6 Tilsyn, håndheving og overprøving

6.1 Innledning

Lovforslaget kapittel 3 regulerer håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Å ha gode og målrettede håndhevingsløsninger er avgjørende for om loven skal få den ønskede virkning på markedsaktørenes adferd. Som gjort rede for ovenfor i kapittel 3, er det allerede en rekke bestemmelser som langt på vei regulerer de samme forholdene som dette lovforslaget er ment å omfatte. Noe av bakgrunnen for at disse rettighetene i liten grad håndheves av aktørene i dagligvaremarkedet, kan ha sammenheng med at reglene er spredt rundt på ulike regelverk og at de er lite kjent blant aktørene. Privat håndheving er ressurskrevende og kan innebære stor risiko og usikkerhet for den enkelte markedsaktør. En viktig begrunnelse for lovforslaget er derfor å fastsette reglene om handelsskikk i dagligvarebransjen i én lov som et tilsynsorgan med en helhetlig tilnærming skal håndheve. En forutsetning for å oppnå lovens formål er et tilsynsorgan som både har spesialkompetanse innenfor lovens bestemmelser og bransjen, og i tillegg har tilgang til et bredt spekter av virkemidler for å håndheve brudd.

Lovforslaget er en offentligrettslig regulering som kun er underlagt offentlig håndheving. Tvister mellom private parter må fremdeles søkes løst i alminnelige domstoler eller aktuelle tvisteløsningsorganer med hjemmel i privatrettslig regulering. Loven åpner derfor ikke for at private parter kan reise søksmål med grunnlag i brudd på lovens bestemmelser. Se nærmere om dette i punkt 3.3.2 ovenfor.

Håndhevingsreglene retter seg mot næringsdrivende og foretak, ikke enkeltpersoner. Unntaket er opplysningspliktbestemmelsen som gjelder enhver, både juridiske og fysiske personer, næringsdrivende eller tredjepersoner.

6.2 Dagligvaretilsynets organisasjon og oppgaver

6.2.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo å opprette et uavhengig tilsyn som er administrativt underlagt Konkurransetilsynet for å nyttiggjøre seg tilsynets kompetanse og ressurser. Tilsynet skal være uavhengig i sine avgjørelser og sin virksomhet for øvrig.

6.2.2 Departementets høringsnotat

Høringsinstansene som uttalte seg om utvalgets forslag, var i hovedsak positive til opprettelsen av et uavhengig og selvstendig tilsyn.

I høringsnotatet uttalte departementet at tilsynsfunksjonen enten kan legges til et eksisterende forvaltningsorgan eller opprettes som et eget forvaltningsorgan. Dersom det opprettes eget tilsyn, kan dette samlokaliseres med annen statlig forvaltning for å redusere kostnadene ved etableringen. Departementet identifiserte Forbrukertilsynet og Konkurransetilsynet som mulige forvaltningsorganer som den foreslåtte tilsynsfunksjonen kan integreres i eller samlokaliseres med, men uttalte at det også kan være andre statlige virksomheter som er egnet. Departementet ba om innspill til disse alternativene.

I høringsnotatet ba departementet også om innspill til hvordan tilsynsvirksomheten skal organiseres. Departementet viste særlig til den britiske løsningen med en Groceries Code Adjudicator (GCA) som et mulig utgangspunkt ved utformingen av en tilsynsordning etter lovforslaget. GCA er et offentlig tilsynsorgan som håndhever reglene i en forskrift om god handelsskikk i dagligvarehandelen som gjelder for større dagligvarekjeder. GCA har særlig tre typer virkemidler til disposisjon for å sikre at regelverket etterleves. Dette er veiledning og rådgivning om regelverket og om hvordan dette skal etterleves. GCA kan også opptre som megler i tvister mellom leverandører og kjeder. Endelig kan GCA drive formell etterforskning og eventuell sanksjonering av brudd på regelverket. De sanksjonene som GCA har til rådighet, er anbefalinger om etterlevelse av regelverket, pålegg om publisering av overtredelser og ileggelse av bøter for alvorlige overtredelser. Sanksjonsformene kan også kombineres.

Den britiske løsningen gjør det mulig å tilpasse reaksjonene til overtredelsens art og alvorlighetsgrad. Den gir også mulighet for å avslutte saker uten formell saksbehandling og vedtak. Dette gjør systemet fleksibelt og lite byråkratisk, og øker sjansene for at aktørene vil benytte seg av ordningen. Siden de tyngre sanksjonene sjelden tas i bruk, vil også terskelen for å klage være lavere da det i mindre grad er fare for en tung, tidkrevende og uforutsigbar prosess med en viktig forretningsforbindelse. På denne bakgrunn foreslo departementet en tilsynsordning som har mye til felles med den britiske ordningen.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

Coop Norge SA, Dagligvareleverandørenes forening (DLF),Forbrukerrådet, Framtiden i våre hender, I.K. Lykke AS, Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund (KLF), Konkurransetilsynet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Landbruksdirektoratet, NHO Mat og Drikke, Norges Bondelag, NorgesGruppen ASA, Nortura SA, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), NHO Reiseliv, NHO Service og Handel, Orkla ASA, OsloHandelsstandsforening, Stiftelsen Bondens marked Norge, TINE SA, Vestfold Fylkeskommune og Virke Dagligvare mener at det nye tilsynet må være selvstendig og uavhengig. Argumenter det vises til, er blant annet at dette vil gi nødvendig legitimitet og tillit, og at det vil sikre at tilsynet vier oppgaven tilstrekkelig oppmerksomhet.

Hedmark Fylkeskommune mener det er viktig at det nye tilsynet legges til et eksisterende organ, slik at det ikke opprettes nye statlige organer. Alternativt bør tilsynet samlokaliseres med Forbrukertilsynet.

Forbrukerrådet, Konkurransetilsynet, Norgesgruppen ASA og TINE SA mener det kan være formålstjenlig med en samlokalisering med et annet forvaltningsorgan for å redusere kostnadene ved etableringen. DLF mener at et nytt tilsyn kan samlokaliseres med et annet forvaltningsorgan, men da uten faglig avhengighet eller instruksjon. Landbruksdirektoratet mener at uavhengigheten ikke er til hinder for at tilsynet kan samlokaliseres med en eksisterende virksomhet. LO påpeker at dersom tilsynet samlokaliseres med et allerede eksisterende tilsyn, er det viktig at virksomhetene er tydelig adskilt.

Konkurransetilsynet mener at tilsynet bør samlokaliseres med et annet tilsyn enn Konkurransetilsynet. I en periode med særlig fokus på håndheving av konkurranseloven i dagligvarebransjen, kan en integrering med Konkurransetilsynet skape særlige utfordringer, da det kan påvirke markedsaktørenes oppfatning av tilsynets selvstendighet ved håndheving av lov om god handelsskikk. Konkurransetilsynet viser også til at deres lokaler i dag er fullt utnyttet, slik at det neppe er mulig å realisere kostnadsgevinster ved å legge tilsynsfunksjonen til Konkurransetilsynet, eller gjennom en samlokalisering.

Vestfold Fylkeskommune mener at tyngdepunktet i lovforslaget ligger i konkurransepolitikken. KLF mener på sin side at oppgavene og arbeidsmåten som er beskrevet for det nye tilsynet, tilsier at dette vil jobbe på en vesentlig annerledes måte enn for eksempel Konkurransetilsynet. KLF foreslår derfor at tilsynet ikke samlokaliseres med andre, men etableres på helt selvstendig grunnlag. Norsk Landbrukssamvirke mener også at et nytt tilsyn bør være uavhengig av Konkurransetilsynet. Grunnen er at tilsynet må basere seg på dialog og samarbeid med aktørene, og at aktørene skal kunne dele sensitivt materiale i trygg forvissning om at dette ikke brukes i andre sammenhenger.

Coop Norge AS og Nortura SA mener at oppgavene som skal tilligge det nye tilsynet, verken er sammenlignbare med Forbrukertilsynets eller Konkurransetilsynets portefølje. Nortura mener at ingen av disse forvaltningsorganene vil ha nødvendig kompetanse til å utføre oppdraget. Coop påpeker også at etableringen av det nye tilsynet krever kompetanseoppbygging innenfor jus, økonomi og samfunnsvitenskapelige fag. TINE SA mener at dersom tilsynet samlokaliseres med Forbrukertilsynet eller Konkurransetilsynet, kan det føre til at aktørene blir mer tilbakeholdne i sin kommunikasjon med det nye tilsynet. Dette vil i så fall gå på bekostning av det tillitsbaserte systemet som er ønskelig.

Forbrukertilsynet mener at det vil være uheldig å legge det nye tilsynet under dem, men er på sin side positive til en samlokalisering med Forbrukertilsynet. De viser blant annet til at regjeringen besluttet at Forbrukertilsynet skal flytte til Grenlandsområdet innen årsskiftet 2021. Det vil være positivt at det legges flere arbeidsplasser av lignende art til området, ettersom dette kan gi fordeler både når det gjelder lokalt faglig miljø og rekruttering. Forbrukertilsynet viser videre til at det nye tilsynet som foreslås, vil ha lite til felles med tilsynsområdet hos Forbrukertilsynet. Det påpekes også at en sammenblanding av tilsynsområdene i samme organisasjon, kan føre til interessekonflikter og sviktende troverdighet. Forbrukertilsynet viser til at de har en rekke oppgaver som passer dårlig under samme paraply som et tilsyn med kommersielle kontraktsparter. Virke Dagligvare, I. K. Lykke AS og Oslo Handelsstandsforening mener at ettersom lov og tilsyn har som sitt primære formål å styrke forbrukerinteressene, kan det argumenteres for at en samlokalisering med Forbrukertilsynet er hensiktsmessig.

