Del 3
Bærekraftige, effektive og omstillingsdyktige kommuner

5 En brukerorientert og effektiv offentlig sektor

5.1 En mer fremtidsrettet kommunestruktur

5.1.1 Status for de nye kommunene våren 2021 – på rett kurs og med et langsiktig perspektiv på gevinstrealisering

Kommunereformen i perioden 2013–2017 ga de største endringene i kommuneinndelingen på over 50 år. Fra 1. januar 2020 ble 43 nye kommuner etablert. På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har statsforvalterne gitt en kortfattet og overordnet vurdering av situasjonen i de nye kommunene – ett år etter at de fleste sammenslåingene i reformen trådte i kraft.

Koronapandemien preget naturlig nok det første året i de nye kommunene. Mange planlagte aktiviteter for å fortsette byggingen av den nye kommunen ble erstattet av krisehåndtering og smittesporing. Statsforvalterne trekker frem at de nye kommunene likevel allerede første året opplever positive erfaringer fra sammenslåingene, særlig ved at de har styrket kapasitet og kompetanse på ulike fagområder. Samtidig gjenstår det som forventet fremdeles mye arbeid for å realisere flere gevinster av sammenslåingene.

De nye kommunene har større og sterkere organisasjoner og fagmiljø

Statsforvalterne trekker frem at de nye kommunene bygger sterkere fagmiljø som man allerede ser positive effekter av. Flere embeter fremhever at større og faglig sterkere fagstaber gir bedre styring av tjenestene både når det gjelder kvalitet og rettssikkerhet. I tillegg gir harmonisering og standardisering likeverdige tjenester i hele den nye kommunen. Nordre Follo kommune skriver i sitt innspill til Statsforvalteren i Oslo og Viken:

Sammenslåingen har gitt større robusthet innenfor de fleste fagområder, noe som har vist seg å være en styrke det siste året hvor beredskap og nye oppdrag har preget hverdagen. Bredere kunnskap, større miljø for kunnskapsdeling og diskusjoner som gir bedre faglige leveranser. Større fagmiljøer er positivt og gir mer handlekraft i utvikling av tjenestene. Større fagmiljøer gir også flere muligheter til differensiering av tjenestetilbudet som kan bidra til økt kvalitet og effektivisering og samtidig attraktivt for ansatte med spesialkompetanse.

Til tross for at det er for tidlig å trekke konklusjoner om samfunns- og næringsutviklingen i de nye kommunene, trekkes det også frem at økt arealtilgang og samordning og styrking av fagmiljø ser ut til å gi bedre kapasitet og kompetanse til å ivareta blant annet planprosesser, planarbeid, byggesak og økonomistyring i kommunene. Statsforvalteren i Vestfold og Telemark vurderer at de allerede nå ser høyere kvalitet på det planfaglige grunnlaget de mottar fra de nye kommunene. Tønsberg kommune skriver i sitt innspill til Statsforvalteren i Vestfold og Telemark:

Erfaringen med en sammenslått kommune er at en større kommune styrker samfunnsutviklingen. Kommunereformens tanke om sterke regioner rundt eksisterende byer for å styrke samfunnsutviklingen, kan få belegg i Vestfold. Nye Tønsberg har fått et større areal for sammenhengende arealplaner. Kommunen er mer bevisst på balansere byens utvikling opp mot andre senterområder. Det er fokus på kollektivdekning mellom ulike lokalsentra og byen, og spesielt jobbes det for god kollektivdekning og sykkelvei mellom Tønsberg og Revetal. (…) Kommunesammenslåingen mellom Re og Tønsberg har styrket den nye kommunens næringsutviklingsarbeid, da det totale næringsarealet er vesentlig større i den nye kommunen. En samordnet profilering av næringsareal i Re, som en del av Tønsberg, har økt disse områdenes attraktivitet.

Statsforvalteren i Trøndelag er inne på det samme i sin tilbakemelding til departementet, og trekker også frem at arbeidet med involvering av innbyggerne er blitt styrket i de nye kommunene:

Selv om det er noe ulik status, er flere kommuner i god prosess med å få på plass overordnet planverk, som kommuneplanens samfunnsdel. Statsforvalteren erfarer at kommunene er utviklingsorienterte og her fremstår med et større og sterkere fagmiljø. Flere kommuner har lagt betydelig vekt på innbyggerinvolvering i dette arbeidet, og gjennom slike prosesser styrket arbeidet med å bygge en ny kommune.

Behovet for videre arbeid med en mer fremtidsrettet kommunestruktur er særlig begrunnet i utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling. Selv om det er for tidlig å trekke endelige konklusjoner, viser de foreløpige vurderingene fra statsforvalterne at sammenslåingene ser ut til å ha styrket de nye kommunene på begge disse områdene.

Det er nødvendig med et langsiktig perspektiv på gevinstrealisering av sammenslåingene

Et annet hovedtrekk i tilbakemeldingene fra statsforvalterne er at gevinstrealiseringen må ha et langsiktig perspektiv. Statsforvalteren i Vestland oppsummerer det slik:

Mange kommunar melder om at det ligg ei forventning om gevinstrealisering allereie frå første driftsår. Desse forventningane kjem frå statlege organ, politikarar og innbyggjarar, media mv. Kommunane meiner at det ikkje er realisme i slike forventningar sidan slike effektar må ha eit meir langsiktig perspektiv. For dei fleste nye kommunane er det avtalt at ingen skal seiast opp i samanslåingsprosessen. Innsparing kjem frå nedbemanning gjennom oppseiingar og meir effektiv organisasjon. Dette vil ta tid å få på plass.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark beskriver det slik:

Det vil måtte brukes tid på å hente ut økonomiske gevinsteffekter. Det er behov for å redusere antall stillinger for å tilpasse driften til kommunens inntektsnivå. Siden intensjonsavtalene fastsetter jobbgaranti for alle ansatte, vil reduksjonen i hovedsak måtte skje over tid, ved ledighet i stillinger som ikke videreføres og gjennom naturlig avgang.

Statsforvalterne beskriver generelt at de økonomiske gevinstene av reformen skal hentes ut gjennom tiltak over tid. Flere trekker frem at harmonisering av brukerbetalinger, gebyrer og lønn, avvikling og restrukturering av ulike interkommunale samarbeid, samt intensjonsavtaler med «jobbgaranti», har vært utfordrende problemstillinger for de nye kommunene.

Koronapandemien har naturlig nok satt et betydelig preg på arbeidet med å slå sammen nye kommuner. Flere av statsforvalterne beskriver at pandemien har medført forsinkelse i viktige prosesser, og at omstillingskostnader ved sammenslåingen forlenges som følge av pandemien. Arbeidet med å bygge en felles kultur og organisasjonsutvikling som skulle være en viktig del av det videre arbeidet i 2020 ble særlig skadelidende som følge av de omfattende pandemitiltakene. I omstillings- og endringsprosesser er en avhengig av at ansatte er fysisk tilstede og at det er kapasitet i organisasjonen. Mye av dette arbeidet har blitt utsatt grunnet håndtering av pandemien. Til tross for enkelte utfordringer, beskriver statsforvalterne også at pandemien har fungert som en ytre faktor som til en viss grad kan ha virket samlende og bidratt til intern samordning.

Nødvendigheten av et langsiktig perspektiv på gevinstrealisering støttes av funnene Agenda Kaupang gjorde i sin kartlegging av erfaringer fra sammenslåingsprosessene, jf. boks 5.1. Kartleggingen viser at mange nye kommuner har et høyt gjeldsnivå og fremtidige driftsforpliktelser som medfører et betydelig økonomisk omstillingsbehov allerede fra oppstarten av ny kommune. Årsakene til dette er økonomiske disposisjoner foretatt i de gamle kommunene i perioden fra Stortingets vedtak om sammenslåing i 2017 til de nye kommunene trådte i kraft 1. januar 2020. Kartleggingen viser også at harmonisering av tjenester, rutiner, reglementer, systemer og lønn var en stor oppgave i sammenslåingsprosessene. Over halvparten av kommunene i undersøkelsen sier at de i liten eller svært liten grad kom i mål med harmonisering av tjenestene før den nye kommunen var etablert. Årsakene til dette oppgis å være tidsnød, kapasitetsutfordringer, store kulturforskjeller mellom partene og politiske uklarheter og omkamper.

Departementet har gjennomgått de ureviderte regnskapstallene for 2020. Gjennomgangen viser at kommuner som inngikk i en kommunesammenslåing hadde lavere driftsresultater, høyere gjeldsvekst og tærte mer på fondene de siste årene før sammenslåingen, enn øvrige kommuner. Tallene viser likevel at de nye kommunene hadde et netto driftsresultat for 2020 som var hakket høyere enn for de øvrige kommunene. Også disposisjonsfondene var større i de nye kommunene, mens gjeldsveksten var sterkere i de nye kommunene også gjennom 2020. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.

Statsforvalternes tilbakemeldinger viser at det fremdeles gjenstår mye arbeid for å realisere målene og potensialet i de nye kommunene. Det første året som ny kommune har også vært preget av håndtering av pandemien. Det overordnede bildet er likevel at de nye kommunene gjennom sammenslåing har redusert sårbarhet, særlig i form av større fagmiljø, og dermed har et bedre utgangspunkt for å løse utfordringer gjennom økt kapasitet og relevant kompetanse.

Basert på statsforvalternes tilbakemeldinger er departementets vurdering at de nye kommunene jobber godt for at reformens mål skal oppfylles. Samtidig gjenstår det som forventet fremdeles mye arbeid for å hente ut flere gevinster av sammenslåingene. Nullpunktundersøkelsen for kommunereformen ble ferdigstilt i 2017, og departementet vil gjennomføre en helhetlig evaluering av kommunereformen på et senere tidspunkt.

5.1.2 Regjeringens politikk for større og sterkere kommuner

Utfordringsbilde – sårbar kapasitet og kompetanse i mange kommuner, uhensiktsmessige kommunegrenser i mange vekstområder

Mange sammenslåinger og nye kommuner under kommunereformen til tross, hovedtrekkene ved kommunestrukturen er ikke endret. Det er fremdeles mange små kommuner i Norge. Små kommuner har høyere driftskostnader og utfordringer med sårbar kapasitet og kompetanse på mange fagområder. Det har over tid blitt et større strekk i laget mellom de største og de minste kommunene. Dette strekket vil øke ytterligere som følge av ulike utviklingstrekk i befolkningssammensetningen i små og store kommuner.

I Perspektivmeldingen 2021 peker regjeringen på stor variasjon mellom kommunene som en trend og utfordring i offentlig sektor. Det er rom for variasjon mellom kommuner, muligheten til å foreta lokale og individuelle tilpasninger i tjenestene er et viktig aspekt ved det lokale demokratiet. Variasjon mellom kommunenes oppgaveløsing og hvor mye de får ut av ressursene bør imidlertid springe ut av politiske prioriteringer og lokale tilpasninger. Variasjon som følge av sårbar kapasitet og kompetanse i mange kommuner er en utfordring.

Statsforvalternes årsrapporter for 2020 synliggjør at det fortsatt er utfordringer med kapasitet og kompetanse i mange kommuner, og at det er nødvendig å fortsette arbeidet med endringer i kommunestrukturen.

Som tidligere år trekker flere av statsforvalterne frem at de mindre kommunene har sårbar kompetanse og kapasitet på planområdet. For eksempel skriver Statsforvalteren i Nordland følgende:

Mange av kommunene i Nordland er i en negativ spiral med befolkningsnedgang, trangere kommuneøkonomi og behov for å ta ned driften. Kommunene prioriterer ikke den overordnede kommuneplanleggingen i tilstrekkelig grad. I valget mellom sårt tiltrengt aktivitet blir hensynet til allmenne interesser og bærekraftsprinsippene ofte nedprioritert.

Dette medfører at arealdisponeringen i flere kommuner i stor grad ser ut til å bli styrt av utbyggingsinteresser og ikke som en del av en overordnet plan for utviklingen i hver enkelt kommune. Dette resulterer ofte i konflikter med nasjonale rammer for planleggingen, herunder strandsonevern, friluftsliv, naturmangfold, reindrift og landbruk. En stabil økning i antall dispensasjoner de siste ti år er med på å svekke en styrt og helhetlig arealplanlegging. Mye av planleggingen i fylket er ellers fragmentert og bygger ikke på helhetlige overordnede kommunale planer. Årsaken til dette er sammensatt, men hovedårsaken er gamle planer, manglende kapasitet og plankompetanse i kommunene.

