3 Gjeldende rett og ventelistestatistikk

3.1 Innledning

Det er en rekke rettslige rammer som danner utgangspunkt for reguleringen av pasientforløp i spesialisthelsetjenesten. Det overordnede ansvaret for spesialisthelsetjenesten og kravet om at spesialisthelsetjenestens tjenester skal være forsvarlige omtales under punktene 3.2 og 3.3. Når det gjelder dagens regulering av pasientforløp i spesialisthelsetjenesten omtales retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten under punkt 3.4. Deretter omtales retten til vurdering, frist for å påbegynne helsehjelpen og tidspunkt for igangsetting av utredning eller behandling under punkt 3.5. Videre omtales plikten til å prioritere og prioriteringsveilederne under punkt 3.6. Plikten til å informere omtales under punkt 3.7 mens plikten til å unngå fristbrudd og håndtering av fristbrudd omtales under punkt 3.8. Plikten til ventelisteregistrering og ventelistestatistikk omtales under punktene 3.9 og 3.10, mens journalføring og epikrise omtales under punkt 3.11. Avslutningsvis omtales kort andre lands frister, statistikk og monitorering under punkt 3.12.

3.2 Overordnet ansvar for spesialisthelsetjenesten

Staten har det overordnede ansvaret for at befolkningen gis nødvendig spesialisthelsetjeneste. Det følger av spesialisthelsetjenesteloven § 2-1. Det overordnede ansvaret innebærer blant annet at staten skal sette de regionale helseforetakene i stand til å oppfylle sine plikter til å sørge for spesialisthelsetjenester til befolkningen innen sine helseregioner. Videre er staten ansvarlig for å fastsette de overordnede helsepolitiske målsettingene og for å gi de regionale helseforetakene rammebetingelser som gjør det mulig for dem å iverksette disse målsettingene.

Statens ansvar er likevel ikke begrenset til å legge til rette for at de regionale helseforetakene skal kunne oppfylle sine forpliktelser. Staten har i kraft av sitt overordnede ansvar også et ansvar av juridisk og konstitusjonell karakter for at de regionale helseforetakene innholdsmessig oppfyller sine forpliktelser.

3.3 Kravet om at spesialisthelsetjenestens tjenester skal være forsvarlige

Helsetjenester som tilbys eller ytes i henhold til spesialisthelsetjenesteloven skal være forsvarlige, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-2. Spesialisthelsetjenesten skal tilrettelegge sine tjenester slik at personell som utfører tjenestene, blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter, og slik at den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert tjenestetilbud.

Lovbestemmelsen presiserer at innholdet i tjenesten skal være forsvarlig når pasienten blir tilbudt eller mottar den. Bestemmelsen understreker institusjonseieres og lederes ansvar for å sikre at tjenesten som tilbys er i samsvar med den minstestandarden som forsvarlighetskravet angir.

Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor loven. Forsvarlighetskravet i helse- og omsorgstjenesten er forankret i anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Innholdet i forsvarlighetskravet endrer seg dermed i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatninger.

Forsvarlighetskravet har en dobbel funksjon. Det er en rettesnor for god praksis i tjenesten samtidig som det danner utgangspunktet for den konkrete vurderingen av hvor stort avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenesten blir uforsvarlig.

Mellom god praksis, og forsvarlighetskravets nedre grense, er det rom for at tjenesteyteren kan utøve skjønn. Samtidig følger det av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og ytes i tilstrekkelig omfang.

Helsepersonell skal videre utføre sitt arbeid i samsvar med de krav til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig, jf. helsepersonelloven § 4 første ledd. Bestemmelsen understreker det enkelte helsepersonellets ansvar for forsvarligheten ved utførelsen av sitt arbeid.

Også dette kravet om forsvarlighet er en rettslig standard. For det enkelte helsepersonellet innebærer det en plikt til å opptre i samsvar med de til enhver tid gjeldende faglige normer og lovbestemte krav til yrkesutøvelsen.

Det følger av lovforarbeidene til spesialisthelsetjenesteloven at forsvarlighetskravet etter spesialisthelsetjenesteloven har et mer helhetlig utgangspunkt enn forsvarlighetskravet etter helsepersonelloven. Situasjonsbetingede eller subjektive forhold kan for eksempel medføre at helsepersonell ikke ansees å ha overtrådt forsvarlighetskravet etter helsepersonelloven samtidig som institusjonens og helsetjenestens forsvarlighetskrav etter spesialisthelsetjenesteloven ansees å være overtrådt.

3.4 Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten

3.4.1 Innledning

Pasienter har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd første punktum. Pasienten har rett til nødvendig helsehjelp dersom en helsefaglig vurdering tilsier at pasienten har et behov for spesialisthelsetjenester. Det er ikke pasientens egen oppfatning av behov som avgjør om pasienten har en rett eller ikke, men en konkret og individuell helsefaglig vurdering av behovet.

3.4.2 Vilkårene for rett til nødvendig helsehjelp

De nærmere vilkårene for rett til nødvendig helsehjelp følger av forskrift 1. desember 2000 nr. 1208 om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om klagenemnd (prioriteringsforskriften).

Dersom en henvist pasient blir vurdert til å ha et medisinsk behov for helsehjelp, skal den nærmere vurderingen av om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten foretas med utgangspunkt i vilkårene i prioriteringsforskriften § 2. Bestemmelsen angir to vilkår som begge må være oppfylt for at pasienten skal ha rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten.

