Del 5
Resultater i kommunal sektor

8 Utviklingen i kommuneøkonomien

8.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

2020 var et år hvor korona preget kommuneøkonomien. Pandemien medførte økte utgifter til renhold, smittevern, testing og sporing m.m., og reduserte inntekter innen kollektivtransport, og fra foreldrebetaling som følge av stengte barnehager. Skatteinntektene ble lavere enn opprinnelig anslått ved inngangen til året. På den annen side dro kommuneøkonomien nytte av en lavere lønns- og prisvekst og fritak for arbeidsgiveravgift. Kommunesektoren fikk også ekstra overføringer, og samlet sett ble kommunesektoren kompensert for de økonomiske konsekvensene som virusutbruddet ga. Ved inngangen til 2021 var den økonomiske situasjonen i sektoren god. Driftsresultatet i 2020 var over anbefalingen fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) for hva det bør ligge på over tid. Sektoren har etter flere år med gode driftsresultateter bygd seg opp solide disposisjonsfond, og det er få kommuner i ROBEK.

Nullvekst i aktiviteten og inntektene i 2020

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 0,9 prosent i 2020, mens veksten i frie inntekter anslås til -0,2 prosent. Midlertidige koronarelaterte inntekter er da holdt utenom. Inntektsveksten ble lavere enn i 2019, men høyere enn hva som ble anslått i statsbudsjettet for 2020. Høyere inntektsvekst enn opprinnelig anslått skyldtes i hovedsak inntekter fra Havbruksfondet og at lønns- og prisveksten ble lavere.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å være på tilnærmet samme nivå som i 2019.

Sysselsettingen målt ved utførte timeverk gikk ned med 0,6 prosent. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommunesektoren vært stabil over lengre tid, jf. figur 8.1B. 18 prosent av totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi i 2020 var i kommunesektoren. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Historisk høyt investeringsnivå

De siste årene har investeringsnivået i kommunesektoren ligget på et historisk høyt nivå. Investeringsnivået i 2020 var tilnærmet uendret fra året før. Investeringene tilsvarte om lag 15 prosent av inntektene, jf. figur 8.1C. Det høye investeringsnivået har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt, jf. figur 8.1D. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden også svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

Netto driftsresultat over anbefalt nivå og solide reserver

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent av inntektene. I 2020 ser sektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultatet på 3,0 prosent av inntektene, jf. figur 8.1E. Dette er over anbefalingen fra TBU, som sier at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 2 prosent. I kommunene og fylkeskommunene, hvor de anbefalte nivåene er henholdsvis 1¾ prosent og 4 prosent, var netto driftsresultat henholdsvis 2,6 og 5,4 prosent.

Forbedringen av den underliggende økonomiske balansen i 2020 var imidlertid svakere enn hva økningen i netto driftsresultat isolert sett kan gi uttrykk for. Deler av forbedringen skyldtes at øremerkede inntekter, blant annet gitt med bakgrunn i pandemien, ikke ble brukt i 2020, og i stedet satt av til bundne fond til bruk i senere år. Men også om det tas hensyn til dette, styrket netto driftsresultat seg fra 2019 til 2020.

Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunene og fylkeskommunene bygd opp solide reserver. For sektoren samlet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2020.

Denne utviklingen har bidratt til at antall kommuner i ROBEK har blitt kraftig redusert, fra 49 i 2015 til kun 13 kommuner ved inngangen til mai 2021, jf. figur 8.1F.

Store variasjoner mellom kommunene og mellom fylkeskommunene

Bak de nasjonale tallene er det imidlertid store variasjoner mellom kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsresultater. Driftsresultatene var i 2020 jevnt over bedre i de mindre kommunene, noe som kan henge sammen med at disse kommunene fikk større utbetalinger fra Havbruksfondet i 2020. I alt 18 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2020, en betydelig lavere andel enn året før. En situasjon med driftsunderskudd for disse kommunene vil ikke være bærekraftig over tid, men de fleste kommunene har solide disposisjonsfond etter flere år med gode driftsresultater, noe som også viser seg i at det er få kommuner i ROBEK. For et fåtall kommuner med negative driftsresultater også i foregående år og ingen fond å trekke på, innebærer resultatet at kommunen sannsynligvis vil bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2020 har blitt vedtatt av kommunestyret. På bakgrunn av de ureviderte regnskapstallene for 2020 anslås det at antallet ROBEK-kommuner vil øke svakt i løpet av 2021.

Ingen av fylkeskommunene som hadde rapportert inn regnskapstall til KOSTRA, hadde et negativt netto driftsresultat i 2020.

8.1.1 Engangstilskudd til kommunalt vedlikehold

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020 vedtok Stortinget et øremerket tilskudd til kommuner på 2,5 mrd. kroner til vedlikehold og rehabilitering av kommunal infrastruktur.