Arbeidstilsynet ser ingen konflikt mellom lovforslaget og Arbeidstilsynets oppgaver og de lovhjemler det forvalter. Det vil imidlertid kunne være aktuelt å samarbeide ved eventuelle aktiviteter innen dagligvarehandel.

Stiftelsen Bondens Marked Norge, Coop Norge SA, DLF, Forbrukerrådet, KLF, Landbruksdirektoratet, LO, Norges Bondelag, Norsk landbrukssamvirke, Nortura SA, NHO, NHO Reiseliv, NHO Service og Handel, Orkla ASA, TINE SA og Vestfold fylkeskommune mener at tilsynet må lokaliseres nær aktørene i bransjen ettersom det legges opp til at tilsynet først og fremst skal vektlegge informasjon, veiledning og dialog gjennom personlige møter i sin tilsynsvirksomhet. Flere av dem peker derfor på det sentrale Østlandet som ønsket lokalisering. Blant annet viser NHO Mat og Drikke og TINE SA til kartleggingen fra Landbruks- og matdepartementet om at 74 prosent av de største og/eller viktigste aktørene i dagligvaresektoren, har sitt hovedkontor lokalisert i Oslo.

Hedmark fylkeskommune mener tilsynet bør legges utenfor de store byene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at vurderingene av det nye tilsynets organisering må skje i skjæringsfeltet mellom hensynene til uavhengighet og kostnadseffektive løsninger. Spørsmålet om geografisk plassering må også sees i sammenheng med den organisasjonsløsningen som velges.

LO, DLF og Norges Bondelag mener at det nye organet må ha en egen og uavhengig direktør.

NorgesGruppen ASA mener at det nye tilsynet vil fungere best dersom det opptrer som et ombud, med fokus på dialog mellom partene, til det beste for forbrukerne. Hvordan tilsynet organiseres, er likevel av subsidiær betydning til den konkrete håndhevingen av loven og hvilke fullmakter tilsynet gis. Fra NorgesGruppens ståsted er det sentrale ved opprettelsen av tilsynet at håndhevingen skjer på en enkel, effektiv og fleksibel måte, og ikke bidrar til konfliktskapende og ressurskrevende prosesser. Også Etisk handel Norge støtter forslaget til håndheving av loven.

Bergen Næringsråd er usikre på om et nytt tilsyn betyr en forenkling for næringslivet. Virke KBS mener at forslaget innebærer betydelig ressursbruk, både for det offentlige og berørte næringsdrivende. Driften må bli så effektiv som overhodet mulig. Man bør utnytte allerede eksisterende fagmiljøers fagkompetanse uten at det går på bekostning av prinsippet om selvstendighet. Regelrådet stiller spørsmål ved at departementet ikke gir mer konkrete anbefalinger når det gjelder organiseringen av det nye tilsynet.

Det er kommet innspill fra Forbrukerrådet og Norges Bondelag til den konkrete utformingen av departementets forslag til bestemmelse om dagligvaremyndighetenes organisering. Det anbefales at det fremgår enda klarere av lovteksten at tilsynet skal være et uavhengig organ. Justis- og beredskapsdepartementet kom med enkelte innspill til den tekniske utformingen av bestemmelsen.

6.2.4 Departementets vurderinger

Departementet har vurdert en integrasjon av det nye dagligvaretilsynet i et eksisterende forvaltningsorgan. I denne forbindelse har departementet vurdert å legge det nye Dagligvaretilsynet til Forbrukertilsynet i Grenlandsområdet, Konkurransetilsynet i Bergen eller Mattilsynet i Oslo. Departementet har også vurdert samlokalisering med de ovennevnte forvaltningsorganene.

Etter en avveining av de kryssende hensyn i saken, mener departementet at den beste løsningen vil være at det opprettes et nytt, uavhengig dagligvaretilsyn, og at dette samlokaliseres med Forbrukertilsynet. Departementet har lagt vekt på tilsynets faglige oppgaver, behovet for selvstendighet, effektiv etatsstyring, organisatoriske forhold, stordriftsfordeler og geografisk plassering. Å opprette det nye tilsynet som et selvstendig og uavhengig organ, er etter departementets vurdering mest i samsvar med forutsetningen i bestillingen fra Stortinget og anbefalingen fra flertallet av høringsinstanser. En full integrasjon av det nye tilsynet med et eksisterende forvaltningsorgan, vil kunne gi en sammenblanding av roller mellom de ulike tilsynene. Det kan få negative konsekvenser både for håndhevingen av denne loven og for øvrige oppgaver i de involverte organene.

Departementet har også lagt vekt på at etablering i Grenlandsområdet vurderes som best, basert på lokaliseringspolitiske hensyn i retningslinjene om etablering av statlige arbeidsplasser fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det vil også være en fordel at det legges flere arbeidsplasser av lignende art til samme område. I tillegg vil dette sikre nærhet til aktørene, noe som er viktig for tilsynets informasjons- og veiledningsvirksomhet.

Når det gjelder den konkrete utformingen av bestemmelsen om Dagligvaretilsynets organisering og oppgaver, fremgår det klart at tilsynet er faglig uavhengig. Selv om Dagligvaretilsynet vil være administrativt underlagt departementet, vil det ikke kunne gis generelle instrukser om hvordan de skal utøve sin tilsynsvirksomhet eller instrueres i enkeltsaker. Deres vedtak kan ikke overprøves av Kongen eller departementet. Det fremgår også at Dagligvaretilsynet ledes av en direktør utnevnt av Kongen i statsråd.

Det fremgår også av bestemmelsen at Dagligvaretilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i denne loven overholdes. Det gir veiledning og informasjon om loven og kontrollerer at lovens påbud og forbud overholdes. Disse oppgavene er nærmere regulert i lovforslaget §§ 14 til 17, se nærmere omtale i punkt 6.5 til 6.8 nedenfor. Det fremgår av omtalen av lovforslaget § 14 at Dagligvaretilsynets primære oppgave vil være å drive veiledning og dialog med sikte på å oppnå frivillige løsninger. Denne løsningen har mange likhetstrekk med den britiske modellen som er beskrevet i punkt 6.2.2 ovenfor.

6.3 Opplysningsplikt

6.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo en bestemmelse som innebar en plikt for partene til å gi de opplysningene tilsynet trenger for å løse sine oppgaver etter loven. Den foreslåtte bestemmelsen bygget på tilsvarende bestemmelser om opplysningsplikt i gjeldende lovgivning, og da særlig markedsføringsloven § 34, konkurranseloven § 24 og pristiltaksloven § 3.

Etter forslaget kunne «enhver» pålegges å gi tilsynet de opplysninger, skriftlige eller muntlige, som tilsynet krever for å utføre sine gjøremål etter loven. Forslaget innebar at tilsynet også kunne kreve å få besiktige bedrifter, andre faste eiendommer og løsøregjenstander, og kreve utlevert tilsvarende typer informasjon og informasjonsbærere for gransking, der dette er nødvendig for at tilsynet kan utføre sine gjøremål etter loven. Avgivelse av opplysningene gis uavhengig av taushetsplikt som påhviler skatte- og ligningsmyndigheter eller andre myndigheter som overvåker offentlige reguleringer av ervervsvirksomhet. Forslaget til lovbestemmelse inneholdt også en forskriftshjemmel for nærmere regulering av opplysningsplikt og gransking.

Utvalget foreslo ikke at tilsynet skal ha kompetanse til å foreta bevissikring etter beslutning fra tingretten. Dette er en vesentlig forskjell fra Konkurransetilsynets kompetanse til selv å lete etter bevis for overtredelser i saker hvor det er mistanke om overtredelse av konkurranseloven.

6.3.2 Departementets høringsnotat

De to høringsinstansene som uttalte seg om utvalgets forslag, støttet forslaget. I høringsnotatet følger departementet utvalgets forslag til bestemmelse om opplysningsplikt, med unntak av at tilsynets adgang til besiktigelse av bedrifter, faste eiendommer og løsøregjenstander ikke videreføres. Departementet viderefører også utvalgets forslag om at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikten.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Coop Norge SA er enig i at det er nødvendig med en bestemmelse om opplysningsplikt for å sikre effektiv håndheving av loven. Det er likevel viktig at tilsynets informasjonsinnhenting avgrenses klart og ikke går ut over det som er nødvendig. Dette må etter Coops syn nedfelles i loven, slik at pålegg om opplysningsplikt ikke skaper unødige belastninger for aktørene. Det er også viktig at det i en eventuell forskrift om opplysningsplikt og gransking gis klare regler for behandling av overskuddsinformasjon.

6.3.4 Departementets vurderinger

En bestemmelse om opplysningsplikt overfor tilsynsmyndigheten er etter departementets oppfatning en forutsetning for at tilsynsmyndigheten skal kunne utføre sine oppgaver etter loven. Dersom tilsynsorganet skal kunne avdekke og sanksjonere brudd på loven, må de kunne kreve å få utlevert nødvendig informasjon der denne ikke gis frivillig.

Bestemmelsen tilsvarer i stor grad opplysningspliktbestemmelser i gjeldende lovgivning, som markedsføringsloven § 34, konkurranseloven § 24 og pristiltaksloven § 3. Utformingen av bestemmelsen har derfor den fordel at den allerede er godt kjent blant aktørene i næringslivet. Dette vil kunne føre til mindre usikkerhet, færre tvister og færre overtredelser av bestemmelsen, og dermed gjøre det enklere for tilsynsorganet å få tilgang til nødvendige opplysninger. Likheten med andre bestemmelser gjør også at det er rikelig med forvaltningspraksis, juridisk teori og forarbeider til bestemmelsene som tilsynet kan støtte seg på ved anvendelsen av regelen.

