Del 2
Inntektssystemet

3 Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

I dette kapitlet omtales ulike tema innenfor inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Det foreslås endringer i båt- og ferjenøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene, og det foreslås at midler til veiadministrasjon blir fordelt etter ordinære kriterier i stedet for etter en særskilt fordeling. Videre omtales arbeidet med oppdatering av fylkesveikriteriet i inntektssystemet for fylkeskommunene, og det drøftes hvordan beregning av samlet utgiftsbehov og av sektorvekter i utgiftsutjevningen, både for kommunene og for fylkeskommunene, kan påvirkes av de økonomiske tiltakene i forbindelse med koronapandemien.

Til slutt foreslås det en ny tilskuddsordning for å avhjelpe rentekostnadene i den fylkeskommunale ferjeavløsningsordningen, og en ny tilskuddsordning innenfor toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, der de minste kommunene er målgruppen. Begge forslagene er svar på anmodningsvedtak fra Stortinget.

3.1 Forslag til endringer i båt- og ferjenøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene

Kriteriene som brukes i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet skal kunne forklare ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene, samtidig som de i størst mulig grad skal være objektive. Det har vist seg vanskelig å finne kriterier som oppfyller begge disse målene fullt ut for fylkeskommunale båtruter. Dagens kriterium lengde kystlinje er helt objektivt, men er ikke et tilstrekkelig mål for å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet til båtruter. Noen fylker har kort kystlinje, men mange båtruter som er viktige for transporttilbudet. Andre fylker har lang kystlinje, men få båtruter. Kriteriet fanger heller ikke opp endringer i utgiftsbehovet over tid, siden kystlinjen ligger fast.

Et kriterium knyttet til faktiske båtruter – en sambandsbasert modell – kan gi et bedre samsvar med de faktiske utgiftene til båtruter, men vil aldri kunne bli helt objektivt. Kriterier som ikke er objektive kan på den annen side svekke den lokale handlefriheten, siden fylkeskommunenes inntekter vil påvirkes av hvordan de innretter tjenestetilbudet.

Departementet legger nå frem forslag om endringer i delkostnadsnøkkelen for båt og ferje fra og med budsjettåret 2022, for å sikre en bedre balanse mellom disse to hensynene. Forslaget går i korte trekk ut på å innføre et nytt kriterium for båter – de normerte båtkostnadene – sammen med dagens kriterium lengde kystlinje. Samtidig blir kriteriene skolereiser med ferje, skolereiser med båt og båtreiser i alt tatt ut av nøkkelen. Disse kriteriene har lav vekt i dagens nøkkel. Den nye båt- og ferjenøkkelen vil med det bestå av kriteriene normerte ferjekostnader for ferjene, mens kriteriene for båter deles likt mellom lengde kystlinje og normerte båtkostnader.

Forslaget til endringer i båt- og ferjenøkkelen har vært på offentlig høring, og et flertall av fylkeskommunene støttet høringsforslaget helt eller delvis. Kostnadsnøkkelen som presenteres i denne proposisjonen er den samme som i høringsforslaget, men grunnlagsdataene som er brukt til å beregne det nye båtkriteriet er oppdatert ut fra nye opplysninger fra fylkeskommunene.

Kostnadsnøklene i inntektssystemet brukes til å omfordele en gitt ramme, og endringer i nøkkelen vil derfor gi fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene. Departementet foreslår at fordelingsvirkningene fases gradvis inn over en periode på to år, slik at fylkeskommunene får tid til å tilpasse seg den nye nøkkelen.

Regjeringens forslag i revidert nasjonalbudsjett om reduserte ferjepriser, gjør det også nødvendig med noen justeringer i båt- og ferjenøkkelen. Departementet foreslår derfor en endring i ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen, for å ta høyde for reduksjonen i ferjetakstene.

3.1.1 Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje

Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje ble innført i 2018 og videreført i det nye inntektssystemet fra 2020, med noen justeringer. Nøkkelen er vist i tabell 3.1. Det viktigste kriteriet er normerte ferjekostnader for ferjene og lengde kystlinje for båtene. Delkostnadsnøkkelen utgjør 6,66 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene i 2021.

De normerte ferjekostnadene blir beregnet med en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde og er beskrevet nærmere i rapporten Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter.1 Kostnadsmodellen beregner hva det bør koste å drifte et ferjesamband hvis rutetilbudet bygger på en felles standard. Modellen skiller mellom flere ulike forhold som påvirker kostnadene ved å drifte et ferjesamband, som strekningslengde, trafikkmengde og typen farvann ferjen seiler i. Siden kriteriet brukes til å omfordele en gitt ramme, er det fylkeskommunenes relative andel av de normerte kostnadene som er det sentrale, og ikke nivået på de normerte kostnadene.

Kriteriene for båter ble valgt på bakgrunn av regresjonsanalyser som viste en tydelig sammenheng mellom lengden på samlet kystlinje og utgifter til båter. Analysene viste også en sammenheng mellom utgiftene til båt og reisekriteriene, altså antall skolereiser med båt og båtpassasjerer i alt. Skoleskyss er enkelte steder avgjørende for å opprettholde båtruter, mens etterspørselen fra øvrige passasjerer har betydning for dimensjoneringen av rutetilbudet. Siden skillet mellom hva som regnes som båter og hva som regnes som ferjer ikke alltid er helt entydig, ble også skolereiser med ferje tatt med som kriterium i den samlede nøkkelen.

