2 Bakgrunn

2.1 Bakgrunn for lovforslaget

Kommunar og fylkeskommunar kan utføre oppgåver gjennom interkommunalt samarbeid. Interkommunalt samarbeid skal skje gjennom interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgåvefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeføretak, ei foreining eller på ein annan måte som det er rettsleg høve til. Dette følgjer av kommuneloven § 17-1 andre ledd. Kommunane har negativt avgrensa kompetanse, det vil seie at dei på eige initiativ og ansvar kan ta på seg oppgåver og ta avgjerder ut frå lokale behov og ønske, så lenge det ikkje følgjer av lov at oppgåvene eksklusivt er lagde til andre. I dei tilfella der kommunane løyser lovpålagde oppgåver gjennom interkommunale selskap, må reglane i IKS-loven sjåast i samanheng med den enkelte særlova som kan ha føresegner som har noko å seie for organisering og oppgåveløysing.

IKS-loven vart vedteken i 1999 og har blitt endra fleire gonger, seinast i 2021 (fjernmøte og elektronisk signering av protokollar). NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet og Ot.prp. nr. 53 (1997–98) gjorde greie for dei ulike oppgåvene kommunane har, former for kommunal verksemd og interkommunalt samarbeid. Målet med arbeidet var mellom anna å rydde opp i ein rettstilstand som på fleire punkt hadde vore uklar. Departementet foreslo reglar om kommunale føretak i kommuneloven og ei eiga lov om interkommunale selskap (IKS-loven). Grunngjevinga for innføringa av IKS-loven som ei organisasjonsform for interkommunalt samarbeid var å ha ei organisasjonsform som var tilpassa verksemda i dei delane av kommunal verksemd som har meir forretningsmessig karakter. Dermed var det andre omsyn som gjorde seg gjeldande enn for folkevalde organ i kommunane. Departementet skriv om behovet for eiga lovgjeving i Ot.prp. nr. 53 (1997–98), punkt 4.1.1:

Kommuners virksomhet spenner over et vidt område. Det vil ikke være hensiktsmessig at hele spekteret av kommunale oppgaver skal være henvist til en bestemt organisasjonsform. Spørsmålet om hvordan en virksomhet skal organiseres må ses i forhold til den aktuelle virksomhetens karakter, herunder det siktemål kommunen/kommunene har med å ta på seg oppgaven.

Lovutvalget har tatt for seg spørsmålet om organisering av de deler av kommunenes virksomhet som har mer preg av forretningsmessige hensyn enn myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet vil ha. Det er det samme perspektivet som ligger til grunn for departementets lovforslag. Det er således ikke med denne proposisjonen tatt sikte på å tilby organisasjonsformer som er tilpasset offentlig myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet i snever forstand. På denne bakgrunn mener departementet at det vil være naturlig å legge selskapslovgivningens prinsipper til grunn for de organisasjonsmodeller som foreslås. Dette gjelder særlig den rollefordeling mellom eier og ledelse som selskapslovgivningen legger opp til.

(…)

Selv om selskapslovgivningens prinsipper er lagt til grunn, er det som utvalget peker på, behov for modifikasjoner av hensyn til kommunalpolitisk styring og kontroll. Dette innebærer at lovforslagene er uttrykk for en balanse mellom hensynet til frihet for foretaksledelsen og hensynet til behovet for politisk kontroll. På en rekke punkter har det vært nødvendig å lage et kompromiss mellom kryssende hensyn.

Departementet vurderte i Ot.prp. nr. 53 (1997–98) om ein skulle gje føresegner i lov om når kommunane kan bruke andre former for organisering enn dei formene som er i kommuneloven. Departementet meinte i punkt 4.1.2 i proposisjonen at det ikkje var nødvendig å lovregulere dette.

Det er ikke tatt sikte på å regulere spørsmålet om hvilke oppgaver som kan overlates til egne rettssubjekter. Vurderingen av hvilke deler av den kommunale virksomhet som kan overlates til andre rettssubjekter, vil i de tilfellene hvor oppgaven er lovpålagt, bero på en tolkning av den lov som legger oppgaven til kommunen.