Opplysningsplikten retter seg mot enhver som kan ha informasjon som er relevant for tilsynets gjøremål etter loven. Selv om det kanskje er særlig i overtredelsestilfellene og overfor eventuelle overtredere bestemmelsen er viktig, gjelder opplysningsplikten generelt for «enhver» og for alle tilsynets «gjøremål etter loven». Dette medfører at tilsynet kan be om opplysninger fra enhver som har informasjon som tilsynet behøver i forbindelse med sin virksomhet. Den som blir bedt om å utlevere informasjon, kan ikke kreve at tilsynet skaffer seg informasjonen fra andre eller på annen måte. Det er også i stor grad opp til tilsynsorganet å avgjøre om det er behov for de aktuelle opplysningene. Det er bare i tilfeller hvor opplysningene ligger klart utenfor tilsynets arbeidsområde, at det kan være aktuelt å nekte å levere ut opplysninger. Dette er i samsvar med opplysningsplikten etter konkurranseloven § 24.

Tilsynsorganet vil ha behov for tilgang til opplysninger om alle deler av markedet og fra alle som har berøring med markedet. En vid bestemmelse om opplysningsplikt er derfor etter departementets vurdering helt nødvendig for at tilsynet skal fungere etter sin hensikt. Det er mange grunner til at personer eller foretak som blir bedt om opplysninger, ikke ønsker å etterkomme en anmodning frivillig. Det kan være et ønske om ikke å dele informasjon de anser som sensitiv med andre, at det tar tid og ressurser fra deres hovedoppgaver, frykt for at andre aktører misliker at de deler informasjonen, frykt for eventuelle represalier eller for å inkriminere seg selv eller foretaket. Det er derfor avgjørende for ethvert tilsynsorgan å ha en bestemmelse om opplysningsplikt som sikrer at aktørene samarbeider og gir uttømmende og korrekt informasjon.

Det må være opp til tilsynets skjønn å avgjøre hvilken informasjon som er nødvendig for å kunne utføre oppgavene tilsynet er pålagt. Opplysningsplikten skal gjelde både ved mistanke om overtredelse av loven og ved undersøkelser av handelsforhold mer generelt. Tilsynets adgang til å kreve opplysninger vil på samme måte som for opplysningspliktbestemmelser på andre forvaltningsområder, avgrenses gjennom forvaltningsrettens alminnelige prinsipper om forholdsmessighet og myndighetsmisbruk.

Departementet viderefører ikke utvalgets forslag om at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikten. Departementet foreslår å innføre adgang til å ilegge tvangsmulkt ved brudd på Dagligvaretilsynets vedtak, jf. forslag til § 16, inkludert brudd på opplysningsplikten. Departementet anser at dette er et mer hensiktsmessig virkemiddel for å oppnå oppfyllelse av pålegg om opplysningsplikt. Det bør ikke kunne ilegges overtredelsesgebyr dersom det ikke er nødvendig for å oppnå etterlevelse.

Når det gjelder Coop Norge SAs ønske om en lovfestet, klarere avgrenset bestemmelse om opplysningsplikt som ikke går lenger enn nødvendig, viser departementet til at et tilsynsorgan ikke kan fungere uten en klar og vid hjemmel som sikrer nødvendig informasjonstilfang. Som nevnt ovenfor, tilsvarer denne bestemmelsen bestemmelser på en rekke andre rettsområder. Departementet legger til grunn at Dagligvaretilsynet vil opptre på en måte som ikke skaper unødige belastninger for de som skal oppfylle forpliktelsen, under forutsetning av at tilfanget av nødvendig informasjon er sikret. Tilsynets praktisering av bestemmelsen er på vanlig måte underlagt kravet til forholdsmessighet i forvaltningen.

Nærmere regler om tilsynets praktisering av opplysningsplikten og eventuelle behov for å regulere særlige emner som utsiling, tilbakelevering og sletting av overskuddsinformasjon, kan gis i forskrift etter lovforslaget § 20 bokstav d.

6.4 Taushetsplikt

6.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget påpekte at bransjen kan sies å lide av underhåndheving av det regelverket som allerede gjelder. I dette perspektivet vil muligheten til å klage eller varsle anonymt kunne avbøte problemene, jf. også Dagligvareutvalgets vurderinger i punkt 14.2.2.2 i NOU 2013: 6. På denne bakgrunn foreslo utvalget en bestemmelse som sikrer varsleres anonymitet, etter mønster fra reglene i konkurranseloven.

Utvalget understreket at en aktør som anmoder om at håndhevingsorganet skal fatte vedtak om påbud om opphør rettet mot en annen aktør, ikke vil ha krav på anonymitet. Dersom det derimot kommer inn tips eller varsler om ulovligheter, som organet eventuelt selv vil undersøke nærmere, plikter organet å bevare taushet om varslerens identitet.

6.4.2 Departementets høringsnotat

Det var kun én høringsinstans som uttalte seg om utvalgets forslag, og den uttrykte støtte til bestemmelsen. Departementet videreførte utvalgets forslag.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Coop Norge SA mener hensynet til kontradiksjon ikke er tilstrekkelig vurdert. For eksempel vil det være slik at initiativ fra anonyme kilder kan utløse plikt til å gi opplysninger. Dette reiser spørsmål om hvorvidt, og i hvilken grad, tilsynet skal ha noen selvstendig plikt til å verifisere opplysninger som gis av tredjeparter som krever anonymitet før prosesser innledes. Beskyttelse av «varslere» vil kunne bidra til mer effektiv håndhevelse, men kan også etter omstendighetene være utilbørlig for de som berøres.

Dagligvareleverandørenes forening (DLF) mener at for at tilsynet skal kunne ha en dialogpreget rolle, er det sentralt at det blir informert om markedsadferd som potensielt kan være i strid med lov om god handelsskikk. Varsling fra aktører som er utsatt for adferd som strider mot god handelsskikk eller andre som har observert slik adferd, er derfor sentralt. Ettersom det foreligger et sterkt avhengighetsforhold mellom mange av aktørene i dagligvarebransjen, er det viktig å legge til rette for anonym varsling for å unngå at aktørene risikerer å skade forholdet til etablerte handelspartnere. Tilsynet bør ha taushetsplikt knyttet til tips som kommer inn, også overfor sakens parter.

NorgesGruppen ASA har vanskelig for å se hvordan en forhandlingsmodell kan ivaretas samtidig som foretaket som har tipset tilsynet om mulige lovbrudd, holdes konfidensielt. Hensynet til kontradiksjon og muligheten for å ta stilling til om man har brutt loven, tilsier at den som har fått klage mot seg, får gjøre seg kjent med hvem klager er.

Justis- og beredskapsdepartementet hadde enkelte tekniske merknader.

6.4.4 Departementets vurderinger

Departementet følger opp utvalgets forslag om å innføre en bestemmelse som sikrer varsleres anonymitet. Bestemmelsen er utformet etter mønster fra reglene i konkurranseloven. Taushetsplikten omfatter både tipserens navn og andre opplysninger som kan avsløre tipserens identitet, som arbeidssted, stilling mv. Taushetsplikten gjelder også overfor parter og partsrepresentanter i saken, og den går foran reglene om partsoffentlighet i forvaltningsloven §§ 18 flg.

Formålet med å innføre kildevern er at det vil øke informasjonstilfanget for tilsynet.

Departementet antar at tips og varsler om mulige lovbrudd vil være viktig for Dagligvaretilsynets avdekking av lovstridige handlinger eller vilkår. Muligheten for anonymitet vil øke omfanget av tips til tilsynet, noe som igjen vil øke oppdagelsesrisikoen ved lovbrudd og dermed den preventive effekten av lovens forbudsbestemmelser. Det er svært viktig at tilsynet mottar tips fra personer med god kjennskap til overtredelsen og overtrederen, da slike tipsere kan gi de sikreste og mest detaljerte opplysningene om en overtredelse. Slike tipsere vil imidlertid som oftest ha mest å tape og derfor høyest terskel for å gi opplysninger. Det er derfor viktig at slike kilder sikres anonymitet. Et annet hensyn bak forslaget er å beskytte de som tipser mot represalier. Det kan få alvorlige konsekvenser for tipserens arbeidssituasjon eller foretak dersom en mulig overtreder får kjennskap til tipserens identitet. De samme hensynene som gjør seg gjeldende ved beskyttelse av varslere i arbeidsforhold, gjør seg gjeldende ved varsling om brudd på lov om god handelsskikk.

I likhet med utvalget, anser departementet at identiteten til foretaket eller personen som gir tips, ikke er avgjørende for partenes mulighet til kontradiksjon. Det sentrale for dem som tilsynets saksbehandling retter seg mot, er å vite om anklagene mot seg. Departementet er derimot enig i at kontradiksjonsmulighetene kan svekkes dersom man ikke får innsyn i hva man anklages for, noe som kan være tilfelle når heller ikke tipsets innhold kan videreformidles, fordi det vil røpe tipsers identitet. Tipset vil imidlertid kun sette i gang en sak, og tilsynets undersøkelser vil deretter vise om det er hold i informasjonen eller ikke. Foretakene vil på vanlig måte få mulighet til å påvirke og uttale seg om saken under tilsynets saksbehandling etter reglene i forvaltningsloven.

Departementet mener at taushetsplikt om tipserens identitet, også må gjelde overfor parter og partsrepresentanter. Den foreslåtte bestemmelsen gjør derfor unntak fra forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1 og § 18. Departementet mener dette er nødvendig, fordi frykten for represalier ofte først og fremst gjelder overfor parter i saken. Foretak eller personer som gir tips, kan imidlertid samtykke til at identiteten deres gjøres tilgjengelig, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1.