3.1.2 Møreforskings forslag til nytt kriterium for båter

Departementet ba i 2019 Møreforsking Molde og Transportøkonomisk institutt (TØI) om å komme med innspill til nye kriterier for båter, beregnet med utgangspunkt i en sambandsbasert modell. Bakgrunnen var tilbakemeldinger fra noen fylkeskommuner om at kriteriet lengde kystlinje ikke er godt nok egnet til å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet til båter, noe også Stortinget har pekt på (jf. Innst. 249 S (2018–2019)). Departementet ønsket derfor å få utredet et alternativt kriterium for båter.

Møreforskings forslag ble presentert i rapporten Forslag til nye kriterier for båter i inntektssystemet for fylkeskommunene.2 Forslaget tar utgangspunkt i de fylkeskommunale båtrutene som er i drift, og beregner et anslag på nettokostnadene ved å drifte båtrutene hvis det legges en felles norm eller standard til grunn for rutetilbudet. Forslaget følger dermed i stor grad den samme metodikken som er brukt i beregningen av kriteriet normerte ferjekostnader, der det beregnes et anslag på hva det bør koste å drifte hvert enkelt ferjesamband. Møreforsking foreslo også at det burde gjøres en behovsvurdering av hver enkelt båtrute, siden det kunne gjøre kriteriet mer objektivt.

Møreforskings rapport var på høring våren 2020, og ble også presentert i Prop. 105 S (2019–2020) Kommuneproposisjonen 2021. Fylkeskommunene var delt i synet på Møreforskings forslag. Flere støttet forslaget, og pekte på at det ville gi et bedre samsvar med det faktiske utgiftsbehovet til båter. Men det var også flere som var kritiske, og som understreket behovet for objektive kriterier. Det ble blant annet vist til at manglende objektivitet i kriteriene reduserer muligheten for lokale tilpasninger.

På bakgrunn av de motstridende hensynene som kom frem i høringen, varslet departementet i kommuneproposisjonen for 2021 at det ville vurderes å bygge videre på deler av Møreforskings forslag, og at fylkeskommunene ville få anledning til å uttale seg om saken på nytt. Departementets justerte forslag ble sendt på høring i januar 2021.

3.1.3 Departementets høringsforslag

Forslag til ny båt- og ferjenøkkel

Departementet mener at Møreforsking og TØI har gjort et grundig arbeid og at kostnadsmodellen de har utviklet er et godt utgangspunkt for nye båtkriterier i kostnadsnøkkelen. Samtidig er det viktig å beholde et helt objektivt element i båtkriteriene. I det justerte høringsforslaget om endringer i båt- og ferjenøkkelen, foreslo departementet derfor å kombinere det nye kriteriet utviklet av Møreforsking med dagens kriterium lengde kystlinje. En slik løsning vil gi en nøkkel som har et helt objektivt element (kystlinje), samtidig som den vil gi et bedre samsvar med utgiftsbehovet. Den vil også fange opp endringer i utgiftsbehovet over tid på en bedre måte enn dagens nøkkel.

Departementet foreslo videre å ta kriteriene skolereiser med ferje, skolereiser med båt og båtreiser i alt, ut av nøkkelen. Kriteriene har lav vekt, og båt- og ferjeruter som tilbyr skoleskyss inngår allerede i kriteriene normerte ferjekostnader og normerte båtkostnader. Det er derfor ikke lenger grunnlag for å beholde reisekriteriene hvis det innføres kriterier for normerte kostnader for både båt og ferje.

Høringsforslaget til ny båt- og ferjenøkkel besto dermed av kriteriene normerte ferjekostnader, normerte båtkostnader og lengde kystlinje. Kriterievekten til de normerte ferjekostnadene ble økt som følge av at antall skolereiser med ferje ble tatt ut av nøkkelen. Kriterievekten til båtkriteriene ble delt likt mellom lengde kystlinje og det nye båtkriteriet.

Øvrige forslag og presiseringer

Høringsforslaget inneholdt også noen andre presiseringer. Departementet fulgte ikke Møreforskings anbefaling om å gjøre en behovsvurdering av båtrutene, utover at rene turistruter og ruter til steder uten fast bosetting ikke bør telle med i kriteriet. Men departementet foreslo noen krav som bør stilles til båtruter som omfattes av båtkriteriet. Forslaget bygde på kravene som allerede gjelder for ferjesamband i ferjekriteriet. Departementet foreslo følgende krav til båtrutene i inntektssystemet:

• Kriteriet omfatter passasjerbåter i ordinær rutetrafikk, og båtruter som i hovedsak tilbyr lovpålagt skoleskyss.

• Båtrutene må ha helårsdrift og være fullt ut fylkeskommunale. Kriteriet omfatter ikke kommunale og private båtruter eller ferjesamband som finansieres delvis med fylkeskommunale tilskudd.

