5 Endringer i stønad til behandling hos logoped og audiopedagog – folketrygdloven § 5-10
5.1 Innledning
Endringen som foreslås er del av en større gjennomgang av refusjonsordningen for selvstendig næringsdrivende logopeder og audiopedagoger.
Folketrygdens refusjonsordning for undersøkelse og behandling hos selvstendig næringsdrivende logopeder og audiopedagoger har vært under vurdering i flere tiår, og lov og forskrift som regulerer stønadsområdet har ikke blitt revidert i tråd med utvikling innenfor fagfeltet og i tråd med utvikling på øvrige stønadsområder i folketrygden. Endringer i praksis er nedfelt i rundskriv, og dette har ført til at dagens praksis ikke har tilstrekkelig grunnlag i lov og forskrift.
I Opptrappingsplan for habilitering og rehabilitering 2017–2019 (heretter Opptrappingsplanen) har regjeringen definert et mål om enklere tilgang til logopedtjenester og beskrevet enkelte utfordringer ved dagens ordning:
«Tjenester som logopeder yter kan defineres inn under helselovgivningen og opplæringslovgivningen. Videre kan tjenestene ytes både i kommunal og fylkeskommunal regi, i regi av helseforetak og av privatpraktiserende logopeder finansiert av folketrygden. De ulike måtene å finansiere og organisere tjenestetilbudet på har bidratt til uklare ansvarslinjer, underdimensjonering av tjenestetilbudet og at enkelte brukere og brukergrupper opplever å falle mellom to stoler.»
Regjeringen varslet i Opptrappingsplanen et arbeid med å utrede rammebetingelsene for logopedtjenester i kommunene. Som en del av dette arbeidet ble det gjort mindre endringer i regelverket for at brukerne skulle få raskere tilgang til logoped. Dette ble gjort i påvente av en større gjennomgang av regelverket for at dette skal bli i tråd med oppdatert faglig kunnskap og krav til samhandling og veiledning av andre faggrupper. Regjeringen varslet videre et arbeid for å definere tydeligere roller og ansvar for logopedtjenester innen rehabilitering- og habiliteringsfeltet. Dette ville inkludere en gjennomgang av regelverket for refusjon til privatpraktiserende logopeder og audiopedagoger. Departementet ga i Tildelingsbrevet til Helsedirektoratet for 2019 følgende oppdrag: «Direktoratet skal utrede endringer i regelverket og takster for logopedtjenester i kommunen for å bidra til å knytte disse tjenestene tettere til kommunen og vurdere tiltak som vil knytte logopedene nærmere kommunene, samt gjennomgå logopedenes takster og foreslå endringer som bidrar til bedre måloppnåelse.»
Helse- og omsorgsdepartementet har vurdert Helsedirektoratets forslag til endringer i regelverket for retten til stønad til undersøkelse og behandling hos logoped og audiopedagog.
Endringene som ble foreslått i høringsnotatet inngår i oppfølgingen av tiltak som ble varslet i Opptrappingsplanen. En del av oppfølgingen er behovet for å modernisere og forenkle lovbestemmelsen. Departementet har sett på ordlyden i folketrygdloven § 5-10 og foreslår at ordene «språk og taledefekter» fjernes. Begrepet «språk- og taledefekter» er negativt ladet og kan oppleves av den enkelte som nedsettende. Det vises til kapittel 3 og 4. Forslag til ny forskrift fastholdes som foreslått i høringsnotatet med unntak fra hovedregelen om kravet til fysisk undersøkelse når dette er tilstrekkelig dokumentert ut fra individuelle hensyn. Strukturendring på tidstakstene opprettholdes, men det åpnes for å bruke noe mere tid på undersøkelse og behandling enn det som er foreslått i høringsnotatet.
5.2 Høringen
Høringsnotat med forslag til endring i folketrygdloven § 5-10 og ny forskrift om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos logoped og audiopedagog ble sendt på høring 25. mars 2021 med høringsfrist 25. juni 2021. Bakgrunnen for at forslag til ny forskrift ble sendt på høring samtidig med lovforslaget, er at de nye reglene må tre i kraft fra 1. januar 2022. Av pedagogiske hensyn anså departementet det også som hensiktsmessig at høringsinstansene kunne se forslag til endring i lov og forslag til ny forskrift i sammenheng.