Tilskuddet ble gitt til alle landets kommuner. Rapporteringen fra sektoren viser at kommunene har brukt midlene de fikk i ekstraordinært tilskudd til vedlikehold godt. Tilskuddet har stimulert til aktivitet i bygg og anlegg samtidig som kommunene har fått anledning til å ruste opp sin infrastruktur. På denne måten har tiltakspakken hatt positiv påvirkning både for de ansatte i de utsatte næringene og innbyggerne i landets kommuner. Tilskuddet kom mange sektorer til gode. Om lag 20 prosent av tilskuddet ble eller vil bli brukt til skolebygg. En tilsvarende andel ble brukt til veier, havner og annen infrastruktur i samferdselssektoren samt til bygg og anlegg innen kultur, idrett og friluftsliv. Videre gikk om lag 10 prosent til institusjoner i omsorgstjenestene og 10 prosent til omsorgsboliger og andre kommunale utleieboliger. Det resterende fordelte seg på bygg og anlegg i øvrige sektorer som barnehage, kirke, administrasjonsbygg og lignende med mindre beløp.

Et kriterium for bruk av tilskuddet var at prosjektene måtte være satt i gang i løpet av 2020. Kommunene har i all hovedsak klart å oppfylle kriteriene som ble satt. I underkant av halvparten av midlene ble brukt i 2020, mens det resterende er bundet opp i prosjekter som ble igangsatt i 2020, men som fortsatte inn i 2021. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fått rapportert rundt 50 tilfeller hvor revisor har hatt merknader til bruken av tilskuddet, ved at prosjekter ikke ble satt i gang i tide eller at det har blitt brukt i strid med kriteriene for tilskuddet. Samlet dreier dette seg om nærmere 50 mill. kroner, tilsvarende 2 prosent av det samlede tilskuddet. Departementet vil vurdere sakene nærmere før det tas en endelig avgjørelse på hvilke kommuner som eventuelt må tilbakebetale deler av tilskuddet til staten.

Forstørr bilde

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet, og TBUs anbefaling f.o.m. 2014 var 2 prosent for sektoren samlet. I figuren er det korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at alle tallene er sammenliknbare.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

8.2 Inntekts- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren.

I figur 8.1A sammenliknes aktivitetsveksten i kommunesektoren med inntektsveksten fra 2005 og fremover. Perioden sett under ett har inntekts- og aktivitetsveksten omtrent fulgt hverandre. Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Dette var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene, jf. tabell 8.1. Deretter var det en klar avdemping i aktivitetsveksten, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned, og at veksten i aktivitetsnivået var lavere enn inntektsveksten. Fra 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren prioriterte oppgradering av bygg og anlegg fremfor høyere sysselsettingsvekst. Fra 2015 tiltok også sysselsettingsveksten.

I 2020 gikk sysselsettingen noe ned, investeringene lå på om lag samme nivå som året før, mens produktinnsatsen økte. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2020 til 0,1 prosent, på nivå med inntektsveksten.

Investeringene i kommunesektoren i 2020 utgjorde nærmere 88 mrd. kroner. Dette tilsvarte om lag 15 prosent av inntektene, noe som var et historisk høyt nivå.

8.3 Økonomisk balanse

8.3.1 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger, inndekning av tidligere underskudd og investeringer.

Netto driftsresultat i 2020 var høyere enn TBUs anbefaling

Figur 8.2A viser utviklingen i netto driftsresultat fra 2005. Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ført i investeringsregnskapet, ikke i driftsregnskapet som tidligere. Endringen i hvordan merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skulle inntektsføres i kommuneregnskapene medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng fra 2013 til 2014. For å kunne sammenlikne årene før og etter omleggingen, er det i figuren korrigert for dette for årene før 2014, slik at alle årene er sammenliknbare.

Med den endrede regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer, har TBUs anbefaling vært at netto driftsresultat for kommunesektoren over tid bør utgjøre om lag 2 prosent av driftsinntektene. For kommunene (inkl. Oslo) er det anbefalte nivået på 1¾ prosent og for fylkeskommunene på 4 prosent. Anbefalingen gjelder kommunesektoren når også foretakene og de interkommunale selskapene er tatt med. Anbefalingen gjelder for sektoren som helhet og for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene samlet, og ikke for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Etter at netto driftsresultat i perioden 2007–2014 var i underkant av TBUs nåværende anbefaling på 2 prosent over tid, ble driftsresultatet kraftig forbedret og lå i perioden 2014–2018 på et nivå godt over anbefalingen.

