9 Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslaget til ny formålsparagraf tydeliggjør at den bærende begrunnelsen for anskaffelsesregelverket er ønsket om å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser, jf. departementets lovforslag § 1. I tillegg skal regelverket bidra til at det offentlige opptrer med integritet ved offentlige anskaffelser. Den nye formålsparagrafen er ikke ment å skulle innebære noen realitetsendring fra dagens formålsparagraf.
Loven foreslås utvidet til å omfatte tjenestekonsesjonskontrakter. Disse kontraktene underlegges lovens grunnleggende krav samt mer detaljerte krav i en ny konsesjonskontraktforskrift. Selv om konsesjonskontraktforskriften er ny, befinner disse kontraktene seg ikke i et regeltomt rom i dag. Det forrige anskaffelsesdirektivet (direktiv 2004/18/EF) fastsetter enkelte regler for tildeling av bygge- og anleggskonsesjoner, som i norsk rett er gjennomført i anskaffelsesforskriften. Forsyningsforskriften har ikke har tilsvarende regler. Verken anskaffelsesforskriften eller forsyningsforskriften har egne prosedyreregler for tildeling av tjenestekonsesjonskontrakter. Likevel gjelder EØS-avtalens grunnleggende prinsipper om likebehandling, gjennomsiktighet og ikke-diskriminering ved tildeling av slike konsesjonskontrakter, såfremt kontrakten kan påvirke samhandelen i EØS-området. Det foreligger en rekke avgjørelser fra EU-domstolen om forståelsen av begrepet konsesjonskontrakt og hvordan EU-rettens grunnleggende prinsipper skal anvendes på disse kontraktene. I henhold til EU-domstolens praksis må planer om tildeling av en tjenestekonsesjonskontrakt offentliggjøres på en slik måte at det er mulig for aktører i en andre EU-stater å få tilstrekkelige opplysninger om kontrakten før den tildeles, og eventuelt melde sin interesse for oppdraget. Formålet med forslaget til nytt regelverk om konsesjonskontrakter er å klargjøre gjeldende rettspraksis og hindre konkurransevridning. Det som er nytt, er altså at disse prinsippene nedfelles og utdypes i regelverket.
Selv om forslaget til regulering av konsesjonskontrakter er mindre detaljert enn reguleringen i de andre forskriftene, vil regelverket etablere flere krav og begrensninger enn det som kan utledes av EØS-rettens grunnleggende prinsipper. Ettersom disse kontraktene ikke er underlagt en kunngjøringsplikt i dag, har departementet svært begrenset kunnskap om bruken av konsesjonskontrakter. Det er derfor ikke mulig å si noe presist om hvilke økonomiske og administrative konsekvenser det nye regelverket vil ha for disse kontraktene.
Som omtalt i kapittel 5 har ønsket om forenkling og reduksjon i administrative byrder stått sentralt i departementets arbeid med å revidere anskaffelsesregelverket. Ettersom selve prosedyrereglene er inntatt i forskriftene, ikke loven, gjenspeiles imidlertid ikke disse endringene i forslaget til ny lov, men i forslaget til nye forskrifter. Sentrale forskriftsendringer som forventes å ha slike positive besparelser, er blant annet en ny forenklet prosedyre for anskaffelser under EØS-terskelverdiene, nye forskriftsbestemmelser om digitalisering av anskaffelsesprosessene og forenkling av dokumentasjonskravene.
I kapittel 6 drøfter departementet i hvilken utstrekning anskaffelsesregelverket på en hensiktsmessig måte kan benyttes til å ivareta ulike samfunnshensyn som ligger på siden av lovens formålsbestemmelse. Kapittelet redegjør for samfunnsøkonomiske konsekvenser knyttet til slike tiltak. Samtidig viser redegjørelsen at både de positive effektene av tiltakene og de direkte og indirekte kostnadene er vanskelig målbare. Dette gjelder særlig bestemmelser som gir oppdragsgiver relativt stor frihet til å vurdere hvilke konkrete tiltak som skal iverksettes.
Det er et visst spenningsforhold mellom ønsket om å forenkle regelverket og ønsket om å innføre pålegg om å ivareta slike samfunnshensyn. Departementet har vært opptatt av å finne en rimelig balanse mellom behovet for forenkling og reduksjon av administrative byrder på den ene siden og behovet for å adressere viktige samfunnshensyn på den andre. Kostnadene ved å innføre nye lovpålegg må veies opp mot gevinstene i form av forbedringer knyttet til de underliggende samfunnsutfordringene som søkes løst. Det er nødvendig å foreta en prioritering blant de tiltakene som det isolert sett hadde vært ønskelig å innføre.
Departementets prioriteringer er nedfelt i lovforslaget §§ 5 til 7.
