2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Revisjon av både EØS-rettslige og nasjonale regler

Den gjeldende anskaffelsesloven og tilhørende forskrifter inneholder noen grunnleggende prinsipper og krav til prosedyrer som må følges ved gjennomføring av offentlige anskaffelser. Regelverket skal fremme effektiv ressursbruk, samt gi allmennheten tillit til offentlig anskaffelsesvirksomhet.

Anskaffelsesregelverket inneholder både en EØS-rettslig og en nasjonal regulering. Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å regulere offentlige anskaffelser over angitte EØS-terskelverdier. I tillegg har Norge valgt å oppstille et regelverk om offentlige anskaffelser under disse EØS-terskelverdiene, samt for enkelte tjenester som er unntatt de detaljerte prosedyrereglene i EU-direktivene (såkalte uprioriterte tjenester).

Det har oppstått et behov for å revidere regelverket om offentlige anskaffelser. Det er flere årsaker til dette. For det første vedtok EU tre nye direktiver om offentlige anskaffelser 26. februar 2014 som skal gjennomføres i norsk rett. Den EØS-rettslige delen av regelverket må derfor revideres. For det andre er det behov for forenklinger i den nasjonale delen av anskaffelsesregelverket, som oppfattes som komplisert og rigid. For det tredje har det vært nødvendig å gjennomgå sanksjonsreglene fordi håndhevelsen av anskaffelsesregelverket ikke fungerer effektivt nok, særlig når det gjelder ulovlige direkte anskaffelser.

Forslag til lov- og forskriftsendringer har vært sendt på tre ulike alminnelige høringer. Etter utløpet av høringsfristene har departementet gjennomgått forslagene og høringsinnspillene, og foreslår et samlet, revidert regelverk om offentlige anskaffelser, herunder en ny anskaffelseslov.

2.2 Tre nye EU-direktiver om offentlige anskaffelser

2.2.1 Innledning

EU vedtok 26. februar 2014 tre nye direktiver om offentlige anskaffelser:

• Nytt anskaffelsesdirektiv 2014/24/EU, som erstatter direktiv 2004/18/EF som i Norge er gjennomført i forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 (anskaffelsesforskriften).

• Nytt forsyningsdirektiv 2014/25/EU, som erstatter direktiv 2004/17/EF som i Norge er gjennomført i forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene av 7. april 2006 nr. 403 (forsyningsforskriften).

• Et helt nytt direktiv om konsesjonskontrakter, direktiv 2014/23/EU. Tjenestekonsesjonskontrakter er unntatt fra anskaffelsesregelverket i dag.

EU-kommisjonen har uttalt at formålet med endringene er å gjøre reglene enklere og mer fleksible, redusere administrative byrder for både oppdragsgivere og leverandører, avklare rettsspørsmål, legge bedre til rette for at små og mellomstore bedrifter kan konkurrere om offentlige kontrakter, og legge bedre til rette for strategisk bruk av offentlige anskaffelser for å ivareta miljøhensyn, sosiale hensyn, innovasjon og andre samfunnshensyn. Revisjonen av anskaffelsesdirektivene er en del av EUs handlingsplan for det indre marked (Single Market Act), som skal bidra til økt økonomisk vekst gjennom en revitalisering av det indre markedet. Den er også et virkemiddel for å fremme målene i Europa 2020-strategien for «intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst». Fristen for å gjennomføre direktivene i EU er 18. april 2016.

I tillegg til de nye lovbestemmelsene som er omtalt i denne proposisjonen, vil de tre direktivene bli gjennomført i form av tre nye forskrifter. Det vil bli vedtatt en ny forskrift om offentlige anskaffelser som vil erstatte dagens anskaffelsesforskrift, en ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene som vil erstatte dagens forsyningsforskrift, og en helt ny forskrift om konsesjonskontrakter.

De nye direktivene er foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen. Forslaget til ny anskaffelseslov kan imidlertid i all hovedsak gjennomføres også innenfor rammen av de gamle anskaffelsesdirektivene. En stor del av forskriftsendringene som har vært på høring, kan imidlertid ikke gjennomføres uten at de nye direktivene er innlemmet i EØS-avtalen. Departementets vurdering er at disse direktivene er EØS-relevante og akseptable.

2.2.2 Direktiv 2014/24/EU om offentlige anskaffelser

Nytt anskaffelsesdirektiv, direktiv 2014/24/EU, ble vedtatt 26. februar 2014. Departementet vil gjennomføre direktivet i form av en ny anskaffelsesforskrift, som skal avløse den gjeldende anskaffelsesforskriften.

Anskaffelsesdirektivet inneholder en rekke nye bestemmelser som skal bidra til å realisere EUs målsetninger med revisjonsarbeidet.

Det innføres nye regler om elektronisk kommunikasjon. Medlemslandene pålegges å bruke elektronisk kommunikasjon i anskaffelsesprosessen frem til inngåelse av kontrakt. Blant annet stilles det krav om at konkurransegrunnlaget gjøres tilgjengelig elektronisk, og at leverandører innleverer forespørsler om å delta og tilbud elektronisk.

