3 Arbeidsutvalg

3.1 Endringer i arbeidsutvalg

3.1.1 Gjeldende rett

Etter kommuneloven har noen av de folkevalgte organene adgang til å opprette arbeidsutvalg. Dette kan være arbeidsutvalg for særskilte saker eller sakstyper, men det kan også være langvarige og permanente arbeidsutvalg som er i funksjon hele eller store deler av valgperioden. Arbeidsutvalgene er folkevalgte organer, se kommuneloven § 5-1 andre ledd bokstav e.

De organene som kan opprette arbeidsutvalg er formannskapet, utvalg og kommunestyrekomiteer, se §§ 5-6 tredje ledd, 5-7 tredje ledd første punktum og 5-9 sjette ledd. Formannskap og utvalg kan selv opprette arbeidsutvalg. Det samme gjelder kommunestyrekomiteer, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget selv har bestemt noe annet.

Hovedregelen er at arbeidsutvalg må bestå av medlemmer som er valgt blant medlemmene av organet. Kommunedelsutvalg kan også opprette arbeidsutvalg, men her gjelder ikke kravet om at medlemmene må velges blant kommunedelsutvalgets medlemmer, se § 5-7 tredje ledd andre punktum.

Siden et arbeidsutvalg er et folkevalgt organ og medlemmene er folkevalgte, gjelder reglene om settemedlemmer og nyvalg i § 7-10 andre og fjerde ledd. Det betyr at hvis medlemmet av arbeidsutvalget får fritak i minst tre måneder, så kan kommunestyret velge settemedlem. Videre betyr dette at kommunestyret skal velge nytt medlem, hvis medlemmet trer endelig ut av arbeidsutvalget. Det er altså ikke det organet som opprettet arbeidsutvalget som har valgmyndigheten i disse situasjonene, men kommunestyret. Dette er en utilsiktet konsekvens av de generelle reglene i § 7-10 om valg av settemedlem og valg av nytt medlem til folkevalgte organer. Kommuneloven har ikke en egen regulering av hvem som har myndighet til å omorganisere eller nedlegge arbeidsutvalg.

3.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det samme organet som oppretter arbeidsutvalget, skal få myndighet til å velge settemedlemmer og nye medlemmer til arbeidsutvalget. I tillegg foreslo departementet å presisere at organet som har opprettet arbeidsutvalg, også skal kunne nedlegge eller omorganisere arbeidsutvalget.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er stor oppslutning om forslaget om å gjøre endringer i reguleringen av arbeidsutvalg. Rogaland fylkeskommune mener forslaget legger opp til en effektivisering og forenkling av arbeidet for folkevalgte organer, noe som er en positiv endring. De andre som eksplisitt støtter forslaget er Bærum kommune, Skien kommune, Indre Østfold kommune, Farsund kommune, Innlandet fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Viken fylkeskommune og KS. Ingen høringsinstanser går imot forslaget. Departementet viser også til at en stor andel høringsinstanser har gitt generell tilslutning til alle forslagene i høringsnotatet.

3.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Kommuneloven slår klart fast at myndigheten til å opprette og velge medlemmer til arbeidsutvalg, ligger i det aktuelle folkevalgte organet. Siden kommunestyrene ikke har noen rolle når det gjelder opprettelsen av arbeidsutvalg og hvem som blir valgt inn, mener departementet det er uheldig at det er kommunestyret som er utpekt til å gjøre etterfølgende endringer i sammensetningen i arbeidsutvalget.

Departementet mener det er en bedre løsning at det er organet som oppretter og velger medlemmene av arbeidsutvalget, som velger nye medlemmer dersom et medlem av arbeidsutvalget trer endelig ut. Det bør være det samme organet som kan velge settemedlem. Når for eksempel et planutvalg oppretter og velger medlemmer i et arbeidsutvalg, bør det være planutvalget som selv velger settemedlemmer eller nye medlemmer til arbeidsutvalget ikke kommunestyret. Prosessen bør følge det som ellers gjelder ved suppleringsvalg og nyvalg etter gjeldende § 7-10 syvende ledd, som med dette lovforslaget blir flyttet til § 7-10 sjette ledd. Det innebærer at det er den gruppen som «mister» et medlem, som foreslår hvem det nye medlemmet skal være. Organet plikter deretter å velge den kandidaten, dersom de alminnelige valgbarhetsvilkårene er oppfylt.

Departementet mener videre at organet som oppretter arbeidsutvalget også skal kunne nedlegge eller omorganisere arbeidsutvalget. Dette bør komme klart fram av lovteksten. Departementet foreslår derfor å tydeliggjøre dette i loven. Med «organet» sikter departementet her til formannskap og utvalg.

Dette er imidlertid ikke like selvsagt når det gjelder kommunestyrekomiteer. Kommunestyrekomiteer er nært knyttet til kommunestyret som saksforberedende organer for kommunestyret. Kommunestyrekomiteen kan bare opprette arbeidsutvalg hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet. Det gir derfor best sammenheng i regelverket at kommunestyrekomiteen bare skal kunne nedlegge eller omorganisere arbeidsutvalget hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet.

Departementet vil på bakgrunn av dette foreslå et tillegg i §§ 5-6 tredje ledd, 5-7 tredje ledd og 5-9 sjette ledd, som gir henholdsvis formannskap, utvalg og kommunestyrekomiteer adgang til å omorganisere og nedlegge arbeidsutvalg som de selv har opprettet. I tillegg foreslår departementet at det i § 7-10 syvende ledd og i ny § 7-11 tredje ledd slås fast at det er gruppen som det uttredende eller fritatte medlemmet tilhørte, som selv foreslår kandidaten når det skal foretas et nyvalg eller valg av settemedlem til arbeidsutvalget.

3.2 Arbeidsutvalg for medvirkningsråd

3.2.1 Gjeldende rett

Medvirkningsråd er regulert i kommuneloven § 5-12. Dette er obligatoriske rådgivende organer for kommunen og fylkeskommunen, som kommunestyret og fylkestinget skal velge selv. Kommunene skal ha et eldreråd, et råd for personer med funksjonsnedsettelse og et ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom. Det som sies i proposisjonen om medvirkningsråd, gjelder også for annet medvirkningsorgan for ungdom etter § 5-12.

Medvirkningsorganene går inn under kategorien «andre kommunale organer» etter kommuneloven § 5-2 bokstav e. Det følger av tredje ledd i § 5-2 at de bestemmelsene som gjelder for folkevalgte organer etter § 5-1, også gjelder for medvirkningsrådene. Nærmere regler om medvirkningsrådene finnes i forskrift om medvirkningsordninger (FOR-2019-06-17-727).

Etter kommuneloven har visse folkevalgte organer adgang til å opprette arbeidsutvalg. Dette er regulert uttrykkelig for de folkevalgte organene som har slik adgang. Arbeidsutvalgene kan opprettes for bestemte saker eller som langvarige og permanente arbeidsutvalg. Slike arbeidsutvalg er folkevalgte organer, se § 5-1 andre ledd bokstav e. Se nærmere omtale av arbeidsutvalg i punkt 3.1.

For medvirkningsrådene er det ikke åpnet for å opprette arbeidsutvalg i kommuneloven. Dermed kan medvirkningsrådene ikke opprette arbeidsutvalg. Dette betyr at det ikke kan etableres en eller flere faste grupper med medlemmer fra medvirkningsrådet, for å behandle saker mellom møtene.

