4 Møteoffentlegheit

4.1 Gjeldande rett

4.1.1 IKS-loven

Lov om interkommunale selskaper (IKS-loven) regulerer selskapsforma IKS, som er selskap der alle deltakarar er kommunar, fylkeskommunar eller andre interkommunale selskap. Lova gjev reglar om mellom anna deltakaransvar, selskapsavtaler og om representantskap og styre som er dei styrande organa for interkommunale selskap.

Det er ikkje eigne reglar om retten til innsyn i møte i IKS-loven. Prinsippet om møteoffentlegheit i kommuneloven § 11-5 gjeld for organ i kommunar, kommunale føretak etter kommuneloven kapittel 9 og representantskap og styringsorgan i interkommunale samarbeid etter kommuneloven kapittel 18 og 19, men ikkje for IKS. Det vil seie at det er opp til eit IKS og organa til dette sjølve å bestemme om dei skal ha opne møte og tillate at andre enn medlemmene til organet er til stades på møta.

Det er heller ikkje eit krav i IKS-loven om at møta i representantskapet eller i styret til selskapet blir kunngjorde, eller at innkallinga til møta og saksdokumenta skal vere tilgjengelege for allmenta slik det er for kommunale folkevalde organ og organ i interkommunale samarbeid etter kommuneloven, sjå kommuneloven § 11-3, jf. § 11-1. Det skal førast protokollar frå møta i representantskapet og styret, sjå IKS-loven § 9 åttande ledd og § 12 femte ledd, men det er ikkje krav om at protokollane skal vere tilgjengelege for allmenta.

4.1.2 Kommuneloven

Kommuneloven har mellom anna som formål å fremje det kommunale sjølvstyret og leggje til rette for lokaldemokratiet. Lova skal vidare leggje til rette for at kommunane kan yte tenester, drive samfunnsutvikling og utøve offentleg mynde. Lova gjeld for kommunal og fylkeskommunal verksemd, gjev reglar for kommunal organisering, folkevalde organ m.m.

Kommuneloven kapittel 11 gjev saksbehandlingsreglar for kommunale folkevalde organ. Prinsippet om møteoffentlegheit seier at møte i folkevalde organ skal vere opne, og at saksdokumenta skal vere offentlege. Reglar om møteoffentlegheit følgjer av kommuneloven § 11-5 første ledd, som seier at alle har rett til å vere til stades i møte i folkevalde organ.

Møta kan eller skal i enkelte tilfelle vere lukka. Folkevalde organ pliktar å lukke møtet dersom dei behandlar ei sak om det tenestlege tilhøvet til ein arbeidstakar eller ei sak som inneheld opplysningar som er omfatta av lovbestemt teieplikt. I tillegg kan det folkevalde organet vedta å lukke møtet når det behandlar ei sak, dersom omsynet til personvernet krev dette eller omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier at møtet blir lukka og det kan komme fram opplysningar som kunne vore unnatekne frå innsyn etter offentleglova dersom dei hadde stått i eit dokument. Det folkevalde organet må sjølv vedta å ha lukka møte, og heimelen for å ha eit lukka møte skal førast i møteboka. Desse reglane er omtalte mellom anna i Prop. 46 L (2017–2018), punkt 17.1.4.

I nær samanheng med krava om opne møte står kravet om at møta skal kunngjerast, sjå kommuneloven § 11-3 andre ledd. Etter § 11-3 tredje ledd skal saklista og andre møtedokument som ikkje er unnatekne offentleg innsyn, vere tilgjengelege for allmenta. Det er eit tilsvarande krav i § 11-4 første ledd at møteboka, med unntak av dei delane som er unnatekne frå offentleg innsyn, også skal vere tilgjengeleg for allmenta. Reglane om møteoffentlegheit inkluderer føresegna i § 11-6 som gjev høve til å ta opp lyd og bilete frå eit offentleg møte. Møteleiaren skal gje løyve til slike opptak dersom det ikkje verkar forstyrrande på gjennomføringa av møtet.

Kommuneloven gjev i kapittel 9 reglar om kommunale og fylkeskommunale føretak. Det følgjer av kommuneloven § 11-1 andre ledd at reglane om møteoffentlegheit, irekna krav til kunngjering av innkalling, tilgjengeleggjering av sakliste og møtedokument, gjeld for styret i kommunale og fylkeskommunale føretak.

I kapitla 17 til 20 er det reglar om dei interkommunale samarbeidsformene: interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgåvefellesskap og vertskommunesamarbeid. Det følgjer av kommuneloven § 5-1 at folkevalde organ inkluderer felles, folkevald nemnd i vertskommunesamarbeid (bokstav f), representantskap og andre styringsorgan for eit interkommunalt politisk råd (bokstav i) og representantskap for eit kommunalt oppgåvefellesskap (bokstav j). Det inneber at reglane om møteoffentlegheit i kommuneloven §§ 11-3 til 11-5 gjeld også for desse organa i interkommunale samarbeid.

4.1.3 Offentleglova

Offentleglova gjeld for staten, fylkeskommunane og kommunane og vidare for andre rettssubjekt i saker der slike rettssubjekt gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, jf. § 2 første ledd første punktum bokstav a og b. Etter offentleglova § 2 første ledd første punktum bokstav c og d gjeld offentleglova også for sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune anten direkte eller indirekte har ein eigardel som gjev meir enn halvparten av røystene i det øvste organet til rettssubjektet (generalforsamling og liknande), eller har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet (typisk eit styre). Vilkåret i bokstav c vil alltid vere oppfylt for IKS, da det berre er kommunar, fylkeskommunar og andre interkommunale selskap som kan vere deltakarar i eit IKS.

Offentleglova gjeld likevel ikkje for verksemder som elles fell inn under § 2 første ledd første punktum bokstav c og d, dersom verksemda samla sett hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private, jf. § 2 første ledd andre punktum.

I vurderinga av om eit selskap er omfatta av unntaket for rettssubjekt som driv næringsverksemd eller ikkje, er det sagt følgjande i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) på side 102:

Etter departementet sitt forslag skal det ikkje skje noka slik vurdering av dei enkelte delane av verksemda, men det avgjerande er om verksemda sedd under eitt hovudsakleg driv næringsverksemd i direkte konkurranse med private. Dersom dette er tilfellet og verksemda også driv på same vilkår som private, vil heile verksemda falle utanom lova sjølv om mindre delar av verksemda ikkje er utsette for konkurranse. På den andre sida vil lova gjelde for heile verksemda sjølv om nokre delar av verksemda er konkurranseutsette så lenge verksemda ikkje hovudsakleg driv næringsverksemd i direkte konkurranse med private.

IKS som er omfatta av offentleglova, vil ha plikt til å gje innsyn i saksdokumenta til selskapet. Hovudregelen er at det skal gjevast innsyn i saksdokument (som møtedokument og protokollar), journalar og liknande register dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift. IKS som er omfatta av offentleglova, har også plikt til å føre journal. Offentleglova har mange reglar om unntak frå innsyn. Det skal etter § 13 første ledd ikkje gjevast innsyn i opplysningar som er underlagde lovfesta teieplikt, og det kan til dømes gjerast unntak frå innsyn for organinterne dokument etter § 14 første ledd og for opplysningar når det er påkravd av omsyn til «ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet» etter § 23 første ledd.

4.1.4 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjeld for verksemd som blir driven av forvaltningsorgan, og med forvaltningsorgan er det meint alle organ for stat eller kommune. Eit IKS er eit organ for kommunane, men sidan dei er sjølvstendige rettssubjekt, må det gjerast ei konkret vurdering av verksemda til det enkelte selskapet for å avgjere om selskapet er omfatta av forvaltningsloven, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997–98), side 78. I vurderinga av om selskapet må reknast som eit forvaltningsorgan, skal det særleg leggjast vekt på den organisatoriske og økonomiske tilknytinga til det offentlege, arten til verksemda, om verksemda har eit faktisk eller rettsleg monopol, og graden av politisk styring. Dersom selskapet gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, vil selskapet i alle tilfelle vere omfatta av forvaltningsloven i dei aktuelle sakene, sjå forvaltningsloven § 1 tredje punktum.

Ein av konsekvensane av at forvaltningsloven gjeld for selskapet, er at alle som utfører teneste eller arbeid for selskapet, har teieplikt etter forvaltningsloven. Dette omfattar både tilsette, medlemmer av representantskapet og styret, tenesteytarar som opptrer på vegner av selskapet, og personar som utfører reingjeringstenester, handverkartenester osv. hos selskapet.

Selskap som er omfatta av både offentleglova og forvaltningsloven, skal gjere unntak frå innsyn for opplysningar som er omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven. Reglane om teieplikt i forvaltningsloven §§ 13 flg. gjeld ikkje for personar som utfører teneste eller arbeid for selskap som ikkje er omfatta av forvaltningsloven, men offentleglova § 13 andre ledd gjev ein rett til å nekte innsyn i teiepliktige opplysningar for selskap som «er nemnde i § 2 første ledd bokstav c eller d i lova her». Dette inneber at dei personane som utfører teneste eller arbeid for selskap som er omfatta av offentleglova, men ikkje av forvaltningsloven, har ein rett, men inga plikt, til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar som er omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven § 13.

Det følgjer av IKS-loven § 15 at habilitetsføresegnene i forvaltningsloven gjeld for alle IKS. Lova slår fast at dei tilsette i slike selskap og medlemmer av dei styrande organa i slike selskap er omfatta av habilitetsreglane i forvaltningsloven kapittel II. Lovteknisk er dette gjort slik at IKS-loven viser til kommuneloven § 13-3 og § 11-10, som igjen viser til forvaltningsloven kapittel II.

4.2 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet viste i høyringsnotatet til at openheit og innsyn i offentleg forvaltning er viktige i det norske demokratiet. Openheit og innsyn i offentleg verksemd skal bidra til å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå allmenta. Reglar som skal sikre openheit og innsyn, finst mellom anna i offentleglova, og også reglar om møteoffentlegheit for folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar.

Høyringsnotatet viste til at forarbeida til IKS-loven (Ot.prp. nr. 53 (1997–98)) der det er lagt til grunn at selskapsforma IKS var meint for oppgåver av meir forretningsmessig karakter, og i mindre grad for oppgåver med forvaltningsverksemd og utøving av mynde. Tal frå til dømes organisasjonsdatabasen viser at IKS i stor grad er brukt av kommunane for å løyse lovpålagde oppgåver for kommunar og fylkeskommunar. Departementet viste til at det bør vere nokså lik juridisk innramming av kommunal utøving av lovpålagde oppgåver, uavhengig av kva for ei organisasjonsform kommunane vel.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at IKS-loven får reglar om møteoffentlegheit. Forslaget innebar at dei styrande organa for interkommunale selskap må følgje dei same reglane om opne og lukka møte som kommunale folkevalde organ, styret i kommunale føretak og andre interkommunale samarbeid, til dømes kommunale oppgåvefellesskap. Departementet foreslo i høyringsnotatet at reglane skulle gjelde for både styret og representantskapet i IKS, men det var ikkje ei eiga drøfting av møteoffentlegheit for høvesvis styret og for representantskapet i dei interkommunale selskapa.

Departementet foreslo at føresegnene om møteoffentlegheit m.m. skal gjelde for interkommunale selskap som er omfatta av offentleglova. Interkommunale selskap som ikkje er omfatta av offentleglova, vil ikkje ha plikt til opne møte m.m.

Reglane om møteoffentlegheit handlar om krav til opne møte, om å gjere innkalling og sakliste tilgjengelege, kunngjering av møte, krav til føring og offentleggjering av møtebok og opptak av lyd og bilete. Samtidig foreslo departementet at det i IKS-loven skal gjelde dei same reglane som i kommuneloven for når møte kan eller skal vere lukka, og når dokument kan eller skal vere unnatekne offentleg innsyn. Det vil seie at eit IKS vil ha plikt til å la møtet gå for stengde dører i saker der det ligg føre lovbestemt teieplikt, eller der saka gjeld det tenestlege tilhøvet til ein arbeidstakar, og kunne stengje dørene av omsyn til til dømes forretningsrelaterte omsyn eller av omsyn til personalrelaterte tilhøve, sjå § 11-5 tredje ledd bokstav b. Saksdokument som er unnatekne offentleg innsyn etter offentleglova, skal ikkje gjerast tilgjengelege saman med sakliste og møtebok. Dette kan til dømes vere at saklista eller møteboka inneheld opplysningar som er omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd, eller at det er grunnlag for å gjere unntak frå innsyn for opplysningar av omsyn til forhandlingsposisjonen til det offentlege etter offentleglova § 23.

Høyringsnotatet hadde vidare ei drøfting av tilhøvet til forvaltningsloven. Departementet viste at det kan vere interkommunale selskap som vil bli omfatta av forslaga om møteoffentlegheit, men som framleis ikkje vil vere omfatta av forvaltningsloven og teiepliktsreglane der. Dersom eit selskap er omfatta av offentleglova, men ikkje av forvaltningsloven, vil offentleglova § 13 andre ledd likevel gje ein rett til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar som elles er omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven. Det gjeld inga plikt til å gjere unntak, men det bør gjennomgåande ikkje gjevast meirinnsyn i slike opplysningar. Departementet foreslo i høyringsnotatet ei plikt for IKS som er omfatta av offentleglova til å følgje teiepliktreglane i forvaltningsloven, ikkje berre ein rett. Dette vil vere i samsvar med føresegnene i kommuneloven. Dette vil da gjelde uavhengig av om selskapet elles er omfatta av forvaltningsloven.

4.3 Innspela frå høyringsinstansane

4.3.1 Opne møte i representantskap og styre

Dei fleste høyringsinstansane som har gjeve innspel i høyringa uttaler seg om forslaget om møteoffentlegheit.

Dei fleste av kommunane og fylkeskommunane som uttaler seg om dette spørsmålet, støttar forslaget om at reglane om møteoffentlegheit skal gjelde for representantskapet og styret i IKS. Det gjeld til dømes Time kommune, Stavanger kommune, Øvre Eiker kommune, Rogaland fylkeskommune og Sunndal kommune. Sistnemnde meiner at endringane samla sett vil bidra til større openheit, innsikt og informasjon om verksemda som blir utøvd i IKS-a. Samtidig vil det bidra til at demokratiske prosessar blir styrkte, og til at tilliten til den offentlege tenesteproduksjonen i IKS-a aukar.

Sandnes kommune støttar også forslaget og uttaler at:

Med den lange historikken og erfaringene kommunene har om praktisering av meroffentlighet for hele kommunens virksomhet, er det lite som taler for at håndtering av slike saker i et IKS ikke lar seg løse, sett opp mot kompleksiteten som en kommune står overfor. Måten kommunen velger å organisere sine tjenester bør derfor ikke stå i veien for nødvendig offentlighet om saker og beslutninger som fattes i IKSene.

Stavanger kommune sluttar seg til også forslaget om at IKS som offentleglova gjeld for, skal vere underlagde dei same reglane om møteoffentlegheit som kommunale organ, styret i kommunale føretak og andre interkommunale samarbeid i kommuneloven. I saksunderlaget frå kommunedirektøren, som kommunestyret slutta seg til, blir det vist til at opne møte kan påverke behandlinga av saker i dei styrande organa. Det blir sagt at:

Spesielt styrets forvaltningsansvar kan innebære behandling av saker som ikke er godt egent for meningsutveksling i det offentlige rom, men som likevel ikke er omfattet av unntaksbestemmelsene som gir adgang til å lukke møtet. Det er lite ønskelig at krav til åpne møter medfører at diskusjoner i viktige saker tas i forkant av styremøtene.

Kommunedirektøren er imidlertid av den oppfatning at krav om møteoffentlighet håndteres på en god måte bl.a. i styrer i kommunale foretak (KF). Det er videre lang erfaring med praktisering av meroffentlighet. Det er dermed grunn til å tro at dette også vil kunne håndteres på en god måte i IKS. Krav til møteoffentlighet vil ikke gjelde for IKS som ikke er omfattet av virkeområdet til offentleglova, dvs. selskap som hovedsakelig driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med og på like vilkår som private.

Fra et eierperspektiv vil krav til møteoffentlighet kunne bidra til å legge til rette for en aktiv eierstyring. Åpenhet og innsyn vil videre styrke tilliten til det offentlige, rettssikkerheten, demokratisk deltakelse mv. Kommunedirektøren er av den oppfatning at slike hensyn bør tillegges stor vekt og tilrår derfor at Stavanger kommune slutter seg til de foreslått endringene i IKS-loven.

Indre Østfold kommune stiller seg bak vurderingane til departementet når det gjeld representantskapa, men ser problem ved å praktisere opne styremøte. Kommunen peiker på at å sitje i representantskapet er eit tillitsverv, men å sitje i eit styre er eit personleg verv. Fleire andre kommunar er også negative til å innføre reglane om møteoffentlegheit for styret i IKS. Sør-Varanger kommune peiker på at styra i dei interkommunale selskapa ikkje er folkevalde organ, og meiner at dersom det skal vere same reglar for openheit for desse selskapa som for kommunale organ elles, vil det vere ein risiko for at dei viktige, prinsipielle eller vanskelege sakene blir drøfta i forkant av eller utanfor styremøte, noko som ikkje vil vere heldig for verken styret eller utviklinga i selskapet generelt.

Dei fleste interkommunale selskapa som har komme med høyringsfråsegner, uttaler seg om forslaget om møteoffentlegheit. Eit stort fleirtal av desse støttar forslaget om opne møte for representantskapet, men ikkje for styret. Det gjeld til dømes Kristiansund og Nordmøre havn IKS, Drammensregionen brannvesen IKS, Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS, Sør-Øst 110 IKS og Tønsberg renseanlegg IKS. Grenland brann og redning IKS uttaler at:

Grenland brann og redning IKS (GBR) er enige i at innsyn og åpenhet er viktig for å skape tillit til offentlig forvaltning og tjenesteutøvelse, men at det er argumenter for å skille på krav til offentlighet for representantskapet og for styret. Representantskapets medlemmer er politisk valgte og skal i møtene representere eierkommunenes interesser, mens styret har overordnet ansvar for å styre organisasjonen i tråd med lovverk, gjeldende rett og vedtakene i representantskapet. GBR er dermed positive til åpne møter i representantskapet, men ikke for styret.

GBR viser til at styrearbeid medfører personleg ansvar for dei avgjerdene styret tek – eller unnlèt å ta. Dette er eit ansvar som ikkje ligg til politiske verv. GBR uttaler vidare:

For at styret skal ha gode prosesser og fatte de rette vedtakene er det grunnleggende at de ikke legger bånd på seg i krevende saker som ikke kan unntas offentlighet. I politiske utvalg er det vanlig at saker diskuteres internt i partiene og mellom partiene før politisk behandling. Det er også mulig å midlertidig stoppe den politiske behandlingen for å gjennomføre særmøter som del av beslutningsprosessen og før avstemming over forslag til vedtak. Dette er prosesser som ikke er del av styrets arbeidsform. Det virker derfor krevende (og motstridende) at styrer i IKS både skal oppfylle krav i tråd med aksjelovens bestemmelser om styrearbeid og styreansvar på den ene siden og samtidig ha krav som ikke tilligger styrene i aksjeselskaper og som vil påvirke rammene for styrets arbeid i et IKS.

Nokre interkommunale selskap er positive til både opne møte i representantskap og styret i IKS, til dømes Fosen Helse IKS, MORVAR IKS og IKT Valdres IKS.

Det er to høyringsinstansar som er heilt imot reglar om offentleg innsyn i møte for representantskapet.

Mange av dei interkommunale selskapa viser til og støttar høyringsfråsegna frå Samfunnsbedriftene, som har mange av dei interkommunale selskapa som sine medlemmer. Samfunnsbedriftene meiner interkommunale selskap er svært medvitne når det gjeld samfunnsoppdraga sine og det offentlege eigarskapet, og at IKS er generelt tente med at allmenta har god kunnskap om verksemda og måten dei blir drivne på. Dei peiker likevel på at lovregulering av openheit og innsyn må avvegast mot andre omsyn, og meiner departementet i liten grad har gjort ei slik avveging i høyringsnotatet. Samfunnsbedriftene viser til dømes til andre krav og verkemiddel for å sikre openheit og innsyn i kommunalt eigde verksemder og meiner forslaget om opne møte ikkje kan grunngjevast i manglande offentleg informasjon om verksemda til dei interkommunale selskapa.

Samfunnsbedriftene viser til at dei fleste representantskapsmedlemmene er sentrale folkevalde i sine kommunar. Dei viser til at måla deltakarkommunen har med selskapet, og interessa kommunen har i selskapet, og dermed bakgrunnen for røystegjevinga i representantskapet, som regel vil vere offentleg kjende. På denne bakgrunn er Samfunnsbedriftene positive til ein lovfesta hovudregel om opne møte i representantskapet.

Samfunnsbedriftene støttar ikkje forslaget om opne styremøte og viser til at høyringsnotatet i liten grad gjer greie for omsyn som kan tale for å føre vidare dagens ordning. Det er til dømes ikkje gjort greie for moglege konsekvensar for styret som selskapsorgan ved å innføre krav om opne styremøte. Samfunnsbedriftene greier i høyringsfråsegna grundig ut om mellom anna styret som ikkje-politisk selskapsorgan, om behovet for frie og opne diskusjonar for å gjere gode vedtak, om det personlege ansvaret styremedlemmene har, om rolla styret har i saksbehandlinga, og om moglege konsekvensar for rekruttering av kompetanse i styra.

Både Samfunnsbedriftene og KS gjer nærmare greie for dei oppgåvene kommunar og fylkeskommunar legg til interkommunale selskap. KS påpeiker at omgrepet «forretningsmessig karakter» ikkje har ein skarp definisjon, og at det i samband med IKS-loven ikkje er synonymt med «næringsvirksomhet» – i tydinga aktivitet med profittsiktemål – eller «økonomisk aktivitet» slik dette blir forstått i statsstøtteregelverket. KS meiner den verksemda som er lagd til IKS, truleg stemmer relativt godt overeins med det som i si tid var intensjonen lovgjevar hadde for interkommunale selskap. Dei viser til at det dreier seg om verksemd som i mindre grad er prega av politiske avvegingar, offentlegrettsleg mynde og velferdsytingar, men meir kan karakteriserast som verksemd av meir «driftsmessig» og «teknisk» preg.

KS etterlyser særleg at det blir vurdert nærmare om reglane om opne møte i folkevalde organ bør gjerast gjeldande for organ som ikkje er folkevalde, altså styra i IKS. KS meiner det må vurderast om reglar om opne møte kan ha biverknader som ikkje er tilsikta – som til dømes at dei reelle drøftingane blir flytta ut av organet, eller at føresegner om opne møte i eit IKS fører til at ein heller vel andre organisasjonsmodellar, til dømes AS.

Norsk redaktørforening er positive til at departementet foreslår å likestille møte i styre og representantskap i interkommunale selskap med andre møte i folkevalde organ, slik desse er definerte i kommuneloven. Foreininga uttaler at:

Etter at kommunelovens saksbehandlingsregler (§29 nr 4, 2. setning) ble endret i 2011, slik at styremøtene i Kommunale foretak (KF) nå som hovedregel går for åpne dører, har vi levd med den underlige situasjon at en rekke likeartede kommunale virksomheter fremstår med ulik åpenhet overfor sine innbyggere. Blant annet på havnesektoren har vi flere eksempler på at virksomheten er organisert enten som KF eller IKS, og det gir, etter vårt syn, ingen mening at åpenhet skal være forskjellig alt etter valg av organisasjonsform.

Norsk Redaktørforening viser til at mange av dei 250 IKS som er registrerte i Brønnøysundregistera driv med typisk offentlege oppgåver, som brannvesen, hamnevesen, krisesenter, museum, renovasjon – selskap som berre i avgrensa grad er i konkurranse med private verksemder. Vidare viser foreininga til at kommunale føretak ofte driv med den same typen oppgåver.

Transparency International Norge (TI Norge) uttaler at IKS som er omfatta av offentleglova, også bør vere omfatta av dei same reglane om møteoffentlegheit som elles gjeld for kommunale folkevalde organ og kommunale føretak etter kommuneloven. Dei uttaler vidare at val av organisasjonsform ikkje bør tilseie at retten til innsyn og offentleg kontroll varierer, heller ikkje at ulike føresegner om openheit blir eit motiv i valet av organisasjonsform. TI Norge uttaler vidare at:

Når beslutninger skjer i lukkede rom med begrensede muligheter til innsyn, øker faren for misbruk av posisjon og korrupsjon. Det er f.eks. nærliggende å tenke at det ville ha vært vanskeligere å gjennomføre korrupsjonshandlingene i Nedre Romerike Vannverk, dersom møtene i selskapets styrende organer var åpne for allmenheten og pressen. Tilsvarende svekker det tilliten til en kommunal virksomhet hvis organisasjonsformen endres og innsynsmulighetene begrenses, etter at kommunen eller virksomheten har fått kritisk søkelys rettet mot seg.

Når det gjeld opne styremøte, seier TI Norge:

I diskusjonen om åpenhet, trekkes det ofte fram at lovkrav om møteoffentlighet og innsyn kan føre til at reelle beslutninger og diskusjoner flyttes ut av de åpne møtene og over til uformelle arenaer. Denne argumentasjonen er framholdt som innvending mot departementets forslag om at kommunelovens regler om møteoffentlighet mv skal gjelde for styrene i interkommunale selskaper.

TI Norge vil her framheve at det ikke bør være mer komplisert for styret i et IKS enn for styret i et kommunalt foretak å forholde seg til disse reguleringene. Vi støtter derfor at også IKS-styrene bør være underlagt reglene om møteoffentlighet.

NKRF er blant dei høyringsinstansane som er positive til at representantskapsmøta i interkommunale selskap skal vere opne. Foreininga peiker på at det kan vere «spesielle hensyn og situasjoner som tilsier at et møte i representantskapet bør lukkes, men vi anser at hjemlene i kommuneloven § 11-5 ivaretar disse». NKRF meiner likevel at departementet i høyringsnotatet ikkje i tilstrekkeleg grad har drøfta konsekvensane for styret.

4.3.2 Verkeområdet – IKS som er regulerte av offentleglova

Fleirtalet av høyringsinstansane uttaler seg ikkje konkret til forslaget om at reglane om møteoffentlegheit skal gjelde for interkommunale selskap som kjem under verkeområdet til offentleglova. Alle dei interkommunale selskapa som uttaler seg, legg til grunn at reglane skal gjelde for dei.

Vestland fylkeskommune er samd i at reglane om møteoffentlegheit skal gjelde for interkommunale selskap som er omfatta av offentleglova, og uttaler at «[d]et er viktig at IKS-selskap som driv i næring i direkte konkurranse med andre private ikkje vert utsett for marknadsmessig skade og skeive konkurranseforhold».

