6 Departementets vurderinger og forslag

6.1 Forslag om endringer i pasientens rett til nødvendig helsehjelp og et forsvarlig pasientforløp

6.1.1 Innledning

Helse- og omsorgstjenesten må jobbe kontinuerlig for å sikre best mulige pasientforløp. I tilknytning til den løpende ytelsen av helsetjenester, hvor kryssende hensyn skal ivaretas, kan både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten oppleve det krevende å sikre hver enkelt pasient et best mulig pasientforløp. Departementet er derfor opptatt av at virkemidlene som benyttes for å oppnå gode pasientforløp er de som på best mulig måte bidrar til å understøtte helse- og omsorgstjenestenes arbeid for å oppnå dette.

I arbeidet med å oppnå gode pasientforløp i spesialisthelsetjenesten er det ikke tilstrekkelig å basere seg kun på rettslige virkemidler. Det er i tillegg nødvendig å se på hvordan andre virkemidler kan bidra til best mulig pasientforløp. Når det gjelder anvendelsen av rettslige virkemidler mener departementet videre at det ikke nødvendigvis er mer detaljregulering eller ytterligere rettighetsfesting som er svaret. Det kan tvert om stilles spørsmål ved om enkelte sider ved dagens detaljerte regulering i starten av pasientforløpet bidrar til en uheldig kompleksitet og uklarhet. Det kan også stilles spørsmål ved om vi har en regulering som svekker i stedet for styrker mulighetene for å etablere og sørge for best mulig pasientforløp i spesialisthelsetjenesten.

6.1.2 Bakgrunn

6.1.2.1 Utfordrende å få oversikt over og lik forståelse av rettighetene

For at pasientenes rettigheter knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten skal kunne ivaretas på en god måte for den enkelte og en likeverdig måte mellom pasienter, er det viktig at både pasientene og personellet i spesialisthelsetjenesten, har oversikt over rettighetene og har en lik forståelse av hva de omfatter.

Dagens pasientrettigheter knyttet til pasientforløp i spesialisthelsetjenesten er i all hovedsak regulert i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b og § 2-2. For å få oversikt over pasientenes rettigheter og spesialisthelsetjenestens korresponderende plikter og å forstå hva de omfatter, må de to relativt omfattende bestemmelsene leses nøye og i sammenheng.

Det følger av bestemmelsene at pasienter som henvises til spesialisthelsetjenesten har rett til å få en vurdering innen ti virkedager av om helsetilstanden medfører at de har rett til nødvendig helsehjelp. Og dersom de har rett til nødvendig helsehjelp, så har de rett til å få fastsatt en frist for når helsehjelpen senest skal gis og et tidspunkt innenfor denne fristen for når helsehjelpen i form av enten utredning eller behandling skal settes i gang. For spesialisthelsetjenesten medfører dette at den innen ti virkedager etter mottak av henvisningen og på grunnlag av henvisningen skal:

• vurdere om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten, og ved positivt utfall av denne vurderingen:

  • sette en frist for når medisinsk forsvarlighet krever at helsehjelpen senest skal påbegynnes, og

  • sette et tidspunkt for når helsehjelpen i form av enten utredning eller behandling skal starte opp, som ligger innenfor fristen for når helsehjelpen senest skal påbegynnes.

• informere pasienten om utfallet av vurderingen, hvilken frist som er satt for når helsehjelpen senest skal påbegynnes og hvilket tidspunkt som er satt for oppstart av helsehjelpen i form av utredning eller behandling.

Brudd på fristen for rett til nødvendig helsehjelp (fristbrudd) oppstår når pasienten ikke får oppstart av utredning eller behandling innen den fristen som er fastsatt for når helsehjelpen senest skal påbegynnes.

Helseforetakene har en plikt til å melde til Helfo om fristbrudd og forventede fristbrudd (tilfeller der behandlingsstedet er klar over at det ikke vil kunne gi pasienten et tilbud om helsehjelp innen fristen). Helfo skal i slike tilfeller så snart som mulig skaffe pasienten et tilbud om å påbegynne utredningen eller behandlingen ved et annet behandlingssted. Utredningen eller behandlingen ved det alternative behandlingsstedet skal dekkes av det regionale helseforetaket som fortsatt har ansvaret for å tilby pasienten spesialisthelsetjenesten, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a og § 5-2.

Dagens pasientrettigheter knyttet til pasientforløp i spesialisthelsetjenesten kan fremstå som vel kompliserte og vanskelig tilgjengelige. Det kan i seg selv bidra til at det blir utfordrende både for pasientene og personellet i spesialisthelsetjenesten både å få oversikt over og få lik forståelse av hva de innebærer. Dette gjelder blant annet med hensyn til hva som skal skje innenfor spesialisthelsetjenestens vurderingsfrist på ti virkedager, hvordan spesialisthelsetjenesten skal vurdere om en pasient har rett til nødvendig helsehjelp, hvordan frister og tidspunkter for oppstart av helsehjelpen skal settes og når helsehjelpen skal ansees å være påbegynt. For personellet i spesialisthelsetjenesten kan imidlertid prioriteringsforskriften og prioriteringsveilederne, som skal være en beslutningsstøtte for dem som vurderer henvisninger til spesialisthelsetjenesten og gi råd om vurdering og fristfastsettelse, bidra til å redusere utfordringene, se punkt 3.6.2.

Flere av høringsinstansene har påpekt at selve reguleringen av pasientrettighetene er en utfordring. Det vises i denne sammenheng til Den Norske Advokatforeningen som blant annet uttaler at:

«Advokatforeningen vil på generelt grunnlag bemerke at strukturen i lovverket og de aktuelle lovtekstene fra før er noe uheldig utformet, og med et innhold som gjør reglene lite tilgjengelig for brukerne. Forslag til lovendring avhjelper ikke dette, snarere tvert imot. Det er vanskelig å se at forslagene bidrar til forenkling av regelverket sett fra pasientens side.

Advokatforeningen mener man ved revisjon av bestemmelsene nå, kunne ha forsøkt å rydde litt opp i struktur – rekkefølge – på bestemmelser i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2.

Det vises til at kapittel 2 i pasient- og brukerrettighetsloven starter med opphevet bestemmelse § 2-1. Deretter følger § 2-1 a om rett til nødvendig helsehjelp fra kommune. Så kommer bestemmelse om rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten i § 2-1 b. Deretter er man tilbake i kommunal helsetjeneste, med regulering av rett til fastlege (§ 2-1 c), rett til brukerstyrt assistanse (§ 2-1 d), rett til sykehjem (§ 2-1 e), ikke iverksatt bestemmelse om rett til tannhelse (§ 2-1 f). Etter dette følger regulering av rettighet i spesialisthelsetjenesten, ved vurderingsgarantien i § 2-2. Dette representerer en unødig tungvint oppbygning, som skaper lite sammenheng. Av hensyn til befolkningen som kan hende vil forsøke å lese loven selv, kan det enkelt avhjelpes.

Advokatforeningen mener de aktuelle lovbestemmelsene allerede er krevende utformet slik de er. Innholdet er vanskelig tilgjengelig for befolkningen. De blir ikke bedre med lovendringsforslagene. Advokatforeningen mener det bør forsøkes å forenkle ordlyden, slik at innholdet blir mer tilgjengelig for befolkningen.

Advokatforeningen foreslår at det ved anledningen foretas en enkel strukturendring av pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2, slik at bestemmelser om rettigheter i spesialisthelsetjenesten samles.»

Det vises også til Kreftforeningen som blant annet uttaler:

«Et hovedproblem med loven i dag er at den i liten grad forstås av de som primært skal bruke loven; pasientene og helsepersonell. Loven inneholder mange uklare og vage bestemmelser som gir rom for ulike og kreative tolkninger, og lovverket er svært vanskelig å finne frem i.»

På tross av at det har vært gjennomført en rekke opplæringstiltak, viser det seg at praksis opp mot pasientrettighetene knyttet til pasientforløp i spesialisthelsetjenesten varierer i uønsket grad. Funnene i Helsedirektoratets rapport fra mai 2017, Utredning av ventetidsregistrering i spesialisthelsetjenesten IS-2626 avdekket uønsket variasjon i vurderingspraksis, både med hensyn til om en pasient skal tildeles rett til nødvendig helsehjelp og med hensyn til om tidspunktet for oppstart av helsehjelp skal settes i form av tidspunkt for utredning eller behandling. Og selv om man ser resultater av arbeidet med prioriteringsveilederne, er det vanskelig å komme bort fra at lovbestemmelsen har innført et komplisert skille som er vanskelig å forstå og praktisere for det enkelte helsepersonell.

Både for at pasientene skal kunne forstå hvilke rettigheter de har og kunne ivareta dem, samt at spesialisthelsetjenesten skal kunne ivareta pasientene på en god og likeverdig måte, bør rettighetene ikke være mer kompliserte enn nødvendig. Jo enklere og klarere rettighetene og reguleringen av dem er, jo enklere er det å ivareta rettighetene på en god måte overfor den enkelte pasient og på en likeverdig måte mellom pasienter, både på regionalt og nasjonalt nivå.

For mange detaljerte rettighetsbestemmelser som skal regulere et pasientforløp kan dessuten ta oppmerksomheten vekk fra helsepersonellets primæroppgave, som er å yte helsehjelp. For mange detaljerte rettighetsbestemmelser kan medføre at helsepersonell bruker uhensiktsmessig mye tid og ressurser på å ikke trå feil i det juridiske landskapet på bekostning av mer tid til å yte helsehjelpen.

6.1.2.2 Kravet om tidspunkt for enten utredning eller behandling er utfordrende og kompliserende

Det som i særlig grad har vist seg å være både utfordrende og kompliserende, er retten til å få fastsatt et tidspunkt for oppstart av enten utredning eller behandling, innenfor den fastsatte fristen for rett til nødvendig helsehjelp. Retten innebærer at det skal settes et tidspunkt for oppstart av utredning dersom det innenfor vurderingsfristen på ti dager vurderes at pasienten har en uavklart tilstand, mens det skal settes et tidspunkt for oppstart av behandling dersom det vurderes at pasienten har en avklart tilstand.

Funnene i Helsedirektoratets rapport fra mai 2017, Utredning av ventetidsregistrering i spesialisthelsetjenesten IS-2626 viste at for dem som skal vurdere henvisningene kan det særlig være vanskelig å konkludere entydig på om det skal settes tidspunkt for oppstart av utredning eller tidspunkt for oppstart av behandling. Konklusjonen vil ofte avhenge av en skjønnsmessig vurdering og funnene viser at de som skal foreta vurderingen både kan ha ulik forståelse av hva regelverket krever og ulik praksis knyttet til kravene i regelverket.

Departementet vil i tilknytning til dette vise til sitatet fra høringsuttalelsen fra Vestre Viken HF under punkt 4.4.2. Av dette fremgår det blant annet at skillet mellom utredning og behandling ofte er uklart og gir tolkningsproblemer både for helsepersonell og pasient og at en opphevelse av skillet vil bety en forenkling som også vil lette kommunikasjonen med pasientene.

6.1.2.3 Kravet om tidspunkt for enten utredning eller behandling kan gi uheldige insentiver

Fristbrudd eller forventet fristbrudd oppstår dersom en pasient som har fått rett til nødvendig helsehjelp ikke får eller kan forventes å få påbegynt utredningen eller behandlingen hos den spesialisthelsetjenesten pasienten er henvist til, innen fristen som er fastsatt for rett til nødvendige helsehjelp.

Tall fra Norsk pasientregister (NPR) viser at det frem til 2017 var en økning i andel pasienter som fikk satt tidspunkt for oppstart av utredning i stedet for oppstart av behandling. I 2017 ble 88 prosent av nyhenviste til spesialisthelsetjenesten vurdert til å ha en uavklart tilstand, med rett til tidspunkt for oppstart av utredning. Siden 2017 har denne andelen blitt redusert noe, og har ligget stabilt på om lag 80 prosent. I underkant av 20 prosent av nyhenviste pasienter har siden 2018 blitt vurdert til å ha en avklart tilstand, med rett til tidspunkt for oppstart av behandling.

Som der fremgår ovenfor, kan det i en del tilfeller, innenfor vurderingsfristen på ti dager og primært basert på henvisningen, være vanskelig å konkludere entydig på om tidspunktet for oppstart skal settes til oppstart av utredning eller oppstart av behandling. Samtidig kan det i en del tilfeller være større mulighet for spesialisthelsetjenesten til å oppfylle en tidlig frist for rett til nødvendig helsehjelp med oppstart av utredning enn oppstart av behandling. Og videre kan det i større grad oppstå en fare for fristbrudd dersom det i saker som ikke ubetinget fremstår som avklart settes et tidspunkt for behandling i stedet for utredning. Dersom det på tidspunkt for oppstart av behandling viser seg at situasjonen ikke er så avklart som antatt på vurderingstidspunktet, slik at det likevel er behov for å starte med utredning, kan det føre til fare for at behandlingen ikke kan starte opp innenfor den fastsatte fristen for å påbegynne helsehjelpen.

Det kan ikke utelukkes at det, ut ifra et ønske om å redusere ventetid og å unngå fristbrudd, er pasienter som i større grad enn det som er medisinsk nødvendig får et tidlig tidspunkt for oppstart av utredning i stedet for et senere tidspunkt for oppstart av behandling. Når pasienten deretter påbegynner utredningen ansees retten til nødvendig helsehjelp for innfridd slik at pasienten kan tas av ventelisten.

6.1.2.4 Kravet om tidspunkt for enten utredning eller behandling gir utfordringer for ventelistestatistikken

Forskrift om ventelisteregistrering pålegger institusjoner som omfattes av spesialisthelsetjenesteloven å føre venteliste over pasienter som er registrert for henholdsvis undersøkelse og behandling, jf. § 3 første ledd. Det følger videre av forskriften at det skal fremgå av ventelisten om pasienten har rett til nødvendig helsehjelp. Dersom pasienten har en slik rett, skal fristen for helsehjelpen også fremgå, jf. § 3 andre ledd.

Samtidig fremgår det av Helsedirektoratets rapport fra mai 2017, Utredning av ventetidsregistrering i spesialisthelsetjenesten IS-2626 at tilnærmet alle pasienter tas av ventelisten ved første kontakt med spesialisthelsetjenesten, uavhengig av om de har fått tidspunkt for utredning eller tidspunkt for behandling og uavhengig av om den første kontakten medfører at retten til nødvendig helsehjelp blir oppfylt eller ikke. Utredningen viser samtidig til at om lag halvparten av pasientene som henvises til spesialisthelsetjenesten kun har én kontakt med spesialisthelsetjenesten og således ansees å ha fått oppfylt sin rett til nødvendig helsehjelp gjennom denne kontakten.