De samme utfordringstrekkene med sårbar kapasitet og kompetanse fremgår også på andre områder, som for eksempel landbruk, barnevern og helse- og omsorgstjenester. Flere av statsforvalterne peker på at pandemien har synliggjort sårbarheter i kommunene, for eksempel skriver Statsforvalteren i Vestfold og Telemark:

Pandemien har vist at små kommunar med mange fritidsbustader etter eige vurdering ikkje har kapasitet til å gi hyttegjestene dei nødvendige helsetenestene i ei krise. (…) Ho har understreka den tydelege sårbarheita i tenesteproduksjonen som følgjer av ein så fragmentert kommunestruktur som han vi finn i Telemark.

Statsforvalteren i Møre og Romsdal skriver:

Pandemien har vist oss kor sårbar og krevjande det er mhp ressursar i dei små kommunane. I vårt fylke er det fortsatt behov for fleire kommunesamanslåingar for å møte utfordringane med mange eldre og låge fødselstal i tida framover.

Sårbarheten i de minste kommunene skyldes ikke økonomiske forhold, men vanskeligheter med rekruttering av tilstrekkelig arbeidskraft. Statsforvalteren i Nordland skriver:

For mange av kommunene med få innbyggere er det også en utfordring at de ikke lykkes med komme over det som ser ut til å være terskelverdier for attraktive arbeidsplasser/arbeidsmiljø. Få av de som i dag er ferdig med sin profesjonsutdanning ønsker å jobbe på en måte som ikke gir mulighet for å ha et robust fagmiljø rundt seg. Dette handler både om kompleksiteten og tverrfagligheten som i dag forventes av alle aktører (sykepleiere, jordmødre, helsesykepleiere, (kommune-) psykologer, leger, fysioterapeuter m. fl. og det handler om muligheten for å ha et normalt familieliv ved siden av jobben. Flere steder registrerer vi at man ikke klarer å dimensjonere dette og det gir seg utslag i manglende rekruttering eller at de som ansettes bare blir værende en kort stund.

Mange kommuner velger å samarbeide for å kunne håndtere oppgavene de har ansvar for. For eksempel skriver Statsforvalteren i Agder:

Interkommunalt samarbeid etter vertskommunemodellen innenfor helsetjenestene setter kommunene i stand til å opprettholde tilstrekkelig robusthet og kompetanse, tross lange avstander og små miljøer i den enkelte kommune. Det gjelder typisk for lokalmedisinske tjenester i Setesdal, som også inkluderer spesialisthelsetjenester, legevakt og legetjenester. Det er åpenbart at slike små distriktskommuner ikke ville være i stand til å oppfylle myndighetskravene innenfor disse områdene om de sto alene.

Statsforvalteren i Innlandet beskriver det samme i sin årsrapport:

Flere kommuner opplever at det interkommunale samarbeidet har stort omfang, sikrer faglig kvalitet, men at det gir utfordringer i forhold til styring og økonomi. Erfaringene fra samarbeid for å løse utfordringer i forbindelse med koronapandemien har også vist at kommunene er sårbare hver for seg og har behov for stå sammen for å løse felles utfordringer

Interkommunalt samarbeid vil være et nødvendig supplement til den enhver tid gjeldende kommunestruktur. Samtidig er ikke et utbredt interkommunalt samarbeid en tilstrekkelig god løsning på de generelle utfordringene med sårbar kapasitet og kompetanse i kommunene. Statsforvalteren i Nordland skriver i årsrapporten:

Dagens pragmatiske samarbeidsstrategier gir ingen systematisk effekt på fagmiljøstørrelsen i de mest sårbare kommunene. På viktige områder går utviklingen snarere i motsatt retning i de minste kommunene, med ytterligere uttynning og personifisering av lovpålagte tjenester. I Nordland finnes eksempler på en barneverntjeneste og flere Nav-kontor med ett årsverk.

Nær 80 prosent av vertskommuneansvaret ivaretas av de ni største kommunene i fylket. I kartleggingen er det funnet 10 kommuner som ikke ivaretar vertskommuneansvar. Fylkets syv minste kommuner er blant disse.

Også Statsforvalteren i Vestland beskriver samme utfordringer i årsrapporten:

Kommunane i Vestland har omfattande interkommunalt samarbeid, i særleg grad for små og mellomstore kommunar. Omfanget er stort, det har utvikla seg over tid, og ofte blir nye og krevjande oppgåver lagde til interkommunale organ. Grunngjevinga er som regel at kommunen ikkje har kompetanse eller kapasitet til å løyse oppgåva sjølv, eller at oppgåvene naturleg bør løysast i større geografiske område. (…) Samstundes ser vi at mange små kommunar slit med økonomi, drift og kompetanse. Vurderinga vår er at situasjonen med mange omfattande samarbeidsavtalar for slike kommunar ikkje er ei framtidsretta løysing.

Omfattende interkommunalt samarbeid er heller ikke en tilstrekkelig god løsning på utfordringene som oppstår der hvor kommunegrensene deler opp sammenhengende bybebyggelse. I rapporten «Flerkommunale byområder. Utfordringer og konsekvenser sett fra administrasjonens, politikernes og innbyggernes synsvinkel», jf. boks 5.3, skriver forskerne fra NORCE at til tross for mange velfungerende interkommunale samarbeid om ulike kommunale tjenester, som vann, avløp, renovasjon, brann og redning, i byområdene, så løser det interkommunale samarbeidet i liten grad utfordringene innenfor areal- og transportplanlegging og næringsutvikling. Det er nettopp på disse områdene utfordringene ved flerkommunale byområder er størst. Forskerne konkluderer med at «når det kommer til fordeling av goder eller veivalg for byregionen der ikke alle kommunene ser seg tjent med løsningene, så har ikke denne type interkommunale samarbeid like gode løsningsmekanismer som det er i demokratiske organer.»

Statsforvalterne er generelt samstemte i at det er nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen for å redusere sårbarheten i mange kommuner. Statsforvalteren i Rogaland skriver i sin årsrapport: «Arbeidet med kommunestruktur må fortsette, blant annet som følge av at kommunene blir mindre (i folketall) og kapasitet og kompetanse blir mangelvare.» Siden Stortingets vedtak om sammenslåinger i 2017 har det vært få nye initiativ og formelle prosesser mellom kommuner om mulige sammenslåinger. Utfordringsbildet, med et tydelig behov for endring, er imidlertid det samme.

Både Statsforvalteren i Nordland og Statsforvalteren i Troms og Finnmark har, i mangel av sammenslåingsdiskusjoner i fylkene, innrettet sine prosjektskjønnsmidler mot kommunesamarbeid på flere områder, med mål om større og mer stabile fagmiljøer og mindre sårbar tjenesteproduksjon i kommunene, for å trygge rettssikkerheten til innbyggerne. Disse embetene, sammen med Helse Nord, møtte våren 2019 en rekke departementer der de ifølge årsrapporten for 2020 «tegnet et bilde av en landsdel med kommuner som ikke vil være i stand til å ivareta innbyggernes behov, med stadig færre i arbeidsdyktig alder og stadig flere eldre over åtti år.»

Statsforvalteren i Troms og Finnmark skriver videre i årsrapporten for 2020:

For deler av Finnmark, vil utvikling av det interkommunale samarbeidet i faste samarbeidskonstellasjoner måtte være et nødvendig steg på veien mot fremtidige kommunesammenslåinger. De avstandsmessige og klimatiske forholdene gjør det nødvendig å utvikle nye samarbeidsformer som sikrer at kommunene kan ivareta sine roller som samfunnsutvikler, tjenesteleverandør og rettssikkerhetsinstans. Utvikling av det interkommunale samarbeidet, basert på vertskommunemodellen, vil på kortere sikt utgjøre en viktig del av løsningen for disse kommunene.

Statsforvalteren i Agder viser i årsrapporten til at behovet for endring fortsatt er stort, og at det er nødvendig at det tas nasjonale grep for å lykkes med endringer i strukturarbeidet:

Vi framholder systematisk at reformbehovet er stort, at småkommune-utfordringene er store og viktige ikke minst innen helse og omsorg, og at felles hverdagsregioner rundt byene bør være en felles lokaldemokratisk arena. (…) Det er vårt tydelige inntrykk fra arbeidet med saksområdet over tid, at svært mange aktører ønsker seg en samlet felles og faglig fundert reform, framfor enkeltvise initiativ. Erfaringene fra arbeidet med å etablerer våre tre nye primærkommuner fra 2020 trekker i samme retning. En god del støy og helt urimelige eller uriktige sammenligninger mellom de nye kommunene og de uendrede nabokommunene er til dels med på å skade reformtanken. De viktigste nasjonale gevinstene vil være knyttet til en mer helhetlig ny struktur, og i liten grad til enkeltvise endringer.

Videre arbeid for en mer fremtidsrettet kommunestruktur

Staten har et overordnet ansvar for å sørge for å organisere forvaltningen på en slik måte at alle innbyggere i landet, uansett bosted, har tilgang på gode og likeverdige offentlige tjenester. Dersom kommunene også i fremtiden skal være i stand til å ivareta den viktige rollen i velferdsstaten som de har hatt gjennom hele etterkrigstiden, må arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger fortsette. I tråd med Stortingets vedtak av 7. desember 2017, er det opp til kommunene selv å bestemme om de ønsker å slå seg sammen med nabokommuner. Stortingets vedtak innebærer at det er opp til den enkelte kommune å sørge for en hensiktsmessig og fremtidsrettet kommunestruktur.

Som redegjort for i kommuneproposisjonen for 2019, er målene for arbeidet med å endre kommunestrukturen gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling, bærekraftige og robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen. Dette reformbehovet er forsterket gjennom de siste tiårene.

Statsforvalterne har fortsatt en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur, og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine fire roller; som tjenesteleverandør, som samfunnsutvikler, som myndighetsutøver og som demokratisk arena.

Mangel på kapasitet og kompetanse, særlig innenfor spesialiserte områder, gjør at mange små kommuner ser seg nødt til å inngå interkommunalt samarbeid for å kunne levere et forsvarlig tjenestetilbud til sine innbyggere. På sikt kan omfattende samarbeid tappe kommunene for kompetanse og arbeidsplasser, dersom de ikke selv er vertskommune for samarbeidet. Noen kommuner ønsker å prøve ut om det er mulig å ha et samarbeid om ulike tjenester og oppgaver der en unngår denne tapsopplevelsen. Det betyr at det må lages en plan for fordeling av kompetansen og arbeidsplassene i det interkommunale samarbeidet.

Interkommunalt samarbeid vil alltid være et supplement til den enhver tid gjeldende kommunestruktur, nær sagt uavhengig av antall kommunesammenslåinger vil det alltid eksistere oppgaver eller saksfelt det er både fornuftig og hensiktsmessig at kommunene samarbeider om. Selv om sammenslåinger ikke vil fjerne alt behov for interkommunalt samarbeid, vil kommunesammenslåing likevel i de aller fleste tilfellene være den beste løsningen for både små kommuner med kapasitets- og kompetanseutfordringer og for bykommuner med utfordringer som strekker seg over kommunegrensene.

Fortsatt gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som slår seg sammen

Også i det videre arbeidet med kommunestruktur legges det til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen, jf. Stortingets tilslutning til dette i Innst. 393 S (2017–2018).

Kommuner som slår seg sammen vil få utbetalt et engangstilskudd. Tilskuddet er en delvis kompensasjon for kostnader direkte knyttet til en sammenslåing, jf. inndelingsloven § 15. Tilskuddet beregnes etter en standardisert modell basert på antall innbyggere og antall kommuner som inngår i sammenslåingen.

Kommuner som slår seg sammen mottar et inndelingstilskudd når den nye kommunen formelt trer i kraft. Inndelingstilskuddet gir kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet blir beregnet ut fra inntektssystemet det året sammenslåingen trer i kraft. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før det deretter trappes ned over fem år.

Regionsentertilskuddet ble innført som et tilskudd i inntektssystemet fra og med 2017 og går til kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Tilskuddet går til kommuner som etter sammenslåingen får over om lag 8 000 innbyggere, og som ikke mottar storbytilskudd. Nye kommuner som slår seg sammen vil motta regionsentertilskudd, hvis kommunene oppfyller kravene i tilskuddet.