I 2019 var netto driftsresultat i kommunesektoren som helhet på nivå med TBUs anbefaling. For kommunene var resultatet på 1,9 prosent i 2019, omtrent på nivå med anbefalingen og for fylkeskommunene var resultatet på 2,6 prosent i 2019, noe under anbefalingen for fylkeskommunene.

I 2020 var netto driftsresultat for sektoren som helhet på 3,0 prosent. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 2,6 prosent og for fylkeskommunene 5,4 prosent. Forbedringen i netto driftsresultat fra 2019 til 2020 skyldtes at inntektsveksten var høyere enn veksten i driftsutgiftene. Sektorens anslåtte merutgifter og mindreinntekter som følge av virusutbruddet ble anslått til om lag 9 mrd. kroner, når også effekten av lavere skatteinntekter, lavere pris- og lønnsvekst og lavere arbeidsgiveravgift trekkes inn. Driftsresultatene gjenspeiler at kommunesektoren ble kompensert for dette. I tillegg fikk sektoren økte inntekter fra Havbruksfondet, og pensjonskostnadene ble redusert i kjølvannet av innføring av ny offentlig tjenestepensjon og nye samordningsregler med folketrygden. Deler av forbedringen fra 2019 skyldtes også at øremerkede inntekter ikke ble brukt i 2020, og i stedet satt av til bundne fond til bruk i senere år.

Kommunesektoren har bygd opp solide disposisjonsfond

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket de økonomiske bufferne betraktelig. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 prosent ved utgangen av 2020, jf. figur 8.2B. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene, men både kommunene og fylkeskommunene har samlet sett betydelige oppsparte midler.

Forstørr bilde

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Denne endringen medførte en reduksjon i netto driftsresultat. I figuren er det korrigert for denne endringen ved at merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer er trukket fra netto driftsresultat og brutto driftsinntekter i årene før 2014, slik at tallene er sammenliknbare for hele perioden.

² Disposisjonsfond inkluderer også regnskapsmessige merforbruk.

³ Enkelte kommuner hadde netto driftsresultater eller disposisjonsfond som var større enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og disposisjonsfond

Bak disse tallene skjuler det seg store variasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner. Netto driftsresultat for alle kommunene er vist i figur 8.2C, hvor kommunene er gruppert etter innbyggertall og deretter innenfor hver gruppe sortert etter nivået på driftsresultatet. Driftsresultatet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene.

Driftsresultatene var jevnt over bedre, og variasjonen mellom kommunene mindre, blant de små kommunene enn i mellomstore og større. Dette skyldtes blant annet at inntektene fra Havbruksfondet i stor grad gikk til kommuner i disse gruppene. Resultatene gikk opp fra 2019 til 2020 i alle kommunegruppene, med unntak av de aller største kommunene, men de minste kommunene styrket resultatene mest.

Om lag 18 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2020. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Over tid kan ikke en kommune ha negative driftsresultater uten å komme i ROBEK, men disposisjonsfondene i kommunene er store etter flere år med gode driftsresultater. Dette er vist i figur 8.2D, hvor kommunene er sortert på samme måte, og som viser disposisjonsfondene for alle kommunene etter at eventuelle regnskapsmessige merforbruk er trukket fra. Hvis verdien er negativ, innebærer det at kommunen har et akkumulert merforbruk som ikke kan dekkes ved hjelp av tilgjengelige disposisjonsfond. Hvis dette merforbruket er større enn tre prosent, eller ikke dekkes inn i løpet av to år etter at det oppsto, tilsier det normalt at kommunen blir meldt inn i ROBEK, jf. avsnitt 8.3.2.

De minste kommunene hadde de største disposisjonsfondene, tilsvarende nærmere 23 prosent av driftsinntektene, og kun én av dem hadde et akkumulert merforbruk. Også for de øvrige kommunegruppene hadde kommunene i snitt solide disposisjonsfond, men variasjonen er noe større blant kommunene med under 5 000 innbyggere enn i kommuner med over 5 000 innbyggere.

I om lag fire av fem kommuner tilsvarte disposisjonsfondene mer enn fem prosent av inntektene. Knapt 20 kommuner hadde relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 prosent av inntektene. 17 kommuner hadde akkumulert merforbruk ved utgangen av 2020. Noen av disse er ført opp i ROBEK. For noen var 2020 det første eller andre året med et akkumulert merforbruk, og kommunen har i utgangspunktet to år på dekke inn merforbruket før den blir meldt inn i ROBEK, med mindre merforbruket overstiger 3 prosent av driftsinntektene. For enkelte gikk det akkumulerte merforbruket mer enn to år tilbake eller oversteg 3 prosent, og disse kommunene kan forventes å bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2020 har blitt vedtatt av kommunestyret.