Tal frå organisasjonsbasen til departementet frå 2021 viser at IKS er ei organisasjonsform som er i bruk i både kommunar og fylkeskommunar. Det er per 14. mars 2023 registrert 220 IKS i Brønnøysundregisteret. For fylkeskommunane er interkommunalt selskap den forma for interkommunalt samarbeid som er mest brukt, dette gjeld spesielt for revisjon og rekneskap og drift av museum. For kommunane er interkommunalt selskap mest brukt for samarbeid innan revisjon, krisesenter, legevakt og brannvesen. IKS som organisasjonsform er dermed teken i bruk for ei rekkje av dei lovpålagde oppgåvene kommunen har, ikkje berre oppgåver med meir forretningsmessig preg.

Til dømes viser tal frå organisasjonsbasen til departementet frå 2021 at 39,8 prosent av dei kommunale brannvesena er i eigen organisasjon og 57,7 prosent i interkommunale samarbeid (45,7 prosent i IKS, 1,8 prosent i kommunalt oppgåvefellesskap og 20,7 prosent i interkommunalt samarbeid eller vertskommunesamarbeid). IT-oppgåver løyser om lag halvparten av kommunane i interkommunale samarbeid, av desse 21,6 prosent i IKS, 6,5 prosent i kommunalt oppgåvefellesskap og 32,4 prosent i vertskommunesamarbeid.

Departementet meiner det er nyttig å ha ei eiga selskapsform for kommunar og fylkeskommunar i tillegg til formene for samarbeid i kommuneloven, aksjeloven, samvirkeføretak m.m. som kommunane også kan nytte seg av. Kommuneloven fekk i 2018 to nye former for interkommunale samarbeid, men det er enno for tidleg å seie om desse har noko å seie for bruken av IKS. Samfunnsbedriftene har i brev til departementet 7. april 2020 uttalt at dei har «generelt gode erfaringer med IKS-loven, og mener den tilbyr en god organiseringsmodell for interkommunalt samarbeid om drift av tjenester og oppgaver med mer forretningsmessig preg».

Departementet meiner det er behov for oppdateringar og endringar i IKS-loven. Sett i lys av at selskapa i stor grad løyser typiske kommunale oppgåver, irekna lovpålagde oppgåver til innbyggjarane, bør IKS-loven i noko større grad ta omsyn til kommuneloven og anna offentlegrettsleg regulering av interkommunalt samarbeid og offentleg verksemd. Som eit utgangspunkt bør det vere nokså lik juridisk innramming av kommunale aktivitetar og kommunal utføring av lovpålagde oppgåver, uavhengig av kva for ei organisasjonsform kommunane vel. IKS skal framleis vere ei organisasjonsform der prinsippa frå selskapsretten ligg til grunn, men som ein må sjå i samanheng med prinsippa frå offentleg rett. Dette er bakgrunnen for at departementet foreslår at møta i representantskapet, som er eigarorganet for IKS, skal vere opne på same måten som møte i folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar. Å innføre reglar om møteoffentlegheit legg til rette for at avgjerder som har offentleg interesse, blir kjende i allmenta. Openheit er viktig for all kommunal verksemd, også den verksemda som er organisert i eit interkommunalt selskap.

IKS-loven vart endra i 2021 for å gje høve til at representantskap og styre i IKS kunne halde møta sine som fjernmøte, og gje høve til å bruke elektronisk signatur, sjå Prop. 143 L (2020–2021). I høyringa av desse lovendringane fekk departementet fleire innspel til endringar frå høyringsinstansane utover forslaga som var på høyring. Departementet har også fått innspel frå Samfunnsbedriftene som peiker på at det er behov for å oppdatere lova på fleire punkt.

Ein kommune som er deltakar i eit interkommunalt selskap, har uavgrensa ansvar for forpliktingane selskapet har. Ein vanskeleg økonomisk situasjon i eit interkommunalt selskap kan derfor få direkte konsekvensar for økonomien til deltakarkommunane dersom ikkje selskapet sjølv er i stand til å dekkje forpliktingane det har. Av den grunn er det uavgrensa deltakaransvaret den sentrale premissen for kva reglar som skal gjelde for økonomiforvaltninga og dei økonomiske disposisjonane til dei interkommunale selskapa. Premissen her gjeld for så vidt uavhengig av kva type verksemd selskapet driv, anten verksemda har preg av forvaltning, utøving av mynde, forretningsdrift eller skjer i ein marknad i konkurranse med andre aktørar. Reglane for økonomiforvaltninga i interkommunale selskap i IKS-loven, til dømes reglane om kva selskapa kan ta opp lån til, har på bakgrunn av det i stor grad vore like reglane deltakarkommunane har for si eiga økonomiforvaltning i kommuneloven. I kommuneloven frå 2018 vart det gjort fleire endringar i økonomiføresegnene. Dette gjev grunn til å justere i IKS-loven slik at det framleis er god samanheng mellom IKS-loven og kommuneloven når det gjeld reglane for økonomiforvaltninga.

2.2 Høyring frå 2014 og tilhøvet til ESA-saka om like vilkår

I november 2014 sende departementet eit høyringsnotat med forslag til endringar i IKS-loven. Forslaget handla mellom anna om å endre lova slik at deltakarane har avgrensa deltakaransvar, og å oppheve konkursforbodet. Som følgje av desse endringsforslaga var det også foreslått å ta inn nokre føresegner om eigenkapital, utbytte og endringar i innskotskapitalen. Bakgrunnen for alle desse endringsforslaga var nye vurderingar av reglane i EØS-avtalen om offentleg støtte og eit ønske om å sikre betre samsvar mellom lova og EØS-avtalen. Selskapa kan ikkje gå konkurs, og deltakarane har eit uavgrensa ansvar for forpliktingane til selskapa, og dette kunne vere ein fordel for selskapa når dei dreiv med økonomisk aktivitet i EØS-rettsleg forstand i konkurranse med private aktørar. Høyringsforslaga frå 2014 møtte stor motstand, og av om lag 120 høyringssvar var om lag 80 av høyringsinstansane negative til løysingsforslaget frå departementet. Ein del av høyringssvara handla om at det er få selskap som driv med økonomisk aktivitet i EØS-rettsleg forstand, og at det derfor ikkje var nødvendig å innføre slike generelle og omfattande endringar.

Høyringa frå 2014 kom på bakgrunn av at EFTAs overvakingsorgan (ESA) i 2013 opna sak om det generelle skattefritaket for mellom anna staten, kommunar og fylkeskommunar. Saka vart i 2015 utvida til også å gjelde konkursimmunitet, og ESAs førebelse forslag til tiltak var da å innføre ei generell plikt til å skilje ut økonomisk aktivitet i offentleg sektor til eigne rettssubjekt.

Departementet har gjort greie for saka overfor Stortinget seinast i Prop. 110 S (2021–2022), punkt 7.5.2. Det går der fram at Noreg ikkje tek sikte på å innføre generelle reglar om skatteplikt eller krav til organisering og utskiljing av den økonomiske aktiviteten i eigne rettssubjekt for offentlege verksemder, irekna kommunar og fylkeskommunar. Det er varsla ein sektorgjennomgang, der ein vurderer om det med bakgrunn i Noregs EØS-rettslege forpliktingar er nødvendig å endre i reguleringa innanfor enkeltsektorar. Styresmaktene vil også ha dialog med ESA om vidare oppfølging av saka. Som følgje av utviklinga i ESA-saka, og innspela frå høyringsinstansane frå høyringa i 2014, meiner departementet det ikkje er aktuelt å foreslå dei endringane i IKS-loven som var i høyringsnotatet frå 2014. Problemstillingane som vart reiste og var bakgrunnen for høyringa i 2014, må framleis sjåast i samanheng med ESA-saka og vil bli handterte i samband med ein kommande sektorgjennomgang.