• En rute regnes som en båtrute uavhengig av fartøystype så lenge den frakter passasjerer, og så lenge en eventuell biltrafikk er på under ti personbilenheter i årsdøgntrafikk (PBE ÅDT).

Høringsforslaget inneholdt videre en presisering av hvordan en båtrute skal defineres i tilfeller der det kan være tvil om flere ruter i samme område skal regnes som én eller flere båtruter i inntektssystemet, og et forslag om hvor ofte det nye kriteriet bør oppdateres.

Departementet foreslo at kriteriet bør oppdateres på samme måte som dagens ferjekriterium, altså at kriteriet i inntektssystemet et gitt år tar utgangspunkt i båtruter som var i helårsdrift to år før. Departementet la også frem et alternativt forslag med en ekstra forsinkelse i oppdateringen av kriteriedata, for å gjøre kriteriet mer objektivt. En ekstra forsinkelse vil innebære at fylkeskommunen må ta hele merkostnaden selv i en lengre periode, hvis de velger å opprette en ny båtrute. Høringsinstansene ble bedt om å vurdere begge alternativene.

3.1.4 Oppsummering av høringen

Forslaget ble sendt på høring 29. januar i år med høringsfrist 19. mars. Det kom inn 12 høringssvar, hvorav ni fra fylkeskommuner (alle unntatt Innlandet og Oslo). I tillegg har KS, Ørland kommune og Ryfylkeaksjonen uttalt seg.

Forslaget til ny båt- og ferjenøkkel

Fem fylkeskommuner støtter forslaget til ny båt- og ferjenøkkel, enten helt eller delvis. Troms og Finnmark og Vestland gir tydelig støtte til departementets forslag, og Trøndelag slutter seg til departementets vurderinger. Nordland mener det er positivt at det gjøres endringer i båt- og ferjenøkkelen, men at objektiviteten i kostnadsnøkkelen bør vektlegges i sterkere grad, med en høyere vekting av lenge kystlinje og en lavere vekting av de normerte båtkostnadene. Rogaland mener at forslaget er et steg i riktig retning, men at de normerte båtkostnadene må vektes høyere, og at lengde kystlinje må nedjusteres enda mer enn i høringsforslaget. Rogaland mener videre, som den eneste fylkeskommunen, at kriteriene for antall skolereiser med båt og ferje burde videreføres.

Vestfold og Telemark tar ikke tydelig stilling til departementets forslag, men støtter innføringen av en sambandsbasert nøkkel og er kritiske til lengde kystlinje som kriterium.

To fylkeskommuner er tydelig kritiske til forslaget. Møre og Romsdal mener at kriteriet normerte båtkostnader ikke må innføres, og viser særlig til behovet for objektive kriterier. Fylkeskommunen mener også at kostnadsmodellen som brukes til å beregne kriteriet er for detaljert, med for mange usikre forutsetninger. Agder er også klart imot forslaget, og mener at båt- og ferjenøkkelen må ses i sammenheng med hele inntektssystemet. Agder viser til at fylkeskommunen fikk reduserte overføringer som følge av endringene i inntektssystemet i 2020, og peker på at endringer i båt- og ferjenøkkelen vil komme i tillegg og gi en ytterligere nedgang i inntektene.

KS peker på at kystlinjekriteriet alene ikke fanger opp utgiftsbehovet i tilstrekkelig grad, men tar ikke stilling til departementets forslag. KS mener også at det er behov for overgangsordninger hvis nøkkelen innføres, siden fordelingsvirkningene er store. Noen av fylkeskommunene peker også på behovet for overgangsordninger.

Øvrige forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at båtkriteriet bare bør gjelde for passasjerbåter som er fullt ut fylkeskommunale og i helårsdrift. Flere fylkeskommuner støtter presiseringene direkte eller indirekte, men det kom også noen innvendinger. Vestfold og Telemark mener at også båtruter som drives som et samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen bør telle med. Nordland mener at kriteriet også bør omfatte godsruter, og ikke bare passasjerbåter.

De fleste fylkeskommunene støtter departementets forslag om at det nye båtkriteriet bør oppdateres på samme måte som ferjekriteriet, altså at kriteriet for et gitt år tar utgangspunkt i båtruter som var i helårsdrift to år før. Men Rogaland mener at hvis kriteriet normerte båtkostnader gis høyere vekt, kan en ekstra forsinkelse vurderes.

3.1.5 Departementets vurderinger og forslag

Forslag til ny båt- og ferjenøkkel

Departementet registrerer at flertallet av de største båt- og ferjefylkene støtter forslaget om endringer i nøkkelen, enten helt eller delvis. Det har heller ikke kommet vesentlige innvendinger som ikke var kjent fra før. Departementet mener at høringsforslaget vil sikre en bedre balanse mellom objektivitet og treffsikkerhet, og foreslår at den nye båt- og ferjenøkkelen tas i bruk i inntektssystemet fra og med 2022. Den nye nøkkelen, som er i samsvar med forslaget som ble lagt frem i høringsnotatet, er vist i tabell 3.2.