Netto driftsresultat og disposisjonsfond i sammenslåtte kommuner

Som en konsekvens av kommunereformen ble antallet kommuner redusert fra 422 til 356 fra 2019 til 2020. I figur 8.2E er netto driftsresultat siden 2015 vist for kommuner som har inngått i en sammenslåing og for øvrige kommuner. De sammenslåtte kommunene omfatter kommuner som i perioden 2015–2019 inngikk avtale om sammenslåing. De aller fleste av kommunesammenslåingene i denne perioden trådte i kraft i 2020.

Netto driftsresultat for disse kommunene lå i årene 2015–2017 over driftsresultatet i de øvrige kommunene, men svekket seg betydelig mer de to siste årene før sammenslåingen. I 2020 var imidlertid driftsresultatet igjen hakket bedre i de nye kommunene enn i kommunene som ikke inngikk i en sammenslåing.

Tilsvarende er disposisjonsfondene (inkl. regnskapsmessige merforbruk) vist i figur 8.2F. Disposisjonsfondene var gjennom hele perioden 2015–2020 høyere i sammenslåingskommunene, men disse kommunene har tært mer på fondene siden 2018 enn kommunene som har fortsatt som egen kommune, også i det første året etter sammenslåingen. Dette gjenspeiler noe svakere driftsresultater i disse kommunene i 2018 og 2019, samt at disposisjonsfondet har blitt benyttet til investeringer i større grad, jf. også figur 8.3F og omtalen under 8.4 om gjeldsutviklingen i sammenslåingskommunene.

8.3.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

Kommuneloven § 28-1 har klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes. En kommune eller fylkeskommune blir meldt inn i ROBEK hvis vedtak om enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innebærer at et merforbruk i årsregnskapet er planlagt dekket inn eller faktisk må dekkes inn utover i løpet av to år etter at det oppsto. Kommuner som har opparbeidet seg et akkumulert merforbruk større enn tre prosent av driftsinntektene, omfattes også av ordningen. Det samme gjelder kommuner som ikke har fastsatt økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innen fristene som regelverket setter. ROBEK skal altså fange opp kommuner og fylkeskommuner som har underskudd i den løpende driften, ingen disposisjonsfond å trekke på og hvor underskuddene er såpass store at de ikke kan dekkes inn i løpet av to år.

Ved inngangen til mai 2021 var kun 13 kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

Av kommunene i ROBEK hadde Moskenes, Fauske, Hamarøy og Giske de største akkumulerte merforbrukene ved årsskiftet, tilsvarende henholdsvis 33, 10, 9 og 3 prosent av driftsinntektene, jf. vedlegg 3. For de øvrige kommunene er det snakk om relativt beskjedne merforbruk på under 2 prosent.

I lys av de økonomiske resultatene i 2020 er det ventet at antallet ROBEK-kommuner vil gå litt opp fra dagens 13 i løpet av 2021.

8.3.3 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens nettogjeld, slik det fremgår av figur 11.1D. Dersom aktivitetsveksten er på samme nivå som inntektsveksten, slik den var i 2020, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) er på om lag samme nivå som året før.

Kommunesektoren hadde frem til 2014 betydelige underskudd, dvs. negative nettofinansinvesteringer. I årene 2015–2017 var underskuddene forholdsvis lave, før de steg igjen de to påfølgende årene og utgjorde om lag 33 mrd. kroner i 2019, tilsvarende 5,8 prosent av inntektene. Med foreløpige tall for 2020 avtok underskuddet til om lag 27,6 mrd. kroner, om lag 4,7 prosent av samlede inntekter. Bedringen må ses i sammenheng med den kraftige økningen i midlertidige overføringer fra statsforvaltningen i 2020.

8.4 Gjeld

Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Selv om nettogjelden har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 11.6 er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp for å illustrere dette.

Forstørr bilde

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

² Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet.

³ Enkelte kommuner hadde en netto renteeksponering større eller lavere enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 625 mrd. kroner ved utgangen av 2020. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller stod fremdeles ubrukt på konto. Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyr fra innbyggerne. Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak. For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004. Også i de senere årene har det blitt innført nye tilskuddsordninger for omsorgssektoren, men disse har vært utformet som investeringstilskudd.

Når dette trekkes fra, kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 346 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene, og i stor grad også avdragene, i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og lignende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 104 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2020 anslås til om lag 242 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 2,4 mrd. kroner, eller 0,4 prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2020 utgjorde pensjonsmidlene 582 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2020 tilsvarte netto renteeksponert gjeld i størrelsesorden 41 prosent av de samlede driftsinntektene. I årene 2014–2017 stabiliserte gjelden seg som andel av inntekt, jf. figur 8.1D, før gjeldsgraden økte igjen de to påfølgende årene. I 2020 lå den på om lag samme nivå som i 2019. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, og dette er nærmere omtalt i vedlegg 3. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

I figur 8.3C er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er gruppert etter innbyggertall og deretter sortert etter gjeldsgrad innen hver gruppe. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent indikere at ved en økning i renten på ett prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel pensjonsmidler eller utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene var i utgangspunktet minst eksponert for en renteendring, med en netto renteeksponert gjeld tilsvarende kun 3 prosent av driftsinntektene. Kommuner med 5 000–50 000 innbyggere hadde høyest renteeksponering.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figuren illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået, målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene, hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter og liknende).