Flere kommuner har valgt å opprette flere rådgivende organer enn de lovpålagte medvirkningsrådene som følger av kommuneloven § 5-12. Dette kan være utvalg som gir råd til kommunen i saker som gjelder kjønnsminoriteter eller seksuelle minoriteter, eller utvalg som har medlemmer med internasjonal eller flerkulturell bakgrunn og som gir råd i saker som dreier seg om disse gruppenes interesser. Andre rådgivende organer for kommunen enn de lovpålagte etter § 5-12, må opprettes som utvalg etter § 5-7. Disse må ha navn som inkluderer betegnelsen «utvalg», se § 5-1 tredje ledd. I motsetning til medvirkningsråd kan utvalg opprette arbeidsutvalg, se § 5-7 tredje ledd.

3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at medvirkningsråd etter kommuneloven § 5-12 skulle få mulighet til å selv opprette arbeidsutvalg, på samme måte som for eksempel utvalg etter kommuneloven § 5-7. Departementet begrunnet forslaget med at det var etterspurt, og at dette ville gjøre det lettere å fordele oppgaver i rådet. Departementet viste til at bruk av arbeidsutvalg ville legge bedre til rette for at rådene kunne involvere seg i flere saker eller gå dypere inn i noen saker.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget har fått stor oppslutning i høringen. Om lag 20 høringsinstanser gir eksplisitt støtte til forslaget. I tillegg har en stor andel høringsinstanser gitt generell tilslutning til alle forslagene i høringsnotatet.

Råd for et aldersvennlig Norge mener forslaget vil gjøre det lettere å fordele oppgaver og å organisere seg slik at medvirkningsrådene kan involvere seg i flere saker eller gå dypere inn saker. Rogaland fylkeskommune peker på at medvirkningsrådene i Rogaland fylkeskommune har ønsket seg en slik endring, og at forslaget vil gjøre det lettere for medvirkningsrådene å utøve sin medvirkningsrolle på en god og effektiv måte. Pensjonistforbundet og Samarbeidskomiteen for pensjonister (SAKO), som består av LO-Stats Pensjonistutvalg, Telepensjonistenes Forbund, Fagforbundets sentrale pensjonistutvalg, Postens Pensjonistforbund, Politiets Pensjonistforbund, Jernbanepensjonistenes Forbund og Statens Vegvesens Pensjonistforbund, uttaler at dette er et godt tiltak som vil forbedre medvirkningsrådenes arbeidsvilkår og øke deres selvstendighet. De vurderer at forslaget vil kunne gi medvirkningsrådene større innflytelse. Viken ungdomsråd mener forslaget vil gjøre det lettere å medvirke i prosesser enn i dag, spesielt i saker som har kort tidsfrist.

Indre Østfold kommune, Kvam herad og Tønsberg kommune mener at forslaget om å gi medvirkningsrådene rett til selv å opprette arbeidsutvalg vil ha administrative og økonomiske konsekvenser. Kommunene peker på at kostnader til sekretariatsbistand og godtgjøring vil øke. Kvam herad mener at det ut fra hensynet til økonomi og ressursbruk, bør være opp til den enkelte kommunen om medvirkningsrådene skal kunne opprette egne arbeidsutvalg.

Redd Barna og Oslo kommune, inkludert to av medvirkningsrådene i Oslo kommune, hadde i sine uttalelser spørsmål til omtalen i høringsnotatet av at rådene ikke fatter vedtak. De ba om at departementet klargjorde gjeldende rett i proposisjonen. Oslo kommune uttalte følgende:

I høringsnotatet punkt 4.3 er det vist til at «… medvirkningsråd ikke skal fatte vedtak …». Sett opp mot kommunelovens vedtaksbegrep antar Oslo kommune at det siktes til forvaltningslovens vedtaksbegrep. I organer med flere medlemmer vil det blant annet være behov for å fatte vedtak som gir uttrykk for hva medlemmene i organet er enige om, for eksempel utformingen av en høringsuttalelse. Det vil etter kommunens syn være nyttig med en nærmere presisering av hva som menes med vedtak i denne sammenhengen.

Rådet for kjønns- og seksualitetsmangfold i Oslo og Internasjonalt råd i Midtre Gauldal kommune peker på at det er behov for flere lovpålagte råd enn de som følger av kommuneloven § 5-12.

3.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har fått tilbakemeldinger om at mange medvirkningsorganer har et ønske om og behov for å kunne opprette arbeidsutvalg. Innspillene som er gitt i høringen, bekrefter at dette er etterspurt. Departementet mener det er gode grunner for å åpne for at medvirkningsråd kan opprette arbeidsutvalg. Arbeidsutvalg vil kunne gjøre det lettere å fordele oppgaver og organisere seg slik at medvirkningsrådene vil kunne involvere seg i flere saker eller gå dypere inn i en sak. Som høringsinstansene har påpekt, kan det også øke medvirkningsrådenes selvstendighet og gjøre det enklere å håndtere saker med kort frist. Effektive og gode medvirkningsråd vil kunne styrke medvirkningsrådenes mulighet til å bli hørt og bidra til at saker som behandles i kommunen opplyses bedre.

Departementet mener rammene for arbeidsutvalgene som medvirkningsrådene kan opprette, i hovedsak bør være tilsvarende andre arbeidsutvalg som kommuneloven åpner for. Departementet holder fast ved at disse arbeidsutvalgene kategoriseres som «andre kommunale organer» slik medvirkningsrådene er, og ikke som «folkevalgte organer» slik arbeidsutvalgene ellers er. Dette for å følge opp lovens systematikk om et skille mellom folkevalgte organer og andre kommunale organer. Som for andre kommunale organer gjelder de samme reglene som for folkevalgte organer, jf. § 5-2 tredje ledd. Det betyr blant annet at alle arbeidsutvalg må følge saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 11, uavhengig om det er et arbeidsutvalg til et folkevalgt organ eller til et annet kommunalt organ.

Departementet mener videre at det bør være like regler for arbeidsutvalg for de ulike medvirkningsrådene.

Departementet foreslår derfor at medvirkningsrådene selv skal få adgang til å opprette arbeidsutvalg, dersom de ønsker det. Slike arbeidsutvalg må bestå av medlemmer i medvirkningsrådet. Medlemmer velges i tråd med valgreglene i kommuneloven kapittel 7.

En konsekvens av at medvirkningsrådene selv skal kunne opprette arbeidsutvalg, er at medvirkningsrådene også selv kan omorganisere eller legge ned arbeidsutvalget når de måtte ønske det. Dette er i samsvar med det som i denne proposisjonen foreslås for andre arbeidsutvalg etter kommuneloven, se forslaget i punkt 3.1.4.

I høringsnotatet skrev departementet at medvirkningsrådene ikke skal fatte vedtak, og at det derfor ikke var aktuelt å åpne for at arbeidsutvalgene skulle få myndighet til det. Departementet har merket seg at noen høringsinstanser, deriblant Oslo kommune, ba om en nærmere presisering av hva departementet mente med vedtak i denne sammenhengen.

Departementet understreker at medvirkningsrådene er rådgivende organer for kommunen. Medvirkningsrådene kan som en klar hovedregel ikke få myndighet til å treffe endelige avgjørelser i saker som får bindende virkning for kommunen. Dette i motsetning til formannskap og utvalg, som kan få tildelt myndighet til å fatte endelige avgjørelser i saker, inkludert enkeltvedtak. Konsekvensen av dette er at arbeidsutvalg medvirkningsrådene velger å opprette, heller ikke kan få delegert myndighet til å fatte slike endelige vedtak. Departementet presiserer likevel at medvirkningsrådene tar beslutninger om hva som er den rådgivende uttalelsen i en bestemt sak, eller om hvilke saker medvirkningsrådet skal ta opp på eget initiativ. Slike beslutninger, som gir uttrykk for hva organet har bestemt, kan kalles for vedtak. Beslutning om å fordele bevilgninger, i tilfeller hvor kommunestyret har gitt rådet en slik myndighet etter forskrift om medvirkningsordninger § 2 fjerde ledd, fattes ved vedtak i organet. En beslutning om å fordele bevilgninger vil være et endelig vedtak som får bindende virkning for kommunen.

Departementets forslag innebærer at det i hovedsak vil være opp til medvirkningsrådet selv å bestemme hvilke oppgaver et arbeidsutvalg skal få. Arbeidsutvalget kan for eksempel gjennom delegering få i oppgave å gi uttalelser i visse sakstyper. Arbeidsutvalg kan også være rene saksforberedende organer.

Departementet legger til grunn at det vil være nødvendig med hjemmel for at medvirkningsrådene skal kunne delegere myndighet til å fordele bevilgninger videre til arbeidsutvalg, hvis rådet har fått slik myndighet etter forskrift om medvirkningsordninger § 2 fjerde ledd. Se tilsvarende bestemmelser om videredelegering av myndighet for formannskap i § 5-6 fjerde ledd og i utvalg i § 5-7 fjerde ledd. Departementet foreslår ikke en hjemmel om delegering av myndighet til å fordele bevilgninger til arbeidsutvalg. Dersom det senere viser seg å være behov for en slik hjemmel for videredelegering, antar departementet at dette i så fall kan reguleres i forskrift om medvirkningsordninger.

Departementet foreslår med dette et nytt femte ledd i § 5-12, der det åpnes for at medvirkningsråd kan opprette arbeidsutvalg. Nåværende femte ledd blir nytt syvende ledd. Arbeidsutvalgene vil være andre kommunale organer etter § 5-2 og en rekke av reglene i kommuneloven vil derfor gjelde for slike arbeidsutvalg. For øvrig vil i hovedsak de samme reglene gjelde som for andre arbeidsutvalg etter kommuneloven.

I høringen har Kvam herad, Tønsberg kommune og Indre Østfold kommune uttalt at det vil få økonomiske konsekvenser dersom medvirkningsråd selv skal kunne opprette arbeidsutvalg. Ingen andre høringsinstanser har gitt uttrykk for at dette vil være en kostnad av betydning.

Departementet utelukker ikke at forslaget kan føre til at noen kommuner kan få noe økte kostnader. Departementet understreker likevel at de foreslåtte lovendringene ikke innebærer noen endring i medvirkningsrådenes rolle eller myndighet. Rådene skal fremdeles være rådgivende organer for kommunen, som har en rett til å få seg forelagt saker som berører sin gruppes interesser. Medvirkningsrådene kan også i dag ta opp saker av eget initiativ og de har også i dag rett på tilstrekkelig sekretariatsbistand, se forskrift om medvirkningsordninger § 3 fjerde ledd. At medvirkningsrådene ikke har kunnet opprette arbeidsutvalg, har ført til noen praktiske utfordringer. Denne begrensningen i loven har blant annet blitt løst ved at ett eller flere medlemmer er saksansvarlige for en enkelt sak, og forbereder saken til møtet. Lovendringen legger bedre til rette for at medvirkningsrådene kan få en hensiktsmessig arbeidsform, slik at de har bedre forutsetninger for å fylle rollen de allerede har som rådgivende organ for kommunen.

Departementet har merket seg at noen høringsinstanser ber departementet lovfeste flere medvirkningsråd. Medvirkningsråd som skal representere personer med flerkulturell bakgrunn og råd som skal representere personer som bryter med normer for kjønn og seksualitet, trekkes særlig fram. Departementet viser til det som står over, om at ordningen med lovpålagte medvirkningsråd i kommuneloven fremdeles er forholdsvis ny og at det er for tidlig å vurdere større endringer. Kommuner og fylkeskommuner står likevel fritt til å opprette andre rådgivende organer enn dem som er listet opp i § 5-12. I så fall må disse opprettes som utvalg etter § 5-7. Se beskrivelsen av gjeldende rett under punkt 3.2.1.