De fleste fylkeskommunene som uttaler seg om øvrige forhold i høringsforslaget, støtter hovedpunktene i forslaget. Departementet viser til at båt- og ferjenøkkelen er knyttet til fylkeskommunenes ansvar for kollektivtransporten, og mener derfor at det nye båtkriteriet bør avgrenses til passasjerbåter i ordinær rutetrafikk, samt skoleskyssruter. Departementet mener videre at det er rimelig å stille krav om at kriteriet bare gjelder båtruter som er fullt ut fylkeskommunale, altså at fylkeskommunen dekker alle eller nesten alle driftskostnader, utover det som finansieres med billettinntekter. Departementet opprettholder også forslaget om at det nye båtkriteriet bør oppdateres på samme måte som ferjekriteriet, dvs. med en forsinkelse på to år.

Konsekvenser av covid-19

Utbruddet av covid-19 har flere steder ført til en betydelig nedgang i kollektivtrafikken, noe som igjen har konsekvenser for grunnlagstallene som brukes til å beregne kriteriene normerte båtkostnader og normerte ferjekostnader. Nedgangen i biltrafikken og passasjertallene innebærer at trafikktallene for 2020 trolig vil være lite representative for transportbehovet når pandemien er over. Departementet foreslår derfor at kriteriedataene for 2022 beregnes med utgangspunkt i tall for biltrafikk og passasjerer i 2019, for fylkeskommunale ferjesamband og båtruter som var i helårsdrift i 2020.

Fordelingsvirkninger og forslag om overgangsordning

Kostnadsnøkkelen brukes til å omfordele en gitt ramme, og endringer i nøkkelen vil derfor gi fordelingsvirkninger. Det er særlig fylkeskommuner med en lang kystlinje og forholdsvis lave utgifter til båtruter som vil få reduserte overføringer med den nye nøkkelen. Fordelingsvirkningene er relativt moderate sammenlignet med fylkeskommunenes samlede inntekter. Departementet mener likevel at fylkeskommunene bør få tid til å tilpasse seg den nye nøkkelen, og foreslår at fordelingsvirkningene fases gradvis inn gjennom en overgangsordning på to år. I tabell 3.3 vises anslag på samlede fordelingsvirkninger samt førsteårsvirkningen ved en overgangsperiode på to år.

Anslagene på fordelingsvirkningene er noe endret fra høringsnotatet, som følge av oppdaterte opplysninger fra noen av fylkeskommunene. Noen båtruter som er lagt ned er tatt ut av kriteriedata, mens noen båtruter og ferjesamband som ikke var inkludert i beregningene til høringsnotatet er tatt med i de oppdaterte anslagene. Departementet presiserer at dette fortsatt er foreløpige anslag, og at ytterligere kvalitetssikring av grunnlagsdataene kan gi noen endringer i anslagene. En fullstendig liste over båtruter og ferjesamband som vil inngå i kriteriedata for 2022, vil bli publisert på departementets nettsider slik at fylkeskommunene kan kontrollere opplysningene. De endelige fordelingsvirkningene kan ikke beregnes før i statsbudsjettet for 2022.

3.1.6 Reduserte ferjepriser og forslag om justeringer i ferjekriteriet

I forbindelse med Stortingets behandling av Innst. 233 S (2020–2021), jf. Prop. 79 S (2020–2021) om økonomiske tiltak i møte med pandemien, fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

Stortinget ber regjeringen komme tilbake i revidert nasjonalbudsjett 2021 med forslag til reduserte fergetakster allerede for inneværende år, og en forpliktende plan for halvering av fergepriser på både riksveg- og fylkesvegsamband. Løsninger for lavere takster for pendlere skal prioriteres og reduksjonen skal finansieres av staten.

Regjeringen følger opp vedtaket i revidert nasjonalbudsjett, og vil arbeide for å halvere ferjetakstene i løpet av kommende stortingsperiode i samarbeid med fylkeskommunene. Fylkeskommunene foreslås kompensert for inntektsnedgangen gjennom en økning i rammetilskuddet. I Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2021, foreslår regjeringen en økning i rammetilskuddet til fylkeskommunene på 55 mill. kroner for å legge til rette for en reduksjon i ferjeprisene på fylkeskommunale ferjesamband på 10 prosent i andre halvår 2021. Størrelsen på bevilgningsforslaget er basert på de samlede billettinntektene i fylkeskommunale ferjesamband i 2019, før nedgangen i trafikken som følge av pandemien. Fylkesveiferjesamband som ikke mottar offentlig tilskudd, omfattes ikke av forslaget.

Videre foreslås det å redusere minstebeløpet som er nødvendig for å oppnå rabatt på ferje fra 3 700 kroner til 3 000 kroner for forhåndsinnbetalingsklasse 1, med virkning fra 1. juli 2021. Dette gjelder kjøretøy som er åtte meter og kortere, og vil blant annet komme pendlere til gode.

Regjeringen vil vurdere hvordan takst- og rabattsystemet bedre kan legges til rette for pendlere. Statens vegvesen har fått i oppdrag å gjennomgå takst- og rabattsystemet for ferjedriften med frist 1. januar 2022. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om saken etter at Vegvesenet har gitt sin tilrådning.