Gjeldsutviklingen i sammenslåtte kommuner

Netto renteeksponert gjeld for kommuner som har inngått i en sammenslåing er vist i figur 8.3D. Gjeldsgraden var høyere i disse kommunene enn i de øvrige kommunene gjennom hele perioden 2015–2020, men økte betydelig mer i 2019 og 2020. Dette gjenspeiler at kommunene som skulle slås sammen investerte mer i bygg og anlegg i det siste året før sammenslåingen, og at det også har vært større investeringer i det første driftsåret i de nye kommunene enn i øvrige kommuner.

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 8.3A.

I årene frem til finanskrisen i 2008 ble kommunesektorens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene. Andelen av gjelden som har blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonslån økte fra 13 prosent i 2008 til oppunder 30 prosent i 2017. Veksten var spesielt sterk i sertifikatlån, det vil si lån med under ett års løpetid, særlig i 2014 og 2015, da om lag 1/3 av nye lån ble tatt opp i dette markedet.

I lys av denne utviklingen endret Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med virkning fra 1. januar 2017, finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner. Forskriften stiller krav til kommunenes og fylkeskommunenes finansreglementer og kvalitetssikringen av disse. Både administrasjonens og lokalpolitikernes ansvar ble tydeliggjort. Endringen innebar et tydeligere krav om at refinansieringsrisikoen ved eventuelle kortsiktige låneopptak skulle synliggjøres i rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret og fylkestinget, og det kom også klarere frem at kommunene og fylkeskommunene skulle ta hensyn til – og ta stilling til – risikoen som knytter seg til å ta opp kortsiktige lån.

De påfølgende årene ble en betydelig mindre del av nye lån tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet. Blant disse lånene var det samtidig en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid, og andelen sertifikatlån gikk derfor ned. Ifølge tall fra KOSTRA/SSB fortsatte denne utviklingen også i 2020.

Risikoen ved kortsiktig gjeld

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering må rullere lånene jevnlig, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å fremskaffe rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 8.3E forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 103 kommunene og seks fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2020. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlete gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2020. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, det vil si verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2020, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg frem til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskiftet, vil sertifikatgjelden fremstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Kommuner og fylkeskommuner kan i tillegg ha refinansieringsrisiko knyttet til obligasjonslån. I henhold til innrapporterte regnskapstall vil i alt 10,2 mrd. kroner av obligasjonslånene ha forfall i 2020, og noe av dette vil måtte refinansieres. Figuren kan likevel tjene som en liten pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

Om lag 60 prosent av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån.

Kommuneloven § 14-13 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse avgrensingene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

9 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2013 til 2020, og særlig utviklingen i løpet av det siste året.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der ureviderte tall for 2020 ble publisert 15. mars 2021, IPLOS og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, videregående opplæring, barnevernet, omsorgssektoren og kommunehelsetjenesten.

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2013–2020 økte antall innbyggere i disse gruppene marginalt med nærmere 5 000 personer, noe som isolert sett indikerer et begrenset økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppen 80 år og over var på nærmere 16 000 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med nærmere 11 000 personer. Samlet sett økte innbyggertallet i perioden 2013–2020 med vel 282 000 personer, tilsvarende 5,5 prosent.

Gjennom 2020 gikk antall barn noe ned. Det ble færre i barnekullene 1–5 år og 6–15 år, mens unge i aldersgruppen 16–18 år gikk noe opp. Det ble 5 700 flere eldre over 80 år. Totalt økte innbyggertallet med i underkant av 24 000 i løpet av 2020, tilsvarende 0,4 prosent.

9.1 Barnehage

Etter en lengre periode med sterk vekst i barnehagesektoren, gikk antall barn i aldersgruppen 1–5 år noe ned etter 2013. Antall barn med barnehageplass har også blitt redusert, jf. figur 9.1A, men ikke like mye. Barnehagedekningen gikk dermed opp fra 90,0 prosent i 2013 til 92,7 prosent i 2020, jf. figur 9.1B. Halvparten av plassene var i kommunale barnehager.

For de eldste barna har dekningsgraden stabilisert seg rundt 97 prosent, mens den fortsatt økte for 1–2-åringene i 2020. I 2020 gikk 85,4 prosent av 1–2-åringene i barnehage, en økning på 1,1 prosentpoeng fra året før.