Det første vilkåret er at pasienten må kunne ha forventet nytte av helsehjelpen og det andre vilkåret er at den forventede ressursbruken står i et rimelig forhold til den forventede nytten av helsehjelpen, jf. prioriteringsforskriften § 2 første ledd bokstav a og b. Hva forventet nytte av helsehjelpen skal vurderes ut ifra følger av prioriteringsforskriften § 2 andre ledd. Den skal etter dagens ordlyd vurderes ut ifra om kunnskapsbasert praksis tilsier at helsehjelpen kan øke pasientens livslengde og/eller livskvalitet gjennom å gi økt sannsynlighet for overlevelse eller redusert funksjonstap, fysisk eller psykisk funksjonsforbedring og/eller reduksjon av smerter, fysisk eller psykisk ubehag. Den nærmere vurderingen av retten til nødvendig helsehjelp bygger således på en samlet vurdering av sammenhengen mellom en medisinsk vurdering av behov, muligheten for å forbedre den ved helsehjelp og helsehjelpens kostnadseffektivitet.

I tilknytning til dette påpekes det at Stortinget i sin behandling av Meld. St. 38 (2020–2021) Nytte, ressurs og alvorlighet – Prioritering i helse- og omsorgstjenesten, har gitt sin tilslutning til forslaget om justering av prioriteringskriteriene, herunder å tilføye mestring som en del av beskrivelsen av nytte- og alvorlighetskriteriet, i tråd med Blankholmutvalgets forslag. Som en konsekvens av dette vil det bli fremmet forslag om å endre kriteriene i prioriteringsforskriften i tråd med forslaget.

3.4.3 Rett til nødvendig helsehjelp

Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten innebærer i utgangspunktet ikke at pasienten har krav på en bestemt type tjeneste eller helsehjelp på et bestemt nivå. Det er spesialisthelsetjenesten som må vurdere, og i utgangspunktet beslutte, hva slags helsehjelp som skal tilbys, ut fra det tilbud og de ressurser som foreligger.

Begrepet «nødvendig helsehjelp» fra spesialisthelsetjenesten skal tolkes slik at det gir krav på helsehjelp med en forsvarlig standard, ut ifra en konkret og individuell vurdering av den enkelte pasientens behov. Det er vanskelig å angi mer presist hva som er nødvendig helsehjelp. Både omfang og nivå må vurderes konkret og individuelt. Det avgjørende vil være pasientens behov ut fra en helsefaglig vurdering.

Det ligger i kravet til nødvendig helsehjelp at det også må foreligge et rimelig forhold mellom kostnadene ved utredning eller behandling og den forbedring av pasientens helsetilstand helsehjelpen kan forventes å gi. Det innebærer at helsehjelpen skal være dokumentert effektiv, og at det må foreligge vitenskapelig dokumentasjon for at pasientens tilstand kan forbedres som følge av helsehjelpen. Det skal videre være et rimelig forhold mellom kostnadene og den forbedring av pasientens helsetilstand helsehjelpen forventes å gi. Det ligger med andre ord innebygd et krav om en kost-nyttevurdering i vurderingen av hva som er å anse som nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Dette kravet er nærmere spesifisert i prioriteringsforskriften.

Spesialisthelsetjenestens vurdering er likevel ikke helt fri. Formålsbestemmelsene i spesialisthelsetjenesteloven og pasient- og brukerrettighetsloven er utgangspunktet, samtidig som det også skal tas hensyn til pasienten ønsker og synspunkter. Forsvarlighetskravet innebærer også at dersom en bestemt type tjeneste er den eneste som kan føre til at det ytes et forsvarlig tilbud til pasienten, så har pasienten et krav på denne bestemte tjenesten.

Pasientens rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten må dessuten sees i sammenheng med pasientens rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a. Spesialisthelsetjenester er en samlebetegnelse på helsetjenester som ikke er lagt til den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Hva som er spesialisthelsetjenester, er ikke klart definert i helselovgivningen. Men listen over spesialisthelsetjenester de regionale helseforetakene skal sørge for at tilbys etter spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a første ledd, gir en viss veiledning. Spesialisthelsetjenesten omfatter for eksempel også tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet. Det vil si tjenester med både helsefaglig og sosialfaglig behandling. I praksis kan skillet mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten være flytende. Det avgjørende er uansett at tjenestenivåene samarbeider slik at pasienten får god og forsvarlig helsehjelp.

Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 første ledd skal det tas stilling til om pasienten skal få tidspunkt for utredning eller behandling samtidig som det tas stilling til at pasienten har rett til nødvendig helsehjelp. Konsekvensen av dette er at pasienter som får rett til nødvendig helsehjelp samtidig får spesifisert om dette innebærer en rett til helsehjelp i form av utredning eller en rett til helsehjelp i form av behandling. Det vises til omtalen av dette i prioriteringsveiledernes felles del, punkt 5.4 Helsehjelp, utredning og behandling (Det vises til nærmere omtale av prioriteringsveilederne i denne proposisjonens punkt 3.6.2):

«Retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten kan gis enten til utredning eller til behandling. Ved rettighetsvurderingen, må en ta stilling til om det med stor grad av sannsynlighet kan fastslås hva slags behandlingsforløp pasienten bør ha. Hvis dette er mulig, anses tilstanden å være avklart, og fristen skal settes til siste forsvarlige tidspunkt for oppstart av behandling. Dersom henvisningen ikke gir grunnlag for å ta stilling til hva slags behandlingsforløp pasienten bør ha, anses tilstanden å være uavklart, og fristen skal settes til siste forsvarlige tidspunkt for oppstart av utredning.»

….

«Spesialisten som vurderer henvisningen må ta stilling til om fristen settes til start behandling eller start utredning.»