Høringsnotatet ble lagt ut på departementets nettsider og sendt til følgende instanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet (Bufdir)
Datatilsynet
Direktoratet for e-helse
Digitaliseringsdirektoratet (Digdir)
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
De regionale kompetansesentre for rusmiddelspørsmål
Folkehelseinstituttet
Forbrukertilsynet
Forbrukerrådet
Helsedirektoratet
Helseøkonomiforvaltningen (HELFO)
Høgskoler med helsefaglig utdanning
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Konkurransetilsynet
Kriminalomsorgsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsnemnda
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten
Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid
Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse
Norges forskningsråd
Norsk Pasientskadeerstatning (NPE)
Pasient- og brukerombudene
Personvernnemnda
Regionsentrene for barn og unges psykiske helse
Regjeringsadvokaten
Senter for medisinsk etikk
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Statens legemiddelverk
Statens pensjonskasse
Statens seniorråd
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Statsforvalterne
Sysselmannen på Svalbard (nå Sysselmesteren på Svalbard)
Universitetene
Utdanningsdirektoratet
Riksrevisjonen
Samediggi – Sametinget
Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet)
De fylkeskommunale eldrerådene
Fylkeskommunene
Helse- og sosialombudet i Oslo
Kommunene
De regionale helseforetakene
Helseforetakene
Innovasjon Norge
ADHD Norge
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Aurora, Støtteforeningen for mennesker med psykiatriske helseproblem
Autismeforeningen i Norge
Actis
Bedriftsforbundet
Bipolarforeningen
Delta
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske jordmorforening
Den norske legeforening
Den norske tannlegeforening
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen FO
Finans Norge
Forskningsstiftelsen FAFO
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)
Frelsesarmeen
Helsetjenestens Lederforbund
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)
Hovedorganisasjonen Virke
Hvite Ørn – interesse og brukerorganisasjon for psykisk helse
Innvandrernes Landsorganisasjon, INLO
JURK
Juss-Buss
Jussformidlingen
Jusshjelpa
Kirkens bymisjon
Kommunal landspensjonskasse (KLP)
Kreftforeningen
KS Bedrift
Landsforeningen for forebygging av selvskading og selvmord
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke
Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landsforeningen we shall overcome
Mental Helse Norge
Mental Helse Ungdom
MIRA-senteret
Nasjonalforeningen for folkehelsen
NHO Service
Norges Handikapforbund
Norges Juristforbund
Norges kommunerevisorforbund
Norges Tannteknikerforbund
Norsk Audiopedagogforening
Norsk Ergoterapeutforbund
Norsk forbund for utviklingshemmede
Norsk forening for psykisk helsearbeid
Norsk Fysioterapeutforbund
Norsk Kiropraktorforening
Norsk logopedlag
Norsk Lymfødemforening
Norsk Manuellterapeutforening
Norsk Pasientforening
Norsk psykiatrisk forening
Norsk forening for rus- og avhengighetsmedisin
Norsk Psykologforening
Norsk rådmannsforum
Norsk sykehus og helsetjenesteforening
Norsk Sykepleierforbund (NSF)
Norsk Tannpleierforening
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Norsk Tourette Forening
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Opus Systemer AS
Organisasjonen Voksne for Barn
Parat
Parat Helse
Pensjonistforbundet
Praksiseierforeningen
Private sykehus
Privatpraktiserende Fysioterapeuters Forening
proLar
Pårørendealliansen
Ressurssenter for omstilling i kommunene (RO)
Revisorforeningen
ROS (rådgivning om spiseforstyrrelser)
Rådet for psykisk helse