Fordeling av kompensasjon og justering i ferjekriteriet

Det er stor variasjon i størrelsen på billettinntektene mellom ulike ferjesamband, og reduserte priser vil derfor påvirke fylkeskommunene ulikt. Forskjellene skyldes først og fremst variasjoner i trafikkmengde, men det har også betydning at noen fylkeskommuner har økt prisene utover takstregulativene, og at rabattordningene og -bruken varierer. Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener derfor at kompensasjonen ikke bør fordeles ut fra de faktiske billettinntektene, siden det kan premiere fylkeskommuner som har satt opp prisene.

Departementene foreslår i stedet at kompensasjonen fordeles etter inntektsmodellen som brukes til å beregne kriteriet normerte ferjekostnader i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Ferjekriteriet beregnes som de normerte bruttokostnadene, beregnet med en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde, fratrukket et estimat på billettinntektene. Billettinntektene beregnes i en inntektsmodell utviklet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, der det legges til grunn at alle ferjesamband følger det samme takstregulativet.3 Denne løsningen vil sikre likebehandling mellom fylkeskommunene, og at det ikke gis kompensasjon for å ha satt opp prisene utover de statlige regulativene.

Økningen i rammetilskudd som foreslås i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett, vil ifølge forslaget fordeles etter fylkeskommunenes andel av de estimerte billettinntektene for ferjesamband som er i drift i 2021. Fra 2022 vil det bli gjort endringer i beregningen av ferjekriteriet for å ta hensyn til reduserte billettpriser. Det vil også bli vurdert å justere vektene til kriteriene i båt- og ferjenøkkelen, slik at kompensasjonen kan fordeles etter delkostnadsnøkkelen fra 2022.

3.2 Forslag om fordeling av fylkesveimidler

Unntaksvis kan deler av rammetilskuddet gis med en særskilt fordeling i en kortere periode (også kalt tabell C-saker). Midlene som fordeles i tabell C er frie inntekter, som fylkeskommunene disponerer fritt på lik linje med rammetilskuddet for øvrig. I 2021 fordeles over 4 mrd. kroner særskilt gjennom fem saker knyttet til fylkesvei, og utgjør med det over 10 prosent av fylkeskommunenes samlede innbyggertilskudd i 2021. De to største sakene er knyttet til opprusting og fornying av fylkesveiene og kompensasjon for overføringen av fylkesveiadministrasjonen i 2020. Videre fordeles det midler særskilt til ras- og skredsikring av fylkesvei, kompensasjon for tunnelsikkerhetsforskriften og ferjeavløsningsordningen.

3.2.1 Opprusting og fornying av fylkesvei

Rammetilskuddet har siden 2014 blitt styrket for å sette fylkeskommunene i stand til å ruste opp og fornye fylkesveiene. Midlene er fordelt ut fra en kartlegging Statens vegvesen gjorde av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveier i perioden 2010–2012. I 2021 er 1,58 mrd. kroner fordelt på denne måten. I Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020 ble det varslet at midlene skulle fordeles særskilt i 2020 og 2021, og at en fordeling etter veinøkkelen skulle vurderes når den neste nasjonale transportplanen trer i kraft fra 2022.

Departementet foreslår at midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene i 2022 fortsatt blir liggende til særskilt fordeling, ut fra det som er lagt til grunn i Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033.

3.2.2 Fylkesveiadministrasjon

Fylkeskommunene overtok ansvaret for fylkesveiadministrasjon da sams veiadministrasjon ble avviklet fra 1. januar 2020, og kompenseres for økte kostnader gjennom tabell C (1,24 mrd. kroner i 2021). Midlene har i en overgangsperiode blitt fordelt ut fra kartlagt ressursbruk i hver fylkeskommune under sams veiadministrasjon.

I de øvrige sektorene i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene – videregående opplæring, tannhelse og kollektivtransport – fordeles midlene til administrasjon etter de respektive delkostnadsnøklene. I 2022 har det gått to år siden sams veiadministrasjon ble avviklet og administrasjon av fylkesveiene overtatt av fylkeskommunene, og departementet mener at fylkesvei da bør behandles på samme måte som de andre sektorene i inntektssystemet. Departementet foreslår derfor at midlene til veiadministrasjon omfordeles etter kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei fra og med 2022.

Fordelingsvirkningene ved en omfordeling av midlene til fylkesveiadministrasjon er relativt lave. For å gi fylkeskommunene tid til å tilpasse seg, foreslår departementet en overgangsordning på to år.

3.3 Fylkesveikriteriet i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene

Fylkeskommunene er veimyndighet for og eier av om lag 44 600 km fylkesvei. Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei utgjør 18 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene i 2021. De samlede netto driftsutgiftene til fylkesvei var på om lag 7 mrd. kroner i 2019 (eksklusive avskrivinger).

Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei består av kriteriene innbyggertall og vedlikeholdsbehov fylkesvei, som beregnes etter Statens vegvesens modell MOTIV. Etter avviklingen av sams veiadministrasjon vil Statens vegvesen ikke lenger ha tilstrekkelig informasjon til å gjøre MOTIV-beregninger for fylkesveinettet. Det er derfor nødvendig å finne et alternativ til MOTIV-beregninger for å beregne kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei.