Ikke alle som kontakter tilsynet med opplysninger eller oppfordringer til å treffe vedtak eller lignende, er å anse som varslere eller tipsere etter denne bestemmelsen. Dagligvaretilsynet vil i tillegg til tips og varsler om overtredelser av loven, også motta anmodninger fra aktører som mener de har lidd eller lider tap som følge av andre aktørers eller medkontrahenters adferd. Grensedragningen mellom tips og andre henvendelser kan imidlertid være vanskelig å trekke i praksis. Dersom tilsynet er i tvil om hvordan henvendelsen skal karakteriseres, må det avklares med den som tar kontakt om vedkommende anser henvendelsen som et tips om ulovlig adferd og om vedkommende ønsker anonymitet. Dersom anonymiteten gjør det vanskelig å opplyse saken tilstrekkelig, må vedkommende som tar kontakt gjøres oppmerksom på dette, og spørres om vedkommende kan tenke seg å lempe på taushetsplikten.

De alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 e gjelder fullt ut for saker etter loven.

6.5 Veiledning og dialog

6.5.1 Utvalgets forslag

Bestemmelsen i lovforslaget § 14 er ny i forhold til utvalgets forslag. Utvalget foreslo imidlertid en bestemmelse om at tilsynet skulle utgi årlige rapporter om utviklingen i næringens kontrakts- og handelspraksis.

6.5.2 Departementets høringsnotat

Departementet fulgte ikke opp forslaget om en egen bestemmelse om at tilsynet skulle gi ut årlig rapport, i sitt høringsnotat.

Departementet ønsket å legge større vekt på veiledning og informasjon om loven og dens etterlevelse enn det utvalget gikk inn for, og som ellers følger av de alminnelige reglene i forvaltningsloven, se særlig § 11, som i mangel av annen regulering ville vært utslagsgivende. Departementet foreslo derfor en henvisning til tilsynsorganets veiledningsrolle i nytt forslag til § 11, samt en egen bestemmelse som regulerer informasjon og veiledning i forslag til § 14.

6.5.3 Høringsinstansenes syn

Dagligvareleverandørenes forening (DLF), NHO Mat og Drikke, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Framtiden i våre hender og Norges Bondelag mener det er hensiktsmessig at tilsynet utgir årlige rapporter, slik som det engelske handelstilsynet gjør. De ønsker derfor en bestemmelsen om dette som foreslått av Dagligvarelovutvalget.

Forbrukerrådet og Landbruksdirektoratet støtter forslaget til bestemmelse om veiledning og dialog. NorgesGruppen ASA støtter at loven først og fremst skal håndheves gjennom veiledning og dialog, men mener det bør fremgå direkte av lovteksten at tilsynet har plikt til å søke å oppnå en minnelig løsning, før tilsynet eventuelt starter en prosess mot et mulig vedtak.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at målet med tilsynsvirksomheten må være mest mulig effektiv realisering av formålet med loven, og at proaktiv veiledning og påvirkning bør være de primære virkemidlene.

DLF mener at tilsynet skal ha en forebyggende funksjon. I denne sammenheng står rollen som rådgivende, veiledende og overvåkende organ sentralt. Ved å veilede aktørene, vil man kunne begrense antall påbuds- og forbudsvedtak og vedtak om overtredelsesgebyr. DLF støtter derfor forslaget til bestemmelse. Også der hvor det er oppstått konflikter mellom to eller flere aktører, bør tilsynets fokus være å legge til rette for etterlevelse av regelverket gjennom veiledning og rådgivning til aktørene i markedet. Tilsynet bør ha som en sentral oppgave å nå frem til minnelige løsninger på konflikter som utspiller seg i dagligvaremarkedet.

DLF og NHO Mat og Drikke foreslår at foretakene pålegges å utnevne en særskilt kontaktperson (en CCO – Code Compliance Officer) slik det er i Storbritannia, som skal etterse håndhevelsen av loven.

Virke Dagligvare støtter at loven først og fremst skal håndheves gjennom veiledning og dialog. De grunnleggende synspunktene om at tilsynsordningen skal være enkel, effektiv og fleksibel, og ikke bidra til konfliktskapende og ressurskrevende prosesser, taler for at forhandlingselementet bør utgjøre kjernen i tilsynsordningen. Virke Dagligvare er derfor positive til at departementet legger opp til at vedtak om påbud eller forbud er subsidiære virkemidler til forhandlinger og dialog. En forhandlingsmodell vil være langt mindre ressurskrevende for både tilsynet og de involverte partene. En forhandlingsmodell vil videre kunne styrke legitimiteten til og oppslutningen om tilsynsordningen, ivareta hensynet til fleksibilitet, enkelhet og effektivitet, og bidra til at aktørene endrer adferd etter lite ressurskrevende prosesser.

6.5.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår en bestemmelse som innebærer at tilsynet skal gi veiledning og informasjon om forståelsen av loven, lovens rekkevidde og dens anvendelse i enkeltsaker. Bestemmelsen er ny i forhold til utvalgets forslag og medfører at tilsynets saksbehandling blir basert på en forhandlingsmodell, som ligner den som fremgår av markedsføringsloven § 36. Det er også naturlig at tilsynet offentliggjør sine vedtak på sin hjemmeside, og at det etter hvert blir gitt uttalelser og veiledninger om viktige spørsmål knyttet til lovens bestemmelser.

Departementet ønsker med denne bestemmelsen å tydeliggjøre at det nye tilsynet, i tillegg til å håndheve loven, har en viktig rolle som veileder for aktører som omfattes av loven.

Formålet med bestemmelsen i § 14 er at tilsynet gjennom skriftlig eller muntlig veiledning og rådgivning skal bidra til at partene finner løsninger som begge kan akseptere innenfor lovens rammer. Tilsynet skal, der det er mulig, sikre etterlevelse av loven uten å gå veien om forbuds- eller påbudsvedtak etter § 15 eller vedtak om overtredelsesgebyr etter § 17. Tilsynet bør derfor på ethvert trinn i saksbehandlingen kunne fremme forslag til løsninger som kan føre til at loven følges og konflikter løses.

Begrunnelsen for departementets forslag er for det første at loven er ny, og at det derfor er ekstra behov for informasjon for aktørene om hvordan de skal innrette seg etter loven. Det er også stor forskjell på størrelsen og styrken til aktørene som er omfattet av loven, fra små, nye leverandører med begrensede ressurser til de store og etablerte kjedene og leverandørene med dyktige og profesjonelle rådgivere. Loven må sikre at samtlige aktører som omfattes, har tilgang til tilstrekkelig informasjon og veiledning for å etterleve lovens bestemmelser, og for å kunne påberope seg sine rettigheter etter loven. I tillegg er god, objektiv og ensartet informasjon om loven en viktig forutsetning for å komme til gode og balanserte minnelig løsninger der det er grunnlag for dette. Vedtak er ressurs- og tidkrevende både for aktørene og tilsynet, og bør derfor så langt som mulig begrenses til de prinsipielt viktige sakene som har betydning utover den enkelte sak.

Departementet legger til grunn at markedsaktørene har en egeninteresse av å etterleve loven og å sikre gode relasjoner og effektive kontrakter som bidrar til effektiv ressursutnyttelse. I de fleste tilfeller vil tilsynet ha med seriøse aktører å gjøre, og da vil det å oppnå en frivillig løsning være langt mer ressurseffektivt enn å treffe vedtak.

Aktørene i dagligvarebransjen vil i stor utstrekning ha insentiver til å samarbeide med Dagligvaretilsynet og å rette seg etter veiledning for å unngå at saken tas videre og at det fattes forbuds- eller påbudsvedtak. Videre vil aktørene ha insentiver til å sette seg inn i tilsynets rapporter, uttalelser og vedtakspraksis for å kunne tilpasse egen markedsadferd innenfor rammene av loven. Det bør således legges til rette for at aktørene i stor grad gis mulighet til å rette opp potensielt lovstridig markedsadferd på eget initiativ, uten at det fattes vedtak. Dersom tilsynet henvender seg til et foretak for å forsøke å oppnå en løsning etter § 14, og foretaket nekter å delta i en slik dialog eller nekter å gi tilsynet informasjon, vil det foreligge gode grunner til å gå videre med saken med sikte på å treffe vedtak etter § 15. Det vil være i dagligvareaktørenes egeninteresse å unngå at det fattes et negativt vedtak rettet mot foretaket, ettersom dette vil kunne føre til negativ omtale og svekke omdømmet overfor kunder og leverandører.

I tillegg er aktørene i forskjellig grad avhengig av å ha et fortsatt forretningsmessig forhold til hverandre, slik at dette i seg selv taler for å legge til rette for en minst mulig konfliktskapende prosess. Målet må være å unngå å gripe inn i eksisterende forretningsforhold i større grad enn nødvendig, og unngå at frykten for å miste viktige leverandører eller kunder gjør at rettighetene etter loven ikke blir påberopt av den enkelte aktør. For at dette skal oppnås, må imidlertid partene ha tilstrekkelig kunnskap om loven for å ha grunnlag for å komme til enighet innenfor lovens rammer.

Dette gjelder særlig for generalklausulen for god handelsskikk i § 3. Innholdet i denne bestemmelsen må nødvendigvis utvikles over tid i kommunikasjon mellom tilsynet og markedsaktørene i dagligvarebransjen. Dagligvaretilsynet kan finne veiledning i praksis og teori i den beslektede bestemmelsen i markedsføringsloven § 25, i tillegg til ulovfestede regler om lojalitet i kontraktsforhold og andre privatrettslige regler som bestemmelsen bygger på. Se nærmere omtale av lovforslaget § 3 i punkt 5.2. Tilsynet står derfor ikke overfor en ny lovregel med helt ukjent innhold og uten holdepunkter ved tolkningen og anvendelsen av regelverket, men anvendelsen og tolkningen av den nye loven må tilpasses forholdene i markedet den regulerer.