Kravene til dokumentasjon fra leverandørene forenkles. Blant annet legges det i større grad opp til bruk av egenerklæring som foreløpig bevis for at leverandørene oppfyller kvalifikasjonskravene og utvelgelseskriteriene, og for fravær av avvisningsgrunner. Oppdragsgiver er kun forpliktet til å kreve at leverandøren som har vunnet konkurransen, fremlegger den etterspurte dokumentasjonen. Dette egenerklæringsskjemaet skal finnes i elektronisk versjon.

Denne økte satsingen på digitalisering utgjør betydelige forenklingsgrep som vil bidra til å redusere transaksjonskostnadene for både oppdragsgivere og leverandører.

Det åpnes for forhandlinger i større utstrekning enn i dag ved at adgangen til å velge anskaffelsesprosedyrene konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog utvides. Dessuten innføres en ny prosedyre som skal bidra til innovasjon – innovasjonspartnerskap. Det åpnes også for at ikke-statlige myndigheter kan kunngjøre konkurranse ved hjelp av en forhåndskunngjøring, som er en enklere måte å kunngjøre på.

Skillet mellom prioriterte tjenester (tjenester som i dag fullt ut er omfattet av direktivets prosedyreregler) og uprioriterte tjenester (tjenester som i dag bare i meget begrenset grad er regulert av direktivet) oppheves. De fleste av dagens uprioriterte tjenester, blant annet helse-, sosial-, kultur- og utdanningstjenester, underlegges egne og mer fleksible regler enn de tjenestene som fullt ut er omfattet av direktivet. Disse reglene innebærer ikke omfattende prosedyrekrav, men det stilles visse grunnleggende krav til gjennomsiktighet og likebehandling, inkludert et krav om kunngjøring.

Medlemslandene pålegges å treffe egnede tiltak for å sikre at leverandørene etterlever gjeldende nasjonale og internasjonale regelverk om miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold i forbindelse med gjennomføring av offentlige kontrakter. Handlingsrommet for å trekke inn slike hensyn på ulike steg i anskaffelsen utvides.

Endelig inneholder direktivet nye bestemmelser om forvaltning av anskaffelsesregelverket. Det skal tilbys gratis informasjon og veiledning om tolkning og anvendelse av regelverket. Videre skal medlemslandene påse at myndighetene eller egnede organer skal kunne kontrollere at anskaffelsesreglene etterleves. Hvis disse kontrollmyndighetene konstaterer spesifikke brudd eller systematiske problemer, skal de kunne rapportere sine funn, for eksempel til nasjonale parlamenter eller ombudsmenn. Medlemslandene skal også hvert tredje år utarbeide en rapport som skal sendes til EU-kommisjonen. Den skal inneholde informasjon om eventuelle strukturelle eller tilbakevendende problemer med anskaffelsesreglene, om små og mellomstore bedrifters deltakelse, korrupsjon m.m. Norge og de andre EFTA-landene skal rapportere til EFTAs overvåkningsorgan. Disse bestemmelsene vil bli gjennomført på annen måte enn ved regulering i lov og forskrift.

2.2.3 Direktiv 2014/25/EU om forsyningssektorene

Nytt direktiv om innkjøpsregler i forsyningssektorene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester), direktiv 2014/25/EU, ble også vedtatt 26. februar 2014. Departementet vil gjennomføre direktivet i form av en ny forsyningsforskrift, som skal erstatte den gjeldende forsyningsforskriften.

Mange av reglene i forsyningsdirektivet er sammenfallende med anskaffelsesdirektivets regler for klassisk sektor, og endringene som beskrevet i punkt 2.2.2 gjelder langt på vei også for det nye forsyningsdirektivet. Bestemmelsene i forsyningsdirektivet er likevel gjennomgående mer fleksible, og prosedyrereglene er ikke like omfattende og detaljerte. Ikke alle endringene i prosedyrereglene for klassisk sektor er derfor relevante for forsyningssektorene. Det er også gjort noen endringer som er spesifikke for forsyningssektorene.

2.2.4 Direktiv 2014/23/EU om konsesjonskontrakter

I tillegg til anskaffelsesdirektivet og forsyningsdirektivet ble et direktiv om tildeling av konsesjonskontrakter, direktiv 2014/23/EU, vedtatt 26. februar 2014. Departementet vil gjennomføre direktivet i form av en forskrift om konsesjonskontrakter.

En konsesjonskontrakt er definert som en gjensidig bebyrdende avtale om tjenester eller bygge- og anleggsarbeider, hvor vederlaget for tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet som skal utføres, enten utelukkende består av retten til å utnytte tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet eller i en slik rett sammen med betaling. Dette innebærer at driftsrisikoen må være overført til leverandøren, det vil si at leverandøren ikke er garantert å få dekket sine investeringer eller driftskostnader knyttet til gjenstanden for konsesjonskontrakten.

Det gamle anskaffelsesdirektivet fastsetter noen regler for tildeling av bygge- og anleggskonsesjoner, som i dag er gjennomført i anskaffelsesforskriftens kapittel 24. Tilsvarende regler finnes ikke i forsyningsforskriften.