MOTIV-modellen tar utgangspunkt i det faktiske veinettet og beregner de antatte kostnadene ved å opprettholde en gitt vedlikeholdsstandard på veinettet. MOTIV-beregningene er basert på informasjon om blant annet veitype, veiobjekter (slik som bruer, tunneler, ferjekaier), levetid og trafikkmengde, og prøver å fange opp kostnader knyttet til all drift og vedlikehold, inkludert klimatiske forhold. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener derfor at MOTIV har vært en god modell til å måle variasjoner i utgiftsbehov til vedlikehold av fylkesveier mellom fylkeskommunene.

Departementet lyste i oktober 2020 ut et eksternt prosjekt for å få utredet en forenklet modell for å beregne kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei. Den forenklede modellen skal, på samme måte som MOTIV, fange opp de relative forskjellene i vedlikeholdsbehov mellom fylkeskommunene, samtidig som den i størst mulig grad skal være objektiv. Prosjektet ble tildelt konsulentselskapene ViaNova Plan og Trafikk AS i samarbeid med TLeland AS i desember 2020. Frist for leveranse i prosjektet er 2. juni 2021.

Prosjektet blir fulgt av en referansegruppe bestående av representanter fra alle fylkeskommuner, Oslo kommune og KS, og en styringsgruppe bestående av representanter fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen.

Departementet vil i statsbudsjettet for 2022 komme tilbake med en vurdering av om forslag til ny modell skal tas i bruk fra og med 2022, eller om en skal benytte en justert modell basert på MOTIV-tall for 2021.

3.4 Beregning av sektorvekter i kostnadsnøklene og i samlet utgiftsbehov

Gjennom utgiftsutjevningen skal kommunene og fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for kostnadsforskjeller som de selv ikke kan påvirke. Til grunn for utgiftsutjevningen ligger blant annet oppdaterte kriteriedata, og sektorvektene i kostnadsnøklene, samt samlet utgiftsbehov, oppdateres med regnskapstall fra KOSTRA/SSB.

Sektorvektene, det vil si hvor stor del den enkelte sektor har i den samlede kostnadsnøkkelen, blir oppdatert på bakgrunn av kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsutgifter til de ulike sektorene som inngår i kostnadsnøkkelen. Mens sektorvektene i kostnadsnøkkelen for kommunene baseres på regnskapstall for siste tilgjengelige treårsperiode, baseres sektorvektene i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene i hovedsak på regnskapstall siste tilgjengelige år. Unntaket er den delen av fylkesveinøkkelen som kan knyttes til investeringer, som baseres på regnskapstall over tre år.

Ved beregning av utgiftsbehov på landsbasis benyttes netto driftsutgifter til de tjenestene som inngår i utgiftutjevningen, basert på siste tilgjengelige år.

I 2020 har kommunesektoren fått rundt 18 mrd. kroner i ekstra overføringer og økonomiske tiltak, begrunnet i koronapandemien. Det meste av dette er frie inntekter. Det har blant annet blitt gitt kompensasjon for bortfall av brukerbetaling i kollektivtrafikken, i barnehage og i skolefritidsordningen, noe som gir økte netto driftsutgifter innenfor disse sektorene. Kommunesektoren har nedlagt en stor innsats i forbindelse med virusutbrudd, smittevern osv., noe som kan ha gitt en annen fordeling av aktiviteten mellom de ulike sektorene enn i en normalsituasjon.

Departementet vil frem til statsbudsjettet for 2022 vurdere om, og eventuelt hvordan, kommunesektorens regnskapstall fra 2020 skal benyttes i sektorandelene i kostnadsnøkkelen og i samlet utgiftsbehov. Alternativet er at siste årgang for regnskapstall som benyttes er 2019.

3.5 Anmodningsvedtak om ferjeavløsningsordningen

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 727, 17. juni 2020:

Stortinget ber regjeringen om at det legges fram en egen tilskuddsordning i forbindelse med fergeavløsningsordningen som kan avhjelpe rentekostnadene de første årene etter at et fergeavløsningsprosjekt er ferdigstilt, og komme tilbake med endringsforslagene i forslaget til statsbudsjett for 2021.

Stortinget fattet også anmodningsvedtak nr. 166, 3. desember 2020:

Stortinget ber regjeringen fremme forslag senest i revidert nasjonalbudsjett 2021 som forbedrer fergeavløsningsordningen ytterligere slik at enda flere fergeavløsningsprosjekter kan realiseres.

3.5.1 Regjeringens forslag

Regjeringen foreslår at det opprettes et nytt øremerket tilskudd for fylkeskommunale ferjeavløsningsprosjekter. Gjennom det nye tilskuddet kan fylkeskommuner få kompensert inntil 50 prosent av årlige rentekostnader de første fem årene etter at veiprosjektet er ferdigstilt, for ferjeavløsningsprosjekter som ferdigstilles mellom 2022 og 2027.