Det vises videre til omtalen av dette i prioriteringsveiledernes felles del, punkt 5.9 Rettighet knyttet til behandling (rettighetsvurderinger ved avklart tilstand):

«Dersom opplysningene i henvisningen (pluss eventuell innhentet tilleggsinformasjon) sannsynliggjør hva som er pasientens tilstand og hva slags behandlingsforløp pasienten bør ha, betegnes tilstanden som avklart. Pasienten får i dette tilfellet rett til helsehjelp i form av behandling.»

Det vises avslutningsvis til omtalen av dette i prioriteringsveiledernes felles del, punkt 5.10 Rettighet knyttet til utredning (vurderinger ved uavklart tilstand):

«Dersom opplysningene i henvisningen (pluss eventuell innhentet tilleggsinformasjon) ikke gir tilstrekkelige opplysninger til å sannsynliggjøre hva slags behandlingsforløp pasienten bør ha, betegnes pasientens tilstand som uavklart. Pasienten får i dette tilfellet rett til helsehjelp i form av utredning.»

3.5 Rett til vurdering, frist for å påbegynne helsehjelpen og tidspunkt for igangsetting av utredning eller behandling

3.5.1 Innledning

Pasienter som henvises til spesialisthelsetjenester har rett til å få en vurdering av sin helsetilstand. Vurderingen skal som hovedregel bare foretas én gang, ved startpunktet for et pasientforløp i spesialisthelsetjenesten, og vurderingen skal gjøres for spesialisthelsetjenesten som helhet. På grunnlag av henvisningen skal spesialisthelsetjenesten:

• vurdere om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, og ved positivt utfall av denne vurderingen,

• fastsette en frist for når medisinsk forsvarlighet krever at helsehjelpen senest påbegynnes og

• fastsette et tidspunkt for når utredning eller behandling skal igangsettes.

3.5.2 Rett til vurdering og informasjon innen ti virkedager

Enhver som henvises til spesialisthelsetjenesten skal innen ti virkedager etter at henvisning er mottatt av spesialisthelsetjenesten, få informasjon om hvorvidt personen har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd første punktum sammenholdt med § 2-2 første ledd første punktum. Vurderingen skal skje på grunnlag av henvisningen til spesialisthelsetjenesten. Det innebærer at spesialisthelsetjenesten innen ti virkedager etter at den har mottatt henvisning skal ha foretatt en vurdering av om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Dette er presisert på følgende måte i prioriteringsforskriften § 4 første ledd første punktum:

«Den som er forpliktet til å foreta en vurdering av en pasient etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2, skal vurdere om pasienter som henvises oppfyller vilkårene i § 2 og eventuelt i § 3.»

Den som har foretatt vurderingen av om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp skal informere pasienten skriftlig om resultatet av vurderingen. Det følger av prioriteringsforskriften § 5 første ledd første punktum. Den skal samtidig også gi pasienten informasjon om retten til en ny vurdering etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-3 og klageretten etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, se forskriftens § 5 første ledd andre punktum.

Pasienten har rett til raskere vurdering enn innen ti virkedager ved mistanke om alvorlig eller livstruende sykdom. Det fremgår av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 første ledd tredje punktum. Grensen mellom øyeblikkelig helsehjelp og nødvendig helsehjelp er ikke alltid klar, men pasienter skal prioriteres ut fra en helsefaglig vurdering av alvorlighetsgrad og hastegrad. Det innebærer at pasienter som henvises med mistanke om alvorlig eller livstruende sykdom, skal prioriteres raskere enn pasienter med henvisninger som tilsier at tilstanden er mindre alvorlig.

3.5.3 Frist for når pasienten senest skal få helsehjelpen

Dersom pasienten vurderes å ha rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, skal spesialisthelsetjenesten innen de samme ti dagene som er omtalt ovenfor, fastsette en frist for når pasienten senest skal få helsehjelpen. Fristen skal fastsettes i samsvar med det faglig forsvarlighet krever. Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd andre og tredje punktum.

Fristen skal settes på grunnlag av en individuell og konkret helsefaglig vurdering av den enkelte pasient. Den fristen som fastsettes kan ikke fastsettes til et senere tidspunkt enn når medisinsk forsvarlighet krever at pasienten får helsehjelpen og er avgjørende for når pasienten kan kreve oppfyllelse av retten til å få helsehjelpen.

Plikten til å fastsette en frist for når pasienten senest skal få helsehjelpen er presisert på følgende måte i prioriteringsforskriften § 4 andre punktum:

«Dersom en pasient har rett til nødvendig helsehjelp, skal det fastsettes en frist, for når faglig forsvarlighet krever at spesialisthelsetjenesten senest må yte helsehjelp til vedkommende pasient for å oppfylle pasientens rettighet.»

Dersom det senere skulle vise seg at pasienten trenger helsehjelp på et tidligere tidspunkt, for eksempel fordi helsetilstanden har forverret seg, følger det av kravet til forsvarlighet at pasienten skal gis helsehjelp på et tidligere tidspunkt.

For barn og unge under 23 år med psykiske lidelser eller rusmiddelavhengighet er det fastsatt en egen maksimumsgrense for fristen, den skal for dem uansett ikke overstige 65 dager. Dette følger av prioriteringsforskriften § 4 a.

3.5.4 Tidspunkt for oppstart av utredning eller behandling

Dersom en pasient vurderes å ha rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, skal spesialisthelsetjenesten innen vurderingsfristen også informere pasienten om tidspunkt for når utredning eller behandling skal settes i gang, jf. pasient- og brukerettighetsloven § 2-2 første ledd fjerde punktum.