SAFO – Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner
SINTEF Helse
Spiseforstyrrelsesforeningen
Spilleavhengige i Norge
Stiftelsen Fransiskushjelpen
Stiftelsen iOmsorg
Utdanningsforbundet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Det kom inn 17 høringssvar, hvorav 13 høringsinstanser hadde merknader i saken. Av de som uttalte seg til lovforslaget, uttrykte alle unntatt én full støtte til dette. Høringsinstanser med merknader til høringsnotatet var:
Helsedirektoratet
Universitetet i Oslo (UIO) – Institutt for spesialpedagogikk
Assosiasjonsmetoden audiopedagog Yasmin Zaidan
Audiografforbundet
HLF – («Norges største organisasjon for mennesker med funksjonsnedsettelser»)
Jussformidlingen i Bergen
Norges Parkinsonforbund
Norsk afasiforbund
Norsk Audiopedagogisk Forening
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk interesseforening for stamming og løpsk tale
Norsk logopedlag
Norsk Sykepleierforbund (NSF)
Høringsinstansene uten merknader var:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Skatteetaten
5.3 Gjeldende rett
5.3.1 Regulering i lov
Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
Kommunene har etter helse- og omsorgstjenesteloven ansvar for å sørge for nødvendige helse- og omsorgstjenester til de som oppholder seg i kommunen. For å oppfylle ansvaret skal kommunen etter § 3-2 nr. 4 og 5 tilby utredning, diagnostisering og behandling og sosial, psykososial og medisinsk habilitering og rehabilitering. Logoped- og audiopedagogtjenester kan inngå som nødvendige tjenester i tilbudet om habilitering.
Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) og lov om barnehager (barnehageloven)
Etter bestemmelsene i opplæringslova kapittel 4A, 5 og 13, og etter barnehageloven kapittel VII, har kommunen eller fylkeskommunen plikt til å gi spesialundervisning til barn, ungdom og voksne som fyller vilkårene for dette. For voksne gjelder retten bare ved grunnskoleopplæring og ved utvikling og vedlikehold av grunnleggende ferdigheter. Logopedhjelp kan inngå som en del av det spesialpedagogiske tilbudet, avhengig av hva som følger av enkeltvedtaket om spesialundervisning.
Lov om folketrygd (folketrygdloven)
Etter folketrygdloven § 5-10 første ledd yter trygden stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling for språk- og taledefekter hos logoped og audiopedagog. Det er etter folketrygdloven § 5-1 fjerde ledd et vilkår for rett til stønad at tjenesteyter har direkte oppgjør. Det er etter § 5-10 andre ledd et vilkår for rett til stønad at medlemmet er henvist fra lege. Behandlingen må være av vesentlig betydning for medlemmets sykdom og funksjonsevne. Stønaden ytes etter fastsatte satser, jf. bestemmelsens tredje ledd. Retten til stønad etter folketrygdloven § 5-10 er sekundær til annen lovgivning. Dette følger av folketrygdloven § 5-1 tredje ledd som lyder:
«I den utstrekning det offentlige yter stønad etter annen lovgivning, ytes det ikke stønad etter dette kapitlet».
Departementet har etter § 5-10 fjerde ledd vedtatt forskrifter om stønad etter bestemmelsen. Det vises til forskrift om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling for språk- og taledefekter hos logoped og audiopedagog omtalt under punkt 5.2.1.
5.4 Regulering i forskrift
Forskrift om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling for språk- og taledefekter hos logoped og audiopedagog
Stønadsordningen er nærmere regulert i forskrift 18. april 1997 nr. 329 om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling for språk- og taledefekt hos logoped og audiopedagog. Forskriften gir nærmere bestemmelser om vilkår for stønad til undersøkelse og behandling hos logoped og audiopedagog ved sykdom, skade eller lyte.
