny informasjon både om merutgifter og inntektsbortfall i kommunesektoren, utvikling i skatteinngang og lønns-/prisutvikling, og komme tilbake til Stortinget i tilknytning til nysalderingen av statsbudsjettet for 2020, og om mulig gi en løypemelding i forslag til statsbudsjettet for 2021.»

Vedtak nr. 719, 17. juni 2020, jf. Prop. 105 S (2019–2020) og Innst. 383 S (2019–2020):

«Stortinget ber regjeringen legge frem en analyse av samlede økonomiske konsekvenser av koronapandemien for kommunesektoren i 2020 i RNB 2021/kommuneproposisjonen 2022.»

Nærmere om 2020

I 2020 fikk kommunesektoren tilleggsbevilgninger begrunnet med koronapandemien på om lag 18 mrd. kroner. Om lag 12 mrd. kroner av dette var bevilgninger gitt som kompensasjon for merutgifter og mindreinntekter. Om lag 6 mrd. kroner var andre bevilgninger, blant annet til aktivitetsstimulerende tiltak.

Arbeidsgruppen avga i mars sin rapport med anslag over de økonomiske konsekvensene av pandemien for kommunesektoren i 2020. Merutgifter og inntektsbortfall anslås til om lag 14 mrd. kroner, fordelt med om lag 10 mrd. kroner på kommunene og om lag 4 mrd. kroner på fylkeskommunene. I tillegg kommer lavere skatteinntekter enn anslått i saldert budsjett for 2020, anslått til 3,8 mrd. kroner for sektoren samlet.

I motsatt retning trekker den midlertidige reduksjonen i arbeidsgiveravgiften 3. termin 2020 og økt kjøpekraft som følge av lavere kostnadsvekst enn budsjettert. Innsparingen for kommunesektoren som følge av reduksjonen i arbeidsgiveravgiften, anslås til 1,7 mrd. kroner. Innsparingen som følge av lavere lønns- og prisvekst enn budsjettert, anslås til 7,4 mrd. kroner.

Basert på konklusjonene i arbeidsgruppens rapport, er kommunesektoren samlet sett kompensert for de økonomiske konsekvensene av pandemien i 2020 med 2 mrd. kroner utover de anslåtte virkningene. Det er imidlertid variasjoner mellom kommuner og mellom fylkeskommuner når det gjelder hvor hardt de er rammet av koronapandemien og hvor store de økonomiske konsekvensene har vært. Derfor er en stor del av kompensasjonen gitt som skjønnsmidler via statsforvalterne.

Nærmere om 1. halvår 2021

Ved behandlingen av Prop. 1 S og Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021) ble det bevilget i alt 8,6 mrd. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien for 1. halvår 2021. Størstedelen av denne bevilgningen ble gitt på bakgrunn av arbeidsgruppens anslag for 3. tertial 2020 i delrapporten fra oktober 2020, omregnet til halvårseffekt. Det ble i tillegg lagt på 1,4 mrd. kroner utover anslagene fra arbeidsgruppen, blant annet for å ta hensyn til den videre utviklingen av pandemien og konsekvensene for kommunesektoren i 2021.

Arbeidsgruppens marsrapport viser at anslagene for 2020 samlet sett er tilnærmet uendret fra delrapporten fra oktober 2020, til tross for at smittesituasjonen forverret seg etter at delrapporten ble lagt frem. På denne bakgrunn er det ikke behov for å justere bevilgningen for 1. halvår 2021 nå.

Arbeidsgruppen skal jobbe videre frem til august 2021. I neste rapport skal arbeidsgruppen anslå merutgifter og mindreinntekter for 1. halvår 2021 basert på foreløpige regnskapstall. Det tas også sikte på å gi anslag for 2. halvår 2021. Videre skal rapporten gi et anslag for kommunenes eventuelle merutgifter ved å gjennomføre valget høsten 2021 som følge av pandemien.

Ekstra skjønnsmidler 1,5 mrd. kroner

Av tilleggsbevilgningen ble skjønnsrammen til kommunene økt med 1,5 mrd. kroner. Formålet med bevilgningen er å ivareta kommunevise variasjoner i utgifter knyttet til smittevern og oppfølging av TISK-strategien. Departementet har fordelt skjønnsmidlene i fylkesvise rammer til statsforvalterembetene, som har frist 14. juni for å fordele midlene til kommunene.