Dersom tilsynet konstaterer at muligheten for minnelig løsning ikke er til stede, kan tilsynet vurdere å treffe vedtak etter § 15. I så fall bør partene orienteres om at tilsynet anser at den uformelle veiledningsfasen er avsluttet, og at det vil vurdere å benytte andre virkemidler.

Departementet har vurdert om det skal innføres en lovbestemt plikt til å utnevne en egen kontaktperson med særlig ansvar for etterlevelsen av loven etter mønster av den britiske ordningen, slik DLF og NHO Mat og Drikke foreslår. Departementet har likevel kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Det er prinsipielle forskjeller mellom den engelske ordningen og den løsningen som departementet foreslår. Blant annet er den britiske ordningen rettet spesielt mot de store, dominerende matkjedene, og ikke mot leverandører og kjeder i dagligvarehandelen generelt. Dette gjør at størrelses- og ressursforskjellen mellom aktørene er stor, og et generelt påbud om kontaktperson etter loven vil slå ut svært forskjellig. Departementet anser at det er mest effektivt å la den enkelte aktør selv avgjøre hvordan etterlevelsen av loven skal sikres og hvordan forholdet til tilsynsmyndigheten skal organiseres internt i virksomheten. Hos de store aktørene antar departementet at det vil utpekes særlige personer med ansvar for å sikre etterlevelsen internt, kommunisere innad i virksomheten og utad mot myndighetene.

Departementet er enig med NorgesGruppen ASA i at det bør fremgå direkte av lovteksten at tilsynet har en plikt til å søke å oppnå en minnelig løsning før tilsynet eventuelt starter en prosess mot et mulig vedtak. Den foreslåtte bestemmelsen om at tilsynet skal ha forsøkt å oppnå en minnelig ordning, vil synliggjøre vektleggingen av de mykere virkemidlene og vil også innebære en terskel for å treffe vedtak i medhold av § 15. Departementet understreker at det må være opp til tilsynet, innenfor de alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene om forsvarlig saksbehandling, å avgjøre når det er gjort tilstrekkelige forsøk på å nå en minnelig ordning, og at bestemmelsen ikke kan brukes til å trenere saken og hindre vedtak etter § 15 der utsiktene til minnelig løsning er små.

En fare ved en håndhevingsmodell som baserer seg på veiledning, informasjon og forhandlinger med aktørene som primærmetode, er at samfunnsinteressene og særlig hensynet til forbrukerne, jf. formålsbestemmelsen, kan bli skadelidende. Bakgrunnen er at det i større grad vil være aktørene som legger premissene, og at tilsynet derfor må sørge for å ivareta hensynet til forbrukerne i sin saksbehandling. Det vil også være en risiko for at aktørenes gjennomslagskraft kan påvirkes av deres markedsposisjon og kommersielle styrke. I tillegg vil det kunne være fare for trenering og at den lovstridige adferden får anledning til å fortsette under saksbehandlingen. Dette er forhold som tilsynet må ta i betraktning ved håndheving av loven.

En nærmere regulering av tilsynets behandling av slike saker bør gjøres i forskrift. Tilsvarende er gjort for Forbrukerrådets mekling i forskrift om klageorganer for forbrukersaker § 6.

Departementet opprettholder sin vurdering om ikke å lovfeste en plikt for tilsynet til å utgi årlige rapporter om utviklingen i næringens kontrakts- og handelspraksis i tråd med utvalgets forslag og enkelte høringsinstansers ønsker. Departementet mener det er mer hensiktsmessig at tilsynet selv foretar vurderingen av hvordan informasjon om egen virksomhet, veiledning og opplysningsvirksomhet skal foregå, og hvordan dette skal prioriteres mot øvrige oppgaver tilsynet har. Som statlig organ vil tilsynet allerede ha plikt til å foreta årlig rapportering, og departementet mener at det ikke er ønskelig å regulere dette ytterligere.

6.6 Vedtak om overtredelse av §§ 3 til 10

6.6.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo en bestemmelse om å gi tilsynet kompetanse til å gi påbud eller forbud som er nødvendige for at lovens bestemmelser overholdes. Utvalget la vekt på at en generell god skikk-standard for dagligvarebransjen må utvikles over tid, og at det verken er ønskelig eller hensiktsmessig at loven skal detaljregulere hva som utgjør akseptabel handelsskikk i bransjen. Utvalget mente derfor at tilsynet må gis kompetanse til å ta stilling til om god skikk-standarden er overtrådt i enkelttilfeller, og til å gi konkrete påbud om etterlevelse av denne. Dette gjelder for eksempel påbud om å endre en adferd eller avtalevilkår som finnes i strid med loven, eller forbud mot å operere med visse avtalevilkår.

Utvalget understreket at det ikke er meningen å utstyre organet med en generell inngrepshjemmel. Påvist brudd på god handelsskikk vil være et vilkår for å gripe inn etter loven. Derimot vil en slik kompetanse gjøre det mulig å foreta tilpasninger i aktørenes handelspraksis med virkning utenfor den enkelte tvistesak, og dermed bidra til å skape tydeligere kjøreregler i bransjen. Adgangen til å gi påbud om opphør skal gjelde både den generelle god handelsskikk-standarden og de enkelte spesialbestemmelsene. Det understrekes av utvalget at hensynet til forbrukernes interesser skal være retningsgivende for prinsippet om god handelsskikk. Sanksjonering av kontraktsbrudd anså utvalget at måtte reserveres for de alminnelige domstoler, eventuelt voldgiftsdomstoler, på ordinær måte.

Kompetanse til å pålegge opphør av adferd og tiltak for å sikre at praksisen ikke gjentas, ble av utvalget ansett som primærmekanismen for at loven skal få gjennomslag i markedet. Dette går lenger enn muligheten til å kreve opphør, og også lenger enn eventuell reguleringskompetanse etter for eksempel pristiltaksloven § 1. En slik påbudsadgang mente utvalget også vil gå lenger enn de alminnelige domstolenes kompetanse i forbudssøksmål. Utvalget fremhevet at det er nødvendig at hjemmelen dekker alle de materielle adferdsbestemmelsene i loven.

Utvalget anså at håndhevingsorganet skulle kunne offentliggjøre detaljer om overtredelser. En slik offentliggjøring vil ha en klar preventiv effekt, og samtidig bidra til å bringe den konkrete praksisen til opphør. Utvalget vurderte om foretak som bryter loven, selv skal kunne pålegges å informere om lovbruddet på egne hjemmesider eller kunne pålegges å bekoste publisering gjennom media. Utvalget anså imidlertid ikke at en slik hjemmel er nødvendig for å sikre publisitet om overtredelser.

For å sikre etterlevelse, vurderte utvalget også om det bør innføres obligatoriske krav om interne etterlevelsesmekanismer som «compliance-programmer» og «compliance officers», men foreslo imidlertid ikke dette.

6.6.2 Departementets høringsnotat

De høringsinstansene som uttalte seg om utvalgets forslag, støttet dette. Departementet sluttet seg til forslaget om at tilsynet må gis kompetanse til å fatte vedtak om forbud eller påbud som er nødvendige for at bestemmelsene i loven overholdes. Departementet foreslo også, i likhet med utvalget, at tilsynet må gis kompetanse til å fatte vedtak som fastslår at det har skjedd en overtredelse av lovens bestemmelser. For å tydeliggjøre kompetansens innhold, ble det imidlertid foreslått enkelte språklige presiseringer i lovteksten.

6.6.3 Høringsinstansenes syn

Coop Norge SA mener det er uklart hvordan et vedtak kan «reparere» virkningene av brudd på lojalitet i kontraktsforholdet med tilbakevirkende kraft. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at når det gjelder forslaget om at tilsynet skal kunne fatte vedtak «om at det har skjedd en overtredelse» av reglene, er det uklart om et slikt vedtak er ment som en sanksjon i tillegg til den adgangen et forvaltningsorgan normalt har til å offentliggjøre et vedtak om sanksjoner. NHO mener at forslaget reiser spørsmål som bør vurderes grundigere og i en bredere sammenheng enn det som er gjort i høringsnotatet. Dagligvareleverandørenes forening (DLF) mener at resultatet av en megling mellom partene hvor tilsynet deltar og hvor partene blir enige, bør kunne nedfelles i et vedtak. Vedtaket vil ha preg av å være et enkeltvedtak. Som en konsekvens av at avgjørelsen også har et preg av å være en minnelig løsning som partene selv medvirker til, kan det medføre en begrenset klageadgang for partene. NorgesGruppen ASA mener det er ressursbesparende at tilsynet først må ilegge et vedtak om forbud, før det kan bli aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr.

6.6.4 Departementets vurderinger

Tilsynsorganet gis en vid kompetanse til å gi de påbud og forbud som anses nødvendig for at lovens bestemmelser eller bestemmelser gitt i medhold av loven, overholdes. Denne kompetansen går lenger enn muligheten til å kreve opphør av en praksis som anses å være i strid med loven, da den også omfatter kompetanse til å pålegge tiltak som anses nødvendig for å sikre etterlevelse av loven. Bestemmelsen har slektskap med markedsføringsloven § 41 og konkurranseloven § 12.

Vedtak etter bestemmelsen kan omfatte pålegg om å utlevere informasjon, foreta konkrete endringer i praksis eller foreta andre handlinger som anses nødvendige for å sikre lovens etterlevelse. Vedtakskompetansen gjelder både de særlige reglene om hva som anses som god handelsskikk i §§ 4 til 10 i lovforslaget, samt generalklausulen i § 3.