Samtidig økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med 0,7 timer fra 2013 til 2020, jf. figur 9.1C. Fra 2019 til 2020 var den avtalte oppholdstiden tilnærmet uendret.

Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk gikk marginalt ned, både i de kommunale og i de private barnehagene, jf. figur 9.1D. I de kommunale barnehagene ble antall årsverk redusert med vel 100 årsverk i 2020, tilsvarende ca. 0,3 prosent, mens i de private barnehagene ble antall årsverk redusert med vel 200 årsverk i 2020, tilsvarende ca. 1,2 prosent. Nedgangen er noe lavere enn nedgangen i antall barn i barnehagene.

Dette gjorde at bemanningstettheten i grunnbemanningen økte i 2020. Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år. Barn skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Normen ble innført 1. august 2018, men barnehagene hadde ett år på å innfri kravet. Barnehager som ikke innfrir kravet etter 1. august 2019 må søke om dispensasjon. For å kunne sammenlikne barnehager med ulik sammensetning av barn, justeres det for alder og oppholdstid. I beregningen av barn per ansatt og barn per barnehagelærer teller derfor barn under tre år som to barn.

Kommunale barnehager har litt bedre bemanningstetthet enn private barnehager, og i 2020 var den i snitt på 5,6 barn per ansatt. De private barnehagene økte bemanningstettheten fra 5,8 barn per ansatt i 2018 til 5,7 barn per ansatt i 2020. Forskjellene mellom de kommunale og de private barnehagene har slik blitt mindre etter innføringen av bemanningsnormen.

Siden 2017 har andelen barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum seks barn over tre år per ansatt økt fra 55 til 99 prosent, jf. figur 9.1E. Totalt gikk det 2 400 barn i barnehagene som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2020. Dette var en stor forbedring fra 2018 da tallet var 86 100.

Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert syvende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. Pedagognormen måtte bli innfridd innen 1. august 2018. Før dette var kravet henholdsvis ni og atten barn per pedagogisk leder. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet kan jobbe som pedagogisk leder.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

I 2020 var det 69 prosent av barnehagene som oppfylte pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 9.1F, en økning fra 64 prosent i 2019. I gjennomsnitt er det 13,3 barn per barnehagelærer. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det rundt 2 500 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 500 årsverk om barnehager med dispensasjon holdes utenom.

En stadig større andel av grunnbemanningen var utdannede barnehagelærere. I 2015 var andelen 37,5 prosent, mens den i 2020 hadde økt til 41,6 prosent.

9.2 Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen var lenge stabilt, men økte svakt i perioden 2013–2019, jf. figur 9.2A. Veksten var relativt sett noe høyere i de private skolene, der 4,2 prosent av elevene går.

Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svakt gjennom perioden. Fra 2005 var det først og fremst spesialundervisningen som økte, jf. figur 9.2A og B. Andelen elever som fikk spesialundervisning økte frem til 2011, før den de neste årene ble lavere. Etter 2015 stabiliserte andelen seg på barne- og mellomtrinnet, mens den fortsatte å gå svakt nedover på ungdomstrinnet. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i snitt flere timer, jf. figur 9.2C. Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning, og særlig unngå at barn tas ut av elevgruppen og klassefellesskapet for å få et eget tilbud. Nedgangen i andelen som får spesialundervisning kan derfor ha sammenheng med at flere skoler har jobbet med å forbedre den tilpassede opplæringen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, innenfor rammen av det ordinære opplæringstilbudet. Bedre kvalitet på det ordinære tilbudet kan gjøre behovet for særskilte ordninger for enkeltelever mindre, slik at behovet for spesialundervisning reduseres. Andelen elever med spesialundervisning øker med elevtrinnene, jf. figur 9.2B.

De siste tre årene har også lærertettheten økt, jf. figur 9.2D. «Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2» er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gruppestørrelse 2 gikk ned på alle trinn i grunnskolen, men nedgangen var størst på 1.–4. trinn. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 ble redusert fra 16,8 elever i 2013 til 15,8 elever i 2020.

Fra 2015 er det bevilget betydelige økonomiske ressurser til flere lærere i grunnskolen, og fra høsten 2018 er det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Normen for gruppestørrelse 2 var skoleåret 2018–2019 maksimalt 16 elever per lærer på 1.–4. trinn og maksimalt 21 elever per lærer på 5.–10. trinn. Fra og med høsten 2019 ble normen skjerpet til 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn. Normen gjelder på hvert hovedtrinn på skolenivå.