Ved fordeling av de fylkesvise rammene, er det lagt vekt på å treffe de fylkene som har hatt de høyeste merutgiftene til smittevern og oppfølging av TISK-strategien, og departementet har derfor lagt stor vekt på statsforvalternes rapportering til departementet i mars.

Nærmere om 2. halvår 2021

Utviklingen i smittesituasjonen, vaksinasjonstempo og behovet for smitteverntiltak er usikker. Regjeringens strategi for veien ut av krisen er å skape mer og inkludere flere. Strategien innebærer å kompensere når det er nødvendig, men trappe ned de økonomiske tiltakene for å gi insentiver til aktivitet så snart smittesituasjonen og smitteverntiltakene gjør det mulig. Regjeringen mener det vil være behov for ytterligere midler til kommunesektoren for å håndtere konsekvensene av pandemien i 2. halvår.

Regjeringen foreslår i Prop. 195 S (2020–2021) økning i rammetilskuddene til kommunesektoren i forbindelse med koronapandemien på 7,3 mrd. kroner.

Til kommunene foreslår regjeringen en tilleggsbevilgning på 2,5 mrd. kroner, fordelt med 1 mrd. kroner som innbyggertilskudd til alle kommuner og 1,5 mrd. kroner i skjønnsmidler. Alle kommuner må forventes å ha noe merutgifter som følge av pandemien. Samtidig bør en vesentlig del av bevilgningen gis som skjønnsmidler, slik at midlene kan målrettes til kommuner som er hardest rammet av pandemien.

Regjeringen foreslår 757 mill. kroner til vaksinasjon mot covid-19 og 100 mill. kroner til dekning av personellkostnader i relevante kommuner i forbindelse med massetesting for covid-19. Videre foreslår regjeringen 1 153 mill. kroner til karantenehotell, 1 mrd. kroner til kommunal kompensasjonsordning for lokale virksomheter og 79 mill. kroner til pakke for psykisk helse og sårbare grupper.

Til fylkeskommunene foreslår regjeringen en tilleggsbevilgning på 1,531 mrd. kroner til å dekke tap som følge av smitteverntiltak i den fylkeskommunale kollektivtransporten. Det er usikkert hvor lenge det vil være behov for ekstra midler. Videre foreslås det 150 mill. kroner knyttet til merutgifter i videregående opplæring og tapte brukerinntekter i tannhelsetjenesten. Tilleggsbevilgningen til fylkeskommunene blir i sin helhet gitt som skjønnsmidler.

Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren på bakgrunn av arbeidsgruppens augustrapport.

2.2 Kommuneøkonomien i 2021

Saldert budsjett 2021 innebar en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på 4,1 mrd. kroner. Veksten ble da målt i forhold til anslått inntektsnivå for 2020 i Revidert nasjonalbudsjett 2020. De midlertidige koronabevilgningene var ikke medregnet ved beregning av veksten. Veksten i frie inntekter ble på samme måte anslått til 4,2 mrd. kroner. Veksten i både samlede og frie inntekter inkluderte et særskilt tillegg på 1,9 mrd. kroner som kompensasjon for den midlertidige skattesvikten i 2020.

Sammenliknet med oppdatert anslag på regnskap for 2020 ble veksten i samlede inntekter i saldert budsjett 2021 anslått til 1,7 mrd. kroner. Tilsvarende ble veksten i frie inntekter anslått til 1,8 mrd. kroner. Det var da tatt hensyn til oppjustering av skatteanslaget for 2020 med 2,3 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2021.

I Revidert nasjonalbudsjett 2021 er nye anslag på inntektsveksten for kommunesektoren i 2021 lagt frem. De nye anslagene bygger på følgende:

• Anslaget på skatt på inntekt og formue i 2021 er oppjustert med 3,2 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett, i hovedsak som følge av oppjusterte anslag for lønns- og sysselsettingsvekst. Økningen i skatteanslaget fordeler seg med 2,7 mrd. kroner på kommunene og 0,5 mrd. kroner på fylkeskommunene.

• Kommunal deflator for 2021 anslås til 2,7 prosent. Anslaget er uendret fra saldert budsjett. Anslaget bygger på økning av lønnsvekstanslaget fra 2,2 til 2,7 prosent, og en nedjustering av prisveksten på varer og tjenester fra 3,5 prosent til 2,8 prosent.

• Endring i anslag på inntektsveksten fra 2020 til 2021 må også ses i sammenheng med at skatteinntektene i 2020 ble 0,9 mrd. kroner lavere enn anslått i statsbudsjettet for 2021. Det var også et betydelig mindreforbruk av øremerkede tilskudd i 2020 sammenliknet med anslaget i statsbudsjettet for 2021.

På denne bakgrunn anslås kommunesektorens samlede og frie inntekter i 2021 å øke med henholdsvis om lag 9,0 og 5,9 mrd. kroner. Økte bevilgninger begrunnet i koronapandemien er ikke medregnet.

Tabell 2.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2020 og oppdatert anslag for 2021 i nominelle priser. Frie inntekter er summen av skatteinntekter og rammetilskudd. Inntektene i 2020 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd mv. Midlertidige bevilgninger begrunnet i koronapandemien i 2020 og 2021 er ikke inkludert. Dette innebærer at inntektsnivået i 2020 og 2021 er sammenliknbart.

2.3 Statsbudsjettet 2021 – forslag til endringer i rammetilskuddet

Nedenfor er forslag til endringer i rammetilskuddet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021 omtalt. Endringer i rammetilskuddene som er begrunnet i koronapandemien er omtalt i punkt 2.1. For andre forslag som berører kommunesektoren vises det til Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2021.

Basistilskudd til fastleger (kap. 571, post 60 Innbyggertilskudd)

Regjeringen foreslår 75 mill. kroner som kompensasjon for å øke basistilskuddet under knekkpunktet fra 1. juli 2021, for å sørge for rekruttering til og stabilitet i fastlegeordningen. Bevilgningen på kap. 762, post 63 på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett reduseres tilsvarende. Satsen under knekkpunkt foreslås økt fra 577 kroner til 610 kroner per capita. Satsen over knekkpunkt videreføres på 499 kroner per capita. Kommunene vil bli kompensert for helårseffekten i statsbudsjettet for 2022.

Rasulykken i Gjerdrum (kap. 571, post 64 Skjønnstilskudd)

Leirskredet på Ask i Gjerdrum kommune 30. desember 2020 førte til tap av menneskeliv og store materielle skader. Skredet har også ført til betydelige merkostnader for kommunen, både til håndteringen av den akutte krisesituasjonen og til gjenoppbygging av kommunal infrastruktur. En stor del av merkostnadene vil dekkes av kompensasjonsordningen etter naturskader innenfor kap. 571, post 64 Skjønnstilskudd.

I revidert nasjonalbudsjett foreslås det en økning i skjønnstilskuddet på 125 mill. kroner, for å kunne kompensere Gjerdrum kommune etter skredet. Kompensasjonen til kommunen vil først bli betalt ut når det foreligger en dokumentert søknad, og det vil på vanlig måte bli stilt som krav at kommunen må rapportere på bruken av midlene i ettertid. Ubenyttede midler eller midler som ikke er benyttet til formålet, må betales tilbake.

Reduserte ferjetakster (kap. 572, post 64 Innbyggertilskudd)

Regjeringen foreslår en økning i rammetilskuddet til fylkeskommunene på 55 mill. kroner. Dette skal legge til rette for at ferjetakstene på fylkeskommunale ferjesamband kan reduseres med 10 prosent i andre halvdel av 2021. Regjeringen vil arbeide med sikte på å halvere ferjetakstene i løpet av kommende stortingsperiode, i samarbeid med fylkeskommunene. Saken er omtalt nærmere i kapittel 3.6.1.

2.4 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2022

2.4.1 Inntektsrammene for 2022

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 2,0 og 2,4 mrd. kroner i 2022. Inntektsveksten for 2022 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2021 i revidert nasjonalbudsjett 2021. Midlertidige tiltak, slik som koronatiltakene, er korrigert ut av veksten, jf. punkt 2.1.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 1,6 og 2,0 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Regjeringen legger opp til en vekst i fylkeskommunenes frie inntekter på 0,4 mrd. kroner i 2022.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 1,7 og 2,6 mrd. kroner.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2022 på om lag 1,2 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette er 0,9 mrd. kroner knyttet til tjenester som finansieres av de frie inntektene, fordelt på knapt 0,6 mrd. kroner på kommunene og knapt 0,4 mrd. kroner på fylkeskommunene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anslår en vekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i størrelsesorden 0,6 mrd. kroner i 2022, ut over anslått lønnsvekst, se nærmere omtale i punkt 2.4.2.