For å kunne treffe vedtak etter § 15, må tilsynet sannsynliggjøre at det foreligger en overtredelse av loven §§ 3 til 10. De alminnelige krav om at forvaltningsvedtak skal være forholdsmessige, vil også gjelde for vedtak etter § 15, og vil være en skranke for hvilke inngrep i aktørenes markedsadferd som kan foretas. Departementet legger til grunn at tilsynet ved vedtak etter denne bestemmelsen må begrunne hvordan den valgte utformingen av vedtaket er egnet til, og nødvendig for, å sikre at parten etterlever loven på en slik måte at lovens formål realiseres.

Kompetansen til å utforme konkrete påbud og forbud ved brudd på lovens materielle bestemmelser, vil gi tilsynsorganet tilstrekkelig fleksibilitet til å finne en løsning som er tilpasset det enkelte tilfellet og den enkelte lovbestemmelse saken gjelder. Det vil også underbygge målsetningen om at loven og tilsynsordningen primært skal sikre etterlevelse av loven. Et vedtak om påbud eller forbud rettet mot en bestemt adferd, vil også normalt anses som en mildere reaksjon enn overtredelsesgebyr.

Ut fra ordlyden i bestemmelsen er det klart at den går lenger enn kun å kreve at lovovertredelsen opphører. Dagligvaretilsynet skal kunne gi påbud om hvordan etterlevelsen skal skje. Med en så vid hjemmel er det avgjørende at tilsynet kjenner markedet og hvordan det fungerer, godt. Loven skal sikre samfunnets og særlig forbrukernes interesser i at dagligvaremarkedet fungerer optimalt gjennom effektive kontrakter mellom leverandører og kjeder. I utformingen av sine vedtak, skal tilsynet være varsom med å gi pålegg eller forbud som påvirker forhandlingsstyrken eller ressursfordelingen mellom aktørene. Tilsynets rolle er ikke primært å ta stilling til konkrete tvister mellom partene. Det fremkommer av formålsbestemmelsen og lovforslaget § 11 tredje ledd at tilsynet i sin prioritering av saker og ved utformingen av vedtakene skal bidra til effektiv ressursbruk og ivareta forbrukernes interesser. Målet om forbedringer av praksis for fremtiden, både hos de aktuelle aktørene og i markedet generelt, bør være retningsgivende for utformingen av vedtakene.

Ingen vil ha krav på å få en sak behandlet av Dagligvaretilsynet, og man kan heller ikke kreve at tilsynet fatter enkeltvedtak i den enkelte sak. Det foreligger ikke klagerett der tilsynet unnlater å ta opp en sak, legger en sak til side eller ikke fatter noen formell avgjørelse, i strid med en eller flere aktørers ønsker. Tilsynet er ikke et tvisteløsningsorgan som skal løse konflikter mellom aktører i et kontraktsforhold, men et offentlig tilsynsorgan som skal sikre samfunnets og særlig forbrukernes interesse av effektive kontraktsrelasjoner i et marked av stor samfunnsmessig viktighet. Tilsynet står derfor fritt til å prioritere og nedprioritere saker etter en vurdering av deres relative viktighet og betydning for forbrukerne og samfunnet generelt. Dette inkluderer også å avslutte saker uten formelle vedtak mot enkeltaktørers ønske.

6.7 Tvangsmulkt

6.7.1 Utvalgets forslag

Utvalget behandlet ikke spørsmålet om tvangsmulkt.

6.7.2 Departementets høringsnotat

Departementet behandlet ikke tvangsmulkt i høringsnotatet.

6.7.3 Høringsinstansenes syn

Næringslivets handelsorganisasjon (NHO) skriver i sin merknad at når et vedtak går ut på at et foretak skal gjøre noe eller la være å gjøre noe, er det spørsmål om ikke tvangsmulkt ville vært et vel så hensiktsmessig tiltak som overtredelsesgebyr. Ingen av de andre høringsinstansene tar opp spørsmålet om tvangsmulkt.

6.7.4 Departementets vurderinger

Departementet har kommet til at det bør innføres en adgang til å ilegge tvangsmulkt dersom vedtak etter loven § 15 eller pålegg etter § 12 om opplysningsplikt ikke overholdes. Bakgrunnen for departementets vurdering er at tvangsmulkt i mange tilfeller kan være et mer egnet middel for å fremme oppfyllelse av Dagligvaretilsynets vedtak etter § 15. I tillegg er det prinsipielt viktig at det ikke benyttes mer inngripende virkemidler enn det som er nødvendig for å sikre oppfyllelse av vedtakene. Administrative sanksjoner slik som overtredelsesgebyr bør derfor ikke brukes dersom mindre inngripende virkemidler, som tvangsmulkt, er tilstrekkelige. Tvangsmulkt regnes ikke som en pønal sanksjon etter norsk rett, og vil normalt heller ikke regnes som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).

Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige for å sikre at plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd.

Vedtak om tvangsmulkt har enkelte fellestrekk med vedtak om overtredelsesgebyr, men også noen avgjørende forskjeller. Blant annet er formålet med tvangsmulkt å skape et oppfyllelsespress, ikke å reagere mot et begått lovbrudd.

Bestemmelsen om tvangsmulkt er tatt inn i lovforslaget § 16.

6.8 Overtredelsesgebyr

6.8.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo å innføre overtredelsesgebyr som sanksjon for forsettlige og uaktsomme overtredelser av lovens materielle bestemmelser med unntak av generalklausulen, vedtak om påbud eller forbud for å etterleve standarden, forskrifter gitt i medhold av loven og brudd på opplysningspliktbestemmelsen.

Utvalget var i tvil om hva som bør være belagt med overtredelsesgebyr etter lovforslaget, men la avgjørende vekt på at en lov uten sanksjoner lett vil miste sin normerende funksjon, særlig der loven pålegger næringsdrivende spesifikke forpliktelser. Utvalget falt dermed ned på at gebyrsanksjonen ikke bør gjelde brudd på den generelle god handelsskikk-standarden. Denne fremstår som en rettslig standard, der det vil kunne være betydelig tvil om hvor grensene går. Den sanksjonsadgang som følger ved brudd på spesialbestemmelser, forskrifter og enkeltvedtak, vil etter utvalgets oppfatning være tilstrekkelig. Utvalget understreket også at dersom det fattes enkeltvedtak om påbud eller forbud for å sikre etterlevelse av standarden, og dette påbudet overtres, skal det kunne ilegges overtredelsesgebyr. Videre anså utvalget at det bør kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikten, og viste til at dette er vanlig i lovgivning som håndheves av forvaltningen.

Utvalget vurderte også om overtredelsesgebyr bør ilegges av håndhevingsorganet selv i første instans, eller etter innstilling fra organet, eventuelt en delt løsning, jf. for eksempel løsningen i markedsføringsloven §§ 37 til 43. Utvalget gikk likevel inn for at effektivitetshensyn tilsa at tilsynsorganet selv bør kunne ilegge gebyr.

Utvalget mente at ved utmålingen av overtredelsesgebyrene, bør det legges vekt på foretakets potensielle vinning ved overtredelsen, for å sikre at det ikke gis insentiver til å overtre loven. I tillegg må overtredelsens objektive grovhet vektlegges.

6.8.2 Departementets høringsnotat

I høringen av utvalgets forslag ble det påpekt at det vil kunne være krevende for Dagligvaretilsynet å håndheve bestemmelser som åpner for stor grad av skjønn, særlig når brudd på loven kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

I høringsnotatet sluttet departementet seg til utvalgets vurdering av at loven må ha en sanksjonsbestemmelse som skaper et økonomisk insentiv for alle til å følge den. Departementet foreslo, til forskjell fra utvalget, at overtredelsesgebyr ikke skal kunne ilegges direkte for brudd på lovens materielle bestemmelser, men kun der det foreligger brudd på et vedtak fattet av tilsynet som konstaterer brudd på disse bestemmelsene.

Høringsnotatet viste til drøftingene i Prop. 75 L (2012–2013) Endringer i konkurranseloven, punkt 4.5.2.3, og la til grunn at gebyrkompetansen som nå foreslås, er forenlig både med forbudet mot straff uten dom i Grunnloven § 96 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK).

6.8.3 Høringsinstansenes syn

Dagligvareleverandørenes forening (DLF) støtter at overtredelsesgebyr for brudd på de materielle bestemmelsene i loven, først vil være aktuelt ved brudd på vedtak eller ved brudd på forskrifter vedtatt med hjemmel i loven. DLF er også enig i at tilsynet bør kunne ilegge overtredelsesgebyr dersom et foretak ikke etterlever den foreslåtte opplysningsplikten.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er enig i at brudd på den generelle god handelsskikk-standarden ikke bør kunne sanksjoneres. NHO støtter ordningen departementet foreslår, ved at det er først ved overtredelse av et enkeltvedtak det kan bli snakk om overtredelsesgebyr.

Når det gjelder skyldkravet, viser NHO til at departementet foreslår at det er forsettlige og uaktsomme overtredelser det kan bli aktuelt med overtredelsesgebyr mot. Siden foretak ikke kan utvise skyld, mener NHO at loven bør være tydelig når det gjelder hvem som skal ha utvist skyld.

NHO er kritiske til at vedtak om overtredelsesgebyr skal kunne rettes mot et annet rettssubjekt enn det som er part i saken. Forslaget er ikke begrunnet utover at det er vist til et morselskaps styring og kontroll, som i dette tilfelle gjelder selve betalingen av et overtredelsesgebyr.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at for at håndhevingen skal bli effektiv, må det kunne gis overtredelsesgebyrer både for brudd på de materielle særbestemmelsene for god handelsskikk og for overtredelse av vedtak om påbud eller forbud. Hvis det bare kan gis overtredelsesgebyr for overtredelse av vedtak, har skaden allerede skjedd og uten at det har fått konsekvenser for den som opptrer uetisk. Det kan ikke være slik at man kan bryte reglene uten sanksjoner så lenge man innretter seg for fremtiden.

6.8.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Dagligvarelovutvalget i at det for alvorlige overtredelser av loven må være anledning til å ilegge overtredelsesgebyr. Selv om departementet går inn for et system hvor lovens etterlevelse først og fremst skal sikres ved informasjon, veiledning og dialog, må tilsynet ha tilgang til effektive sanksjoner mot brudd på loven i tilfelle virkemidlene i § 14 ikke fører frem.

Ofte vil flere ulike virkemidler i utgangspunktet fremstå som egnet for å nå formålet. Etter departementets syn bør en sentral retningslinje være at et mer inngripende virkemiddel ikke bør brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Overtredelsesgebyr bør derfor kun brukes der virkemidlene i § 14 ikke antas å strekke til.

Lovens indirekte eller allmennpreventive virkning blir styrket dersom lovbrudd kan lede til en økonomisk sanksjon, og dersom lovens prosessregler sikrer at den økonomiske sanksjonen kommer nær overtredelsen i tid. Bedriftene vil da kalkulere gebyret inn som en risiko for en kostnad ved utforming av sin forretningsstrategi. Gebyret bør fastsettes slik at det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt å bryte lovens krav. Departementet foreslår en bestemmelse i § 17, som gir tilsynet adgang til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr.

Departementet har vurdert om gebyrsanksjonen skal gjelde direkte for brudd på lovens materielle bestemmelser i forslaget §§ 3 til 10 og forskrift gitt i medhold av § 20. Alternativet er at gebyrsanksjonen innføres som en sekundær sanksjon for brudd på vedtak om påbud eller forbud etter lovforslaget § 15. Overtredelsesgebyr kan i så fall kun ilegges dersom tilsynet fatter vedtak om påbud eller forbud etter § 15, som så ikke overholdes.

Departementet ser LOs argumenter for at allerede brudd på loven, og ikke bare vedtak etter loven, skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Konsekvensen av lovbrudd blir mindre alvorlig, og dermed vil bedriftenes insentiv til selv å sikre at de overholder loven kunne bli svakere. Departementet mener likevel de beste grunner taler for en modell basert på veiledning og dialog. Hensynet til å kunne stoppe pågående lovovertredelser og påvirke til etterlevelse av loven på en minst mulig ressurskrevende måte, taler for denne løsningen. I tillegg er grensene for når den nye loven er overtrådt, ikke nødvendigvis like enkel å trekke for aktørene. Det vil også kunne være lettere å få aktørene til å etterkomme anmodninger om å endre adferd eller kontraktsvilkår dersom det gjøres mer uformelt, enn om det blir en sak om vedtak om overtredelsesgebyr hvor det ofte vil bli en klarere konflikt mellom aktører og tilsyn. Departementet foreslår derfor, til forskjell fra utvalget, å gjøre gebyrsanksjonen etter loven til en sekundær reaksjon mot brudd på vedtak. Overtredelsesgebyr skal derfor først kunne ilegges hvis det foreligger et brudd på et vedtak etter § 15 eller brudd på forskrift gitt med hjemmel i § 20.

Tilsynet skal derfor i første rekke forsøke å oppnå etterlevelse av loven ved hjelp av virkemidlene i § 14, det vil si ved veiledning og informasjon om loven, dens rekkevidde og anvendelse. Dersom dette ikke er tilstrekkelig eller saken er av en prinsipiell karakter, kan tilsynet velge å treffe vedtak for å stadfeste, klargjøre eller presisere lovens bestemmelser gjennom påbud eller forbud etter § 15. Dersom det så viser seg at vedtaket brytes, kan det ilegges overtredelsesgebyr. Veiledning og informasjon som er nødvendig for å sikre etterlevelse av loven, kan gis på alle stadier av saken. Tilsynet må ta stilling til om overtredelsen av vedtaket kan være begrunnet i manglende kunnskap eller forståelse om loven eller vedtaket, og at det derfor kan være tilstrekkelig med veiledning og informasjon fra tilsynets side, selv om det er anledning til å ilegge overtredelsesgebyr etter loven.

Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyr etter lovforslaget vil være straff etter EMK, på samme måte som Konkurransetilsynets vedtak om overtredelsesgebyr etter sikker rett er å regne som straff etter EMK, jf. Høyesteretts dom i Rt. 2012 s. 1556 avsnitt 38. Det vises også til Høyesteretts dom i Rt. 2014 s. 620 avsnitt 47, der Høyesterett konstaterer at overtredelsesgebyr etter akvakulturloven er straff etter EMK. At overtredelsesgebyr vil være straff, medfører at reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX kommer til anvendelse.

En ytterligere konsekvens av at det ikke kan ilegges overtredelsesgebyr direkte for overtredelse av §§ 4 til 10, er at EMKs rettssikkerhetsgarantier for siktede i straffesaker ikke kommer til anvendelse før det foreligger mistanke om overtredelse av et vedtak etter lovforslaget § 12 eller § 15 bokstav a, se nærmere Prop. 62 L (2015–2016) punkt 4.3.2 på side 30. Det innebærer at mulige begrensninger i foretakets eller den enkeltes opplysningsplikt på grunn av vernet mot selvinkriminering, vil slå ut før dette stadiet, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 22.2.1. Videre vil den foreslåtte løsningen etter departementets vurdering bidra til at etterlevelse av opplysningsplikten etter lovforslaget § 12, ikke vil påvirkes av de involvertes frykt for at opplysninger eller forklaringer vil kunne gi bedriften et økonomisk ansvar. Løsningen vil kunne legge til rette for et bedre samarbeidsklima i saksbehandlingen og lette tilsynets bruk av veiledning og dialog som virkemiddel for å sikre at loven etterleves.

I motsetning til utvalget og høringsnotatet, går departementet inn for at det ikke skal være et krav om utvist forsett eller uaktsomhet ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Foretak er ikke selv i stand til å utvise skyld. Hovedregelen for overtredelsesgebyr eller andre administrative sanksjoner for foretak i forvaltningsloven § 46 er derfor at det ikke stilles krav om at en enkeltperson har utvist subjektiv skyld. Markedsaktørenes rettssikkerhet i overtredelsesgebyrsakene er ivaretatt gjennom alminnelige forvaltningsrettslige krav, herunder retten til å få Dagligvaretilsynets vurderinger overprøvd av Markedsrådet og de alminnelige domstoler.

Bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner gjelder også for saker etter lov om god handelsskikk.

Dersom det er nødvendig, kan det ved forskrift gis ytterligere regler om utmåling av overtredelsesgebyr, jf. § 20 bokstav f.

6.9 Klagebehandling

6.9.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo at vedtak fra tilsynet skulle bringes inn for en uavhengig klageinstans, for å sikre nøytralitet ved overprøving av vedtakene, og foreslo Markedsrådet som klageinstans.

Utvalget foreslo at tilsynet skal fatte vedtak i første instans, slik at det blir en reell to-instansbehandling på forvaltningsnivået.

Utvalget mente at fristen for å bringe et vedtak inn for Markedsrådet, bør være lik den alminnelige klagefristen i forvaltningssaker, det vil si tre uker, jf. forvaltningsloven § 29.

Videre foreslo utvalget en frist på to måneder for å bringe Markedsrådets vedtak i påbudssaker inn for de alminnelige domstoler, og seks måneder for vedtak om overtredelsesgebyr.

6.9.2 Departementets høringsnotat

Høringsinstansene støttet utvalgets forslag om et uavhengig klageorgan, men var opptatt av at det skal ha tilstrekkelig kompetanse på området. Mens noen høringsinstanser var positive til Markedsrådet som klageinstans forutsatt at de fikk tilført tilstrekkelig kompetanse, var andre skeptiske til dette. Markedsrådet hadde i utgangspunktet ingen innvendinger mot å være klageinstans for vedtak fra det nye tilsynet.

I høringsnotatet sluttet departementet seg til utvalgets forslag om at vedtak som treffes av tilsynsmyndigheten i første instans, bør kunne påklages til et uavhengig klageorgan. Bestemmelsen hadde imidlertid en litt annen utforming.

6.9.3 Høringsinstansenes syn

Markedsrådet og Forbrukerrådet støtter forslaget om at Markedsrådet skal være klageorgan, og mener det er egnet forutsatt at det tilføres de nødvendige ressurser.

Dagligvareleverandørenes forening (DLF), Norsk Landbrukssamvirke og NHO Mat og Drikke støtter ikke at Markedsrådet skal være klagenemnd. DLF og NHO Mat og Drikke ønsker at det opprettes en egen klagenemnd som administreres av Klagenemndsekretariatet. Norsk Landbrukssamvirke og Coop Norge SA mener at det bør vurderes om Konkurranseklagenemnda er mer egnet til å behandle klager i så komplekse forretningsstrukturer som det vil være i sakene etter lovforslaget. En egen handelsklagenemnd med spesialkompetanse kan også være aktuelt.

Coop Norge SA mener at dersom det innføres overtredelsesgebyr for overtredelse av loven, bør det vurderes om klageinstansen bør være et mer domstolslignende organ av hensyn til retten til kontradiksjon.

Kjøtt- og fjørfebransjens Landsforbund (KLF) er opptatt av at klageinstansen også besitter den bransje- og produktmessige kunnskapen som er nødvendig for å forstå klagesakene i en korrekt bransjekontekst. Dette er også viktig for de andre høringsinstansene som har uttalt seg om bestemmelsen.