I dag er det derimot ikke gitt egne prosedyreregler for tildeling av tjenestekonsesjonskontrakter, verken i klassisk sektor eller i forsyningssektorene. EØS-avtalens grunnleggende prinsipper om likebehandling, gjennomsiktighet og ikke-diskriminering gjelder likevel ved tildeling av alle slike konsesjonskontrakter som kan påvirke samhandelen i EØS-området.

Det foreligger en rekke avgjørelser fra EU-domstolen om forståelsen av begrepet konsesjonskontrakt og hvordan EU-rettens grunnleggende prinsipper skal anvendes på disse kontraktene. Planer om tildeling av kontrakt må offentliggjøres på en slik måte at det er mulig for en aktør i en annen EØS-stat å få tilstrekkelige opplysninger om konsesjonskontrakten før den tildeles, og eventuelt melde sin interesse for oppdraget. Formålet med konsesjonskontraktdirektivet er å klargjøre oppdragsgivers plikter og hindre konkurransevridning.

Det fremgår av konsesjonskontraktdirektivet at kontraktene er underlagt en kunngjøringsplikt, men ikke like detaljerte prosedyrekrav som i de andre direktivene. EØS-rettens grunnleggende prinsipper og prosessuelle garantier må overholdes. Det er generell adgang til å forhandle med leverandørene. Konsesjonskontraktens varighet skal begrenses til den tid som er nødvendig for leverandøren for å tjene inn sine investeringer med tillegg av en rimelig avkastning.

2.2.5 Høring

Departementet sendte 17. mars 2015 forslag til lov- og forskriftsendringer til gjennomføring av de tre nye EU-direktivene på alminnelig høring med høringsfrist 17. juni 2015. Følgende instanser ble bedt om å kommentere forslagene:

• Departementene

• De regionale helseforetakene

• Fylkesmennene

• Høgskolene i Norge

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Regjeringsadvokaten

• Samtlige direktorater og tilsyn

• Universitetene i Norge

• Riksrevisjonen

• Kommunene

• Fylkeskommunene

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektbedriftene i Norge

• Bedriftsforbundet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Framtiden i våre hender

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• Ideelt Nettverk

• IKT-Norge

• Initiativ for etisk handel

• Inventura AS

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge

• LCC Forum

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Miljøstiftelsen Bellona

• Naturvernforbundet

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Transparency International Norge

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• ZERO

Høringsinstansene ble bedt om å vurdere foreleggelse for underliggende virksomheter. Organisasjoner, virksomheter og andre som ikke sto på høringslisten kunne også uttale seg.

Departementet mottok høringssvar med realitetsmerknader fra 114 instanser:

• Forsvarsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Forsvarets logistikkorganisasjon

• Forsvarsbygg

• Havforskningsinstituttet

• Helseforetakenes Innkjøpsservice AS, Helse Sør-Øst RHF, Helse Midt-Norge RHF, Helse Vest RHF, Helse Nord RHF og Helse Stavanger HF (felles høringssvar)

• Høgskolen i Nord-Trøndelag og Høgskolen i Sør-Trøndelag (felles høringssvar)

• Justervesenet

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Landbruksdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Miljødirektoratet

• Norad

• Norges vassdrag- og energidirektorat

• Politiets fellestjenester

• Regjeringsadvokaten

• Statsbygg

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Universitetet i Oslo og UiT Norges arktiske universitet (felles høringssvar)

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Aust-Agder fylkeskommune

• BTV Innkjøp

• Hedmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Askim kommune

• Bergen kommune

• Bodø kommune

• Drammen kommune

• Froland kommune

• Gjesdal kommune

• GKI Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet

• Grimstad kommune

• Halden kommune

• Haugesund kommune

• Innherred samkommune

• Kommunene i Valdres

• Lillehammer kommune

• Lørenskog kommune

• Melhus kommune

• Oslo kommune

• Rådet for funksjonshemmede i Oslo kommune

• Rådet for funksjonshemmede i Oslo kommune, bydel Frogner

• Sarpsborg kommune

• Ski kommune

• Steinkjer kommune

• Time kommune

• Trondheim kommune

• Vestnes kommune

• Volda kommune

• Øvre Eiker kommune

• Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid

• Avinor AS

• Innovasjon Norge

• NSB AS

• Posten Norge AS

• Ruter AS

• Sporveien Oslo AS

• Statnett SF

• Abelia

• Advokatfirmaet Selmer DA

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektbedriftene i Norge

• Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen

• Byggenæringens Landsforening

• Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg

• Faglig råd for design og håndverk

• Faglig råd for elektrofag

• Faglig råd for restaurant og matfag

• Faglig råd for service og samferdsel

• Fairtrade Norge

• Fellesorganisasjonen

• Forskerforbundet

• Forskerinstituttenes Fellesarena

• Framtiden i våre hender

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hovedorganisasjonen Virke

• Håndverkerforeningenes Forum

• Ideelt Nettverk

• Initiativ for etisk handel

• Inventura AS

• KS

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge

• LCC Forum

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Miljøstiftelsen Bellona

• Norges Blindeforbund

• Norges Byggmesterforbund

• Norges Taxiforbund

• Norges Taxiforbund, avdeling Buskerud

• Norsk Industri

• Norsk Redaktørforening

• Norsk Teknologi

• Norsk Vann

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

• Stiftelsen Miljøfyrtårn

• Stiftelsen Miljømerking

• Unio

• Wikborg, Rein og Co. Advokatfirma DA

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• ZERO

Følgende instanser svarte at de ikke har merknader:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Statens legemiddelverk