Spørsmålet om det skal settes tidspunkt for utredning eller behandling avhenger av om pasientens tilstand vurderes som avklart eller uavklart. I de tilfellene hvor det innenfor dagene som er til disposisjon for vurderingen fremstår som klart hvilken behandling pasienten har behov for, ansees pasientens tilstand som avklart. Det skal da settes tidspunkt for behandling. I motsatt fall skal det settes tidspunkt for vurdering.

Tidspunktet for oppstart av utredning eller behandling skal settes før fristen for når helsehjelpen senest skal gis. Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 andre ledd første punktum. Så langt det er mulig skal tidspunktet være en dato og et klokkeslett (time). Men dersom det i løpet av vurderingsfristen ikke er mulig å fastsette tidspunktet så konkret, bør det i alle fall angis at oppstart vil skje innenfor en konkret tidsramme som ikke bør overskride en uke.

Dersom spesialisthelsetjenesten må endre tidspunktet for oppstart av utredning eller behandling som er gitt til pasienten, skal det umiddelbart gis et nytt tidspunkt til pasienten. Heller ikke det nye tidspunktet kan settes etter den fastsatte fristen for når helsehjelp senest skal gis. Dersom spesialisthelsetjenesten ikke er i stand til å finne et tidspunkt innenfor den fastsatte fristen, skal spesialisthelsetjenesten umiddelbart kontakte Helfo, jf. § 2-2 andre ledd andre punktum. De kravene som § 2-2 andre ledd stiller til tidspunktet som skal settes, tydeliggjør at det ikke er anledning til å planlegge pasientforløp som er tidsmessig uforsvarlige.

Både fristen for når pasienten senest skal få helsehjelpen og tidspunktet for oppstart av utredning eller behandling gjelder den innledende delen av pasientforløpet. Det skal ikke settes noen ytterligere frister for det videre pasientforløpet innenfor spesialisthelsetjenesten. Kravet om forsvarlighet gjelder imidlertid hele pasientforløpet. Det medfører at den videre utredningen og/eller behandlingen, uavhengig av om det videre pasientforløpet ligger an til å bli kortvarig eller mer langvarig, må skje innenfor en forsvarlig tidsramme. Dette innebærer blant annet at det ikke er anledning til å igangsette en utredning av en pasient innenfor fristen for når helsehjelp senest skal gis, for deretter å la pasienten vente uforsvarlig lenge på videre utredning eller behandling.

3.6 Plikt til å prioritere og prioriteringsveilederne

3.6.1 Kriterier for prioritering

Spesialisthelsetjenesten skal prioritere pasienter med rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten ut fra forventet nytte av helsehjelpen, alvorligheten av tilstanden og omfang av ressurser helsehjelpen legger beslag på.

Kriteriene som skal legges til grunn for prioriteringen av pasienter med rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten er regulert i prioriteringsforskriften § 2 a første ledd. Det følger av denne bestemmelsen at spesialisthelsetjenesten skal prioritere pasientene ut fra følgende kriterier:

• a. Den forventede nytten av helsehjelpen. Den forventede nytten vurderes ut fra om kunnskapsbasert praksis tilsier at helsehjelpen kan øke pasientens livslengde og/eller livskvalitet gjennom å gi økt sannsynlighet for:

  • overlevelse eller redusert funksjonstap

  • fysisk eller psykisk funksjonsforbedring

  • reduksjon av smerter, fysisk eller psykisk ubehag.

• b. Alvorligheten av tilstanden. En tilstands alvorlighet vurderes ut fra:

  • risiko for død eller funksjonstap

  • graden av fysisk og psykisk funksjonstap

  • smerter, fysisk eller psykisk ubehag

• c. Ressursene helsehjelpen legger beslag på.

Både nå-situasjonen, varighet av liv og tap av framtidige leveår har betydning for graden av alvorlighet. Graden av alvorlighet øker jo mer det haster å komme i gang med helsehjelpen.

3.6.2 Prioriteringsveilederne

I samarbeid med fagmiljøene i regionale helseforetak, har Helsedirektoratet utviklet prioriteringsveiledere for vurdering av retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten og fastsettelse av frist for når helsehjelpen senest skal gis.

Veilederne skal være en beslutningsstøtte for dem som vurderer henvisninger til spesialisthelsetjenesten og gi råd om vurdering og fristfastsettelse. Målet er at veilederne skal bidra til et likt utgangspunkt for vurderingen av «like» pasienter uavhengig av klinisk fagområde, hvor i landet de bor og hvilken spesialisthelsetjeneste de henvises til.

Det er utviklet prioriteringsveiledere for 33 fagområder. Veilederne er ment å dekke 75–80 prosent av tilstandene i henvisningene til spesialisthelsetjenesten. For pasienter med tilstander som ikke er omtalt i prioriteringsveilederne må vurderingen uansett ta utgangspunkt de felles kriteriene for den individuelle vurderingen, som er nærmere regulert i prioriteringsforskriften § 2 a.

Prioriteringsveilederne er ikke medisinskfaglige veiledere som viser hva slags helsehjelp det er forventet at norsk helsetjeneste skal tilby en pasientgruppe, men et bindeledd mellom helsefaget og regelverket. Prioriteringsveilederne beskriver nasjonale helsemyndigheters oppfatning av rett fortolkning av regelverk. Dersom tjenesten velger en annen praksis enn den som er foreslått i prioriteringsveilederne, bør denne praksisen være basert på en konkret og begrunnet vurdering. Det er uansett slik at det er spesialisten/teamet som er ansvarlig for de enkelte vurderingene og avgjørelsene om rettigheter og frister for hver enkelt pasient.