6.9.4 Departementets vurderinger

En løsning med forvaltningsklage er hovedregelen i norsk forvaltning, og departementet ser ikke grunn til å fravike hovedregelen her. I likhet med utvalget foreslår departementet at Markedsrådet skal være klageinstans for vedtak fattet av Dagligvaretilsynet. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at vedtak fra tilsynet ikke bør behandles av departementet som overordnet organ, men av et uavhengig klageorgan. Klageorganet bør ikke kunne instrueres i enkeltsaker. Det må være tilstrekkelig uavhengig fra både parter og tilsynsorganet til at bransjen og allmennheten kan ha tillit til klagesaksbehandlingen.

En fordel med Markedsrådet som klageinstans, er at organet har erfaring med beslektede rettslige problemstillinger og allerede har betydelig juridisk kompetanse på områdene som den nye loven dekker. De besitter i en viss utrekning også markedskunnskap. De høringsinstansene som uttalte seg, var mest opptatt av dette. En klagebehandling vil også ofte være mindre kostbar og ta kortere tid enn en domstolsbehandling.

Markedsrådet vil også kunne etablere praksis etter lov om god handelsskikk som er konsistent med annet relevant regelverk, særlig markedsføringsloven. De har derfor gode forutsetninger for å bli et effektivt klageorgan med høy faglig standard. Etter departementets vurdering er Markedsrådet godt egnet som klageorgan i saker om overtredelsesgebyr.

Markedsrådets medlemmer har en bred og sammensatt juridisk kompetanse som det er behov for i disse sakene. Enkelte saker vil imidlertid også kunne kreve samfunnsøkonomisk kompetanse som rådet per i dag ikke besitter. Slik kompetanse kan eventuelt hentes inn utenfra gjennom å engasjere sakkyndige.

For å ivareta klagefunksjonen, må Markedsrådet ha et sekretariat som både har ressurser og kompetanse til å forberede sakene og tilrettelegge arbeidet for rådet.

Enkelte av høringsinstansene fremhever at det bør gis regler for saksbehandlingen i klageorganet. Slike regler bør blant annet sikre rimelig saksbehandlingstid, og for øvrig bidra til en kostnadseffektiv prosess for alle parter. Departementet vil vurdere behovet for slike forskrifter i det videre arbeidet med tilsyns- og klageordningen etter lovforslaget.

Departementet vil foreslå en lovbestemmelse om klagebehandling som i hovedsak er i tråd med utvalgets forslag. Departementet følger imidlertid ikke opp utvalgets forslag om å innta en bestemmelse om at klageorganet særlig skal «iaktta at vedtaket er proporsjonalt». Proporsjonalitet er et av de forholdene som klageinstansen alltid skal vurdere ved behandlingen av klagen etter alminnelig forvaltningsrett, og det er uklart om forslaget var ment slik at det skulle legges større vekt på dette forholdet enn andre momenter i vurderingen. Departementet mener at de vanlige reglene for behandling av forvaltningsklager skal legges til grunn.

Departementet foreslår at den parten vedtaket retter seg mot eller direkte gjelder, selv skal kunne velge mellom forvaltningsklage og domstolsbehandling, eventuelt ta Markedsrådets vedtak i klagesaken inn for domstolen. Å ha benyttet seg av klageadgangen for Markedsrådet, er ikke en forutsetning for å reise søksmål.

For klager over pålegg etter § 12 om opplysningsplikt, gjelder reglene i forvaltningsloven §§ 14 og 15.

6.10 Domstolsprøving

6.10.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo å innføre frister for søksmål, slik at søksmål mot vedtak om overtredelsesgebyr må reises innen seks måneder fra partene mottok vedtaket, og innen to måneder for vedtak om påbud eller forbud.

6.10.2 Departementets høringsnotat

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til utvalgets forslag. Departementet foreslo i høringsnotatet å følge utvalgets forslag om å sette en frist for søksmål mot vedtak fra tilsynsorganet og klageorganet. Formålet er å sikre at saker avsluttes innen rimelig tid, slik at man slipper søksmål om vedtak som ligger langt tilbake i tid.

Departementet foreslo imidlertid å sette samme frist for både vedtak om påbud og forbud etter lovforslaget § 15 og vedtak om overtredelsesgebyr etter lovforslaget § 17, og ellers følge mønsteret fra den tilsvarende lovbestemmelsen i konkurranseloven § 39 tredje ledd.

Det ble også presisert at retten i slike saker kan prøve alle sider av saken. Dette har den virkning at domstolene fatter ny realitetsavgjørelse i saken, og kan endre utforming av både påbud og forbud, og utmåling av overtredelsesgebyr.

6.10.3 Høringsinstansenes syn

Coop Norge SA stiller spørsmål ved om det er formålstjenlig at det legges opp til et system med administrativ avgjørelse i to instanser før en sak kan bringes inn for domstolen.

6.10.4 Departementets vurderinger

Departementet går inn for en felles søksmålsfrist på tre måneder for å reise søksmål mot tilsynets vedtak om påbud og forbud etter § 15 og vedtak om overtredelsesgebyr etter § 17, samt for Markedsrådets vedtak i klagesaker. Sakene som går til domstolene, vil være grundig behandlet av tilsynet først i dialogfasen etter § 14, og deretter i vedtaksfasen som går etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Departementet mener derfor at tre måneder normalt vil være tilstrekkelig tid til å vurdere og forberede søksmål over vedtak etter loven.

Når det gjelder Coop Norge SAs merknad, går ikke departementet inn for en løsning hvor benyttelse av den administrative klageordningen er en forutsetning for å gå til søksmål mot et vedtak fra Dagligvaretilsynet. Den som et forbuds- eller påbudsvedtak etter § 15 eller et vedtak om overtredelsesgebyr etter § 17 retter seg mot, kan derfor velge mellom å ta saken inn for Markedsrådet som klageinstans eller å gå rett til tingretten. Som regel vil en administrativ klageordning være mindre ressurskrevende, både i form av rene utgifter og tidsmessig.

Søksmålet rettes mot Staten ved Dagligvaretilsynet.

6.11 Forskriftshjemmel

6.11.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo en forskriftshjemmel slik at det vil være mulig å presisere nærmere hva som skal anses som god handelsskikk.

6.11.2 Departementets høringsnotat

Departementet var enig i utvalgets forslag, og foreslo at en forskriftshjemmel inntas i loven. Hjemmelen burde imidlertid omfatte flere situasjoner enn det utvalget har foreslått.

6.11.3 Høringsinstansenes syn

Dagligvareleverandørenes forening (DLF) og Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener det bør innføres en forskriftshjemmel som åpner for at det kan gis forskrift som nærmere regulerer anvendelsesområdet til normen om god handelsskikk. DLF nevner at det for eksempel kan være behov for nærmere retningslinjer for anvendelsen av generalklausulen eller å spesifisere typer adferd som kan rammes uten å være omfattet av de etterfølgende spesialbestemmelsene.

6.11.4 Departementets vurderinger

Det kan oppstå behov for å presisere lovens innhold både med hensyn til materielt innhold og saksbehandlingsregler. Lov om god handelsskikk er en ny lov som innfører et helt nytt tilsyn. Først når loven har fått virke en stund, vil det være mulig å få full oversikt over behovet for utfyllende forskrifter. Departementet mener derfor at er behov for relativt omfattende forskriftshjemler.

Loven er foreløpig ikke foreslått å få anvendelse på Svalbard, men det bør gis hjemmel til å gi den slik anvendelse dersom det skulle vurderes som ønskelig.

Departementet har også merket seg innspill fra DLF og LO som mener at loven også bør gi hjemmel for å kunne presisere normen for god handelsskikk. Departementet er enig i at det er behov for en hjemmel til å presisere spesialreglene i lovforslaget §§ 4 til 9 som inngår i normen for god forretningsskikk. Departementet foreslår imidlertid ikke å innføre hjemmel til å presisere innholdet i generalklausulen i § 3 ved forskrift. Dersom det er tale om å innføre nye særbestemmelser av tilsvarende karakter som §§ 4 til 10, vil dette måtte skje ved lov.

Det kan også bli behov for å vedta forskrifter om dagligvaremyndighetenes organisering og saksbehandling, inkludert utmåling av overtredelsesgebyr, opplysningsplikt og granskning.

Forskriftshjemmelen vil også, om ønskelig, kunne være grunnlag for implementering av hele eller deler av EU-direktivet om urimelig handelspraksis i matkjeden, se nærmere om dette i punkt 4. Hjemmelen kan også etter nærmere vurdering benyttes til å gjennomføre annet EU-regelverk som gjelder forretningspraksis for dagligvarebransjen.

Departementet legger til grunn at forskrifter etter loven bør vedtas av Kongen.

6.12 Ikrafttredelse og overgangsregler

6.12.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslo at loven skulle tre i kraft fra den tid Kongen bestemte.

6.12.2 Departementets høringsnotat

Det kom ingen merknader til denne bestemmelsen i høringen, og departementet foreslo å følge utvalgets forslag til ikrafttredelsesbestemmelse.

6.12.3 Høringsinstansenes syn

VirkeKBS mente at innføringen av loven bør utsettes til man har sett hvilke positive konsekvenser en endring i alkoholforskriften vil ha for forbruker og leverandør.

6.12.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å følge utvalgets forslag til ikrafttredelsesbestemmelse i lovforslaget § 21. Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Når det gjelder merknaden fra Virke KBS, bemerker departementet at å endre alkoholforskriften slik høringsinstansen foreslår, ikke er aktuell politikk på det nåværende tidspunkt, og at det derfor ikke er aktuelt å koble ikraftsettelsen av lov om god handelsskikk med en slik endring.

Høringsnotatet inneholdt ikke forslag til overgangsregler. Departementet mener imidlertid at det er behov for å innføre overgangsregler for å unngå at loven får tilbakevirkende kraft. Departementet foreslår en bestemmelse som fastslår at tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ikke kan ilegges for overtredelser som har funnet sted før lovens ikrafttredelse.