3.5.2 Dagens ferjeavløsningsordning

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygget et nytt veisamband, det vil si en bro eller undersjøisk tunnel, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere slike prosjekter med midlene de ville fått for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Den fylkeskommunale ferjeavløsningsordningen ble presentert for Stortinget i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2016, jf. Prop. 121 S (2014–2015), og er en del av rammetilskuddet til fylkeskommunene. Retningslinjer for ferjeavløsningsordningen ble fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet 22. februar 2016, og presentert i kommuneproposisjonen for 2017, jf. Prop. 123 S (2015–2016). Retningslinjene har siden blitt oppdatert flere ganger, senest 7. oktober 2020, blant annet som følge av utvidelsen av ordningen i Prop. 1 S (2019–2020) til også å omfatte deler av rentekostnadene ved ferjeavløsningsprosjekter.

Årlig beløp i ferjeavløsningsmidler beregnes ut fra netto reduksjon i rammetilskuddet når et veiprosjekt erstatter eller korter inn et ferjesamband. Ferjeavløsningsmidlene blir utbetalt til de har dekket de nominelle byggekostnadene og inntil 50 prosent av beregnede rentekostnader, men ikke lenger enn maksimalt 45 år.

3.5.3 Departementets vurdering og forslag

Ferjeavløsningsordningen er allerede en svært god ordning, som gir et langsiktig og forutsigbart finansieringsbidrag til slike veiprosjekter. Departementet mener det er viktig at fylkeskommunene bidrar med egenfinansiering i egne veiprosjekter, siden det kan bidra til at nytten ved slike investeringer vurderes opp mot andre gode formål.

For fylkeskommunene vil kostnadene ved ferjeavløsningsprosjektet være høyest i starten, mens ferjeavløsningstilskuddet utbetales jevnt over mange år. Over tid vil forholdet mellom utgifter og tilskudd jevne seg ut, men de høye kostnadene i starten kan føre til at fylkeskommunene ikke vil prioritere slike prosjekter.

På bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak 17. juni 2020, foreslår departementet at det etableres et øremerket tilskudd for fylkeskommunale ferjeavløsningsprosjekter. Dette tilskuddet kommer i tillegg til det ordinære ferjeavløsningstilskuddet via rammetilskuddet, noe som sikrer at finansieringen av det nye tilskuddet ikke går på bekostning av øvrige fylkeskommuner.

Gjennom det nye tilskuddet kan fylkeskommunene få kompensert inntil 50 prosent av de årlige rentekostnadene de første fem årene etter at veiprosjektet er ferdigstilt. Departementet foreslår at tilskuddet tar utgangspunkt i beregnede og ikke faktiske rentekostnader, på samme måte som ved beregning av rentene som kan dekkes gjennom det ordinære ferjeavløsningstilskuddet.

Departementet foreslår videre at det settes et øvre tak for samlet beløp på tilskuddsposten på 50 mill. kroner årlig, og at tilskuddet gjelder for ferjeavløsningsprosjekter som ferdigstilles mellom 2022 og 2027. Disse begrensningene er nødvendige for å sikre at de samlede utgiftene til ordningen blir forutsigbare, uavhengig av rentenivå og antall ferjeavløsningsprosjekter som realiseres, og at fremtidige bindinger på statsbudsjettet begrenses.

Tilskuddet vil først kunne bli utbetalt fra 2023, så langt ferdigstilling av et prosjekt i løpet av 2022 går etter planen.

3.6 Anmodningsvedtak om ressurskrevende tjenester

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 290, 15. desember 2020:

Stortinget ber regjeringen i kommuneproposisjonen for 2022 foreslå en revidert og mer treffsikker metode for å beregne tilskudd til de minste kommunene med størst behov for ressurskrevende tjenester.

Stortinget fattet også anmodningsvedtak 704, 25. februar 2021:

Stortinget ber regjeringen utrede og legge fram et trinn 2 i toppfinansieringsordningen med en makssum per innbygger, og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2022.

Formålet med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er å legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Den øremerkede toppfinansieringsordningen på kap. 575, post 60, kompenserer kommuner med ressurskrevende tjenester for 80 prosent av netto lønnsutgifter over et innslagspunkt på 1 430 000 kroner per mottaker for 2021. I statsbudsjettet for 2021 er det også vedtatt at 55 mill. kroner av skjønnsrammen skal fordeles til kommuner med under 3 200 innbyggere som har spesielt høye utgifter til ressurskrevende tjenester.

Regjeringen foreslår å gå fra en fordeling basert på skjønn til en ordning i tillegg til det ordinære toppfinansieringstilskuddet. Det foreslås følgende kriterier for at kommuner skal kvalifisere for tilskuddet:

• har færre enn 3 200 innbyggere,

• har høye utgifter til ressurskrevende tjenester og

• har gjennomsnittlige skatteinntekter de siste tre årene som er lavere enn 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Med høye utgifter til ressurskrevende tjenester menes den delen av innrapporterte nettoutgifter i toppfinansieringsordningen som ikke dekkes av toppfinansieringstilskuddet, dvs. «egenandeler»/utgifter opp til innslagspunktet, samt 20 prosent andel over innslagspunktet.