Høringssvarene viser at mange høringsinstanser i hovedtrekk er positive til forslaget til et revidert regelverk basert på de nye EU-direktivene. De mener at de nye lovbestemmelsene og forskriftene vil gi større fleksibilitet og redusere de administrative byrdene og således bidra til en reell forbedring. Språket og systematikken i forslaget til revidert regelverk oppfattes også å være mer brukervennlig enn i dag. Samtidig er det enkeltelementer i forslagene som har møtt større motbør. Kapittel 7 nedenfor inneholder en mer detaljert redegjørelse for høringsinnspillene til de nye lovbestemmelsene. En overordnet redegjørelse for hovedtrekkene i forslaget til nye forskrifter er gitt i kapittel 8.

2.3 Forenklingsutvalgets forslag til nye nasjonale regler

2.3.1 Oppnevnelse av Forenklingsutvalget

Ved kongelig resolusjon 14. desember 2012 ble det oppnevnt et utvalg (Forenklingsutvalget) som fikk i oppdrag å vurdere behovet for endringer i den særnorske delen av anskaffelsesregelverket innenfor klassisk sektor. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Inger Roll-Matthiesen, advokat, Oslo (leder)

• Dag Strømsnes, avdelingsdirektør i Direktoratet for forvaltning og IKT, Oslo

• Kurt Richard Brekke, professor ved Norges Handelshøyskole, Bergen

• Gro Amdal, advokat og medlem av Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Stavanger

• Lars Johan Frøyland, logistikk- og innkjøpssjef i Helse Vest RHF, Stavanger

• Nina Ramstad Aatlo, advokat i KS, Oslo

• Arnhild Dordi Gjønnes, advokat i Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo

• Henrik Renner Fredriksen, advokat i Hovedorganisasjonen Virke, Oslo

• Marianne Breiland, rådgiver i Landsorganisasjonen i Norge, Oslo

• Helmuth Liessem, generalsekretær i Kirkens sosialtjeneste, Bergen

I mars 2013 overtok advokat Kristine Vigander plassen til Nina Ramstad Aatlo på grunn av sykdom.

Sekretariatsfunksjonen ble lagt til Nærings- og fiskeridepartementet (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet frem til 1. januar 2014) og Direktoratet for forvaltning og IKT. Sekretærer for utvalget var Benedikte Slørdahl Skjærpe (seniorrådgiver i Nærings- og fiskeridepartementet), Christina Paludan Melson (seniorrådgiver i Nærings- og fiskeridepartementet), Arvid Senhaji (rådgiver i Nærings- og fiskeridepartementet), Anders W. Skumsnes (seniorrådgiver i Direktoratet for forvaltning og IKT) og fra august 2013 Carsten Eriksrud (seniorrådgiver i Direktoratet for forvaltning og IKT). Frem til juli 2013 var også Tor-Inge Harbo (seniorrådgiver i Nærings- og fiskeridepartementet) sekretær for utvalget.

2.3.2 Utvalgets mandat

Utvalget arbeidet ut fra følgende mandat:

«Utvalget skal vurdere behovet for endring av den særnorske delen av anskaffelsesregelverket som gjelder innenfor klassisk sektor. Dette omfatter anskaffelser som i dag omfattes:

• kun av lov om offentlige anskaffelser (loa).

• av loa og forskrift om offentlige anskaffelser (foa) del I.

• av loa og foa del I og II.

• Av loa og foa del I og IV – forutsatt at anskaffelsene ikke overstiger EØS-terskelverdiene, dvs. plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskontrakter til sosiale formål under EØS-terskelverdiene.

Det presiseres at et viktig mål for arbeidet er å forenkle regelverket.

Utvalget skal:

1. Vurdere behovet for eventuelle grunnleggende lovbestemmelser som skal gjelde for alle anskaffelser. Dette kan for eksempel være grunnleggende krav til konkurranse, gjennomsiktighet og likebehandling mv.

2. Vurdere behovet for eventuelle grunnleggende forskriftsbestemmelser som skal gjelde for alle anskaffelser omfattet av forskriften. Dette kan for eksempel være grunnleggende krav til konkurranse, gjennomsiktighet og likebehandling, samt bestemmelser om protokollplikt, innhentning av skatteattest og HMS-erklæring.

3. Vurdere behovet for, eventuelt omfang av og innhold i særnorske prosedyreregler for offentlige anskaffelser.

4. Dersom det foreslås at vi fortsatt skal ha et særnorsk prosedyreregelverk, vurdere hva som vil være en passende nasjonal terskelverdi. En slik terskelverdi må vurderes opp mot omfanget og innholdet av det foreslåtte særnorske anskaffelsesregelverket.