Tall per 1. oktober 2020 viste at 83 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn, en økning på fem prosentpoeng fra året før. På 5.–7. trinn oppfylte ca. 93 prosent av skolene kravet, mens 88 prosent oppfylte kravet på 8.–10. trinn. I 2020 er det blitt drøyt 200 flere årsverk i den ordinære undervisningen, samtidig som det har blitt ca. 1 800 færre elever i offentlige grunnskoler siden 2019. Dette har bidratt til at flere skoler oppfyller normen. Ifølge Utdanningsdirektoratet er det behov for nærmere 500 årsverk for at alle skolene skal oppfylle lærernormen, forutsatt at det ikke er omdisponering av lærerressurser mellom trinn internt på skolen eller mellom skoler.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elevene i 10. klasse har økt jevnt de siste årene, jf. figur 9.2F, både nasjonalt og i alle fylker. Grunnskolepoeng er en samlet poengsum beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet, og danner grunnlag for opptak til videregående skole. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2020 hadde i snitt 43,1 grunnskolepoeng. Jentene hadde i snitt 4,4 grunnskolepoeng mer enn guttene. Andelen som står uten vurderingsgrunnlag i norsk (begge målformer), engelsk og kroppsøving er redusert med 0,1 prosentpoeng fra 2019 til 2020. I matematikk er det ingen endring.

For skolefritidsordningen (SFO) var det i perioden 2013–2018 en liten og jevn reduksjon i andelen elever i SFO, etter at det i årene frem mot 2013 hadde vært en liten, men jevn økning. Andelen barn i alderen 6–9 år som hadde plass i SFO ble redusert fra 60,8 prosent i 2019 til 58,4 prosent i 2020.

9.3 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet på begynnelsen av 2000-tallet, flatet veksten ut, og siden 2013 har elevtallet vært relativt stabilt. Årskullene ble mindre, men en større andel av 16–18-åringene var i videregående opplæring, og antallet lærlinger og lærekandidater gikk opp, jf. figur 9.3A og B. En stadig mindre andel av elevene sluttet også i løpet av skoleåret. I 2013 sluttet 4,8 prosent, mens i 2020 var andelen redusert til 3,8 prosent.

Avtalte årsverk i videregående opplæring, hvor tallene ikke er sammenliknbare lengre tilbake enn til 2015, har ligget stabilt på noe i overkant av 33 000 avtalte årsverk i perioden fra og med 2015. Lærertettheten ble noe redusert fra 2019 til 2020, jf. figur 9.3C.

Etter opplæringsloven har alle ungdommer som har fullført grunnskolen rett til tre års videregående opplæring. De har rett til ett omvalg, dvs. inntil to år ekstra videregående opplæring, etter søknad. Ungdomsretten må tas ut i løpet av fem år, det vil si innen utgangen av det året personen fyller 24 år. I alt 78,1 prosent av 2013-kullet, som er det siste tilgjengelige året i statistikken, fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, jf. figur 9.3D. Andelen som fullførte er den høyeste siden statistikken ble publisert for første gang for 17 år siden (kullet som startet i 1994). Andelen elever som fullførte innen fem år lå lenge rundt 70 prosent, men har økt de siste årene. For elevene som startet videregående opplæring i 2013, var økningen på 0,5 prosentpoeng fra året før.

Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene, jf. figur 9.3E og F. Innenfor idrettsfag var andelen av elever som fullførte innen fem år på 88,4 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 67,5 prosent. Variasjonen er også større mellom fylkeskommunene for yrkesfaglige enn for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Innenfor begge retningene var andelen høyest i Sogn og Fjordane (91,6 og 75,2 prosent for henholdsvis studieforberedende og yrkesfaglig) og lavest i Finnmark (henholdsvis 78,2 og 58,9 prosent). Forskjellene mellom fylkeskommunene har derfor blitt stadig mindre over tid.

Variasjonen var også relativ stor mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Mens det i snitt var 81,4 prosent av elevene innen medier og kommunikasjon som fullførte innenfor seks år, var det kun 49,2 prosent av elevene i restaurant- og matfag som fullførte innenfor seks år. Oppmerksomheten om å få elevene gjennom videregående opplæring har økt, og det jobbes mer systematisk både på skoleeiernivå og skolenivå. I tillegg har samarbeidet mellom fylkeskommunene og fylkeskommunenes samarbeid med kommunene, blitt bedre. Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med fylkeskommunene identifisert kritiske faser i videregående opplæring og arbeidet med tiltak knyttet til disse.

Forstørr bilde

¹ Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring fem år tidligere. For eksempel henviser 2019 til elevene til 2013-kullet. Tall for 2014-kullet blir publisert 14. juni 2021.

² Tall for Trøndelag fylkeskommune er splittet i Nord- og Sør-Trøndelag

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet.