Kapittel I angir reglene for stønad, omfang av stønaden som gis, dekning av reiseutgifter for behandler og krav til kompetanse hos yrkesutøveren. Etter forskriften § 1 er det et vilkår for stønad at det foreligger henvisning fra lege og at behandlingen må være av vesentlig betydning for medlemmets sykdom og funksjonsevne. Det framgår av forskriften § 2 at stønad ytes bare for behandling som skjer individuelt. Det kan likevel ytes stønad til gruppebehandling dersom det med rekvisisjon fra legen følger tilrådning fra logoped eller audiopedagog om slik behandling. I forskriften § 3 framkommer bestemmelsen om at medlemmet må innhente forhåndstilsagn fra Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer (Helfo) før behandlingen starter opp. Dersom det er klart at forhåndstilsagn vil bli gitt, kan likevel behandlingen starte før forhåndstilsagn er gitt. I forskriften § 4 framgår det at det kan gis tilsagn på opptil 25 behandlinger på 30 eller 55 minutter. Dersom medlemmet har behov for ytterligere behandlinger kan dette kun gis etter ny begrunnet søknad fra lege, logoped eller audiopedagog. I forskriften § 7 stilles det som vilkår for stønad at logopeden eller audiopedagogen som utfører undersøkelse og behandling har offentlig norsk eksamen, eller har tillatelse fra Helsedirektoratet til å utføre undersøkelse og behandling for trygdens regning. I motsetning til de andre yrkesgruppene som folketrygden yter stønad til behandling hos etter bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 5, er logopeder og audiopedagoger ikke omfattet av autorisasjonsordningen for helsepersonell etter helsepersonelloven § 48.
Forskriftens kapittel II har bestemmelser om takster. Bestemmelsene i dette kapitlet er ikke endret på flere tiår. Helsedirektoratet har derfor gitt merknader til forskrift om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling for språk- og taledefekter hos logoped og audiopedagog i Rundskriv til folketrygdloven § 5-10: Logoped/Audiopedagog https://lovdata.no/nav/rundskriv/r05-10. Som vedlegg 1 til dette rundskrivet er en oversikt over honorartakster for undersøkelse og behandling hos logoped og audiopedagog.
5.5 Forslag om endring i folketrygdloven § 5-10
5.5.1 Høringens forslag til endringer i § 5-10
Helse- og omsorgsdepartementet sendte 25. mars 2021 på høring forslag om endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) § 5-10 sammen med forslag til ny forskrift om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos logoped og audiopedagog. Etter gjeldende bestemmelses første ledd yter trygden stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling for språk og taledefekter hos logoped og audiopedagog. Det ble foreslått at begrepene «språk- og taledefekter» fjernes.
Høringsinstansenes syn
Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget. Dette gjelder både lovforslaget og forslag til ny forskrift. De fleste høringsinstansene uttaler seg i hovedsak om forslaget til ny forskrift.
Når det gjelder forslaget til lovendring, uttrykker høringsinstansene i all hovedsak full støtte til forslaget. For eksempel uttaler Norsk Audiopedagogisk Forening:
«Norsk audiopedagogisk forening støtter i all hovedsak de foreslåtte endringer». De uttaler at de er «positive til at begrepet «språk- og taledefekter» fjernes.»
Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) uttaler:
«NFU er positive til at ordlyden i folketrygdloven § 5-10 og tilhørende forskrift endres. Vi mener det er nødvendig at ordlyden «språk- og taledefekter» endres og har ikke innvendinger til at den fjernes.»
Norsk sykepleierforbund (NSF) uttaler:
«Vi stiller seg bak de foreslåtte endringene, med noen kommentarer til forskriftsbestemmelsene.»
Jussformidlingen i Bergen uttaler:
«Jussformidlingen stiller seg bak det overordnede formålet bak endringsforslaget om å harmonisere lov- og forskrift med gjeldende praksis i folketrygdloven. Videre er støtter vi endringsforslaget der hvor unødvendig byråkratisk merarbeid fjernes for å sikre brukerne enklere og bedre tilgang til audiopedagog- og logopedtjenester. Loven og dens forskrift har lenge hatt et behov for å moderniseres og vi mener endringsforslaget er et skritt i riktig retning, men det gjenstår likevel en del arbeid og avklaring av spørsmål før formålet om å tilby enklere tilgang til audiopedagog og logopedtjenester sikres. Vi støtter derfor departementets videre arbeid for å ivareta at de som har behov for audiopedagog og logopedtjenester sikres dette.»
Norsk logopedlag uttaler:
«NLL er enig i at det er behov for en revidering og oppdatering av dagens regelverk. Vi mener at mange av forslagene i høringsnotatet vil være positive, både for brukere av våre tjenester og logopeders mulighet til å sikre faglig kvalitet i disse tjenestene. Dette gjelder særskilt: Fjerning av presiseringen av hvilke vansker det gis stønad for.»….