5. Vurdere hvilke særlige regler som skal gjelde for tjenester som helse- og sosialtjenester og utdanningstjenester mv, som i EU-kommisjonens forslag til nytt anskaffelsesdirektiv foreslås omfattet av et særlig anskaffelsesregime. For anskaffelser av slike tjenester over en viss EØS-terskelverdi foreslår Kommisjonen en kunngjøringsplikt, samtidig som medlemsstatene selv må fastsette passende nasjonale prosedyreregler. Her må utvalget også vurdere om det er behov for nasjonale prosedyreregler for slike anskaffelser under denne EØS-terskelverdien. Utvalgets vurderinger må ta hensyn til de særegne forholdene ved helse- og sosialtjenester, og viktigheten av at kompetente tjenesteleverandører finner det attraktivt å levere sine tjenester til det offentlige.

6. Vurdere i hvilket omfang det er behov for helt å unnta visse anskaffelser fra henholdsvis lov og/eller forskrift. Dette gjelder særlig de anskaffelser som i dag unntas etter foa § 1-3 (2). Etter dagens regelverk er det en viss usikkerhet knyttet til spørsmålet om i hvilket omfang et unntak fra foa også medfører et unntak fra loa.

Utvalget skal ikke:

• Vurdere anskaffelser for forsyningssektorene.

• Vurdere prosedyreregler for konsesjonskontrakter. Det gjelder både bygge- og anleggskonsesjoner og tjenestekonsesjoner.

• Vurdere håndhevelsesbestemmelsene. Dette omfatter bestemmelser om søksmål, midlertidig forføyning, suspensjon, sanksjoner, erstatning og tvisteløsningsorgan.

• Vurdere i hvilket omfang det nasjonale anskaffelsesregelverket skal benyttes til å fremme hensyn utover de anskaffelsesfaglige, som for eksempel næringspolitiske, miljøpolitiske eller sosialpolitiske hensyn.

5. Lov/forskriftsforslag

Utvalget skal fremme et fullstendig forslag til lov- og forskriftsbestemmelser som gjennomfører utvalgets prinsipale forslag til endringer av den særnorske delen av anskaffelsesregelverket.

Utvalget skal også skissere rammene for et særnorsk regelverk som innebærer henholdsvis:

1. En videreføring av dagens særnorske regelverk med detaljerte prosedyreregler, men med de justeringer som foreslås i revidert anskaffelsesdirektiv og eventuelle forslag til forenklinger innenfor disse rammene.

2. En minimums variant som innholdsmessig er begrenset til de krav og prosedyreregler som er nødvendige for å oppfylle kravene etter EØS-avtalen og formålet med regelverket slik dette i dag er nedfelt i anskaffelsesloven.

Utvalget må i sitt arbeid ta høyde for generelle EØS-rettslige rammebetingelser, samt det regelverksarbeidet som pågår på anskaffelsesområdet i EU, nærmere bestemt direktivforslaget fra Kommisjonen: KOM(2011)896 av 20.12.2011. Direktivet ventes ferdigstilt ved utgangen av 2012. Det er i denne sammenhengen særlig verdt å merke seg at Kommisjonen foreslår å oppheve skillet mellom prioriterte og uprioriterte tjenester.

[…]

10. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget må utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.»

2.3.3 Utvalgets utredning

Forenklingsutvalget la frem sin utredning 10. juni 2014. Utredningen er trykket som NOU 2014: 4 Enklere regler – bedre anskaffelser.

I utredningen la utvalget frem et samlet forslag til ny og forenklet del II i anskaffelsesforskriften, det vil si reglene som gjelder for anskaffelser som overstiger den nasjonale terskelverdien på 500 000 kroner, men ikke EØS-terskelverdiene. I tillegg foreslo utvalget enkelte endringer i de generelle reglene i anskaffelsesloven og i anskaffelsesforskriftens del I, som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av deres verdi.

Utvalget foreslo ikke endringer i anskaffelsesforskriftens del III, det vil si reglene som gjelder for anskaffelser som overstiger EØS-terskelverdiene, selv om også denne delen inneholder særnorske regler. Utvalget forutsatte imidlertid at endringsforslag som må anses relevante for anskaffelser over EØS-terskelverdiene, bør vurderes innført også i forskriftens del III.

Videre la Forenklingsutvalget i henhold til mandatet frem forslag til hvordan anskaffelsesdirektivets nye og svært fleksible regler om anskaffelser av helse- og sosialtjenester og en rekke andre særlige tjenester bør gjennomføres i norsk rett, jf. NOU 2014: 4 kapittel 27. Utvalgets anbefaling var at disse anskaffelsene underlegges de samme reglene som utvalget har foreslått for anskaffelser under EØS-terskelverdiene, det vil si forslaget til ny del II i anskaffelsesforskriften.