Departementets lovforslag § 5 første ledd gjelder både krav som skal bidra til reduksjon av miljøpåvirkning og fremme av klimavennlige løsninger, og krav som skal bidra til å ivareta grunnleggende menneskerettigheter. Tiltakene vil kunne ha en positiv effekt på miljø- og klimautfordringene nasjonalt og internasjonalt, og på arbeidsforholdene under produksjonen særlig i den tredje verden. Disse effektene er vanskelige å måle.
Transaksjonskostnadene antas å øke. Det vil påløpe kostnader på oppdragsgivers hånd med å stille og følge opp kravene, og på leverandørens hånd med å dokumentere oppfyllelse av dem. Etterlevelse av bestemmelsen forutsetter kompetanse, noe som krever økt grad av profesjonalisering hos oppdragsgivere. Utarbeidelse av veiledningsmateriale vil bidra til å avhjelpe disse utfordringene. Dette innebærer økt ressursbruk i Direktoratet for forvaltning og IKT for å oppdatere og videreutvikle veiledningsmaterialet. I tillegg vil denne typen krav kunne føre til høyere produksjonskostnader og mindre konkurranse, som igjen kan gi høyere priser.
Bestemmelsen overlater i stor grad til oppdragsgiver å vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes for å ivareta miljøhensyn og grunnleggende menneskerettigheter. Det er derfor ikke mulig å foreta en mer presis beregning av de økonomiske og administrative konsekvensene forbundet med disse forslagene.
Lovforslaget §§ 5 tredje og fjerde ledd og 7 er nye forskriftshjemler om henholdsvis begrensninger i antallet ledd i leverandørkjeden, krav om universell utforming og krav om bruk av lærlinger. Tiltakene vil kunne bidra til å redusere arbeidslivskriminalitet, bedre tilgangen til læreplasser og bedre tilgjengeligheten for funksjonshemmede på ulike samfunnsområder. Samtidig antas også disse bestemmelsene å kunne medføre økte transaksjonskostnader og høyrere produksjonskostnader og mindre konkurranse. Disse konsekvensene, både de positive effektene og kostnadene, vil avhenge av det nærmere omfanget av forpliktelsene som vil bli nedfelt i nye forskrifter. Dette må vurderes i forbindelse med utarbeidelsen av forskriftene.
Lovforslaget § 6 gir hjemmel til å videreføre dagens forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter.
Ulovlige direkte anskaffelser anses som særlig alvorlige brudd på anskaffelsesregelverket. Når en anskaffelse ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt etter regelverket, vil oppdragsgiver ikke kunne vite om han betaler markedspris for sine kjøp, som igjen fører til unødvendig sløsing med samfunnets ressurser. Gjeninnføring av overtredelsesgebyret til KOFA antas å ville ha en preventiv virkning. Dette vil kunne redusere omfanget av ulovlige direkte anskaffelser og styrke konkurransen.
Samtidig vil gjeninnføring av kompetansen til å ilegge overtredelsesgebyr innebære økt ressursbehov for KOFA. Saker om overtredelsesgebyr er mer ressurskrevende å behandle enn rådgivende saker, og det er sannsynlig at interessen for å klage vil øke. I 2011 mottok KOFA 88 klager på ulovlige direkte anskaffelser, og i 2010 var antallet 113. Med dette som utgangspunkt synes det rimelig å anslå at antallet klager vil kunne ligge på rundt 100 i året. Til sammenligning har KOFA i perioden fra 2013-2015 mottatt rundt 15 klager om ulovlige direkte anskaffelser årlig. Forhold som størrelsen på klagegebyrene eller antallet intensjonskunngjøringer vil kunne påvirke hvor mange saker om ulovlige direkte anskaffelser KOFA får til behandling.
KOFA ila overtredelsesgebyr for over 100 millioner kroner i perioden 2007–2012, det vil si omtrent 16 millioner kroner i året. Gebyret tilfaller statskassen.
Departementet har foreslått en utvidet forskriftshjemmel i forsyningssektorene, jf. lovforslaget § 16. Dersom departementet skulle bruke hjemmelen til å regulere forsyningssektorene ut over det som allerede følger av de generelle prinsippene eller Norges internasjonale forpliktelser, vil det kunne få økonomiske og administrative konsekvenser. Disse konsekvensene vil være avhengig av de konkrete bestemmelsene som i så fall innføres. I denne forbindelse viser departementet til at det har bestilt en samfunnsøkonomisk analyse som skal utrede behovet for en nasjonal kunngjøringsplikt i forsyningssektorene, og eventuelt hvilket nivå en nasjonal terskelverdi for kunngjøring bør ligge på.
Pålegg og eventuell tvangsmulkt etter lovforslaget § 17 vil kunne få økonomiske og administrative konsekvenser for en oppdragsgiver. Konsekvensene vil avhenge av påleggets nærmere innhold. Departementet antar imidlertid at det i praksis sjelden vil være behov for å gi slike pålegg eller fastsette tvangsmulkt. Konsekvensene vil derfor være meget begrensede.