I beregningene av pensjonskostnader for 2022 er det flere faktorer som medfører stor usikkerhet. Dette gjelder blant annet endret reguleringsmetode for løpende pensjoner i 2021 og størrelsen på frigjorte premiereserver, jf. punkt 2.4.2. Departementet vil basert på oppdatert informasjon komme tilbake med et nytt anslag på merkostnader til pensjon i statsbudsjettet for 2022.

Med en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 2,0–2,4 mrd. kroner legger regjeringen opp til å gi sektoren rom for å styrke tjenestetilbudet til innbyggerne utover at økningen i sektorens demografikostnader og pensjonskostnader i 2022 blir dekket.

Vekst i kommunenes samlede inntekter avhenger av mange faktorer i tillegg til vekst i frie inntekter. Utviklingen på en del av disse postene er krevende å forutsi før statsbudsjettet legges frem på høsten. Signalet om vekst i samlede inntekter kan dermed fort være utdatert når statsbudsjettet legges frem og signalet gir lite forutsigbarhet for sektoren. Regjeringen legger derfor opp til at det ikke gis et slikt signal fra og med kommuneproposisjonen for 2023.

På vanlig måte fastsettes de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2022 ved behandlingen av statsbudsjettet for 2022. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre om lag 40 prosent av kommunenes samlede inntekter.

2.4.2 Pensjonskostnader

Pensjonskostnadene for 2022

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anslår en vekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i størrelsesorden 600 mill. kroner i 2022, utover anslått lønnsvekst. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Endret reguleringsmetode for løpende pensjoner i 2021

Departementets anslag har tatt hensyn til at reguleringen av løpende pensjoner (pensjoner under utbetaling) endres for 2021, jf. Prop. 126 S (2020–2021) om oppfølging av anmodningsvedtak om pensjon. Det er lagt til grunn at forslaget i proposisjonen også følges opp i de tariffbestemte ordningene i kommunesektoren.

Endret reguleringsmetode i 2021 gir økte pensjonspremier for kommunesektoren i 2021. Dette vil isolert sett bidra til en vekst i de samlede pensjonskostnadene for 2022, og denne effekten er hensyntatt i anslaget for sektorens merkostnader til pensjon i 2022.

Frigjøring av reserver som følge av offentlig tjenestepensjon

Ny offentlig tjenestepensjon har, sammen med nye regler for samordning av ytelsene fra tjenestepensjonen med ytelsene fra folketrygden, medført en vesentlig reduksjon i kravet til pensjonsordningenes avsetninger for fremtidige pensjonsforpliktelser. Denne reduksjonen i kravet til premiereserve resulterer i at det i 2021 frigjøres et større beløp for kommunesektoren, som overføres til kommunenes og fylkeskommunenes premiefond. Departementet har grovt anslått for sektoren samlet at 20 mrd. kroner blir tilført premiefond som følge av frigjøringen.

Kommunene og fylkeskommunene kan bruke disse midlene til delbetaling av de årlige pensjonspremiene. Bruk av premiefond til å betale premiene vil føre til at kommunenes og fylkeskommunenes utbetalinger av pensjonspremier til pensjonsordningene blir tilsvarende redusert. Bruk av premiefond vil derfor isolert sett redusere kommunenes eller fylkeskommunenes samlede pensjonskostnader det påfølgende året. Dette følger av reglene for regnskapsføring av pensjon i kommuner og fylkeskommuner.

Kommunene og fylkeskommunene står i utgangspunktet fritt til å bestemme i hvilken takt de frigjorte midlene som er tilført premiefond skal benyttes til å betale premiene. En ansvarlig økonomiforvaltning tilsier at kommunene og fylkeskommunene bør fordele bruken av de frigjorte midlene over tid med tanke på å få til en jevn utvikling i pensjonskostnadene. Departementet har i anslaget for de samlede pensjonskostnadene for 2022 lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene fordeler bruken av de frigjorte midlene over en periode på syv år. Det vil si at det er lagt til grunn at kommunesektoren benytter 1/7 av de frigjorte midlene til å dekke pensjonspremiene i 20211. Departementet legger opp til at også anslaget for pensjonskostnadene i 2023 og påfølgende år vil bli basert på at kommunene og fylkeskommunene fordeler bruken av de frigjorte midlene over syv år. Det vil si at anslagene for merkostnader i årene fremover ikke vil ta høyde for at kommuner og fylkeskommuner eventuelt har en raskere bruk av de frigjorte midlene enn syv år.

Forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene

Departementet har for 2022 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.