I tillegg foreslo utvalget på uttrykkelig oppfordring i mandatet et alternativt regelsett for anskaffelser som ikke overstiger EØS-terskelverdiene – et «minimumsregelverk» som ikke oppstiller flere krav og prosedyreregler enn dem som er nødvendige for å oppfylle kravene i EØS-avtalen og formålet med anskaffelsesregelverket, jf. NOU 2014: 4 kapittel 28. Utvalget var imidlertid i tvil om norske oppdragsgivere generelt er kompetanse- og ressursmessig beredt til å ivareta ansvaret og fleksibiliteten som ligger i å gjennomføre anskaffelser basert på et minimumsregelverk. Utvalget foreslo derfor at et minimumsregelverk testes ut i form av et prøveprosjekt for utvalgte oppdragsgivere.

Som følge av at mandatet var uttrykkelig avgrenset mot forsyningssektorene og konsesjonskontrakter, foreslo ikke utvalget nasjonale regler på disse områdene. I tråd med mandatet vurderte utvalget heller ikke endringer i reglene om håndhevelse.

Ved flere av forslagene delte utvalget seg i et flertall og mindretall. Utvalgets flertall foreslo gjennomgående regler som går lenger i å gi oppdragsgiver fleksibilitet og skjønn ved gjennomføringen av konkurranser. Mindretallet fremhevet i sine dissenser særlig behovet for klare og forutsigbare regler for leverandørene, og at forenkling ikke nødvendigvis innebærer å oppheve regler eller overlate mer skjønn til oppdragsgiverne. I tillegg understreket mindretallet behovet for å benytte anskaffelsesregelverket til å ivareta samfunnshensyn utover de rent anskaffelsesfaglige.

2.3.4 Høring

Departementet sendte NOU 2014: 4 på høring 20. juni 2014 med høringsfrist 31. oktober 2014. Følgende instanser ble oppfordret til avgi høringssvar:

• Departementene

• De regionale helseforetakene

• Fylkesmennene

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Regjeringsadvokaten

• Samtlige direktorater og tilsyn

• Riksrevisjonen

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bedriftsforbundet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Hovedorganisasjonen Virke

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Departementet mottok høringssvar med realitetsmerknader fra 200 høringsinstanser:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidstilsynet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for nødkommunikasjon

• Direktoratet for økonomistyring

• Finanstilsynet

• Folketrygdfondet

• Forsvarets logistikkorganisasjon

• Forsvarsbygg

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

• Havforskningsinstituttet

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Husbanken

• Høgskolen i Buskerud og Vestfold

• Høgskolen i Gjøvik

• Høgskolen i Oslo og Akershus

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Jernbaneverket

• Justervesenet

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Kommunalbanken Norge

• Konkurransetilsynet

• Landbruksdirektoratet

• Legemiddelinnkjøpssamarbeid

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Mattilsynet

• Meteorologisk institutt

• Miljødirektoratet

• Nasjonalbiblioteket

• Nasjonal folkehelseinstitutt

• Norad

• Norges forskningsråd

• Norges idrettshøgskole

• Norges musikkhøgskole, Arkitektur- og designhøgskolen, Kunsthøgskolen i Oslo (felles høringssvar)

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Oslo politidistrikt

• Oslo Universitetssykehus HF

• Patentstyret

• Petroleumstilsynet

• Politidirektoratet

• Politiets fellestjenester

• Regjeringsadvokaten

• Riksantikvaren

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens jernbanetilsyn

• Statens vegvesen

• Statsbygg

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Oslo, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, UiT Norges arktiske universitet, Universitetet i Bergen (felles høringssvar)

• Utlendingsdirektoratet

• Økokrim

• Riksrevisjonen

• Akershus fylkeskommune

• Aust-Agder fylkeskommune

• Hedmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Nord-Trøndelag fylkeskommune

• Oppland fylkeskommune

• Sør-Trøndelag fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Østfold fylkeskommune

• Asker kommune

• Aurskog-Høland kommune

• Bergen kommune

• Bodø kommune

• Bærum kommune

• Gjesdal kommune

• GKI Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet

• Halden kommune

• Hareid kommune

• Haugesund kommune

• Kommunene i Valdres

• Kongsberg kommune

• Kristiansand kommune

• Levanger kommune

• Marnardal kommune

• Moss kommune

• Nittedal kommune

• Nordmøre interkommunale innkjøpssamarbeid

• Os kommune

• Oslo kommune

• Rælingen kommune

• Rådet for funksjonshemmede i Oslo kommune

• Rådet for funksjonshemmede i Oslo kommune, bydel Frogner

• Sandefjord kommune

• Sarpsborg kommune

• Ski kommune

• Stavanger kommune

• Steinkjer kommune

• Sørum kommune

• Time kommune

• Trondheim kommune

• Vestfold offentlige innkjøpssamarbeid

• Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid

• Innovasjon Norge

• Omsorgsbygg Oslo KF

• Aberia Healthcare AS

• Adecco Norge

• Advokatfirma DLA Piper Norway DA

• Advokatfirmaet Grette DA

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arkitektbedriftene i Norge

• Arkitektbedriftene i Norge, Byggenæringens Landsforening, Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg, Maskinentreprenørenes Forbund, Norsk Teknologi og Rådgivende Ingeniørers Forening (felles høringssvar)

• Beate Sjåfjell og Anja Wiesbrock (felles høringssvar)