De kommunene som oppfyller de ovennevnte kriteriene får kompensert for 80 prosent av utgiftene over en terskelverdi per innbygger. Terskelverdien vil bli tilpasset rammen til bevilgningen. Departementet vil i statsbudsjettet gi en antydning på hvor terskelverdien vil ligge.

Det vil da bli opprettet en ny post på statsbudsjettet, Kap. 575, post 61 Tilleggskompensasjon ressurskrevende tjenester. Tilskuddet på 55 mill. kroner vil bli finansiert ved et trekk i innbyggertilskuddet.

4 Skjønnstilskuddet

4.1 Skjønnstilskuddet i 2022

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling. Departementet fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Statsforvalteren fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet. Fylkeskommunene får skjønnsmidlene tildelt direkte fra departementet.

Departementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2022 blir satt til 1 372 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 990 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene. Ved sammenlikning av rammene for 2021 og 2022 i dette kapitlet er det ikke tatt hensyn til ekstra bevilgninger i forbindelse med covid-19-pandemien.

Statsforvalterens skjønnstilskudd

Basisrammen til kommunene og fylkeskommunene utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av statsforvalterne etter retningslinjer for skjønnstilskuddet gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmeside ved fremleggelsen av statsbudsjettet.

Basisrammen til kommunene i 2022 settes til 850 mill. kroner. Dette er en videreføring av kommunenes basisramme på samme nivå som i 2021.

Rammetilskuddet til kommunene bør i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. På grunn av usikkerhet knyttet til covid-19-pandemien, og eventuelle konsekvenser i 2021 og inn i 2022, foreslås det ikke noen reduksjon av basisrammen til kommunene i 2022.

Det er fortsatt store forskjeller i størrelsen på skjønnsrammen mellom de ulike statsforvalterembetene, og det tas sikte på en ytterligere utjevning av fylkesrammene i 2022.

Basisrammen til fylkeskommunene

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 332 mill. kroner i 2022. Dette er en videreføring av basisrammen for 2021.

Fordelingen av basisrammen til den enkelte fylkeskommune legges frem i statsbudsjettet.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner for å kunne kompensere kommunesektoren for kostnader ved uforutsette hendelser.

De tilbakeholdte skjønnsmidlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter naturskade, men midlene kan også kompensere for uforutsette utgifter grunnet andre forhold. Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å håndtere uforutsette utgifter og å jobbe med forebyggende tiltak. Samtidig skal storsamfunnet stille opp når lokalsamfunn rammes av store naturskader eller andre ekstraordinære hendelser, eksempelvis kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune.

Skjønnstilskudd kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser og som gjelder håndtering av den akutte krisesituasjonen, og/eller reparasjoner av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjoner, skal dette i hovedsak dekke skader på infrastruktur som er kritisk for at kommunene og fylkeskommunene kan yte lovpålagte tjenester.

Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunene få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Kommunene må søke om skjønnsmidler fra departementet gjennom statsforvalteren.

Til og med 2021 har fylkeskommuner som har utgifter i forbindelse med naturskade som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kunnet søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Innslagspunktet nedjusteres fra 250 kroner per innbygger til 150 kroner per innbygger fra 2022. Dette er begrunnet med at flere fylkeskommuner har blitt betydelig større etter regionreformen, og at det derfor er vanskeligere å komme inn under ordningen med gjeldende innslagspunkt. Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 75 mill. kroner, vil fra 2022 også kunne søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene, selv om beløpet ikke overstiger 150 kroner per innbygger. Fylkeskommunene kan sende søknad om tilskudd direkte til departementet. Departementet vurderer behovet for skjønnstilskudd etter naturskade i hvert enkelt tilfelle.

Det er satt av totalt 170 mill. kroner i tilbakeholdte midler i 2022 som fordeles av departementet, med 120 mill. kroner til kommunene og 50 mill. kroner til fylkeskommunene. Innenfor reservepotten til kommunene settes det ikke av midler til kompensasjon til små kommuner med høye utgifter til ressurskrevende tjenester, siden ordningen inkluderes i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere (jf. kapittel 3).

I 2020 og 2021 er det gitt kompensasjon til kommuner som mister veksttilskuddet som følge av kommunesammenslåinger i 2020, innenfor kommunerammen. Dette avvikles fra 2022.

Departementets prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av departementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnet.

Det foreslås å sette av 20 mill. kroner i 2022 til prosjektskjønn.

Formålet med midlene er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekter i og for kommunesektoren. Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet.

Tilskudd kan gis til KS etter søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger, forskning, konferanser og andre formidlingsarenaer. Tilskudd kan gis til GKRS (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk) etter søknad.

Det kan gis tilskudd til kommuner som vurderer sammenslåing, til utredning, informasjon til innbyggerne og folkehøring. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode, jf. omtale i Prop. 113 S (2018–2019). Det kan også gis tilskudd til kommuner i forbindelse med utredninger om fylkestilhørighet.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med formålet for prosjektskjønnet. Det aktuelle fagdepartement vil da ha faglig ansvar for prosjektet.

Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnet.

Innenfor basisrammen til kommunene setter statsforvalterembetene av skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Kommuner kan søke statsforvalteren om tilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter.