6 Nærmere om utkastet til lov og de enkelte lovbestemmelser

6.1 Bakgrunn

Norges aksept av overgangsperioden innebærer at alle Norges folkerettslige avtaler med EU, i overgangsperioden skal fortolkes og anvendes slik at Storbritannia skal anses som om den britiske staten er EU-medlem. Som omtalt innledningsvis må overgangsperioden gjennomføres i norsk rett for at den skal få bindende virkning for rettssubjekter i Norge. Norge anvender det dualistiske prinsipp for gjennomføring av folkerettslige forpliktelser i norsk rett, hvilket innebærer at de først får virkning overfor private rettssubjekter når de er inkorporert eller transformert til norsk rett.

For å gjennomføre overgangsperioden nasjonalt, er det derfor behov for å presisere i lovs form at i alle sammenhenger hvor rettigheter gis basert på EØS-avtalen, må dette utvides til også å omfatte Storbritannia og britiske rettssubjekter – selv om Storbritannia ikke lenger er formelt medlem av EU og dermed heller ikke lenger formell part i EØS-avtalen. Videre må, i den grad andre av Norges avtaler med EU er gjennomført i norsk rett, referanser til EU forstås som fortsatt å omfatte Storbritannia i overgangsperioden. Slik gjennomføring vil tydeliggjøre og dermed sikre at britiske personer og øvrige rettssubjekter i denne perioden også i henhold til nasjonal rett blir behandlet som om Storbritannia fortsatt er medlem av EU/EØS.

6.2 Gjeldende rett

EØS-avtalen er den mest omfattende folkerettslige avtale Norge har inngått og er hovedpilaren i Norges forhold til EU. EØS-avtalen knytter Norge til store deler av EUs samarbeid. Særlig viktig er at den gir Norge tilgang til EUs indre marked. En grunnleggende målsetting for samarbeidet er at regelverket er og tolkes ensartet i hele EØS-området, jf. EØS-avtalen artikkel 6.

Hoveddelen av EØS-avtalen er gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon i EØS-loven1 § 1. Loven § 2 gjennomfører Norges forpliktelser etter EØS-avtalen protokoll 35 og gir forrang for bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, som i tilfelle konflikt går foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold. Det samme gjelder ved konflikt mellom en forskrift som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen og en annen forskrift eller senere lov. Bestemmelser fra de over 12 300 rettsaktene som er innlemmet i EØS-avtalen (hvor om lag 6 000 fortsatt er i kraft) er gjennomført i svært mange norske lover og forskrifter.

På en rekke områder som omfattes av EØS-avtalen, knytter denne lovgivningen rettsvirkninger til om en handling er foretatt i en EØS-stat, av en EØS-borger, på EØS-markedet eller i EØS-området. Når Storbritannia trer ut av EU 29. mars 2019, vil Storbritannia ikke lenger være part i EØS-avtalen og vil dermed heller ikke omfattes av uttrykk som «EØS», «EØS-området», «EØS-markedet», «EØS-stat», «EØS-borgere» mv. som brukes i norsk lovgivning. Hvor mange lover og forskrifter som anvender denne typen begreper har departementet ikke oversikt over, men antallet antas å være stort.

Norge har inngått en lang rekke andre avtaler med EU, se vedlegg 3 til proposisjonen. Storbritannia er også part i flere multilaterale avtaler gjennom medlemskapet i EU. En rekke av disse avtalene er i norsk rett gjennomført i lov eller forskrift. Av eksempler nevnes Schengen-avtalen2, hvor en rekke rettsakter er gjennomført i utlendingsregleverket, og Luganokonvensjonen om anerkjennelse og fullbyrdelse av dommer, som er inkorporert i norsk rett i tvisteloven § 4-8.

6.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at overgangsperioden skulle gjennomføres i en generell lovbestemmelse som fastslår at Storbritannia fortsatt skal behandles som om den britiske stat var medlem av EU i overgangsperioden. Bestemmelsen skulle omfatte EØS-avtalen, men også andre avtaler som Storbritannia i dag er bundet av som medlemsstat i EU, blant annet Schengen-avtalen med tilknyttet regelverk og Dublin-avtalen3.

Det ble i tillegg foreslått en bestemmelse som fastslår at også andre bestemmelser som fastsetter særlige rettigheter og plikter for fysiske og juridiske personer i EØS, eller knytter rettsvirkninger til at handlinger har skjedd innenfor EØS, skal anvendes som om Storbritannia fortsatt var medlem av EU i overgangsperioden. Bakgrunnen for forslaget var at i enkelte tilfeller brukes EØS etter gjeldende regelverk som avgrensingskriterium der Norge ikke er forpliktet etter EØS-avtalen, eller der det er usikkert om EØS-avtalen forplikter Norge til det. Et eksempel på dette er på finansområdet, der det i noen tilfeller kan være usikkert i hvilken grad Norge er forpliktet etter EØS-avtalen til å skille mellom norske foretaks virksomhet hhv. innenfor og utenfor EØS-området. Også på landbruksområdet brukes noen ganger EØS som avgrensingskriterium, uten at det er helt klart om dette følger av forpliktelser etter EØS-avtalen eller fordi det en hensiktsmessig avgrensing.

Ettersom overgangsperioden ikke er begrenset til regelverk inntatt i EØS-avtalen, ble det ikke ansett naturlig å innta bestemmelsen om overgangsperioden i EØS-loven, som gjelder gjennomføring i norsk rett av hoveddelen av EØS-avtalen.

I høringsnotatet ble det foreslått å regulere overgangsperioden lik det som da fremgikk av utkastet til utmeldingsavtale, det vil si perioden fra og med 30. mars 2019 til og med 31. desember 2020. Det ble samtidig foreslått en forskriftshjemmel som vil gi hjemmel til å forlenge overgangsperioden dersom Storbritannia og EU skulle bli enige om en lengre overgangsperiode.

6.4 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene var imot en gjennomføring av overgangsperioden i Norge eller hadde direkte innvendinger eller konkrete endringsforslag til de foreslåtte lovbestemmelsene om gjennomføringen.

Enkelte høringsinstanser hadde imidlertid mer generelle merknader knyttet til overgangsperioden. Vin- og brennevinleverandørenes forening (VBF) uttaler at foreningen «går ut i fra at Storbritannia i overgangsperioden er bundet av eksisterende regelverk.» Norges Sjømatråd uttaler blant annet: «Vi er i all hovedsak fornøyd med utkastet til Brexit-lov, og hovedprinsippet om videreføring av dagens rettstilstand ut 2020.»

Det er særlig Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) som har inngitt merknader av substans knyttet til overgangsperioden og dens rettslige forankring. NHO støtter at overgangsperioden gis anvendelse i hele EØS. Samtidig uttrykker NHO en bekymring for at det kan bli en forskjell dersom «Storbritannia er fullt ut bundet av EØS-avtalen i EU-pilaren etter den interne EU-retten, mens de etter nasjonal rett (i Norge) blir behandlet «som om» de fortsatt er part i EØS (høringsnotatet side 12), men der de i de underliggende rettsaktene som utgjør primærretten i EØS-avtalen ikke anses som part. Det er derfor svært viktig at det oppnås reell gjensidighet i rettigheter og plikter mellom Norge (EØS/EFTA-landene) og Storbritannia i denne perioden.» NHO uttaler videre at «For å oppnå homogenitet i rettigheter og plikter i størst mulig grad mener NHO at Norge og de andre EØS/EFTA-landene bør svare ut notifikasjonen og anerkjenne at Storbritannia fortsetter å ha samme status som et EU-medlem i overgangsperioden iht. EØS-avtalens artikkel 2 c).»

6.5 Departementets vurdering

Som nevnt i punkt 4, foreslås det å fremme lovbestemmelsene som var foreslått samlet i høringsnotatet i flere proposisjoner. I denne proposisjonen foreslås det bare én materiell bestemmelse, som sikrer gjennomføring av overgangsperioden. Bestemmelsene i EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og andre relevante avtaler vil dermed fortsatt gjelde i Norges forhold til Storbritannia i en eventuell overgangsperiode som om Storbritannia fortsatt var medlem av EU, på samme måte som i forholdet til EU. Gjennomføringen i norsk rett vil for alle praktiske formål innebære en videreføring av rettstilstanden slik den er i dag frem til utløpet av overgangsperioden.

Departementet deler de refleksjoner som NHO gjør seg, og er enig med NHO i hva som kan være en løsning. Det vises til punkt 5.4 og 5.5 over hvor departementet foreslår å besvare EUs note ved å sende en svarnote hvor Norge erklærer sin aksept av at Storbritannia fortsetter å ha status som om Storbritannia fortsatt er EU-medlem i overgangsperioden. Det vises også til at Norge og de andre EØS/EFTA-statene har foreslått ytterligere tiltak innenfor rammen av EØS-avtalen, for å befeste at Storbritannia skal behandles som om den britiske stat fortsatt er EU-medlem i forhold til EØS-avtalen og dermed som om Storbritannia fortsatt er omfattet av EU-pilaren i EØS.

6.5.1 Én generell lov om overgangsperioden

Reguleringen av overgangsperioden i lovforslaget § 2 er i all hovedsak identisk med forslaget som ble sendt på høring. Lovteknisk er det både den enkleste og mest hensiktsmessige løsningen at overgangsperioden gjennomføres i én generell bestemmelse. Departementet foreslår derfor en bestemmelse som slår fast at bestemmelser i lov, stortingsvedtak og forskrift som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, eller andre avtaler som er bindende mellom Norge og EU, mellom Norge og EUs medlemsstater når de har handlet på vegne av EU, eller med EU og medlemstatene sammen, i overgangsperioden skal anvendes som om Storbritannia fortsatt er medlem av EU. Avtalene som dekkes av alternativene her, er de avtalene Storbritannia formelt opphører å være part i eller ellers bundet av når Storbritannia trer ut av EU. Andre avtaler der Norge og Storbritannia er part vil ikke berøres av Storbritannias uttreden og dekkes derfor heller ikke av bestemmelsen om overgangsperioden.

Lovforslaget inneholder én materiell bestemmelse om overgangsperioden. Departementet ser det av flere grunner ikke naturlig å innta en slik generell bestemmelse om overgangsperioden i EØS-loven. Grunnen til dette er at overgangsperioden ikke er begrenset til regelverk inntatt i EØS-avtalen, men at den også gjelder for andre avtaler Norge er bundet av og hvor Storbritannia er omfattet av avtalen som medlemstat i EU. Ut fra bestemmelsens virkeområde finnes det etter departementets syn heller ikke andre lover der det vil være naturlig å innta en generell bestemmelse om overgangsperioden.

EØS-loven § 2 innebærer at bestemmelser som gjennomfører EØS-forpliktelser i norsk rett skal ha forrang foran bestemmelser i andre lover. Uten et folkerettslig grunnlag for å fortolke og anvende EØS-avtalen som om Storbritannia fremdeles er EU-medlem i overgangsperioden, ville dette i utgangspunktet også ha betydd forrang foran en lovbestemmelse lik den som forstås her, siden Storbritannia formelt sett ikke lenger er EU-medlem og part i EØS-avtalen. Herværende lovforslag gjennomfører det folkerettslige grunnlaget for at partene i EØS-avtalen er enige om å fortolke og anvende EØS-avtalen som om Storbritannia fortsatt er medlem i EU i overgangsperioden. Den folkerettslige enigheten og gjennomføringen av denne i norsk lov gjennom forslaget til lov § 2 annet ledd første setning, innebærer følgelig at også EØS-loven § 2 skal forstås som om Storbritannia fortsatt er omfattet av EØS-avtalen i overgangsperioden. Spørsmålet om motstrid vil derfor ikke oppstå.

6.5.2 Andre bestemmelser som knytter rettsvirkninger til EØS

Som nevnt i punkt 6.3 brukes i enkelte tilfeller EØS som avgrensingskriterium der Norge ikke er forpliktet etter EØS-avtalen eller der det er usikkert om EØS-avtalen forplikter Norge til det. Den særegne statusen som Storbritannia gis i overgangsperioden er midlertidig. Det vil kunne være vanskelig å skille mellom tilfeller der medlemskap i EU eller en EØS-tilknytning følger av en folkerettslig forpliktelse eller av andre begrunnelser for bruk av kriteriet. Etter departementets syn er det heller ikke andre hensyn som taler for å begrense virkningen av overgangsperioden til kun å dekke førstnevnte situasjon. Det overordnede formålet med bestemmelsen er i alle tilfelle å sikre kontinuitet i behandlingen av britiske personer, varer og tjenester og andre forhold med tilknytning til Storbritannia.

Det foreslås derfor en bestemmelse som fastslår at også andre bestemmelser som fastsetter særlige rettigheter og plikter for fysiske og juridiske personer i EØS, eller knytter rettsvirkninger til at handlinger har skjedd innenfor EØS, skal anvendes som om Storbritannia fortsatt er medlem av EU, og dermed omfattet av EØS-avtalen i overgangsperioden.

6.5.3 Overgangsperiodens lengde og ikrafttredelse av loven

Etter TEU artikkel 50 skal Storbritannia tre ut av EU den 29. mars 2019 klokken 23 britisk tid (ved midnatt norsk tid). Det følger av utmeldingsavtalen artikkel 126 at overgangsperioden varer fram til og med 31. desember 2020. Etter artikkel 132 kan perioden forlenges én gang med inntil to år ved enighet mellom partene, altså frem til og med 2022. I høringsnotatet ble overgangsperioden foreslått å gjelde fra 30. mars 2019. I lys av den politiske utviklingen i Storbritannia i januar og februar 2019, vil det være en mulighet for at forhandlingsperioden mellom EU og Storbritannia forlenges. I så fall vil tidspunktet for Storbritannias eventuelle uttreden forskyves. For å ta høyde for dette, er ordlyden i forslaget endret sammenlignet med forslaget i høringsnotatet, slik at bestemmelsen nå beskriver starttidspunktet for overgangsperioden som «fra Storbritannias uttreden».

Samtidig foreslås det en forskriftshjemmel i § 2 fjerde ledd som vil gi hjemmel til å forlenge overgangsperioden dersom Storbritannia og EU skulle bli enige om en lengre overgangsperiode slik artikkel 132 i utmeldingsavtalen åpner for. EU har i sitt utkast til diplomatisk note til tredjestater, jf. vedlegg 1, lagt opp til at en slik forlengelse vil bli meddelt andre stater og internasjonale organisasjoner ved en ny diplomatisk note. Dette vil fordre en ny svarnote fra Norge.

Ettersom det fortsatt er usikkert om Storbritannia trer ut av EU 29. mars 2019 og hvorvidt det skjer med eller uten en utmeldingsavtale med EU, er det tilsvarende usikkerhet knyttet til ikrafttredelsen av lovforslaget. Loven vil bare settes i kraft, i tråd med forslaget til ikrafttredelsesbestemmelse, hvis Storbritannia forlater EU med en utmeldingsavtale.