Helsedirektoratet beregnet i 2019 effekten av å oppheve skillet mellom utredning og behandling på gjennomsnittlig ventetid til oppstart helsehjelp. Det vil si at de beregnet hva gjennomsnittlig ventetid ville ha vært dersom alle pasienter ble tatt av venteliste ved første kontakt. De anslo at den gjennomsnittlig ventetid for 2018 ville ha blitt redusert med under en halv dag. Dette tilsvarer en reduksjon i ventetiden på 0,6 prosent. Denne beregningen er ikke oppdatert siden 2019. Departementet legger til grunn at beregningen som ble gjort i 2019 er mer relevant enn en oppdatert beregning, fordi pandemien førte til vesentlige forstyrrelser i sykehusdriften i 2020 og 2021.

Dagens ventelistestatistikk er et nyttig verktøy for styring og oppfølging av spesialisthelsetjenesten. Likevel medfører dagens praksis opp mot dagens regulering, at ventelistestatistikken ikke gir et helt presist bilde av den reelle ventetiden frem til retten til nødvendig helsehjelp blir oppfylt.

6.1.2.5 Dagens regulering retter seg særlig mot oppstarten av pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten

Dagens pasientrettigheter for pasienter som henvises til spesialisthelsetjenesten, knyttet opp mot frist for vurdering, frist for når helsehjelpen senest skal påbegynnes og tidspunkt for oppstart av utredning eller behandling innenfor fristen for når helsehjelpen senest skal påbegynnes, innebærer at pasientrettighetene som gjelder pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten i særlig grad retter seg mot oppstarten av helsehjelpen.

For en vesentlig andel av pasientene som henvises til spesialisthelsetjenesten er det tilstrekkelig med kun én kontakt med spesialisthelsetjenesten. For disse pasientene vil pasientrettighetene nevnt ovenfor gjelde hele pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten. Samtidig vil mange pasienter med behov for helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten komme inn i et lengre forløp hvor de mottar videre helsehjelp, enten fra samme eller en annen enhet, eller fra et annet helseforetak. For disse pasientene, som ofte har mer alvorlige og omfattende helseutfordringer, omfatter de ovenfor nevnte pasientrettighetene kun den innledende delen av pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten.

Dagens pasientrettigheter som retter seg mot oppstarten av helsehjelpen i spesialisthelsetjenesten er viktige. Samtidig kan dagens regulering av dem medføre at det fremstår som om de omfatter mer av de lengre pasientforløpene i spesialisthelsetjenesten enn de faktisk gjør (ikke bare oppstarten av helsehjelpen). I et lengre pasientforløp kan dagens regulering etter departementets syn videre medføre at oppstarten av helsehjelpen i spesialisthelsetjenesten får et for stort fokus relativt sett, på bekostning av behovet for å ha fokus på hele pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten.

6.1.3 Departementets vurderinger og forslag

6.1.3.1 Innledning

I arbeidet med å sikre gode pasientforløp mener departementet generelt at det bør være et mål å unngå ytterligere rettsliggjøring og å søke å forenkle og klargjøre dagens pasientrettigheter. I tråd med regjeringens satsing på tillitsreformen, der målet er å styre offentlig sektor basert på grunnleggende verdier som tillit, åpenhet og samarbeid, bør det også være et mål å minimere unødvendig byråkrati og administrasjon i spesialisthelsetjenestens arbeid med gode pasientforløp.

Pasientrettighetene bør være enklest mulig utformet samtidig som de gir pasientene nødvendige og tilstrekkelige rettslige garantier. De bør bidra til å gi pasientene likeverdige og gode pasientforløp som sikrer pasienter helsehjelp av god kvalitet til rett tid, og som kjennetegnes ved at de er pasientsentrerte, sammenhengende uten unødig ventetid og samordnede og helhetlige på tvers av de aktuelle tjenestene. For mange detaljerte rettighetsbestemmelser som skal regulere pasientforløpene, kan ta fokus vekk fra helsepersonellets primæroppgaver og kan medføre at helsepersonell bruker uhensiktsmessig mye tid og ressurser på å ikke trå feil i det juridiske landskapet, på bekostning av tid til å ivareta de viktige primæroppgavene. Departementet er opptatt av at lovgivningen skal understøtte gode pasientforløp og ikke føre til unødvendig merarbeid eller være til hinder for god planlegging i spesialisthelsetjenesten. Den ovenfor nevnte tillitsreformen handler dessuten blant annet om at helsepersonellet, som utgjør fagfolkene i spesialisthelsetjenesten, skal få mer ansvar, myndighet og tillit. Den handler videre om at helsepersonellet ikke skal bli detaljstyrt av krav dersom kravene ikke er strengt tatt nødvendige for å ivareta viktige hensyn.

Forslagene i denne proposisjonen utgjør en begrenset del av et løpende viktig arbeid for å forbedre pasientforløpene. Se nærmere omtale av dette arbeidet under punkt 5. Og som det fremgår av punkt 5.1, er det å sikre gode pasientforløp et av regjeringens viktige mål for å styrke vår felles helsetjeneste. Det fremgår videre her at regjeringen tar sikte på å legge frem stortingsmeldingen Nasjonal helse- og samhandlingsplan innen utgangen av 2023. Meldingen vil omfatte arbeidet med å videreutvikle både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten. Et sentralt mål med meldingen vil være å bidra ytterligere til gode pasientforløp. I arbeidet med meldingen vil det bli sett på bredden av utfordringer som hindrer gode pasientforløp, herunder utfordringer knyttet til utskrivningsprosessen. Departementet vil i arbeidet vurdere alle relevante virkemidler, herunder regulering, finansiering, styring, organisering, digitalisering, faglig normering/råd, kompetansetiltak, mv., for å adressere de utfordringene som blir identifisert.

6.1.3.2 Forslag om oppheving av skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling

Departementet mener at en oppheving av skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling vil bidra til at reguleringen av rettighetene og pliktene knyttet til oppstart av helsehjelpen blir enklere å forstå og forholde seg til både for pasientene og helsepersonellet. Det kan igjen gjøre det enklere både for pasientene og helsepersonellet å sikre at rettighetene blir ivaretatt. Oppheving av skillet vil videre gjøre det enklere å få en mer enhetlig praksis på regionalt og nasjonalt nivå og redusere faren for uheldige vridningseffekter og andre prioriteringer enn hva helsefaglige vurdering tilsier.

Oppheving av skillet vil dessuten også kunne bidra til at fremtidens ventelistestatistikk kan gi et enda mer presist bilde av den reelle ventetiden frem til retten til nødvendig helsehjelp blir oppfylt.

Samtidig kan det stilles spørsmål ved om en oppheving vil innebære en svekkelse av dagens rettigheter knyttet til oppstart av pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten. For pasienter som etter dagens regulering skal få tidspunkt for oppstart av behandling, vil endringen medføre at tidspunktet for oppstart av helsehjelpen ikke lenger spesifiserer dette. Departementet vil imidlertid presisere at selv om dette ikke blir spesifisert, vil tidspunktet for oppstart av helsehjelpen uansett fortsatt måtte settes innenfor en fastsatt frist for når helsehjelpen senest skal påbegynnes og slik at pasienten får et faglig forsvarlig pasientforløp ut fra den helsehjelpen pasienten blir vurdert å ha behov for. Dette innebærer at dersom det ut ifra henvisningen er klart at en pasient med rett til nødvendig helsehjelp har en avklart tilstand, så er det behandling pasienten skal tilbys innenfor den fastsatte fristen for når helsehjelpen senest skal påbegynnes.

Videre vil departementet peke på at det ikke nødvendigvis er slik at pasient- og brukerrettigheter som i utgangspunktet oppfattes som sterke fra et pasient- og brukerperspektiv, bidrar til et godt, forsvarlig og likeverdig tjenestetilbud. Rettighetene er til liten hjelp for pasientene og brukerne, dersom de ikke bidrar til at tjenesten faktisk kan utføre de oppgavene samfunnet forventer av dem på en god og forsvarlig måte.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at skillet mellom tidspunkt for oppstart av utredning og oppstart av behandling i dagens pasient- og brukerrettighetslov § 2-2 oppheves og erstattes av «tidspunkt for oppstart av helsehjelpen», se forslaget til ny § 2-2 a andre ledd tredje punktum og tredje ledd bokstav b.

Departementet vil understreke at tidspunktet for oppstart av helsehjelpen innebærer at det må være tidspunktet for når utredningen eller behandlingen reelt skal påbegynnes. Et tidspunkt for innledende samtale som ikke omfatter aktiviteter som medfører at utredningen eller behandlingen reelt påbegynnes vil således ikke oppfylle kravet om fastsettelse av tidspunktet for oppstart av helsehjelpen. Samtidig innebærer formuleringen at det ikke nødvendigvis er behov for at dette er et tidspunkt for fysisk oppmøte på en lokasjon. Departementet mener at det er viktig at ny lovgivning er teknologinøytral og åpner for å ta i bruk løsninger som er kostnadseffektive og brukervennlige. Det medfører at for eksempel også tidspunkt for en digital konsultasjon kan oppfylle kravet såfremt en slik konsultasjon vil omfatte aktiviteter som medfører at utredningen eller behandlingen reelt påbegynnes.

6.1.3.3 Forslag om lovtekniske endringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2

Som det fremgår under punkt 6.1.2.1 har flere av høringsinstansene påpekt at selve reguleringen av pasientrettighetene er en utfordring. Det vises til høringsuttalelsen fra Den Norske Advokatforeningen og Kreftforeningen som er gjengitt under dette punktet.

For at det skal bli lettere å forstå hva pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten omfatter, og således lettere å ivareta dem, samt at det skal fremgå klart av reguleringen at pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten i særlig grad retter seg mot oppstarten av pasientforløpet, foreslår departementet å foreta noen rene lovtekniske endringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Endringene består av omformuleringer og omstruktureringer for å presisere og klargjøre rettighetene.

Departementet foreslår at dagens pasient- og brukerrettighetslov § 2-1 b Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, og dagens § 2-2 Rett til vurdering, blir slått sammen. Bestemmelsene blir regulert i ny § 2-2 Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, ny 2-2 a Rett til vurdering, tidsfrist, tidspunkt og informasjon om nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten og ny § 2-2 b Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten ved fristbrudd eller fare for fristbrudd. De tre nye bestemmelsene, som til sammen regulerer det som i dag er regulert i §§ 2-1 b og 2-2 om pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten, vil med dette bli de tre bestemmelsene som kommer før den påfølgende § 2-3, som regulerer rett til fornyet vurdering fra spesialisthelsetjenesten.

Departementet foreslår videre at dagens pasient- og brukerrettighetslov § 2-1 a Rett til nødvendig hjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste, blir ny § 2-1, til erstatning for tidligere § 2-1 som er opphevet. Departementet foreslår avslutningsvis at dagens § 2-1 b oppheves.

Departementet mener at de foreslåtte omformuleringene og omstruktureringene er viktige for å presisere og klargjøre hva pasientrettighetene knyttet til pasientforløpet i spesialisthelsetjenesten omfatter. Departementet understreker samtidig at disse forslagene til endringer er av rent lovteknisk karakter og ikke innebærer materielle endringer. Departementet vurderer derfor at forslagene til omformuleringer og omstruktureringer kan fremmes selv om de ikke har vært på høring som sådan.

I høringsnotatet som ligger til grunn for denne proposisjonen varslet departementet at det på lang sikt er ønskelig med et mer tilpasset regelverk som i enda større grad understøtter gode pasientforløp, samtidig som det ble informert om at departementet arbeidet med eventuelle større justeringer i regelverket som kan innføres på lengre sikt. Departementet fastholder dette ønsket. Arbeidet med mulige større justeringer måtte imidlertid settes på vent som følge av pandemien. Etter departementets syn bør dette forslaget til omformuleringer og omstruktureringer fremmes selv om det vil kunne bli etterfulgt av større justeringer i regelverket. Dersom disse forslagene til endringer i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2 blir vedtatt nå, vil de kunne innarbeides også i en etterfølgende større justering.

Forslagene til endringene ovenfor, medfører at det også er behov for lovtekniske endringer i form av henvisninger og formuleringer i smittevernloven § 6-1 første ledd andre punktum, spesialisthelsetjenesteloven §§ 3-11 første ledd, 3-16 andre ledd og 5-2 tredje ledd, pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-4 første og andre ledd, 2-4 a andre ledd bokstav a og 2-5 d bokstav a til e og i brukerromsloven § 6 tredje ledd første punktum.

I dagens pasient- og brukerrettighetslov § 2-1 b andre ledd fjerde punktum benyttes avslutningsvis begrepet «rusmiddelmisbruk», samtidig som sjette ledd første punktum benytter begrepet «rusmiddelavhengighet». Dagens § 2-1 b andre ledd fjerde punktum og sjette ledd første punktum foreslås nå regulert som første punktum i henholdsvis femte og sjette ledd i ny § 2-2 a. Det er ønskelig å enhetlig benytte begrepet «rusmiddelavhengighet» i stedet for «rusmiddelmisbruk». Dette begrepet foreslås derfor benyttet i første punktum i både femte og sjette ledd.

I forbindelse med forslaget om endring i spesialisthelsetjenesteloven § 3-16 andre ledd, ble departementet gjort oppmerksom på at § 3-16 mangler overskrift. Samtidig ble departementet oppmerksom på at også § 3-16 første ledd i innledningen benytter begrepet «rusmiddelmisbruk» i stedet for begrepet «rusmiddelavhengighet». Departementet foreslår at § 3-16 får overskriften «Legemiddelassistert rehabilitering av personer med rusmiddelavhengighet» og at «rusmiddelmisbrukere» i innledningen til første ledd endres til «personer med rusmiddelavhengighet».

Departementet legger til grunn at dette er endringer er av rent lovteknisk karakter som kan fremmes selv om de ikke har vært på høring.

6.2 Forslag om innføring av kriteriene for rett til helsehjelp i spesialisthelsetjenesten i pasient- og brukerrettighetsloven

6.2.1 Innledning

De senere år har sammenhengen mellom retten til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, som er regulert i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b og prioriteringsforskriften § 2, blitt tatt opp i ulike sammenhenger. Det har blitt tatt til orde for at innholdet i prioriteringsforskriften § 2 første ledd, om at pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten når pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen og den forventede ressursbruken står i et rimelig forhold til den forventede nytten av helsehjelpen, er så viktig at det bør fremgå også av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b.

6.2.2 Bakgrunn

Fra 1. november 2015 fikk pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd første til fjerde punktum den ordlyden som fortsatt gjelder i dag:

«Pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Spesialisthelsetjenesten skal i løpet av vurderingsperioden, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 første ledd fastsette en frist for når pasienten senest skal få nødvendig helsehjelp. Fristen skal fastsettes i samsvar med det faglig forsvarlighet krever. De regionale helseforetakene kan bestemme hvilke institusjoner som skal fastsette tidsfrist når pasienten er henvist til tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk.»

I de spesielle merknadene til bestemmelsen ble det uttalt at det ligger i kravet til «nødvendig helsehjelp» at det også må foreligge et rimelig forhold mellom kostnadene ved utredning eller behandling og den forbedring av pasientens helsetilstand den eventuelle helsehjelpen forventes å gi. Det innebærer at helsehjelpen skal være dokumentert effektiv og at det skal foreligge vitenskapelig dokumentasjon for at pasientens tilstand kan forbedres som følge av behandling i spesialisthelsetjenesten. Det skal videre være et rimelig forhold mellom kostnadene og den forbedring av pasientens helsetilstand behandling forventes å gi. Det ligger med andre ord innebygd en kost-nyttevurdering i vurderingen av hva som er å anse som «nødvendig helsehjelp» fra spesialisthelsetjenesten. Det fremgår deretter at kravet til nødvendig helsehjelp er nærmere spesifisert i prioriteringsforskriften.

I forbindelse med den juridiske oppfølgingen av forslag i den første prioriteringsmeldingen Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste og presiseringer av regelverket om helsehjelp i utlandet, ble det foreslått endringer i prioriteringsforskriften. Departementet foreslo at prioriteringsforskriften § 2 ble endret i tråd med beskrivelsene av nytte-, ressurs- og alvorlighetskriteriet i prioriteringsmeldingen. Det ble presisert at dette ikke innebar en endring av rettstilstanden, men var en presisering av prinsipper for prioritering i kliniske situasjoner. Fra 1. februar 2019 fikk prioriteringsforskriften § 2 følgende ordlyd som fortsatt gjelder:

«Pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1b andre ledd, når:

• a) pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen og

• b) den forventede ressursbruken står i et rimelig forhold til den forventede nytten av helsehjelpen.

Forventet nytte av helsehjelpen vurderes ut fra om kunnskapsbasert praksis tilsier at helsehjelpen kan øke pasientens livslengde og/eller livskvalitet gjennom å gi økt sannsynlighet for:

• a) overlevelse eller redusert funksjonstap

• b) fysisk eller psykisk funksjonsforbedring

• c) reduksjon av smerter, fysisk eller psykisk ubehag.»

I merknaden til prioriteringsforskriften § 2 uttales det blant annet at bestemmelsen angir hvem som har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b andre ledd. Bestemmelsenes første ledd oppstiller to vilkår som begge må være oppfylt for at pasienten skal ha rett til nødvendig helsehjelp. Det grunnleggende vilkåret følger imidlertid av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b, og det er at pasienten etter en medisinsk vurdering har behov for helsehjelp i spesialisthelsetjenesten. Dersom pasienten vurderes til å ha et medisinsk behov for helsehjelp skal deretter vilkårene i prioriteringsforskriften § 2 vurderes.

I høringen av forslaget til endringer i prioriteringsforskriften uttalte Justis- og beredskapsdepartementet at innholdet i prioriteringsforskriften § 2 første ledd ut ifra sitt innhold var så viktig at det burde fremgå av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b. Det samme ble tatt opp av Magnussen-gruppen i rapporten På ramme alvor – Alvorlighet og prioritering fra november 2015.

6.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets vurdering kan konkretiseringen i prioriteringsforskriften § 2 første ledd av hvilke pasienter som skal ha rett til nødvendig helsehjelp, med fordel fremgå også av pasient- og brukerrettighetslovens bestemmelse om rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Denne konkretiseringen er så overordnet og viktig at den med fordel kan følge direkte av loven. Det at konkretiseringen fremgår direkte av loven vil dessuten bidra til at det ikke vil være tvil om at presiseringene i prioriteringsforskriften har tilstrekkelig lovhjemmel.

Departementet foreslår derfor at det skal fremgå av forslaget til andre ledd i ny pasient- og brukerrettighetsloven § 2-2 om rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, at pasienten har rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten «når pasienten kan ha forventet nytte av helsehjelpen og den forventede ressursbruken står i et rimelig forhold til den forventede nytten av helsehjelpen».

Det understrekes at dette forslaget ikke endrer på hvilke pasienter som skal tildeles rett til nødvendig helsehjelp i spesialisthelsetjenesten. Forslaget er av lovteknisk karakter, og handler om å forankre det som fremgår av dagens prioriteringsforskrift § 2 første ledd også i pasient- og brukerrettighetsloven.

6.3 Forslag om endring i pasient- og brukerrettighetsloven etter opphevelse av bestemmelse om påtalebegjæring

Ved lov 18. juni 2021 nr. 122 om endringer i straffeprosessloven mv. (aktiv saksstyring mv.), ble bestemmelser som har gjort offentlig påtale betinget av påtalebegjæring fra en bestemt offentlig myndighet eller annet organ opphevet. Loven opphevet blant annet helsepersonelloven § 67 andre ledd, som regulerte at offentlig påtale finner sted hvis allmenne hensyn krever det eller etter begjæring fra Statens helsetilsyn.

Ved en inkurie ble det ikke ved denne lovendringen også foretatt en endring i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 andre ledd, som regulerer at tilsynsmyndigheten blant annet kan begjære påtale etter helsepersonelloven § 67. Departementet foreslår derfor at pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 andre ledd endres, ved at alternativet som går ut på at tilsynsmyndigheten kan begjære påtale etter helsepersonelloven § 67 oppheves. Samtidig foreslår departementet å endre § 7-4 andre ledds henvisning fra feil § 5 til riktig § 8 i helsetilsynsloven.

Departementet legger til grunn at dette er endringer er av rent lovteknisk karakter, i form av opprettinger i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 andre ledd, som kan fremmes selv om de ikke har vært på høring.

6.4 Forslag om endring i pasientskadeloven

Ved lov 20. desember 2019 nr. 104 om endringer i pasient- og brukerrettighetsloven mv. (helsehjelp i utlandet), ble henvisningen til «tjenesteyter utenfor riket» fjernet fra § 2-1 b fjerde ledd. I tillegg ble rettigheten som inntil da hadde vært regulert i tidligere § 2-1 b femte ledd i pasient- og brukerrettighetsloven flyttet til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-4 a andre ledd bokstav a, samtidig som rettigheten ble presisert ytterligere og sett i sammenheng med andre dekningsordninger for helsehjelp i utlandet.

Ved en inkurie ble det ikke ved denne lovendringen også foretatt en endring i pasientskadeloven § 19 andre punktum, som i tilknytning til skade ved helsetjenester som mottas i utlandet henviser både til pasient- og brukerrettighetsloven tidligere § 2-1 b fjerde ledd og til § 2-4 a andre ledd bokstav a. Som følge av lovendringen foreslår departementet derfor her at henvisningen til pasient- og brukerrettighetsloven tidligere § 2-1 b fjerde ledd fjernes, slik at det kun henvises til pasient- og brukerrettighetsloven § 2-4 a andre ledd bokstav a.

Departementet legger til grunn at dette er en endring av rent lovteknisk karakter, i form av oppretting i pasientskadeloven § 19 andre punktum, som kan fremmes selv om den ikke har vært på høring.

6.5 Forslag om endring i helsetilsynsloven

Statsforvalteren skal føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og med alt helsepersonell og annet personell i fylket som yter helse- og omsorgstjenester. Når det føres tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester, skal dette gjøres etter reglene i kommuneloven kapittel 10 A. Dette fremgår av helsetilsynsloven § 4 andre ledd.

Helsetilsynsloven § 4 andre ledd henviser til de generelle reglene om tilsyn i kapittel 10 A i den tidligere kommuneloven av 1992. Denne loven er imidlertid avløst av den nye kommuneloven av 2018.

Bestemmelsene om tilsyn i tidligere kommunelov kapittel 10 A er i hovedsak videreført i den nye kommuneloven kapittel 30, som trådte i kraft høsten 2019. Ved en inkurie er imidlertid ikke lovhenvisningen i helsetilsynsloven endret i tråd med dette.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at helsetilsynsloven § 4 andre ledd tredje punktum endres, slik at den henviser til reglene i kommuneloven kapittel 30. Departementet legger til grunn at dette er en endring av rent lovteknisk karakter som kan fremmes selv om den ikke har vært på høring.

6.6 Behov for endring av prioriteringsforskriften og forskrift om ventelisteregistrering mv.

Forslagene under punkt 6.1 og punkt 6.2, medfører behov for endringer i prioriteringsforskriften og forskrift om ventelisteregistrering mv. Departementet vil igangsette arbeidet med et høringsnotat om dette dersom forslagene i denne lovproposisjonen blir vedtatt.

6.7 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringen skal tre i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. Tidspunkt for ikrafttredelse av forslaget om oppheving av skillet mellom tidspunkt for utredning og tidspunkt for behandling og forslaget om lovtekniske endringer i form av å slå sammen og forenkle dagens regulering i pasient- og brukerrettighetsloven, må fastsettes i lys av behovene for endringer i prioriteringsveilederne, administrative rutiner og journal- og pasientadministrative systemer og nødvendige tidsrammer for å gjennomføre det.

På bakgrunn av tilbakemelding fra de regionale helseforetakene vurderer departementet at behovene for endringer i IKT-systemene og administrative rutiner vil kunne gjennomføres i løpet av 2023. Regelverket kan dermed tre i kraft fra 1. januar 2024. Det er ikke en forutsetning at prioriteringsveilederne er oppdatert for at selve lovendringene kan tre i kraft.