9.4 Barnevern

Det kommunale barnevernet har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i barnevernloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte vurderinger av bekymringsmeldinger, hjelpetiltak som veiledning og økonomisk støtte, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har på sin side ansvaret for andrelinjetjenesten, for institusjoner, spesialiserte fosterhjem eller spesialiserte hjelpetiltak.

Omfanget av de kommunale barnevernstjenestene økte kraftig i flere år. Antall årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet gikk opp, jf. figur 9.4A og C, også når det blir sett opp mot veksten i antallet barn og unge. Mens det frem mot 2015 var en tendens til at en stadig større andel av barna mottok omsorgstiltak, kan økningen de påfølgende par årene hovedsakelig forklares ved at flere barn mottok hjelpetiltak. Fra 2017 til 2020 gikk antall undersøkelser og tiltak ned, men avtalte årsverk har økt. Andelen barn med undersøkelse og barn med barnevernstiltak har blitt noe redusert, jf. figur 9.4B.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Et hovedskille når det gjelder tiltak, går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert utenfor hjemmet. Definisjonen av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet.

Tallene for barn plassert utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for, og barn som er plassert utenfor hjemmet, hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de nærmere 37 000 barna med barneverntiltak ved utgangen av 2020, hadde om lag 61 prosent hjelpetiltak i hjemmet, mens 39 prosent var plassert utenfor hjemmet. Over lengre tid var det en sterkere vekst i tall på barn som ble plassert utenfor hjemmet, men siden 2014 har disse andelene vært relativt stabile.

Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2013 ble 75 prosent av undersøkelsene behandlet i løpet av tre måneder, mens i 2020 ble 91 prosent behandlet innen fristen.

For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam), jf. figur 9.4D, som viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2020. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon.

9.5 Helse og omsorg

Omfanget av helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jf. figur 9.5A og B. Andelen mottakere som var under 67 år i 2013 var på ca. 37,7 prosent. Denne andelen har økt gradvis frem mot 2020, mens andelen mottakere over 80 år har blitt redusert. I 2020 var ca. 41,8 prosent av personene som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester under 67 år, og innenfor hjemmebaserte tjenester gis om lag 69 prosent av timene til denne aldersgruppen. Andelen innbyggere i de tre eldre aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester har blitt gradvis redusert de siste årene, jf. figur 9.5C og D. Det kan ha sammenheng med at antallet eldre i alle aldersgruppene øker, mens behovet for institusjons- og hjemmetjenester ikke øker like mye.

Forstørr bilde

¹ Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2019 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» f.o.m. 2019 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mottakeren.

² Brukerdata (IPLOS), endringer fra 2018 til 2019: Innføring av ny IPLOS-versjon har ført til mangelfulle registeringer i enkelte kommuner, som kan medføre utslag i tall for enkelttjenester og grupperinger av tjenester i publiseringen. Kommunereformen har for enkelte sammenslåtte kommuner gitt utfordringer med å samkjøre databaser, slik at noen tall for både nye og utgåtte kommuner kan inneholde feil. Noen kommuner har ikke rapportert 2019-tall. Her er 2018-tall kopiert til 2019-årgangen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I løpet av perioden 2013–2020 ser den institusjonsbaserte omsorgen i økende grad ut til å ha blitt forbeholdt dem med størst behov, mens tallet på mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned innen den institusjonsbaserte omsorgen, jf. figur 9.5A. Statistikken for mottakere av omsorgstjenester hadde noen svakheter i 2019, jf. fotnotene til figur 9.5, så en må være litt varsom med å tolke resultatene. Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten frem til 2019. Innen hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig bistandsbehov per mottaker fra 8,4 timer i uka i 2013 til 9,6 timer i 2020.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ressursinnsatsen økte betydelig i perioden 2015 til 2020, med i gjennomsnitt 2,2 prosent årlig, jf. figur 9.6A. I 2020 økte antall årsverk med i overkant av 1 600. En høyere andel av de brukerrettede årsverkene hadde også helsefaglig utdanning, jf. figur 9.6B. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk fra 33,6 i 2015 til 46,3 i 2020, jf. 9.6C.

Legedekningen og fysioterapidekningen har også økt over tid, men var om lag uendret fra 2019 til 2020, jf. figur 9.6D. Innen rusomsorg og psykiatri har det blitt flere årsverk av sykepleiere og personer med videreutdanning i psykiatrisk helsearbeid i kommunene, jf. 9.6E. Førstnevnte økte fra 4,3 til 4,6 årsverk per 10 000 innbyggere fra 2015 til 2020, mens sistnevnte økte fra 8,0 til 8,5 i samme periode. Også årsverk av personer med videreutdanning i rusarbeid økte i perioden, fra 2,5 årsverk per 10 000 innbyggere i 2015 til 3,2 årsverk per 10 000 innbyggere i 2020.