Det gis også støtte til utredning til kommuner som ønsker å utrede sammenslåing. Dersom to kommuner ønsker å utrede sammenslåing, gis det 200 000 kroner. Dersom flere enn to kommuner ønsker å utrede sammenslåing, gis det 50 000 kroner per kommune som kommer til. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Kriteriet for å få utbetalt støtten er at beslutning om utredning er vedtatt politisk i de aktuelle kommunene, og at det foreligger en plan for videre oppfølging etter at utredningsarbeidet er ferdigstilt.

Det vil fortsatt gis støtte på inntil 100 000 kroner til hver kommune som utarbeider informasjon og gjennomfører folkehøring om kommunesammenslåingen, jf. inndelingsloven § 10. For at departementet skal kunne utbetale støtte, må kommunene lage et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stillling til i en høring. Forut for dette skal kommunestyret ha behandlet dette grunnlaget og gjort et klart retningsvalg som de ber om å få innbyggernes synspunkter på. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Dersom det er ønskelig lokalt er det mulig å søke om støtte til utredning og støtte til informasjon og folkehøring samtidig.

5.2 Kommunesektoren og bærekraftsmålene

5.2.1 Kommunesektoren er viktig for bærekraftig utvikling

Bærekraftsmålene ble vedtatt av FNs medlemsland i 2015, og er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Regjeringen mener at Norge har et stort ansvar for å bidra til oppnåelsen av bærekraftsmålene innen 2030, både her hjemme og i resten av verden.

Verdens felles plan for bærekraftig utvikling

Regjeringen har bestemt at bærekraftsmålene skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største nasjonale og globale utfordringer. Regjeringen vil våren 2021 legge frem en handlingsplan for oppfølging av 2030-agendaen og bærekraftsmålene. Handlingsplanen gjennomgår status for delmålene i Norge og vil anvise forslag til en målrettet innsats både fra næringsliv, sivilsamfunn og offentlig sektor. Handlingsplanen legger stor vekt på betydningen av samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, ikke minst på regionalt og lokalt nivå.

Kommuner og fylkeskommuner er nøkkelaktører

FN har anslått at to tredjedeler av de 169 delmålene bare kan nås gjennom lokal innsats og lokale prioriteringer. Kommunesektoren er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for politiske prioriteringer lokalt og regionalt. De er nærmest innbyggere, lokale bedrifter og organisasjoner. Samtidig har de ansvar for mye av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påvirker befolkningens levekår og utviklingsmuligheter. Kommuner og fylkeskommuner har viktige roller som samfunnsutviklere, eiendomsforvaltere, arbeidsgivere og markedsaktører. Rammefinansiering og rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom for kommunesektoren, samtidig som det legger til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Fylkeskommuner og kommuner er derfor avgjørende for å realisere en bærekraftig samfunnsutvikling.

5.2.2 Fylkeskommuner og kommuner arbeider ut fra bærekraftsmålene

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen legger hvert fjerde år frem nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Det forventes at kommunene og fylkeskommunene legger 2030-agendaen med bærekraftsmålene til grunn for samfunns- og arealplanleggingen. Forventningene skal følges opp i fylkeskommunenes og kommunenes planarbeid og være et grunnlag for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen regionalt og lokalt. Regjeringen utarbeider også statlige planretningslinjer for å konkretisere de nasjonale forventningene på områder der det er spesielt viktig at nasjonal politikk blir fulgt opp i planleggingen. Både de nasjonale forventningene og de statlige planretningslinjene bygger på 2030-agendaen, og begge skal bidra til at de ulike interessene i planprosessene blir samordnet. Bærekraftsmålene bør i størst mulig grad være en integrert del i planleggings- og prioriteringsprosesser i kommuner og fylkeskommuner. Bærekraftsagendaen er omfattende og krever innsats på mange områder. Politiske prioriteringer er derfor nødvendige. Innsatsen må tilpasses mulighetene og utfordringene i hver enkelt kommune og fylkeskommune.

Kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i planleggingen

Nordlandsforskning og Institutt for by- og regionplanlegging ved Norges Miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) har, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, utarbeidet rapporten «Strekk i laget: en kartlegging av hvordan FNs bærekraftsmål implementeres i regional og kommunal planlegging». Rapporten viser at mange kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i sin planlegging, for eksempel i sitt arbeid med regional og kommunal planstrategi, men at det er store variasjoner i hvordan de brukes. Rapporten viser også at det norske plansystemet er et godt egnet rammeverk for en tverrsektoriell og helhetlig tilnærming til bærekraftsmålene. Plan- og bygningsloven stiller krav til at kommuneplanens samfunnsdel skal beskrive langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Kommuneplanens samfunnsdel er derfor det sentrale planverktøyet for å vurdere hvordan bærekraftsmålene skal følges opp i den lokale samfunnsutviklingen og i kommuneorganisasjonen. Kommunenes samfunnsplanlegging skal samordne bolig-, areal- og transportplanleggingen, se til helheten og behandle målkonfliktene. Planene skal samtidig fremme næringsutvikling, redusere klimagassutslippene, tilpasse samfunnet til klimaendringene, skape sosialt bærekraftige samfunn og redusere nedbygging av dyrket jord og verdifull natur. Dette er målsettinger som kan stå i motsetning til hverandre, og som krever politiske prioriteringer når hensyn skal avveies. Rapporten peker på at det er viktig med tydelig politisk lederskap og aktiv deltakelse fra politikere underveis i planprosessene for å lykkes.

Kommunene bidrar aktivt i nettverk

Stadig flere kommuner deltar i ulike nasjonale og internasjonale nettverk som har som formål å bistå kommuner som ønsker å integrere bærekraftsmålene i sin virksomhet og planlegging. Flere norske kommuner og fylkeskommuner har gått sammen i et Bærekraftsnettverk som en del av det nasjonale «Bærekraftsløftet», som er en felles nasjonal dugnad på tvers av sektorer. Nettverket har sammen med organisasjoner, bedrifter og KS innledet et samarbeid med FN om bærekraftig utvikling av byer og lokalsamfunn. Aktørene samarbeider med 16 FN-organisasjoner under paraplyen United for Smart Sustainable Cities (U4SSC) (ITU, 2020), og samarbeidet er rettet mot smart bærekraftig utvikling av byer og lokalsamfunn. Våren 2020 ble det etablert en prosjektorganisasjon og en nasjonal styringsgruppe for bærekraftsløftet, bestående av kommune- og fylkespartnerne, KS, Innovasjon Norge og Design og arkitektur Norge (DOGA). FNs arbeid med å utvikle det norske prosjektet støttes av et FN-senter i Trondheim, og et utvalg av kommuner og fylkeskommuner som inngår i et FN-støttet «Network of Excellence». Sammen med FN viser kommunene og fylkeskommunene i nettverket hvordan det er mulig å nå FNs bærekraftsmål enda raskere ved å innarbeide lokal informasjon om bærekraft i plan- og styringssystemene, organisasjons- og ledelsesutvikling, innbyggerinvolvering og offentlige anskaffelser. Rammeverkene som utvikles og testes i Norge blir allerede brukt i andre land for å legge til rette for bærekraftig verdiskaping.

KS, NHO og LO har sammen med kommunene i Bærekraftsnettverket tatt initiativ til et bredt, nasjonalt partnerskap for bærekraftig samfunnsomstilling og verdiskaping for å bidra til at Norge oppfyller sine forpliktelser innen 2030. Trepartssamarbeidet har vært en bærebjelke i det moderne Norge. KS, NHO og LO ønsker å invitere partene i arbeidslivet og andre samfunnsaktører (akademia, organisasjoner osv.) der det er naturlig. Hensikten med Bærekraftsløftet er å fremme bærekraftig samfunnsomstilling og -verdiskaping i et større omfang og i et høyere tempo enn i dag.

Kompetanseutvikling og formidling av erfaringer

Regjeringen har satt av midler til å styrke plankompetansen gjennom utredninger og forskning. Forskningsrådet forvalter midler gjennom flere program som vil gi kunnskap om bærekraftig areal- og samfunnsutvikling. Om lag 50 mill. kroner er satt av til planforskning under Forskningsrådets program DEMOS for perioden frem til 2024. Et av prosjektene som er finansiert gjennom programmet skal utvikle et rammeverk for hvordan bærekraftsmålene kan implementeres i lokal og regional planlegging. Det ledes av Nordlandsforskning, Bodø. I 2020 ble det lyst ut 110 millioner kroner til forskning på arealer under press. Midlene skal gå til prosjekter som gir kunnskap for bærekraftig arealforvaltning der miljø- og klimahensyn prioriteres.

Regjeringen vil bidra til å formidle erfaringer fra arbeid som gjøres av kommuner, fylker, og ulike typer virksomheter i hele landet. Regjeringen har etablert en nettside hvor informasjon om det nasjonale arbeidet med bærekraftmålene samles.

Regjeringen skal levere sin andre frivillige nasjonale rapport til FN (VNR) sommeren 2021. KS og flere kommuner arbeider med lokale og regionale rapporter som del av den norske frivillige rapporteringen til FN.

Utvikling av indikatorer

Regjeringen har gitt SSB og andre nasjonale statistikkprodusenter i oppdrag å utvikle kvantitative indikatorer som kan belyse utviklingen over tid for nasjonale politiske mål.

Indikatorer er et av flere kunnskapsgrunnlag for å måle kommuner og fylkeskommuners bidrag til å nå bærekraftsmålene. En del av samarbeidsavtalen mellom departementet og KS om innovasjon og bærekraftsmålene, jf. omtale i kapittel 5.3, er at partene skal samarbeide om å identifisere indikatorer som kan følge utviklingen av bærekraftsmålene over tid, som støtte til lokal, regional og nasjonal resultatmåling og politiske beslutningsprosesser.

5.3 Innovasjon

Utvikling og innovasjon har bidratt til fremgang og til at Norge er et moderne velferdssamfunn. Innovasjon og effektiv ressursutnyttelse i offentlig sektor er viktig for bærekraftige offentlige finanser, og for å opprettholde et godt tjenestetilbud og tillit til det offentlige. Regjeringen vil legge til rette for at offentlig sektor kan ta ut det fulle potensialet som ligger i innovasjon, og på den måten legge til rette for god ressursbruk og økt samlet verdiskaping.

Stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor

Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor — Kultur, ledelse og kompetanse ble behandlet i Stortinget i februar 2021. I meldingen lanserte regjeringen tre prinsipper for innovasjon i offentlig sektor:

1. Politikere og offentlige myndigheter må gi handlingsrom og insentiver til å innovere.

2. Ledere må utvikle kultur og kompetanse for innovasjon, der man har mot til å tenke nytt og lærer av feil og suksesser.

3. Offentlige virksomheter må søke nye former for samarbeid. Videre lanserer regjeringen ti hovedgrep for å øke innovasjonstakten og -evnen i offentlig sektor.

Regjeringen jobber nå med å følge opp stortingsmeldingen. I 2020 gjennomførte Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet og i samarbeid med Leverandørutviklingsprogrammet, en pilot på et program som skal bringe offentlige oppdragsgivere og startups sammen for å løse utfordringer i offentlig sektor. Ordningen heter StartOff og har blitt testet ut på to piloter, Arkivverket og Sunnaas sykehus. Tilbakemeldingene er så langt gode både fra pilotene og oppstartsvirksomhetene som deltar. StartOff fyller et tomrom der det legges til rette for at offentlig sektor kan jobbe med innovasjonsanskaffelser som er mindre både i tid og størrelse, enn i Innovasjonspartnerskap og før-kommersielle anskaffelser. Programmet var offisielt i gang fra 1. januar 2021, og da ble også Digitaliseringsdirektoratet koblet på. I 2020 ble det også delt ut nesten 20 millioner kroner til statlige og kommunale innovasjonsprosjekter gjennom StimuLab-ordningen. Stimulab forvaltes av Digitaliseringsdirektoratet i samarbeid med Design og arkitektur Norge (DOGA) og søker samarbeid med statlige virksomheter og kommuner som våger å tenke nytt om roller, tjenester og systemer, og som er villige til å endre disse for å levere bedre tjenester til innbyggerne. Regjeringen vil også etablere et råd for innovasjon i offentlig sektor som skal bidra til å styrke måloppnåelsen innenfor regjeringens politikk for innovasjon i offentlig sektor og utvikle politikkområdet. Rådet skal bestå av representanter fra virksomhetene som forvalter virkemidler for innovasjon i offentlig sektor som henvender seg til hele offentlig sektor på tvers av sektorer, samt kommuner og statlige virksomheter som er i målgruppen for virkemidlene. KS vil også bli invitert til å delta i rådet.

StimuLab delte i 2020 ut inntil 20,3 millioner kroner for å stimulere til innovasjon i offentlig sektor fra brukernes perspektiv. Stimulab søker samarbeid med statlige virksomheter og kommuner som våger å tenke nytt om roller, tjenester og systemer, og som er villige til å endre disse for å levere bedre tjenester til innbyggerne.

Samarbeidsavtale med KS

KS og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har våren 2021 utarbeidet en samarbeidsavtale om innovasjon og oppfølgingen av bærekraftsagendaen.

Målet er å bidra til en nytenkende, innovativ og bærekraftig offentlig sektor, som leverer gode tjenester, har høy grad av tillit i befolkningen, og finner nye løsninger på samfunnsutfordringer. Å løse de store samfunnsutfordringene krever både mindre innovasjoner og større systeminnovasjoner, samarbeid om utvikling av nye virkemidler og en sterkere mobilisering av både kommunal og statlig sektor. Spredning av erfaringer og gevinstrealisering vil være sentralt i både arbeidet med innovasjon i offentlig sektor, og i arbeidet med bærekraftsmålene.

Statsforvalterens skjønnsmidler

Statsforvalteren gir en del av skjønnsmidlene som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Formålet med prosjektskjønnsmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Statsforvalteren skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner, og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av statsforvalterembetene.

5.4 Digitalisering

Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. Digitalisering bidrar til å løse utfordringer på nye måter og er et virkemiddel for innovasjon. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må samarbeide om å utvikle sammenhengende digitale tjenester som dekker behov hos innbyggere, næringsliv og frivillig sektor.

Oppfølging av digitaliseringsstrategien

Digitaliseringsstrategien, Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, ble lansert i 2019. KS, Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) og Digitaliseringsdirektoratet følger opp tiltakene i strategien gjennom en felles handlingsplan. Digitaliseringsdirektoratet er regjeringens fremste verktøy for raskere og mer samordnet digitalisering av offentlig sektor. KS samarbeider tett med Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Digitaliseringsdirektoratet om gjennomføring av tiltak.

I digitaliseringsstrategien ble det trukket frem syv livshendelser som skal prioriteres i arbeidet med å lage brukervennlige og sammenhengende tjenester. Kommunal sektor deltar sammen med departementene og Digitaliseringsdirektoratet i utviklingen av sammenhengende tjenester innenfor livshendelsene. Gjennom arbeidet med livshendelsene skal departementene og Digitaliseringsdirektoratet, i samarbeid med blant annet KS, utvikle metoder og samle kunnskap om brukerorientering, organisering og koordinering i utvikling og drift av sammenhengende tjenester. Arbeidet omfatter også gjennomgang av regelverk. Det er nasjonalt ressurssenter for deling av data som har ansvaret for dette arbeidet.

Nasjonalt ressurssenter for deling av data ble åpnet i september i 2020. Kjerneoppgaver er å fremme deling og bruk av data ved å spre kunnskap om regelverket, og å sørge for bedre samspill mellom juss, teknologi, forretning og forvaltning på området. Senteret skal være ett læremiljø og en kompetansebank for hele offentlig sektor.

Digital kompetanse blir en kritisk faktor for offentlige virksomheters evne til å digitalisere tjenester til innbyggere og næringsliv og få gevinster av dette. Regjeringen vil utarbeide en strategi for digital kompetanse i offentlig sektor i samarbeid med KS og andre relevante aktører.

Samarbeidsavtale og konsultasjonsmøte om digitalisering

I tråd med tiltak i digitaliseringsstrategien, er det etablert et årlig konsultasjonsmøte mellom KS og regjeringen for oppfølging av digitaliseringstiltak som berører kommunal sektor, herunder tiltakene i digitaliseringsstrategien.

Som del av konsultasjonsordningen er det også inngått samarbeidsavtale mellom KS og KMD om digitalisering, og som blant annet omfatter tiltak i digitaliseringsstrategien. Det er etablert en felles arbeidsgruppe for å følge opp samarbeidsavtalen, herunder utforming av felles prinsipper for involvering av kommunal sektor i statlige digitaliseringstiltak.

Stortingsmelding om datadrevet økonomi og innovasjon

Fremveksten av dataøkonomien forventes å bli en viktig driver for økonomisk vekst i Norge fremover. Dataøkonomi er verdiskaping som skjer når data er en viktig innsatsfaktor i produksjon av varer og tjenester, eller når data er en driver for innovative løsninger. Regjeringen vil at Norge skal utnytte mulighetene som ligger i data til økt verdiskaping, flere nye arbeidsplasser i hele landet, og en effektiv offentlig sektor. Bedre utnyttelse av data er også viktig om Norge skal lykkes i overgangen til et mer bærekraftig samfunn og en grønnere økonomi. De siste årene har oppmerksomheten rundt betydningen av data som kilde til innovasjon, nye forretningsmodeller og forbedring av eksisterende digitale tjenester, vært stor. Regjeringen har en ambisjon om økt verdiskaping med offentlige data i næringslivet og i samfunnet, og vil legge til rette for at offentlige virksomheter, inkludert kommuner, skal kunne dele mer data av god kvalitet på en effektiv og sikker måte. Regjeringen har derfor lagt frem Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs. Datadrevet økonomi og innovasjon for Stortinget våren 2021.

Digital hele livet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med KS for å hjelpe flere kommuner å etablere et lavterskel Digihjelpen-tilbud for innbyggere som ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter. Departementet vil utarbeide en ny strategi i løpet av 2021 for arbeidet med å heve befolkningens digitale kompetanse og legge til rette for digital deltakelse – kalt Digital hele livet. KS deltar i dette arbeidet. Målet med strategien er å bidra til at ulike befolkningsgrupper har muligheter til å tilegne seg, og oppdatere, sin digitale kompetanse gjennom ulike livsfaser. Videre er målet at alle innbyggere skal ha mulighet til digital deltakelse – i arbeidslivet, i samfunnslivet og sosialt. Dette skal oppnås gjennom en bedre samordning, og eventuell styrking, av alle tiltak som er rettet mot å øke den digitale deltakelsen og kompetansen i et livsløpsperspektiv, der behovet for kunnskaps- og kompetanseheving endrer seg ut fra alder og livssituasjon.

Fulldigital byggesaksprosess

Fellestjenester BYGG er den digitale regelverksplattformen som kontrollerer og sender inn byggesøknader til riktig kommune. Det er nå seks leverandører som tilbyr søknadsløsninger i markedet. Målet er at alle byggesøknader skal sendes digitalt. I 2021 og de neste årene blir det en sentral oppgave for KS å hjelpe flere kommuner i gang med eByggesak, slik at kommunene kan utnytte potensialet i de digitale søknadsdataene. Direktoratet for byggkvalitet vil bistå KS i dette arbeidet. Målet er at alle landets kommuner skal ta i bruk løsningen innen 2025. Det skal bidra til at de kommunale saksbehandlerne raskt kan ta beslutning om en byggesøknad kan godkjennes eller ikke.

Digitalt nabovarsel er den hurtigst økende tjenesten i Fellestjenester BYGG. Antall nabovarsler rundet nylig én million siden lanseringen. Flere leverandører tilbyr tjenesten, som er tilgjengelig for både profesjonelle utbyggere og private. I tillegg er det nå lagt til rette for å sende søknader om samtykke for nye yrkesbygg til Arbeidstilsynet via Fellestjenester BYGG. I løpet av første halvår 2021 vil tre leverandører tilby denne tjenesten, som gir søkerne hjelp til å fylle ut alle felt riktig og sørger for at alle vedlegg er med. Resultatet er at både søkerne og Arbeidstilsynet sparer tid.

Fellestjenester PLAN, som er under utvikling, skal kontrollere reguleringsplanforslag før de sendes til kommunene. Varsel om oppstart av planforslag er første tjeneste i drift fra januar i år. Arealkart og planbestemmelser vil bli tilgjengelig i maskinlesbart format i det nye systemet. Første versjon vil bli tilgjengelig for utprøving av leverandører i løpet av 2021. Samtidig er KMD i gang med å utvikle veiledere for gode planbestemmelser, spisset inn mot digitale bestemmelser i henhold til den nye fagstandarden PLAN 5.0. Arbeidet er koordinert med KS’ reviderte produktspesifikasjon for ePlansak og eByggesak. På sikt vil dette kunne bidra til at hele det norske planverket blir digitalt tilgjengelig.

Brukervennlige løsninger i Husbanken

Husbanken har de siste årene utviklet en rekke nye digitale løsninger. Nytt søknads- og saksbehandlingssystem for startlån og bostøtte er i bruk. Nytt forvaltningssystem for lån og tilskudd skal etter planen lanseres i 2021.

KOBO er et stat-kommune-prosjekt som utvikler digitale løsninger for kommunalt disponerte utleieboliger. Målet er at det skal bli enklere å søke, tildele, administrere, forvalte og gi oppfølging i kommunalt disponerte utleieboliger. Husbanken, i samarbeid med KS og utvalgte kommuner, er i gang med å utvikle en ny modulbasert søknads-, selvbetjenings- og saksbehandlingsløsning. Prosjektet skal gi gevinster til både innbyggere, kommunene og staten. Kommunene kan velge hvilke moduler de vil ta i bruk, og de trenger ikke å omorganisere seg eller standardisere kriteriene for vedtak og tildeling for å benytte seg av løsningen.

Boligsosial monitor viser status for bo- og oppvekstvilkår og gir mulighet til å overvåke utviklingen av boforhold på kommunalt nivå. Statistikkbanken viser bruken av Husbankens økonomiske virkemidler. Husbanken har også veiviseren.no, som er en digital oppslagstjeneste og veileder for fagpersoner innenfor boligsosialt arbeid.

Digisos

Gjennom prosjektet Digisos har KS, fem pilotkommuner og Arbeids- og velferdsdirektoratet utviklet en nasjonal løsning for digital søknad om sosialhjelp og innsynsløsning for bruker på Ditt NAV. Digisos er én av flere nye løsninger som er utviklet med støtte fra finansieringsordningen DigiFin som er etablert i samarbeid mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS. Prosjektet er et godt eksempel på en sammenhengende tjeneste som er utviklet i samarbeid mellom NAV og kommunesektoren, og det har gjort sosiale tjenester mer tilgjengelige og oversiktlige for brukerne. Under koronapandemien, fra mars til oktober 2020, økte antall kommuner som er koblet opp til digital søknad fra om lag 130 til 311 av landets 356 kommuner. Kommunene bidrar til finansieringen av drifts- og forvaltningskostnader gjennom direktefakturering.

5.5 Effektivitet i kommunale tjenester

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er samtidig rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser).1 Beste observerte praksis identifiseres, og de andre enhetene måles mot denne. SØFs analyser indikerer at i 2019 var effektiviseringspotensialet for landet som helhet rundt 20 prosent innenfor de tre sektorene. Det er samtidig betydelige forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store.

Dette må sees på som illustrasjonsberegninger. Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner er like effektive. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og slike årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en betydelig mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Sammenliknet med tidligere års analyser er det to viktige forskjeller. For det første benyttes nå driftsutgifter som eneste innsatsfaktor2, mens det tidligere ble skilt mellom ulike typer av arbeidskraft og andre driftsutgifter enn lønn. For det andre rapporteres såkalt skjevhetskorrigerte effektivitetsscorer3, som gjennomgående er lavere enn de ordinære effektivitetsscorene. Begge forhold trekker i retning av lavere effektivitetsscore i årets analyser enn i tidligere års analyser, slik at resultatene ikke er direkte sammenlignbare med tidligere år.4

Figur 5.1 viser utviklingen i beregnet effektivitet for perioden 2008–2019. For de ti årene har det vært en økning i samlet effektivitet på 1,1 prosent, eller 0,1 prosent i årlig gjennomsnitt. Økningen i effektivitet har vært høyest i grunnskolen med 3,6 prosent for perioden under ett. I omsorgstjenestene økte beregnet effektivitet med 1,3 prosent fra 2008 til 2019, mens barnehagene har hatt en nedgang på nesten 7 prosent.