Prioriteringsveilederne har en felles del som gjelder for alle fagområder, og en del med anbefalinger om rettigheter og frister som gjelder for hvert enkelt fagområde. Den felles delen heter «Aktuell informasjon om lov og forskrift for prioriteringsveilederne» og forklarer hvordan pasient- og brukerrettighetsloven og prioriteringsforskriften skal anvendes i praksis. Den følger henvisningsforløpet fra henvisning mottas i spesialisthelsetjenesten og til helsehjelp starter. Den felles delen forklarer også hvordan de fagspesifikke prioriteringsveilederne skal brukes i tvilstilfeller.

Den fagspesifikke delen består av en liste med veiledende rettighet og frist for når helsehjelpen i form av utredning eller behandling senest skal gis for hver tilstand innenfor det aktuelle fagområdet. Den fagspesifikke delen omfatter også en innledende del som beskriver spesielle forhold ved det aktuelle fagområdet og andre forhold av relevans for utarbeidelsen av fagområdets veiledende rettighet og frist. De veilederne rettighetene og fristene tar ikke høyde for individuelle forhold. For hver tilstand er det derfor i tillegg en oversikt over individuelle forhold som også skal vurderes før det blir bestemt hva som skal være rettighet og frist for den enkelte pasient.

3.7 Plikt til å informere

Spesialisthelsetjenestens informasjonsplikt knyttet til vurderingen av en pasients rett til nødvendig helsehjelp, fastsettelse av frist for når helsehjelpen senest skal gis og tidspunkt for oppstart av helsehjelpen, er regulert helhetlig i prioriteringsforskriften § 5:

«Den som har foretatt vurderingen av om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, eventuelt om pasienten har rett til helsehjelp i utlandet etter § 3, skal skriftlig informere pasienten om resultatet av vurderingene. Det skal også gis informasjon om retten til en ny vurdering etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-3 og klageretten etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, herunder om klagefrist og klageinstans.

Dersom pasienten har rett til nødvendig helsehjelp skal det presiseres om fristen etter § 4 eller § 4a gjelder oppstart av utredning eller behandling.

Dersom pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten skal pasienten også få informasjon om sted og tidspunkt for oppmøte. Dersom det er mulig skal pasienten få oppgitt en time for behandling eller utredning.

Dersom pasienten har rett til nødvendig helsehjelp skal pasienten også få informasjon om at spesialisthelsetjenesten skal kontakte HELFO ved fristbrudd eller forventet fristbrudd, jf. § 6, og at HELFO i så fall vil kontakte pasienten.

Henvisende instans skal få samme informasjon som pasienten.»

3.8 Plikt til å unngå fristbrudd og håndtering av fristbrudd

Spesialisthelsetjenestens overordnede ansvar for å sørge for å unngå fristbrudd, samt håndtering av situasjoner hvor fristbrudd kan oppstå eller har oppstått, er regulert nærmere i prioriteringsforskriften.

Som ovenfor nevnt, skal de regionale helseforetakene sørge for at pasienter som har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten får tilbud om dette innen den fastsatte fristen for når helsehjelpen senest skal gis. Dette er presisert i prioriteringsforskriften § 6 første ledd.

Hvordan spesialisthelsetjenesten og Helfo skal håndtere situasjoner hvor fristbrudd kan oppstå eller har oppstått, er regulert i prioriteringsforskriften § 6 andre og tredje ledd:

«Dersom spesialisthelsetjenesten ikke kan gi pasienten et tidspunkt for oppstart av utredning eller behandling før fristen for nødvendig helsehjelp senest skal gis, eller tidspunktet senere må endres slik at fristen ikke kan overholdes, eller dersom fristen er oversittet, skal spesialisthelsetjenesten umiddelbart kontakte HELFO, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b fjerde ledd. Dersom fristen er oversittet kan også pasienten kontakte HELFO.

HELFO skal uten opphold skaffe pasienten et tilbud fra offentlig tjenesteyter eller om nødvendig fra privat tjenesteyter i riket. Pasienten kan ikke fritt velge tjenesteyter.»

Fristen vil være overholdt når utredning eller behandling er igangsatt innenfor fristen. For at fristen skal være overholdt, må en reell utredning eller behandling være påbegynt. Fristen overholdes dermed for eksempel ikke ved å sette opp en time for dialog med pasienten.

3.9 Plikt til ventelisteregistrering

Institusjoner som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven skal føre og oppdatere venteliste over pasienter som er registrert for undersøkelse og behandling og de regionale helseforetakene skal sørge for tertialvis rapportering av ventelistedata. Dette følger av forskrift 7. desember 2000 nr. 1233 om ventelisteregistrering (forskrift om ventelisteregistrering).

Føring og oppdatering av ventelister har flere viktige funksjoner. Ventelistene viser i hvilken grad pasienter får sine rettigheter innfridd, herunder får vurdert retten til nødvendig helsehjelp og får helsehjelpen påbegynt innen den fastsatte fristen for dette. Ventelistene inneholder også annen viktig informasjon, som for eksempel informasjon om andelen pasienter som vurderes å ikke ha rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten og informasjon om hvor mange som ikke får tilbud fra spesialisthelsetjenesten.

Ventelistene har utgjort en viktig del av grunnlaget for pasienters vurdering av valg av behandlingssted. Ventelistene er videre sentrale for det overordnede arbeidet med å styre og organisere helse- og omsorgstjenestene. De er sentrale for vurderingen av forholdet mellom behovet for helsetjenester og kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten. På institusjonsnivå er de dessuten et arbeidsredskap for pasientlogistikken.