Helsedirektoratet uttaler:
«Helsedirektoratet støtter forslagene til endring i lov og forskrift. Formålet er å oppdatere og forenkle folketrygdens regler for stønad slik at lov- og forskrift gir en tydelig ramme for stønadsordningen og forvaltningen av denne. Dette er fra vår side etterlengtede endringer som er viktige både for brukere, logopeder, audiopedagoger og Helfo. Med de foreslåtte endringene får vi et enklere og tydeligere regelverk.»
5.5.2 Departementets vurdering og forslag
Departementet mener med støtte fra et klart flertall av høringsinstansene at det er behov for å modernisere og forenkle lovbestemmelsen i tråd med forslaget som var på høring, og redegjør for dette i det følgende.
Departementet foreslår at avgrensningen av stønadsordningen til undersøkelse og behandling «for språk- og taledefekter» fjernes. Begrepet «språk- og taledefekter» er negativt ladet og kan oppleves av den enkelte som nedsettende. I Rundskriv til folketrygdloven § 5-10: Logoped/Audiopedagog har Helsedirektoratet siden 2008 benyttet «språk- og talevansker» i stedet for «språk- og taledefekter». «Språk- og talevansker» er imidlertid ikke fullt ut beskrivende for hvilke tilstander det gis stønad til i dag. Dersom man skulle oppdatere avgrensningen i tråd med faglig utvikling og praksis, ville man kunne erstatte «språk- og taledefekter» med «språk-, tale-, kommunikasjons- og svelgvansker». En slik avgrensning vil imidlertid gi nye gråsoner. Eksempelvis henvises pasienter til logoped også på grunn av vansker med munnmotorikk og pust, og gitt ordlyden ovenfor, vil pasienter med slike vansker falle utenfor. Ved å definere tydeligere hvilke vansker det gis stønad for, trekker man en grense mellom hvilke vansker som er innenfor stønadsordningen og hvilke vansker som er utenfor stønadsordningen.
På de fleste andre stønadsområder er det ikke nærmere definert hvilke diagnoser og vansker som gir rett til stønad, men vilkårene knyttes til behandlers kompetanse, at pasienten er henvist, at behandlingen skal være nødvendig på grunn av sykdom, skade eller lyte og være av vesentlig betydning for pasientens funksjonsevne. Dette er vilkår som følger av formålsbestemmelsen i folketrygdloven § 5-1 og av de enkelte stønadsbestemmelsene.
Departementet vurderer det som viktig at logopeder og audiopedagoger kan bistå med sin kompetanse til undersøkelse og behandling av pasienter som blir henvist fra lege på grunn av sykdom, skade eller lyte. Departementet foreslår derfor å fjerne presiseringen av hvilke vansker det gis stønad for (språk- og taledefekt). Dette kan medføre at grupper som tidligere er blitt definert som utenfor folketrygdens dekningsområde, fordi det ikke gjelder undersøkelse og behandling «for språk- og taledefekt», kan defineres som innenfor. I praksis vil dette likevel ikke få økonomiske konsekvenser da disse gruppene allerede er innlemmet i Rundskriv til folketrygdloven § 5-10: Logoped/Audiopedagog og mottar stønad i dag. Det som avgjør retten til stønad er om behandlingen er av vesentlig betydning for sykdom og funksjonsevne. I forslag til ny forskrift blir regelverket oppdatert og tydeliggjort.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 5-10.
5.6 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
De språklige endringene kan medføre at grupper som tidligere er blitt definert som utenfor folketrygdens dekningsområde, fordi det ikke gjelder undersøkelse og behandling «for språk- og taledefekt», defineres som innenfor. I praksis vil dette likevel ikke få økonomiske konsekvenser da disse aktuelle gruppene allerede er innlemmet i Rundskriv til folketrygdloven § 5-10: Logoped/Audiopedagog og mottar stønad i dag. Det som avgjør retten til stønad, er om behandlingen er av vesentlig betydning for sykdom og funksjonsevne.
Takstendringene som foreslås i forskriften kan gjennomføres innenfor en provenynøytral ramme.
Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2022.