Forstørr bilde

Kilde: Senter for økonomisk forskning

Trolig har den negative utviklingen for barnehager sammenheng med økt bemanning med sikte på å øke kvaliteten, men den kan også være et resultat av manglende tilpasning til færre barn. Innføringen av bemanningsnormen fra 1. august 2018 og pedagognormen fra 1. august 2019 aktualiserer behovet for å inkludere bedre og mer objektive indikatorer for kvalitet og læringsutbytte i barnehagene. Utdanningsdirektoratet har publisert tall for foreldretilfredshet med barnehagene for 2019 i et utvalg kommuner. Undersøkelsen viser at foreldrene gjennomgående er godt fornøyde med barnehagetilbudet. Forskjellen mellom kommunene er ikke store, men tilfredsheten er svakt negativt korrelert med beregnet effektivitetsscore. Dette indikerer at høy effektivitet, slik det beregnes her, i noen grad går på bekostning av høy kvalitet målt ved foreldretilfredshet.

I grunnskolen er det de senere årene bevilget øremerkede midler for å øke lærertettheten, og fra høsten 2018 ble det en innført en norm for lærertetthet. Det forventes at økt lærertetthet skal bidra til bedre læring. Det er grunn til å tro at det vil ta noe tid før økt lærertetthet vil kunne få effekt. Dette kan forklare den negative utviklingen fra 2015.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på to til fem indikatorer som måler tjenestene eller produktene. Hvor godt produksjonen kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk, varierer mellom sektorene. Innen grunnskolesektoren er det meget gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen, slik som skolens bidrag til resultater på nasjonale prøver samt læringsmiljø, mens det innen barnehagesektoren tas utgangspunkt i antall oppholdstimer.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelige på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2018 og 2019 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene.

Departementet tar sikte på også fremover å publisere kommunevise tall over effektivitetspotensialet på kommunedata.no. Dette er et godt utgangspunkt for kommunene, som her kan måle seg mot sammenliknbare kommuner og se utviklingen i egen virksomhet over tid.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

SØFs effektivitetsanalyse kan være et godt utgangspunkt for en diskusjon om effektivitet i kommunene. For den enkelte kommune vil andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester. Blant annet inngår kvaliteten i enkelte av tjenestene i varierende grad i analysene, noe som bør tas med i betraktning når resultatene for den enkelte kommune skal vurderes.

Data for produkter og innsatsfaktorer i SØFs DEA-analyser er hentet fra KOSTRA, GSI, elevundersøkelsen og skolebidragsindikatorer, som alle er offentlig tilgjengelige. Effektivitetsscorene fra DEA-analysen er basert på en sammenvekting av produkter og innsatsfaktorer. Styrken til DEA-analysen er at den er basert på en metode som er spesielt utviklet for å analysere effektivitetsforskjeller mellom kommuner og effektivitetsutvikling over tid.

En enklere tilnærming er systematisk sammenlikning mellom kommuner, såkalt benchmarking. Benchmarking tar utgangspunkt i nøkkeltall for den enkelte kommune og sammenlikner med tilsvarende nøkkeltall i andre kommuner, enten fra KOSTRA eller andre datakilder. Eksempler på nøkkeltall kan være utgifter per innbygger i administrasjon, utgifter per elev i grunnskolen, utgift per time i hjemmebasert omsorg, utgifter per institusjonsplass, utgifter per undersøkelse/tiltak i barnevernet eller utgifter per kilometer kommunal vei.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene fra ulike analyser kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater, og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen5 pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer informasjon om økonomien og tjenestene både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå gjennom KOSTRA. I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no vist resultater fra brukerundersøkelser i enkelte kommuner. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sin siste innbyggerundersøkelse fra 2019, gir økt innsikt i brukernes oppfatninger av tjenester innen ulike områder og myndighetsorganer. KS lanserte i 2018 Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, som er en undersøkelse som gir status om innovasjon innen sektorene helse og omsorg, oppvekst og utdanning. KS utarbeidet et nytt innovasjonsbarometer våren 2020.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets nettportal kommunedata.no viser nyttig informasjon om landets kommuner. Blant annet vises historiske befolkningstall og befolkningsfremskrivinger, anslag på fremtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune.

Kommunedata.no viser produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Indeksen sier noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbudet som blir gitt til innbyggerne innenfor sektorene barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur. Indeksen er et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Produksjonsindeksene i seg selv sier ikke noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at det relateres til bruk av ressurser.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport6 på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden helse- og omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer her avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

Det kan også være effektiviseringspotensial i en god arbeidsgiverpolitikk. Høyt sykefravær og mye deltid bidrar til lite effektiv drift blant annet fordi det blir høye utgifter til vikarbruk. Å jobbe for mer nærvær og arbeidstidsordninger med flere i større stillinger kan derfor gi effektiviseringsgevinster. Et lavt sykefravær og heltidskultur gir også bedre kvalitet på tjenestene gjennom mer forutsigbarhet for brukerne.

5.6 Statlig tilsyn med kommunesektoren

5.6.1 Bakgrunn

Regjeringen ga i Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 en redegjørelse for status og utfordringer for statlig tilsyn med kommunesektoren. Et av kunnskapsgrunnlagene som lå til grunn for redegjørelsen var rapport fra Direktoratet for forvaltning og IKT 2016:05 Statens tilsyn med kommunene – Organisering, omfang, nytte og forbedringsmuligheter.

Regjeringen skisserte i proposisjonen et mål om at det statlige tilsynet med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt, og at omfanget av statlig tilsyn med kommunene totalt sett ikke skal øke. Det ble videre uttalt at departementet vil følge utviklingen av det statlige tilsynet med kommunesektoren, og ta sikte på å orientere Stortinget om utviklingstrekk hvert fjerde år. Tiltakene som ble løftet frem som viktige for å nå de nevnte målene, og for å imøtekomme det som var identifisert som forbedringspunkter, var å videreutvikle tilsynsmetoder som legger til rette for læring i forbindelse med tilsyn, utnytte synergier mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen, legge til rette for statsforvalternes samordning av tilsyn med kommunene og nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren.

5.6.2 Utviklingstrekk for statlig tilsyn med kommunesektoren i perioden 2016–2019

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet kartlagt utviklingstrekk i det statlige tilsynet med kommunesektoren for perioden 2016–2019. I rapport 2020:9 Statlig tilsyn med kommunene – kartlegging av omfang, samordning og nytte har DFØ sett nærmere på styring og samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren, hva som er omfanget av statlig tilsyn med kommunesektoren, og hvordan nytten av statlig tilsyn oppleves. DFØ har vurdert både det statlige tilsynet med kommuneplikter (plikter kommunene har i egenskap av å være kommuner) og tilsynet med aktørplikter (plikter som kommunene har på lik linje med enhver annen som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste). Departementet gir her en kort orientering om hovedfunnene i rapporten.

Ingen store endringer i omfanget av statlig tilsyn

Det finnes ikke en enkel og ensartet måte å måle omfanget av tilsyn på. DFØ har derfor sett nærmere på antall lover som hjemler tilsyn med kommunene, antall gjennomførte tilsyn med kommunene per år, og vurderinger av ressursbruk (tid) knyttet til tilsyn både hos tilsynsmyndighetene og i kommunene. Verken kommunene eller statsforvalterne har noen klar opplevelse av at omfanget av tilsyn har økt de siste fem årene. Mange kommuner opplever imidlertid statlig tilsyn som tidkrevende. Særlig gjelder dette fasen med innhenting av dokumentasjon i forkant av et tilsynsbesøk, der kommunene etterlyser større klarhet fra tilsynsmyndighetene med tanke på hva som faktisk er nødvendig å sende inn av dokumentasjon.

Kommunene vurderer statlig tilsyn mer positivt enn tidligere

DFØs kartlegging viser at både kommunene og statsforvalterne fortsatt opplever at tilsyn er nyttig, og bidrar til bedre regeletterlevelse, god kvalitet på tjenestene og læring i kommunene. DFØ peker på at opplevelsen av nytte også kan ses i sammenheng med at statsforvalterne nå har et noe større handlingsrom til å velge tema og metodisk tilnærming i tilsynene. Statsforvalternes egeninitierte tilsyn oppleves som mest nyttig både av kommunene og statsforvalterne, sammenlignet med landsomfattende/nasjonale tilsyn.

Både kommunene og statsforvalterne opplever imidlertid veiledning som enda mer nyttig, når de blir bedt om å vurdere nytten av tilsyn opp mot andre virkemidler. Opplevelsen av nytte henger blant annet sammen med at det i økende grad iverksettes læringsaktiviteter, dels i forkant og dels i etterkant av tilsynsbesøk. Dette vurderes som nærmest utelukkende positivt både av kommunene og tilsynsmyndighetene. Ifølge rapporten trekker mange kommuner og statsforvaltere frem veiledning og flere læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn som et klart utviklingstrekk ved det statlige tilsynet, og et stort flertall av kommunene ønsker flere læringsaktiviteter både i forkant og i etterkant av tilsyn. Rapporten viser at et stort flertall av kommunene opplever at tilsynsmyndighetene er tydelige på når de utfører tilsyn og når de gir veiledning.

Statsforvalterne har fått større handlingsrom, og det er større fleksibilitet i virkemiddelbruken

Rapporten viser at statsforvalterne generelt har fått større handlingsrom til å bestemme tema, volum og virkemidler i tilsynene med kommunene. 61 prosent av statsforvalterne mener at de har tilstrekkelig handlingsrom til å velge virkemidler. Dette åpner for å gjøre tilsynene mer risikobaserte og relevante. Et stort flertall av kommunene er også tilfredse med måten tilsynene er forberedt på og måten de gjennomføres på. Rapporten viser imidlertid at det fortsatt er over 40 prosent av statsforvalterne som mener at det ikke alltid er lagt til rette for at de kan føre tilsyn med de temaene de finner mest formålstjenlige. Tilsynsmyndighetene er mer fleksible i virkemiddelbruken og tar i bruk nye virkemidler, som for eksempel egenvurdering og brukerinvolvering.

Samordning av statlig tilsyn blir bedre ivaretatt

Rapporten viser at manglende samordning av statlig tilsyn i tid ikke oppleves som noe stort problem verken for kommunene eller statsforvalterne. Tilsynet fra statsforvalterne oppleves imidlertid som mer samordnet i tid enn tilsynet mellom statsforvalterne og andre statlige tilsynsmyndigheter, i første rekke Arbeidstilsynet og Mattilsynet. Rapporten viser videre til at statsforvalterne har fått nye verktøy for å samordne tilsyn, og 81 prosent av statsforvalterne mener at de nå har verktøy som legger til rette for samordning. Fra en situasjon der hvert sektortilsyn har vært bygd opp som siloer med hvert sitt tilsynsregime, ser DFØ tendenser til at forskjellene blir mindre blant annet i metodikk. Dette fordi tilsynsmyndighetene inspirerer og lærer av hverandre.

Ifølge rapporten er det et flertall av statsforvalterne og kommunene som mener at statlig tilsyn ikke er godt nok samordnet med de kommunale kontrollutvalgene og deres planlagte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner. Kommuneloven av 2018 slår fast at statlige tilsynsmyndigheter i sin planlegging, prioritering og gjennomføring av tilsyn skal ta hensyn til relevante forvaltningsrevisjoner i kommunene. Tilsynsmyndighetene skal vurdere å utsette eller å ikke gjennomføre tilsyn hvis kommunen eller fylkeskommunen nylig har gjennomført en kontroll med det samme temaet. Rapporten indikerer at dette gjøres i varierende grad, og at det kan legges opp til en større systematikk i å innhente informasjon om forvaltningsrevisjoner i kommunene.

5.6.3 Iverksatte tiltak for å nå målene for statlig tilsyn med kommunesektoren

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etter kommuneproposisjonen 2018 satt i gang flere flere initiaitiv som skal bidra til å nå målene for det statlige tilsynet med kommunesektoren. DFØs kartlegginger i DFØ-rapport 2020:9 viser at det statlige tilsynet med kommunene utvikler seg i riktig retning, og at det ikke har vært store endringer i omfanget av statlig tilsyn i perioden 2016–2019.

Ny kommunelov trådte ikraft høsten 2019, og styrker statsforvalternes oppgave med å samordne planlagte tilsynsaktiviteter med kommunesektoren. Målet med lovens bestemmelser om samordning av tilsyn er å legge bedre til rette for statsforvalternes oppgave med å samordne statlig tilsyn med kommunene, og at kommunene i større grad skal bli hørt og tatt hensyn til i samordning av statlig tilsyn. Loven gir statlige tilsynsmyndigheter en tydeligere plikt til å la seg samordne av statsforvalteren, og til å ta hensyn til kommunal egenkontroll i planlegging, prioritering og gjennomføring av tilsyn.

Departementet har også lagt til rette for en bedre nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene. Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren ble etablert høsten 2017 og har som mål å legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter kan opptre mer enhetlig overfor kommunene og statsforvalterne. Arenaen er tverrsektoriell, og består av 11 nasjonale tilsynsmyndigheter som enten fører tilsyn med kommunene selv eller gjennom statsforvalteren. Representanter for statsforvalterne og KS deltar også. Det følger av mandatet til arenaen at tilsynsmyndighetene skal jobbe for samordning gjennom blant annet gjensidig informasjon om aktuelle tilsynstema og tilsynsplaner, gjensidig utveksling av erfaringer med tilsyn og tilsynsmetoder, og videreutvikling og samordning av tilsyn på tvers av sektorene.

Fra 1. januar 2020 har statsforvalterne, andre statlige tilsynsmyndigheter, kommuner og fylkeskommuner tatt i bruk en ny, felles nasjonal tilsynskalender som et verktøy for samordning av statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner etter kommuneloven, som redegjort for i Prop. 105 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2021. Tilsynskalenderen er utviklet av Statsforvalternes fellestjenester og Statsforvalteren i Møre og Romsdal på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kalenderen legger til rette for at statsforvalterne kan samordne planlagte statlige tilsynsaktiviteter med kommunene/fylkeskommunene ved at tilsynsmyndighetene må registrerte alle planlagte tilsyn med kommunene, og at tilsynsmyndighetene kan ta hensyn til relevante forvaltningsrevisjoner i kommuner og fylkeskommuner. Tilsynskalenderen vil legge til rette for bedre dialog med kommunene i forbindelse med planlagte tilsyn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i styringsdokumentene til statsforvalterne satt som mål at statlig tilsyn med kommunesektoren skal være samordnet, målrettet og medvirke til læring og forbedring. I tillegg til krav til styringsdokumenter, er det satt fokus på samordning av tilsyn og læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn på tilsynsseminarer som departementet har arrangert for statsforvalterne og andre statlige tilsynsmyndigheter.

5.6.4 Statlig tilsyn med kommunesektoren skal fortsatt være koordinert og effektivt

DFØ-rapport 2020:9 viser at det statlige tilsynet med kommunene utvikler seg i riktig retning, men peker også på enkelte områder der det er behov for forbedringer. Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger til grunn at statlig tilsyn med kommunesektoren fortsatt skal være koordinert og effektivt, og at omfanget av tilsyn skal ligge stabilt og totalt sett ikke øke.

Videre arbeid med å sikre at statlig tilsyn fortsatt er koordinert og effektivt bør videreføre igangsatte initiativ, og ta utgangspunkt i de identifiserte forbedringspunktene for statlig tilsyn med kommunesektoren.

Arbeidet med å legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter opptrer mer samordnet mot statsforvalterne og kommunene, gjennom Arena for nasjonal samordning av tilsyn med kommunesektoren, skal videreføres.

DFØ-rapporten viser at det i varierende grad er en samordning mellom statlig tilsyn og kommunal egenkontroll. Det er et flertall av statsforvalterne og kommunene som mener at statlig tilsyn ikke er godt nok samordnet med de kommunale kontrollutvalgene og deres planlagte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner. Departementet viser her til at kommuneloven av 2018, som trådte i kraft høsten 2019, lovfester et krav om at alle statlige tilsynsmyndigheter skal ta hensyn til relevante forvaltningsrevisjoner i kommunene. Tilsynsmyndighetene skal vurdere å utsette eller å ikke gjennomføre tilsyn hvis kommunen nylig har gjennomført en kontroll med det samme temaet. Departementet vurderer å utarbeide nærmere veiledning om samordning av statlig tilsyn og samordning mellom statlige tilsyn og kommunenes egenkontroll.

Departementet har innvilget prosjektskjønnsmidler til KS til et prosjekt om oppdatering og videreutvikling av forvaltningsrevisjonsregisteret. Dette vil styrke registeret som et verktøy i den kommunale egenkontrollen samt legge til rette for at nasjonal tilsynskalender kan hente ut informasjon fra registeret. En automatisk utveksling av relevant informasjon mellom forvaltningsrevisjonsregisteret og nasjonal tilsynskalender vil kunne bidra til en økt og bedre samhandling og samordning mellom kommunesektoren og staten i utøvelse av statlig tilsyn.

Departementet vil legge til rette for en videreutvikling av nasjonal tilsynskalender. Blant annet slik at tilsynskalenderen automatisk kan hente ut relevant informasjon fra tilsynsetatenes fagsystemer. Målet er at tilsynskalenderen blir et brukervennlig verktøy for statsforvalterne i arbeidet med samordning av statlig tilsyn etter kommuneloven, og vil legge til rette for en bedre samordning av statsforvalternes tilsyn med andre statlige tilsynsmyndigheters tilsyn.

DFØ-rapporten viser at mange kommuner opplever at fasen med innhenting av dokumentasjon i forkant av et tilsyn er tidkrevende og etterlyser større klarhet fra tilsynsmyndighetene om hva som faktisk er nødvendig å sende inn av dokumentasjon. Kommuneloven av 2018 viderefører et krav om at statsforvalterne ved tilsyn kun kan kreve opplysninger og dokumenter fra kommunene som er nødvendige for å gjennomføre tilsynet. Kommunene fikk ved ny kommunelov utvidete partsrettigheter i tilsynssaker, som blant annet gir adgang til å klage på statsforvalternes pålegg om å gi opplysninger. Departementet vil følge med på om regelverksendringene fungerer etter intensjonen.

Departementet vil fortsette å arrangere tilsynsseminarer for nasjonale tilsynsmyndigheter og statsforvalterne, for å sette fokus på aktuelle problemstillinger ved statlig tilsyn med kommunesektoren.

6 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati. Et velfungerende og levende lokaldemokrati forutsetter at kommunene har oppgaver, frihet og ressurser til å kunne gjøre egne politiske valg. Kommunene spiller en viktig rolle i innbyggernes liv gjennom å tilby viktige tjenester i livets ulike faser, og gjennom å legge til rette for samfunnsutvikling.

Kommunestyret skal på best mulig måte ta hensyn til innbyggernes interesser. Et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne styrker lokaldemokratiet. Kommunene kan på ulike måter legge til rette for at innbyggerne får være med og påvirke beslutninger som er viktig for å bidra til et godt og attraktivt nærmiljø.

Tillit bidrar til å bygge et godt demokrati. I Norge har vi høy tillit både til myndigheter og til hverandre. Det kan imidlertid ikke tas for gitt at tilliten vil forbli høy, og det må jobbes kontinuerlig for å bevare og styrke tilliten i samfunnet. Et vilkår for å ivareta og videreutvikle lokaldemokratiet er systematisk kunnskap om tillit og legitimitet. Kommunene bidrar til å bygge tillit gjennom å opptre ryddig og forsvarlig, og utvise åpenhet om de vurderinger og beslutninger som tas. Når relasjonen mellom kommunen, folkevalgte og innbyggere er preget av tillit, gir det også større forståelse når det må fattes upopulære beslutninger.

I 2021 skal det gjennomføres stortings- og sametingsvalg i Norge. Kommunene er den viktigste aktøren i gjennomføring av valg, og har gode rutiner for dette. Valget vil gjennomføres under spesielle omstendigheter, med en usikker pandemisituasjon som gjør det særlig utfordrende å planlegge. Departementet vil bidra til at kommunene kan gjennomføre stortings- og sametingsvalget på en god måte, også dersom det oppstår lokale smitteutbrudd.

Dette kapitlet handler om Kommunal- og moderniseringsdepartementets demokratiarbeid. Først omtales arbeidet med ny valglov og tiltak for at årets valg skal kunne gjennomføres på en god måte. Videre omtales to forskningsprosjekter som er gjennomført på oppdrag for departementet, lokalvalgsundersøkelsen og et større arbeid om tillit til lokaldemokratiet. Deretter omtales departementets digitale løsning for å bidra til innbyggermedvirkning gjennom innbyggerforslag og en rapport som er utarbeidet i forbindelse med dette, før et nytt, planlagt utviklingsprosjekt om lokaldemokrati beskrives. Til slutt gis det en kort omtale av igangsatte forskningsprosjekter som gjennomføres for departementet, eller med støtte fra departementet.

6.1 Ny valglov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er i gang med oppfølgingen av valglovutvalgets arbeid. Planen er å legge frem en proposisjon med forslag til ny valglov innen utgangen av 2022. Valglovutvalgets utredning, NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg – ny valglov, ble lagt frem 27. mai 2020. Utredningen ble sendt på høring 3. juni 2020, med høringsfrist 31. desember 2020. Det kom inn 113 høringsuttalelser.

Valglovutvalget tar i sin utredning også opp sentrale temaer for demokratiet, som deltakelse og sikkerhet i demokratiske prosesser.

6.2 Stortings- og sametingsvalget 2021 – smittevern og tiltak i forbindelse med covid 19-pandemien

Den pågående covid-19-pandemien vil kunne få konsekvenser for gjennomføringen av høstens valg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte ned en arbeidsgruppe med bred kompetanse på både valggjennomføring og smittevern før sommeren 2020. Arbeidsgruppen har vurdert hvordan smittevernet kan ivaretas på en trygg og god måte gjennom valggjennomføringen. Arbeidsgruppen ble ledet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og har bestått av representanter fra Utenriksdepartementet, Folkehelseinstituttet (FHI), Valgdirektoratet, Oslo kommune og Viken fylkeskommune.

Arbeidsgruppen pekte på at generelle smitteverntiltak om avstand og hygiene i de aller fleste tilfeller vil være tilstrekkelig for at det skal være trygt å stemme, også under et eventuelt smitteutbrudd. I Norge har vi en lang forhåndsstemmeperiode, og kommunene sørger for god tilrettelegging i valglokalet. Når man stemmer er man alene uten kontakt med mange mennesker. Det er også etablerte rutiner for å ta imot stemmer på sykehus, institusjoner og hjemme hos velgere. Arbeidsgruppen foreslo imidlertid egne regler og tilpasninger for velgere i karantene og isolasjon, og noen midlertidige endringer for å gi kommunene mer fleksibilitet til å kunne håndtere et eventuelt smitteutbrudd.

Det er usikkert hvordan smittesituasjonen vil være til høsten. For at valget skal kunne gjennomføres på en trygg og god måte, uavhengig av pandemisituasjonen, la regjeringen i vår frem forslag til midlertidige endringer i valgloven og kommuneloven, som alle er vedtatt i Stortinget. De midlertidige lovendringene skal legge til rette for at alle velgere skal ha mulighet til å stemme, og at kommuner kan gjennomføre valget på en trygg og god måte, selv om både velgere og valgmedarbeidere skulle være syke eller i karantene.

De midlertidige endringene i valgloven og kommuneloven innebærer følgende:

• Velgere som er i isolasjon grunnet covid-19, skal stemme hjemmefra. Perioden for ambulerende stemming utvides slik at velgere i isolasjon som stemmer i egen kommune, kan søke om dette frem til klokken 10.00 på valgdagen.

• Velgere som er i karantene grunnet covid-19, skal ikke stemme i ordinære valglokaler. Valgstyret i kommunen skal opprette egne steder der velgere i karantene kan stemme. Det kan være i egne lokaler, utenfor de ordinære stemmelokalene eller ved mobile stemmemottak. Hvis det ikke er mulig å komme seg til et slikt sted, kan velgere i karantene søke om å få stemme hjemmefra.

• Valglokaler kan plasseres utenfor det geografiske området til stemmekretsen og bestå av flere rom.

• Kommunen kan også oppnevne personer som er bosatt i andre kommuner, som medlemmer av stemmestyrene.

• Ved et lokalt smitteutbrudd, kan kommunen beslutte å opprette et ekstra valglokale på valgdagen om det skulle være nødvendig for å øke kapasiteten og spre velgere.

• Ved et lokalt smitteutbrudd kan kommunen, den siste helgen før valget, beslutte å ta imot stemmer hjemme hos velgere ved hjelp av kun én stemmemottaker, men bare dersom dette er nødvendig for at velgerne får stemt.

• Kommunene kan starte opptelling av forhåndsstemmer dagen før valgdagen.

• Det fastsettes en forskriftshjemmel i valgloven til å kunne pålegge kommunene konkrete krav til en smittevernfaglig forsvarlig valggjennomføring.

• Det fastsettes en bestemmelse i valgloven om at kommunen må innrette eventuelle smitteverntiltak de siste ukene av forhåndsstemmeperioden og på valgdagen på en slik måte at de ikke er til hinder for valggjennomføringen.

Departementet foretar nødvendige endringer i forskrift om valg til Sametinget, for å sikre samsvar med de vedtatte midlertidige endringene i valgloven.

Departementet har, med innspill fra Folkehelseinstituttet, utarbeidet en smittevernveileder som skal hjelpe kommunene å gjennomføre valget samtidig som de ivaretar smittevernet.

Kommuner og fylkeskommuner må være forberedt på at det kan komme lokale smitteutbrudd under valget. Dette vil kreve økt planlegging og beredskap. Avhengig av den lokale smittesituasjonen vil kommunene også måtte påregne utgifter til smitteverntiltak. Smittetrykket vil ha stor betydning for hvor mye ekstra ressurser som vil kreves, og det vil kunne være store variasjoner mellom kommunene. Arbeidsgruppen som kartlegger de økonomiske konsekvensene av covid-19-situasjonen for kommunesektoren vil utarbeide anslag for de økonomiske konsekvensene for kommunene av valggjennomføring under pandemien, og spørsmål om kompensasjon vil bli vurdert i forlengelsen av dette.

6.3 Lokalvalgsundersøkelsen 2019

Ved lokalvalgene kommune- og fylkestingsvalget i 2019 økte valgdeltakelsen, valget var preget av mobilisering og protest gjennom oppmerksomhet om saker som bompenger, klima og kommunereform. Valget i 2019 var det første valget til 47 nye kommunestyrer. I alt ble det valgt representanter til 356 kommunestyrer og 11 fylkesting. Resultatene fra lokalvalgsundersøkelsen 2019 blir oppsummert i en bok som planlegges utgitt av Institutt for samfunnsforskning sommer/tidlig høst 2021.

Boken gir en bred oversikt over nasjonale trender og lokale variasjoner ved lokalvalget, hvilke saker som var viktige for velgerne og hva de stemte, betydningen av politiske partier versus lokale lister, dvs. lister som ikke er knyttet til etablerte partier, og om kommunereformen har hatt betydning for valgdeltagelse og partimangfold. Forskerne undersøker også hvordan innbyggerne vurderer de potensielle konsekvensene av de vedtatte sammenslåingene, når det gjelder tjenesteproduksjon, lokaldemokrati og lokal identitet. Boken inneholder videre en analyse av om og hvordan sammenslåingen av lokale partier påvirket partienes nominasjoner og velgernes personstemmer. Andre temaer som blir undersøkt er velgernes samlede bruk av ulike nyhetskilder under lokalvalgkampen, inkludert sosiale media, og betydningen av nyhetsbruk og politiske nettverk for velgernes stemmegivning og om en gir personstemmer.

Lokalpolitisk tillit til lokale politikere og institusjoner er et annet tema som blir analysert: Hva kjennetegner innbyggere med høy og lav tillit til hele det lokalpolitiske systemet, og hva er viktige forutsetninger for politisk tillit?

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har finansiert lokalvalgforskning siden 1995. Institutt for samfunnsforskning har ansvaret for lokalvalgsundersøkelsen sammen med NORCE Norwegian Research Centre og Universitetet i Bergen. Grunnstammen er en spørreundersøkelse blant et representativt utvalg norske velgere. Statistisk sentralbyrå har gjennomført den praktiske datainnsamlingen.

6.4 Tillit til lokaldemokratiet

For at demokratiet – og lokaldemokratiet – skal fungere godt, må det ha oppslutning fra innbyggerne. Høy politisk tillit og legitimitet gjør for eksempel at det blir lettere å få oppslutning til å gjennomføre politikk – også upopulære og inngripende politiske tiltak – samtidig som demokratiske spilleregler med en åpen og kritisk offentlig debatt opprettholdes. Demokratisk legitimitet kan slik forstås som muligheten for å gjennomføre politikk og demokratisk styring. Det handler også om at folk må kunne engasjere seg lokalt og ha tillit til at lokaldemokratiet faktisk fungerer på en måte som ivaretar ikke bare deres egne, men også lokalsamfunnets interesser.

Kommunal- og moderniseringsdepartmentet anskaffet i desember 2018 en undersøkelse av hva som er grunnlaget for lokalpolitisk tillit og legitimitet og hvordan det står til med tilliten i Norge. Oppdraget ble gitt til Institutt for samfunnsforskning og NORCE Norwegian Research Centre. Forskerne har blant annet sett på følgende:

• Hva betyr medvirkningsordninger for innbyggernes politiske tillit og politiske selvtillit7?

• Sammenhengen mellom representasjon i folkevalgte organ, legitimitet og politisk ulikhet i deltakelse

• Politisk deltakelse og sosial ulikhet blant innvandrere – hva forklarer den lave valgdeltakelsen?

I rapporten «Det norske lokaldemokratiets legitimitet. Tillit, deltakelse og ulikhet» presenterer forskerne resultatene fra undersøkelsene om temaene ovenfor, og drøfter lokaldemokratiets legitimitet i lys av politisk tillit og ulikhet.8 I denne rapporten er det spesielt tillitens geografiske dimensjon, forskjeller mellom små og store kommuner som blir løftet frem. Rapporten ble offentliggjort i september 2020. Første rapport fra undersøkelsen, «Politisk tillit, lokaldemokrati og legitimitet. Kunnskapsstatus og utviklingstrekk»9, ble presentert i kommuneproposisjonen 2021. Den presenterte politisk tillit etter sosiale og demografiske skiller. I tillegg presenterte den utviklingen i tillit til ulike politiske institusjoner (Stortinget, regjering, kommunestyre og formannskap) og aktører (rikspolitikere og lokalpolitikere).

Medvirkningsordninger og politisk tillit

Hva betyr kommunale medvirkningsordninger, dvs. ordninger der kommunen inviterer innbyggerne til å komme med innspill på politikkutviklingen, for innbyggernes politiske tillit? Kommuner har innført mange ulike medvirkningsordninger, for eksempel folkemøter, idédugnader, deltakende budsjettering og ulike typer råd eller utvalg for bestemte grupper.

Undersøkelsen viser at det som har mest betydning for politisk tillit, i tillegg til å delta i seg selv, er alder, utdanning, kjønn (for politisk selvtillit) og kommunestørrelse, ikke antall medvirkningsordninger en kommune tilbyr. De som er eldre, har høyere utdanning og kommer fra en liten kommune har en tendens til å ha høy tillit. De har høyere tillit både til politikernes lydhørhet og pålitelighet enn unge med lav utdanning fra store kommuner. Ikke overraskende har det å delta i seg selv en positiv effekt på tilliten til kommunens lydhørighet. Det å delta har derimot negativ effekt på om folk vurderer politikerne som pålitelige.

Forskerne konkluderer med at det å tilby medvirkningsordninger har begrenset betydning for politisk tillit. De foreslår at et tiltak for å øke politisk tillit kan være å gjøre politikken i store kommuner mer åpen og gjennomsiktig. De peker i tillegg på at tiltak i skolen med formål å øke elevers tro på at de har mulighet til politisk påvirkning, på sikt vil kunne øke den politiske selvtilliten hos unge og personer med lavere utdanning. Videre peker forskerne på at det bør gjøres en målrettet innsats for å øke den politiske selvtilliten hos kvinner. Undersøkelsen viser at kvinner har lavere politisk selvtillit enn menn.

Representasjon – politisk (u)likhet og legitimitet

Et annet forhold som undersøkes er hvordan politisk representasjon påvirker demokratisk legitimitet. Innbyggere er mer villige til å akseptere politiske avgjørelser som er tatt av beslutningstakere som gjenspeiler samfunnets sosiale struktur (utdanning, alder, kjønn, religiøs tilknytning eller ikke). De opplever at institusjonen i større grad handler i tråd med innbyggernes ønsker, og det er større sannsynlighet for at de selv vil delta politisk under slike forhold.10 En politiker som deler en gruppes sosiale bakgrunn, antas lettere å kunne forstå, kommunisere og representere gruppens politiske interesser og vinne tillit. En slik sosial representasjon, deskriptiv representasjon, bidrar til at representative forsamlinger nærmer seg idealet om politisk likhet og demokratisk legitimitet. De politiske representantenes sosiale bakgrunn påvirker ikke bare deres synspunkter, deres bakgrunn signaliserer også til omverdenen hva det står for politisk.

Resultatene fra den eksperimentbaserte studien i boken, viser at politikere som deler velgernes sosiale bakgrunn har høyere sannsynlighet for å dele deres politiske holdninger. Politiske beslutninger oppfattes som mer akseptable dersom de blir fattet av politiske organer som gjenspeiler sammensetningen av befolkningen. Videre viser studien at den sosiale bakgrunnen til kandidater påvirker om de blir valgt. Høystatuskandidater blir foretrukket av velgerne, også blant de med lavere utdannelse, selv om de ikke opplever at disse kandidatene deler deres politiske ståsted. Dette kan virke motstridende, men har antakelig med det bildet samfunnet har av hvordan en politiker skal være, noe som kan forme en preferanse for kandidater med en viss profil. Dette kan igjen føre til ulikhet i deskriptiv representasjon, som allerede er i favør av de ressurssterke. Rapporten sier at det vil være viktig å få frem rollemodeller fra underrepresenterte grupper som kan endre på forestillingen om hvem som egner seg som politiske kandidater.

Rapporten viser hvor viktig det er for et demokrati at alle føler at systemet ivaretar deres interesser. Innbyggere som opplever at den politiske eliten er distansert fra deres liv, ikke vet hvordan de har det og dermed ikke har evne til å løse deres utfordringer, kan snu seg mot alternative systemer som kan bli mer attraktive for dem. Slik sett kommer den største trusselen mot demokratiet innenfra, fra innbyggere som er misfornøyde med måten det fungerer på. Derfor er det viktig for myndighetene som vil oppnå demokratisk legitimitet, å kontinuerlig søke etter beslutningsprosesser som oppleves som rettferdige av alle grupper i befolkningen.

Politisk deltakelse og sosial ulikhet blant innvandrere

Innvandrere med stemmerett i Norge har lavere valgdeltakelse enn befolkningen ellers. Innvandrernes deltakelse i valg blir gjerne sett på som tegn på deres politiske integrering. Regjeringen mener at den generelt lave valgdeltakelsen blant denne gruppen må styrkes, slik at vi unngår å få et mindre representativt folkestyre.

Innvandrere er overrepresentert blant de som aldri stemmer ved valg. Likevel er det stor variasjon mellom ulike innvandrergrupper. Tidligere forskning, i tillegg til statistikk fra Statistisk sentralbyrå, har forklart det som forskjeller i landbakgrunn. Forskerne bak denne undersøkelsen11 finner derimot at det er sosioøkonomisk status og ulike mål på integrering som forklarer hvem som stemmer og hvem som ikke stemmer. Lavere gjennomsnittsalder og lavere utdanningsnivå i innvandrerbefolkningen kan være noe av årsaken til lavere valgdeltakelse, på samme måten som i befolkningen ellers. Nivået på valgdeltakelsen kan og vil endres over tid, blant annet med økende alder og botid i Norge.

Forskerne peker på at deltakelse og integrering i det politiske livet styrker følelsen av tilhørighet i et land. Det henger sammen med andre former for integrering i samfunnet, og det gir innvandrerne reell politisk innflytelse. Nyere forskning viser at lokale nettverk i det norske samfunnet kan spille en viktig rolle for valgdeltakelsen og den politiske integreringen av innvandrerbefolkningen. Forskerne peker på at betydningen av sosiale nettverk i det norske samfunnet derfor bør være et viktig forskningstema fremover.

6.5 Innbyggerforslag

Innbyggerforslag er en ordning for innbyggermedvirkning i kommuner og fylkeskommuner som ble vedtatt av Stortinget i 2002, og tatt inn i kommuneloven fra 2003, da under benevnelsen innbyggerinitiativ. Ordningen er videreført i den nye kommuneloven § 12-1. Innbyggerforslag kan fremmes av alle innbyggere i en kommune eller fylkeskommune. Kommunestyret eller fylkestinget plikter å ta stilling til forslaget dersom minst to prosent av innbyggerne står bak forslaget, eller forslaget har minst 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylkeskommunen.

Minsak.no

Kommunal- og moderniseringsdepartementet lanserte nettsiden Minsak.no i 2013. Nettsiden gjør det mulig for innbyggere i hele landet å fremme innbyggerforslag over internett. Departementet gjorde noen tekniske oppdateringer på Minsak.no i 2020. Det har blant annet blitt mulig å kombinere underskrifter samlet inn på papirlister med underskrifter samlet inn gjennom Minsak.no. Det er også lagt inn en sperre på postnummer, for å redusere antallet ugyldige underskrifter fra personer bosatt utenfor kommunen eller fylkeskommunen forslaget gjelder for.