Institusjoner som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven skal føre ventelister over pasienter som er registrert for henholdsvis undersøkelse og behandling, jf. forskrift om ventelisteregistrering § 3 første ledd. Det skal fremgå av ventelisten om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp. Dersom pasienten har en slik rett, skal fristen for når helsehjelpen senest skal gis også fremgå. Videre skal det fremgå om det søkes om innleggelse, dagbehandling eller poliklinisk behandling, jf. forskrift om ventelisteregistrering § 3 andre ledd.

De regionale helseforetakene skal sørge for tertialvis rapportering av ventelistedata. Det følger av forskrift om ventelisteregistrering § 5. Det skal rapporteres til Norsk pasientregister (NPR). Pasientregisteret kan inneholde helseopplysninger om alle som får helsehjelp i spesialisthelsetjenesten i Norge, jf. § 1-5 i forskrift 7. desember 2007 nr. 1389 om innsamling og behandling av helseopplysninger i Norsk pasientregister (Norsk pasientregisterforskriften). I henhold til rapporteringsformatet NPR-melding, skal alle registrerte henvisninger rapporteres til NPR. Det skal rapporteres om når henvisningen ble mottatt i spesialisthelsetjenesten, tidspunktet for beslutningen om rettighetsstatus, om pasienten gis rett til helsehjelp i form av utredning eller behandling, frist for oppstart av helsehjelpen og tidspunkt for når ventetiden er avsluttet. Det skal rapporteres innen tjenesteområdene somatikk, psykisk helsevern for voksne, psykisk helsevern for barn, og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB).

3.10 Ventelistestatistikk

3.10.1 Innledning

Norsk pasientergister (NPR) publiserer statistikk om ventetider i spesialisthelsetjenesten. Den nasjonale ventelistestatistikken bygger på henvisningsdata som registreres i spesialisthelsetjenestens pasientadministrative systemer og rapporteres til NPR.

Det er bare pasienter med planlagt, eller såkalte elektiv, konsultasjon eller innleggelse som inkluderes i ventelistestatistikken. Pasienter som trenger øyeblikkelig helsehjelp, får det med en gang uten ventetid. De fleste av pasientene i ventelistestatistikken venter på poliklinisk konsultasjon.

Ventelistestatistikken skal blant annet gi sammenlignbar informasjon i spesialisthelsetjenesten om:

• antall nyhenviste til venteliste, ordinært avviklede fra venteliste og ventende pasienter,

• når henvisningen er vurdert,

• hvor lenge pasientene har ventet på oppstart av helsehjelp,

• tildeling av rett til og frist for nødvendig helsehjelp og

• omfang av brudd på frist for når helsehjelpen senest skal gis.

Ventelistestatistikken skal gi grunnlag for styring og kvalitetssikring av spesialisthelsetjenester, bidra til at pasientrettighetene oppfylles og være et grunnlag for å vurdere forholdet mellom behovet for helsetjenester og kapasiteten i spesialisthelsetjenesten.

3.10.2 Statistikk knyttet opp mot oppstart av pasientforløpet – ventetider, fristbrudd m.m.

3.10.2.1 Innledning

Ventetiden i statistikken måles i kalenderdager og starter datoen spesialisthelsetjenesten mottar henvisningen og slutter datoen den planlagte undersøkelsen eller behandlingen påbegynnes, eller eventuelt datoen pasienten ikke lenger er aktuell for den planlagte undersøkelsen eller behandlingen. Det følger av forskrift om ventelisteregistrering §§ 3 og 4. Det etterfølgende pasientforløpet omfattes ikke av ventelistestatistikken.

Det er forholdet mellom dato for påbegynt utredning eller behandling og dato for frist for når nødvendig helsehjelp skal gis som danner grunnlag for beregningen av brudd på retten til nødvendig helsehjelp i statistikken. Det foreligger ikke brudd på retten til nødvendig helsehjelp dersom utredning eller behandling blir påbegynt før fristen for når retten til nødvendig helsehjelp skal gis utløper.

Det publiseres blant annet tall for ventetider og fristbrudd både per tertial og per år.

3.10.2.2 Gjennomsnittlig ventetid

Tall fra NPR viser at gjennomsnittlig ventetid for pasienter innenfor alle fagområder var 61 dager i 2021. Tallgrunnlaget omfatter ordinært avviklede pasienter, det vil si at tallgrunnlaget ikke omfatter pasienter som har fått utsatt behandling etter eget ønske eller av medisinske grunner.

Tabell 3.1 illustrerer utviklingen. I perioden 2002 til 2004 ble gjennomsnittlig ventetid innenfor alle fagområder redusert fra 90 til 70 dager, for så å øke til 78 dager i 2010. I perioden 2010 til 2017 ble ventetiden igjen redusert, fra 78 til 57 dager. Siden 2017 har gjennomsnittlig ventetid stabilisert seg på om lag 60 dager, men med en økning i 2020 som følge av pandemien.

Den gjennomsnittlige ventetiden varierer noe mellom de regionale helseforetakene. I 2021 hadde Helse Midt-Norge RHF og Helse Sør-Øst RHF lavest gjennomsnittlig ventetid med henholdsvis 57 og 59 dager, mens Helse Nord RHF og Helse Vest RHF hadde høyest gjennomsnittlig ventetid med henholdsvis 68 og 65 dager.