• Bedriftsforbundet

• Bergens Næringsråd

• Betongelementforeningen

• Blå Kors Norge

• Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen

• Bransjeorganisasjonen for helse- og velferdsteknologi LFH

• BRG Entreprenør AS

• Byggebransjens Faglig Juridiske Råd

• Byggenæringens Landsforening

• Byggevareindustriens Forening

• Christie & Opsahl AS

• Den Norske Advokatforening

• Entreprenørcompagniet Sør AS

• Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg

• Forskningsinstituttenes Fellesarena

• Framtiden i våre hender

• Franzefoss Gjenvinning AS

• Frivillighet Norge

• Funka Nu AB

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Gassnova SF

• Georg Andresen & Sønner AS

• Hersleth Entreprenør AS

• Hovedorganisasjonen Virke

• Ideelt Nettverk

• IKT-Norge

• Initiativ for etisk handel

• Innkjøpskontoret AS

• Innspill fra medlemmer av Initiativ for etisk handel

• Inventum Tre og Stål AS

• Inventura AS

• KS

• Kontur AS

• Kruse Smith Entreprenører AS

• Lab Norge

• Landsorganisasjonen i Norge

• Lasse Simonsen

• LCC Forum

• Malermesteren AS

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Mercell Holding AS

• Miljøstiftelsen Bellona

• Mint Renhold AS

• Naturvernforbundet

• NHO Service

• NHO Sjøfart og NHO Transport (felles høringssvar)

• Nordnorske Entreprenørers Serviceorganisasjon SA

• Norges bygg- og eiendomsforening

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norsk Gjenvinning Norge AS

• Norsk Industri

• Norsk Teknologi

• Norsk tolkeforening

• Norsk Varmepumpeforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Offinn AS

• Oslo Håndverks- og Industriforening

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Simarud Electronic AS

• SpareBank 1 SR-Bank

• Staples Norway AS

• Steria AS

• Stiftelsen Miljøfyrtårn og Stiftelsen Miljømerking (felles høringssvar)

• Sweco Norge AS

• Syljuåsen AS

• Synshemmede Akademikere

• Transparency International Norge

• Tømrermestrene Bogen og Mathisen AS

• Unio

• Veidekke ASA

• ZERO

Følgende høringsinstanser svarte at de ikke har merknader:

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Norsk Filminstitutt

• Statens Legemiddelverk

Høringssvarene viser at nær sagt alle høringsinstansene er positive til en forenkling av de særnorske anskaffelsesreglene. Imidlertid spriker oppfatningene om hvilke grep som faktisk innebærer forenkling, jf. nærmere om dette i kapittel 5. På overordnet nivå har de fleste oppdragsgivere gitt uttrykk for klar støtte til utvalgsflertallets forslag. Etter deres oppfatning vil en reduksjon i antallet prosedyreregler og en utvidelse av oppdragsgivers fleksibilitet gi bedre og mer effektive anskaffelser. På den annen side har hovedvekten av leverandører gjennomgående sluttet seg til mindretallets dissenser. Disse høringsinstansene er opptatt av å sikre forutsigbarheten til leverandørmarkedet og mener at et forkortet regelverk ikke nødvendigvis innebærer forenkling. En rekke høringsinstanser har også uttalt seg om ivaretakelsen av forskjellige samfunnshensyn i anskaffelsesregelverket.

En nærmere redegjørelse for høringsinnspillene til nye lovbestemmelser er gitt i kapittel 7, mens hovedtrekkene i forslaget til nye forskrifter er gitt i kapittel 8.

2.4 Endringer i håndhevelsesreglene

2.4.1 Historikk

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) ble etablert 1. januar 2003. Formålet var å tilby en rask og rimelig klagemulighet på et lavere konfliktnivå enn ved domstolene. KOFAs rolle var kun å gi rådgivende uttalelser, både i saker om ulovlige anskaffelser og i saker om andre regelbrudd. I årene etter etableringen av KOFA ble det imidlertid avdekket en rekke ulovlige direkte anskaffelser, blant annet gjennom Riksrevisjonens rapporter. Med ulovlig direkte anskaffelse menes en anskaffelse hvor oppdragsgiver i strid med anskaffelsesregelverket ikke har kunngjort en konkurranse. Dette regnes som et særlig grovt brudd på regelverket. For å sikre bedre etterlevelse av anskaffelsesregelverket fikk KOFA med virkning fra 1. januar 2007 myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr i saker om ulovlige direkte anskaffelser. Med dette ble KOFAs uttalelser i disse sakene rettslig bindende.

Gjennomføringen av EUs siste håndhevelsesdirektiv om offentlige anskaffelser (direktiv 2007/66/EF) medførte imidlertid grunnleggende endringer i håndhevelsessystemet i Norge. Formålet med direktivet var todelt. For det første skulle det forbedre leverandørenes rettssikkerhet ved å legge til rette for tvisteløsning før kontrakt inngås. For det andre skulle det styrke håndhevelsen av ulovlige direkte anskaffelser. Det ble innført nye sanksjoner som innebærer at en kontrakt kan bli kjent uten virkning, at kontraktens løpetid kan bli avkortet, og at oppdragsgiver kan bli ilagt et overtredelsesgebyr.

I tråd med anbefalinger fra Håndhevelsesutvalget i NOU 2010: 2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser, besluttet lovgiver å legge de nye sanksjonene til domstolene. Med virkning fra 1. juli 2012 mistet KOFA kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr fordi ordningen ble ansett vanskelig å forene med de nye sanksjonene etter direktivet.

2.4.2 Behovet for endringer

Etter gjeldende rett er det fortsatt mulig å klage på ulovlige direkte anskaffelser til KOFA. Nemndas kompetanse er imidlertid begrenset til å avgi rådgivende uttalelser om det har skjedd et regelbrudd eller ikke. Domstolsbehandling krever at den som reiser sak, har rettslig interesse i henhold til de alminnelige reglene i tvisteloven. Håndhevelsen av ulovlige direkte anskaffelser er derfor avhengig av søksmål fra leverandørsiden.

I perioden KOFA hadde kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr (1. januar 2007 til 1. juli 2012), kom det inn om lag 350 saker med påstand om ulovlige direkte anskaffelser. Nemnda ila gebyr i 81 saker, med en samlet verdi på over 100 millioner kroner. Domstolene spilte en meget begrenset rolle i denne typen saker i perioden siden nemndas overtredelsesgebyr var den mest effektive sanksjonsmåten.

I de tre årene som har gått siden KOFA mistet gebyrkompetansen og domstolene overtok håndhevelsen, er departementet kjent med bare to rettssaker hvor en leverandør har fremmet krav om sanksjoner etter anskaffelsesloven.1 I samme periode har KOFA mottatt 45 klager på ulovlige direkte anskaffelser, sammenlignet med 88 klager i 2011 og 113 klager i 2010. Selv om det ikke er et mål i seg selv å få inn så mange klager som mulig, tilsier disse tallene at en del ulovlige anskaffelser verken finner veien til KOFA eller domstolene. Det ser derfor ut som om endringene etter gjennomføringen av håndhevelsesdirektivet ikke har oppfylt sitt mål, og at håndhevelsen av ulovlige direkte anskaffelser rent faktisk er svekket.

For å effektivisere håndhevelsen av ulovlige direkte anskaffelser så departementet behov for endringer i håndhevelsesreglene, både i anskaffelsesloven, anskaffelsesforskriften, forsyningsforskriften og forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser. Departementet sendte derfor på høring forslag til lovendringer som gir nemnda kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr og til å bringe saker inn for domstolene ved søksmål. Punkt 7.8.2 inneholder en mer detaljert redegjørelse for departementets høringsforslag.

2.4.3 Høring

Ovennevnte forslag ble sendt på høring 14. april 2015 med høringsfrist 14. august 2015. Følgende instanser ble bedt om å kommentere forslagene:

• Departementene

• De regionale helseforetakene

• Fylkesmennene

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Regjeringsadvokaten

• Samtlige direktorater og tilsyn

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Riksrevisjonen

• Arkitektbedriftene i Norge

• Bedriftsforbundet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Dommerforening

• Framtiden i våre hender

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT-Norge

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge

• Leverandørforeningen for Helsesektoren

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Naturvernforbundet

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Forbund for Innkjøp og Logistikk

• Norsk Presseforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Transparency International Norge

• Transportbedriftenes Landsforening

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Høringsinstansene ble bedt om å vurdere foreleggelse for underliggende virksomheter. Organisasjoner, virksomheter og andre som ikke sto på høringslisten, kunne også uttale seg.

Departementet mottok 60 høringssvar med realitetsmerknader:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for økonomistyring

• Helse Nord RHF

• Jernbaneverket

• Justervesenet

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Landbruksdirektoratet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Politiets fellestjenester

• Regjeringsadvokaten

• Statens pensjonskasse

• Statens vegvesen

• Statsbygg

• UiT Norges arktiske universitet

• Universitetet i Bergen

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Nordland fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Askim kommune

• Bergen kommune

• Fitjar kommune

• Gjesdal kommune

• GKI Grenlandskommunenes Innkjøpsenhet

• Grimstad kommune

• Halden kommune

• Oslo kommune

• Ski kommune

• Skånland kommune

• Time kommune

• Trondheim kommune

• Vefsn kommune

• Øvre Eiker kommune

• Øvre Romerike Innkjøpssamarbeid

• Arkitektbedriftene i Norge

• Avfall Norge

• Byggenæringens Landsforening

• Demokratene Askøy

• Den Norske Advokatforening

• Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kristoffer Niemi-Olsen

• KS

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Industri

• Norsk Teknologi

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Tore Wilken Nitter Walaker

Høringsinnspillene viser at både leverandørsiden og oppdragsgiversiden i hovedtrekk er positive til forslaget om å gjeninnføre KOFAs kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Forslaget om gi KOFA søksmålskompetanse har derimot vært mer kontroversielt. Flere uttrykker bekymring for å ilegge nemnda nye arbeidsoppgaver dersom dette vil gå på bekostning av saksbehandlingstiden i de rådgivende sakene. Punkt 7.8.3 inneholder en mer detaljert redegjørelse for høringsinnspillene til håndhevelsesreglene.