Minsak.no hadde i overkant av 300 000 besøkende i 2020, en økning på omkring 40 000 besøk fra 2019. 85 forslag fikk tilstrekkelig antall underskrifter og ble sendt til kommuner og fylkeskommuner gjennom Minsak.no. Forslag som sendes inn har i gjennomsnitt 621 underskrifter. 19 forslag ble sendt til Oslo kommune, som dermed er kommunen som fikk flest forslag gjennom nettsiden. Løsningen er også mye brukt i Viken fylke, der det ble sendt inn 19 forslag til ulike kommuner i fylket. Saker som ble sendt inn i løpet av 2020 dreide seg blant annet om forhold rundt trafikksikkerhet, skoler og barnehager, idrettsanlegg, vindkraft og øvrige lokale tjenestetilbud.

Undersøkelse om innbyggerforslag

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomførte Agenda Kaupang en undersøkelse om innbyggerforslag i 2020. Formålet med undersøkelsen var å få mer kunnskap om hvordan ordningen fungerer, og et grunnlag for å vurdere slike ordningers demokratiske verdi. Undersøkelsen ga også viktige innspill til departementets videre arbeid med Minsak.no. Resultatene fra undersøkelsen er oppsummert i en rapport som ble publisert i desember 2020.12

Undersøkelsen tok for seg flere problemstillinger om bruken av ordningen, kommunenes og fylkeskommunenes behandling av innbyggerforslag og brukeres opplevelse av Minsak.no. Undersøkelsen viser at innbyggerforslag er lite kjent, og relativt lite brukt. Ordningen benyttes mest i Oslo og minst i Trøndelag. Kommunene og fylkeskommunene oppgir at Minsak.no er den mest utbredte metoden for å fremme innbyggerforslag, men at underskriftslister på papir også benyttes. Agenda Kaupang anslår at ca. 60 prosent av innbyggerforslagene fremmes gjennom Minsak.no, mens lister på papir brukes i omkring 30 prosent av forslagene. Andre elektroniske løsninger brukes i resterende 10 prosent.

Kommunene oppgir at svært få innbyggerforslag med nok underskrifter avvises, og at avvisning i så fall skyldes at tilsvarende sak nylig er behandlet i kommunestyret eller er under pågående behandling. Fristen for behandling av forslag overholdes i ni av ti saker. Undersøkelsen viser videre at det er usikkert om kommunene og fylkeskommunene har gode rutiner for å holde forslagsstillere informert om oppfølging og behandling av forslag. Det er vanlig å ha kontakt, men det skyldes ofte at forslagsstiller selv er aktiv.

Kommunene og fylkeskommunene opplever gjennomgående at ordningen bidrar til bredere engasjement om lokale saker. Innbyggerforslag vurderes som en god demokratisk sikkerhetsventil, en mulighet for å få politikernes oppmerksomhet for grupper som vanligvis ikke er i kontakt med politikere.

Både brukerne og de kommunene og fylkeskommunene som kjenner til Minsak.no oppfatter det som et godt og nyttig verktøy. Nettsiden oppleves som seriøs og enkel å navigere i og legge inn informasjon i. For kommunene og fylkeskommunene letter den også saksbehandlingen.

6.6 Lokaldemokratiet i foregangskommuner

I kommuneproposisjonen 2021 skrev Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det ville invitere kommunene til et nytt prosjekt med formål å løfte frem foregangskommuner og gode eksempler på lokaldemokrati. En lokaldemokratimodell kan virke ulikt fra kommune til kommune, fordi den lokale konteksten eller lokale forutsetninger virker inn på hvordan lokaldemokratiet fungerer i en kommune. I dette prosjektet vil departementet se utover interne «rådhusmodeller» og se på de store spørsmålene om demokrati:

• Hvilke type tiltak og politisk organisering kan utvikle det representative demokratiet i kommunene, samtidig som det ivaretar (geografisk) nærhet?

• Hvilke tiltak kan utvikle dialogen mellom innbyggere og det representative demokratiet?

• Hvordan kan grupper som er svakt representert bli hørt på best mulig måte?

Det er planlagt ulike formidlingsmåter, blant annet å arrangere en lokaldemokratikonferanse og å lage en brosjyre. På grunn av koronasituasjonen har prosjektet blitt utsatt. Departementet tar nå (med forbehold om koronasituasjonen) sikte på å invitere kommuner til å søke i vår, slik at prosjektet kan komme i gang fra høsten 2021.

6.7 Aktuelle forskningsprosjekter

6.7.1 Lokalpolitikernes arbeidsvilkår

Lokalpolitikernes arbeidsvilkår har stor betydning for hvordan lokaldemokratiet fungerer, ikke minst for rekruttering og motivasjon til å delta i lokalpolitikken. Undersøkelsen om lokalpolitikeres arbeidsvilkår skal belyse hva som påvirker lokalpolitikernes politiske motivasjon og rekruttering, og villigheten til å stille til gjenvalg. Undersøkelsen skal også belyse konsekvensene av hatytringer og trusler mot lokalpolitikerne.

Følgende tema blir undersøkt:

• Lokalpolitikernes rolle og handlingsrom

• Lokalpolitikernes innflytelse

• Lokalpolitikernes tidsbruk og arbeidsvilkår

• Lokalpolitikernes opplevelse av hatytringer og trusler og hvordan de vurderer konsekvensene.

Telemarksforsking og Senter for ekstremismeforskning ved Universitetet i Oslo (C-REX) har fått oppdraget. En rapport som analyserer resultene fra undersøkelsene skal leveres i desember 2021. I tillegg skal det utarbeides en populærvitenskapelig artikkel, spesielt vinklet på konsekvensene av hatytringer og trusler mot lokalpolitikere for rekruttering og vilje til å stille til gjenvalg.

6.7.2 Endringer i lokalpartiene og virkninger for lokaldemokratiet

Lokalpartiene er grunnpilaren i det norske partisystemet, og viktige for valgdemokratiet. Likevel finnes det lite forskning om partienes lokallag og de lokale listenes rolle i demokratiet. Det er lokale partilag og lister som rekrutterer kandidater til valglistene. Lokalpartier og lister skal også utvikle og kommunisere politikk til velgerne. Hvordan lokalpartiene og listene fungerer i praksis, er viktig for hvor godt de greier å fylle den viktige rollen de har i demokratiet. Fem hovedtema står sentralt i undersøkelsene:

• Internt arbeid og organisering: Hvordan organiserer lokallag og lister arbeidet sitt?

• Kommunestyrerettet arbeid: Hva gjør lokallag og lister for å påvirke det som skjer i kommunestyregruppene?

• Lokalsamfunnsrettet arbeid: Hvordan organiserer og driver lokallag og lister valgkamp, og hvordan kommuniserer de med innbyggerne i lokalsamfunnet, sivilsamfunnet ellers og mediene?

• Rollen som bindeledd til rikspolitikken: Hva slags kontakt er det mellom partienes lokallag, fylkeslag og hovedorganisasjon?

• Økonomiske og juridiske rammebetingelser: Hvilke konsekvenser har det at partiene og de lokale listene har ulik tilgang til statlig finansiering og dermed plikt til å offentliggjøre inntekter og utgifter – hvilke konsekvenser har det for konkurransen mellom dem?

Undersøkelen vil omfatte alle kommunestyrepartier og lokale lister som ble representert i norske kommunestyrer etter valget i 2019. Institutt for samfunnsforskning har fått oppdraget, sammen med NORCE. En forskningsrapport om resultatene av undersøkelsene skal være ferdig høsten 2022. Hovedfunnene vil også bli formidlet direkte til partilagene.

6.7.3 Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomfører Ideas2evidence, i samarbeid med NORCE og Universitetet i Bergen, en kartlegging av organisasjons- og arbeidsformer i norske kommuner og fylkeskommuner. Kartleggingen har vært gjennomført siden 1995, og fra 1996 i året etter hvert lokalvalg. Dataene som samles inn utgjør Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase.

Organisasjonsdatabasen gir mulighet til å studere utviklingen over tid når det gjelder politisk og administrativ organisering, kommunenes organisering av tjenester og samspillet med innbyggerne med mer. Spørsmålene som stilles i undersøkelsen er delt inn i fire kategorier:

• Politisk organisering, med spørsmål om møtevirksomhet, beslutningsmyndighet og delegering, varsling og retningslinjer for kommunikasjon.

• Administrativ organisering, med spørsmål om kommunedirektørens rolle og myndighet, oppgaveløsning og styringsvirkemidler for kommunens selskapsportefølje.

• Informasjon, kommunikasjon og innbyggermedvirkning, herunder kommunikasjon med befolkningen og samarbeid med frivillig sektor.

• Konkurranseeksponering og bruk av markedsmekanismer.

På grunn av kommunereformen, som medførte at mange kommuner var nye organisasjoner fra 1. januar 2020, gjennomføres datainnsamlingen til organisasjonsdatabasen i to faser. I første fase, som ble avsluttet i 2020, ble det samlet inn data fra alle kommuner som ikke var berørt av kommunesammenslåinger. Data fra alle fylkeskommuner og sammenslåtte kommuner samles inn i løpet av 2021. En sluttrapport som dokumenterer kartleggingen vil foreligge høsten 2021.

En statusrapport som oppsummerer de foreløpige resultatene etter første innsamlingsrunde ble publisert i februar 2021.13

6.7.4 Tilstandsanalyse av det norske demokratiet

Kommunal- og moderniseringdepartementet har tatt initativet til å få utviklet og gjennomføre en helhetlig tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Tilstandsanalysen går både i bredden og dybden av det norske demokratiet. Det vil bli utviklet nyanserte og informasjonsrike mål (indekser og indikatorer) på ulike sider ved demokratiet, både knyttet til valg, deltakelse mellom valg, kvaliteten på den offentlige debatten, i hvilken grad ulike grupper i samfunnet i praksis har de samme mulighetene til politisk deltakelse, og konstitusjonell beskyttelse av individuelle rettigheter. Analysen vil omfatte alle styringsnivå, dvs. det nasjonale, regionale og lokale. Dette gir en unik mulighet til å se på samspillet og avhengigheten av demokratiet på nasjonalt og lokalt nivå. Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo har fått oppdraget. En internasjonal faglig referansegruppe er koblet på arbeidet. Forskerne vil samle inn data og gjøre analyser hvert fjerde år slik at en kan følge og overvåke utviklingen over tid, og sammenligne tilstanden i det norske demokratiet med andre sammenliknbare land som for eksempel Danmark og Sverige. Den første tilstandsanalysen skal være ferdig høsten 2022. Det er planlagt flere ulike former for presentasjoner av tilstandsanalysen, og formidlingsaktiviteter rundt omkring i hele landet.

6.7.5 KS’ lokaldemokratiundersøkelse 2021

KS har tre ganger tidligere, i 2009/2010, i 2014/15 og i 2017/18, samlet inn data fra kommunene om demokratiutvikling, og hvilket syn både innbyggerne og folkevalgte har på sider ved demokratiet i egen kommune. KS har tatt initiativ til å gjennomføre lignende undersøkelser i løpet av 2021, og vil i løpet av våren invitere kommunene til å delta. Kommunene bruker denne informasjonen som grunnlag for eget forbedringsarbeid, for å utveksle erfaringer om demokratiet og demokratiutvikling med andre kommuner, og sammenligne seg med landsgjennomsnittet. En kommune kan også sammenligne seg med seg selv og se på egen utvikling over tid, forutsatt at en har deltatt tidligere. Invitasjonen går til alle kommuner. Mange av sammenslåingskommunene gjennomførte undersøkelsen sist. Det er grunn til å tro at mange av disse vil ønske å gjennomføre undersøkelsen på nytt nå når de har blitt en ny kommune. KS har ansvaret for undersøkelsen, som blir finansiert delvis av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, dels av KS selv og i tillegg en egenandel fra kommunene. Kommuneforlaget har ansvaret for databasen med alle resultatene. De vil nå viderutvikle brukersnittet som ligger på www.bedrekommune.no, slik at det blir enda enklere og mer intuitivt å bruke for kommunene. Resultatene fra undersøkelsene skal i tillegg oppsummeres og analyseres av en forsker, og offentliggjøres mot slutten av 2021.