Den gjennomsnittlige ventetiden varierer også mellom fagområdene somatikk, psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Den gjennomsnittlige ventetiden i 2021 var 63 dager innenfor somatikk, 46 dager innenfor psykisk helsevern voksne, 50 dager innenfor psykisk helsevern barn og unge og 33 dager innenfor tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Fordi aktiviteten innenfor somatikken utgjør den mest betydelige andelen av all aktivitet i spesialisthelsetjenesten, vil det nasjonale gjennomsnittstallet til enhver tid ligge tett på gjennomsnittlig ventetid innenfor somatikken.

3.10.2.3 Median ventetid og ventetid for 90. prosentil

Median ventetid er ventetidens midtpunkt der halvparten av pasientene har ventet kortere tid og halvparten av pasientene har ventet lengre tid. Ventetiden for 90. prosentil er ventetiden når 90 prosent av pasientene har avsluttet ventetiden, mens 10 prosent fortsatt venter.

Median som mål på ventetid er mindre påvirket av langtidsventende enn et gjennomsnittsmål. Derfor vil som hovedregel median ventetid ligge lavere enn gjennomsnittlig ventetid.

Det publiseres tall for både median ventetid og ventetid for 90. prosentil. Innenfor somatikken var median ventetid i 2021 46 dager, mens ventetiden for 90. prosentil var 132 dager.

3.10.2.4 Brudd på fristen for rett til nødvendig helsehjelp

Fristbrudd oppstår når pasienten ikke får påbegynt utredning eller behandling innen den fastsatte fristen for rett til nødvendig helsehjelp. Andelen registrerte fristbrudd var samlet 5,1 prosent i 2021. Andelen har økt som følge av pandemien. I 2019 var andelen registrerte fristbrudd samlet 2,4 prosent.

3.10.2.5 Brudd på vurderingsfristen

Pasienter som henvises til spesialisthelsetjenesten skal innen ti virkedager få svar på om de har rett til nødvendig helsetjeneste. Gjennomsnittlig vurderingstid varierte i 2021 mellom fagområdene, fra tre dager innenfor somatikken til fem dager innenfor psykisk helsevern for barn og unge. Det er få brudd på vurderingsfristen. I 2021 varierte andelen brudd mellom fagområdene fra 1,5 prosent innenfor tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) til 3,2 prosent innenfor psykisk helsevern for barn og unge.

3.10.2.6 Antall ventende

Antall ventende i statistikken viser antallet henvisninger som ikke er tatt av venteliste ved utgangen av en gitt dato. Antall ventende er øyeblikkstall som først og fremst sier noe om størrelsen på etterspørselen etter utredning eller behandling ved utgangen av en periode. Tallet på antall ventende i statistikken indikerer ikke i seg selv om ventelisten er problematisk, med lange ventetider mv. For den enkelte pasient er det først og fremst lengden på ventetiden til utredning eller behandling som er avgjørende. Antall ventende var om lag 240 000 ved utgangen av 2021.

3.10.2.7 Utfallet av rettighetsvurderingen og andelen pasienter med behov for utredning og behov for behandling

Det publiseres statistikk over utfallet av vurderingen av om den enkelte har rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten og over andelen pasienter som blir vurdert til å ha behov for henholdsvis utredning og behandling.

Andelen pasienter som ble vurdert til ikke å ha behov for helsehjelp i spesialisthelsetjenesten var i 2021 på seks prosent.

Av pasientene som i 2021 ble vurdert til å ha behov for helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, var andelen pasienter som fikk rett til helsehjelp i form av utredning 81 prosent, mens andelen som fikk rett til helsehjelp i form av behandling var 17 prosent.

3.10.2.8 Forventede ventetider

Forventet ventetid er definert som forventet maksimal ventetid for de lavest prioriterte pasientene til en gitt undersøkelse eller behandling.

Tjenesten Velg behandlingssted på helsenorge.no viser forventede ventetider til undersøkelser og behandlinger ved helseforetak og private virksomheter som har avtale med regionalt helseforetak. Informasjonstjenesten er basert på data som rapporteres inn fra de ulike behandlingsstedene. Formålet med tjenesten er å være en beslutningsstøtte for pasienter som vurderer å velge et annet behandlingssted enn det de er henvist til.

3.10.3 Statistikk knyttet opp mot det videre pasientforløpet

Statistikken omtalt ovenfor er i hovedsak knyttet til oppstarten av pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten. Det vil si oppstart av utredning eller behandling som medfører at retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesteloven er oppfylt.

Det er viktig å ha oppmerksomhet rundt oppstarten av pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten, fordi den markerer pasientens overgang fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten til spesialisthelsetjenesten. Videre har om lag halvparten av pasientene et pasientforløp som kun omfatter én kontakt med spesialisthelsetjenesten, slik at oppstarten av pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten også er avslutningen.

Samtidig er det også viktig med statistikk som på ulike måter beskriver det videre pasientforløpet. Det publiseres tall for indikatoren «Tid til tjenestestart». Denne indikatoren supplerer det ordinære målet for gjennomsnittlig ventetid til oppstart helsehjelp, og måler tiden fra henvisningen er mottatt i spesialisthelsetjenesten til det er gjennomført en utrednings- eller behandlingsprosedyre. Gjennomsnittlig tid til tjenestestart var 95 dager i 2021. Tiden fra henvisning frem til en bestemt prosedyre gjennomføres kan omfatte nødvendig utredningstid, konservativ behandling slik som medisinering og fysioterapi, eller at man avventer sykdommens utvikling.

Siden 2017 har det blitt publisert tall for indikatoren «Passert planlagt tid». Indikatoren måler antall og andel pasientkontakter som er forsinket i forhold til det planlagte tidspunktet som er registrert. Den inkluderer både nyhenviste pasienter og pasienter som allerede er i et pasientforløp. Indikatoren angir et nivå på antall som er forsinket, men uttrykker ikke en størrelse for hvor mye forsinket man er, eller om forsinkelsen er problematisk. Indikatoren er basert på et datauttrekk på en gitt dato, og viser derfor et øyeblikksbilde. Det publiseres tall for utgangen av hvert tertial. Tallene viser at om lag en av ti pasientkontakter i spesialisthelsetjenesten skjer etter at det planlagte tidspunktet er passert. Ved utgangen av desember 2021 utgjorde dette 255 000 pasientkontakter. Det er variasjon mellom helseforetak og fagområder.

Det er innført pakkeforløp for kreft og hjerneslag og nasjonale pasientforløp innen psykisk helse og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Det er utviklet kvalitetsindikatorer som måler gjennomføringen av disse ulike forløpene.

3.11 Journalføring og epikrise

Den som yter helsehjelp har plikt til å føre journal, det følger av helsepersonelloven § 39. Formålet med journalføringsplikten er å sikre at opplysninger som er nødvendige og relevante for en forsvarlig behandling av pasienten blir nedtegnet og kan gjenfinnes. Journalføringsplikten har også som formål å gi tilsynsmyndigheter og andre relevante instanser innsyn i helsehjelpen som er gitt. Hva som skal føres i pasientjournalen er nærmere konkretisert i helsepersonelloven § 40 og forskrift 1. mars 2019 nr. 168 om pasientjournal (pasientjournalforskriften) §§ 4 til 8.

Både henvisningene og brevene til pasienten med informasjon om utfallet av vurderingen, eventuell frist for når pasienten senest skal få helsehjelpen og tidspunkt for utredning eller behandling med videre, må journalføres.

Av Helsedirektoratets rundskriv Helsepersonelloven med kommentarer, punkt 8 Dokumentasjonsplikt, kommentar til § 40 første ledd, fremgår blant annet følgende om hva pasientjournalen skal inneholde:

«Journalen skal blant annet inneholde opplysninger om pasientens tilstand og årsak til kontakt med helse- og omsorgstjenesten, hvilke undersøkelser som har blitt utført, aktuell diagnose, hvilken behandling og pleie pasienten har mottatt, medisinering, opplysninger om henvisninger og vurdering av henvisninger til spesialisthelsetjenesten og eventuelt andre forhold som viser hva som har blitt gjort med pasienten. Journalen skal også inneholde opplysninger om råd og informasjon pasienten har fått. Dokumentasjonskravet øker dersom helsepersonellet velger å gi en behandling som avviker fra gjeldende retningslinjer eller veiledere.»

Utlevering av og tilgang til journal og journalopplysninger er regulert i helsepersonelloven § 45. Formålet med reguleringen er å legge til rette for effektiv kommunikasjon mellom helsepersonell og sikre pasienten god og forsvarlig helsehjelp, samtidig som hensynet til pasientens integritet og personvern ivaretas.

En epikrise er et sammendrag av tilgjengelige journalopplysninger i tilknytning til undersøkelse eller behandling av en pasient som er nødvendige for at videre behandling eller oppfølging av pasienten innenfor helse- og omsorgstjenesten kan skje på en forsvarlig måte. Epikrisen er regulert i helsepersonelloven § 45 a. Bestemmelsen regulerer utarbeidelse og oversendelse av epikrise ved utskrivning fra helseinstitusjon eller ved utført behandling hos spesialist. Med mindre pasienten motsetter seg det, skal det ved utskrivning fra helseinstitusjon oversendes epikrise til innleggende eller henvisende helsepersonell, til det helsepersonellet som trenger opplysningene for å kunne gi pasienten forsvarlig oppfølging og til pasientens faste lege. Det skal også sendes epikrise ved poliklinisk behandling eller behandling hos spesialist. Dersom det ikke er mulig å sende epikrise samtidig med utskrivning, skal epikrise uansett sendes innen forsvarlig tid etter at helsehjelpen er avsluttet.

Hvilke opplysninger en epikrise skal inneholde, vil måtte avgjøres etter en konkret vurdering av hvilke opplysninger som er nødvendige for at videre behandling eller oppfølging av pasienten annet sted i helse- og omsorgstjenesten kan skje på en forsvarlig måte. I mange tilfeller vil det i epikriser blant annet bli gjort rede for forhistorien eller foranledningen til ytelsen av helsehjelp, hvordan sykdommen eller skaden har oppstått eller utviklet seg, hvilke undersøkelser som er gjort, diagnostisering og hvilken behandling som er gjort eller anbefalt. En epikrise kan også inneholde faglige råd om videre oppfølging og behandling eller opplysninger om komplikasjoner som kan inntreffe etter behandlingen.

3.12 Andre lands frister, statistikk og monitorering

Både Sverige, Danmark, Finland og England har innført frister knyttet opp mot å motta nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten. Alle landene har frister som knytter seg opp mot oppstarten av helsehjelpen i spesialisthelsetjenesten, men ut over dette er de forskjellig innrettet. Det enkelte landets frister, samt konsekvensene for pasientene dersom fristene ikke overholdes, er dermed ikke direkte sammenlignbare, verken med fristene i de øvrige av landene eller med fristene våre. Det er imidlertid en tendens til at disse landene har generelle spesifikke frister i stedet for individuelt fastsatte frister, herunder en generell frist knyttet til oppstart av behandlingen.

I likhet med Norge har alle landene offentlig tilgjengelige statistikker over ventetider m.m. samtidig som de gjennomfører ulike former for monitorering av pasientgjennomstrømningen i spesialisthelsetjenesten.