Norsk Redaktørforening meiner innføring av prinsippet om møteoffentlegheit bør gjelde for alle interkommunale selskap, ikkje berre for dei IKS som offentleglova gjeld for. Dei meiner det i mange tilfelle vil vere uproblematisk å la allmenta vere til stades også i selskap som offentleglova ikkje gjeld for. Dei peiker på at med dette forslaget vil dei IKS som i hovudsak driv næring i direkte konkurranse med andre aktørar, kunne både halde tilbake dokument og ha lukka møte når det handlar om teiepliktige opplysningar om personlege tilhøve og tilhøve som har noko å seie for konkurransesituasjonen, og saker om tenestlege tilhøve. Norsk Redaktørforening uttaler:

Det er altså litt vanskelig å tenke seg hvilke tilfeller hvor det er legitime grunner for å lukke møtene i IKSenes styre og representantskap og som ikke er dekket av kommunelovens unntaksregler. Når departementet til slutt argumenter med at et mer omfattende virkeområde «reelt sett» trolig ikke vil føre til mer innsyn, men derimot til mer arbeid for de IKSene som i dag faller utenfor offentleglova, så kan vi si oss enige i det siste, men ikke det første. Vi mener uansett at merarbeidet vil være av svært begrenset omfang, og ikke mer enn hva som burde være greit å håndtere for de fleste IKSene.

Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag støttar behovet for å innføre reglar som gjev auka møteoffentlegheit og innsyn i IKS. Det blir vist til at IKS utfører oppgåver på vegner av kommunar og fylkeskommunar, og at verksemda deira derfor er av allmenn interesse. Samfunnet treng betre rettar for å kunne overvake og kontrollere offentlege tenestetilbod som blir utførte av IKS. Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag støttar også påpeikinga frå departementet om at det er oppgåver og ikkje organisering som skal avgjere retten til innsyn. Desse høyringsinstansane er likevel kritiske til forslaget om å avgrense forslaget til berre å gjelde IKS som offentleglova gjeld for.

4.3.3 Om når møte kan vere lukka

Få høyringsinstansar uttaler seg om reglane for når møte kan vere lukka, og tilhøvet til reglar om teieplikt m.m. Dei fleste legg til grunn at lukkingsgrunnane som gjeld for folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar, vil vere dekkjande for behova for å ha lukka møte i dei styrande organa i IKS.

4.3.4 Innspel om økonomiske og administrative konsekvensar

Statsforvaltaren i Rogaland stiller spørsmål ved om forslaga kan føre til at det blir fleire klager på avslag om innsyn. Statsforvaltaren peiker på at ein truleg kan vente at unntaksreglane for innsyn vil bli nytta i stor utstrekning, og at det kan gje ein auke av klagesaksmengda hos statsforvaltarane.

4.4 Vurderingar og forslag frå departementet

4.4.1 Møteoffentlegheit og interkommunale selskap

Med reglar om møteoffentlegheit er det meint krav om opne møte, kunngjering av møte og tilgjengeleggjering av møteinnkallingar, saksdokument og protokollar. Reglane om møteoffentlegheit inkluderer også reglar om når møte kan eller skal vere lukka, og når saklister, saksdokument og protokollar skal haldast tilbake eller sladdast.

Departementet viser til at reglar om møteoffentlegheit skal sikre openheit omkring offentlege oppgåver, og at denne openheita er eit grunnleggjande prinsipp som skal sikre tillit og legitimitet omkring offentlege oppgåver. Gjennom offentleglova kan alle få innsyn i saksdokument, saksjournalar m.m. Formålet med offentleglova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte og tilliten til det offentlege. Openheita skal leggje til rette for kontroll av offentleg verksemd frå allmenta. Opne møte skal sikre openheit omkring behandlinga av saker, og det følgjer av Grunnlova § 100 femte ledd at alle har rett til å følgje forhandlingane i folkevalde organ. Reglane i kommuneloven om møteoffentlegheit har som mål å sikre fri tilgang til møte i folkevalde organ, og møteoffentlegheita er med på å skape tillit til kommunal verksemd og styrkje lokaldemokratiet.

Kommunane har i utgangspunktet stor grad av fridom til å løyse oppgåvene sine. Kommunar eller fylkeskommunar kan løyse oppgåver gjennom dei interkommunale samarbeidsformene interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgåvefellesskap og vertskommunesamarbeid. Kommunane kan også samarbeide gjennom eit interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeføretak, ei foreining eller på andre måtar som det er rettsleg høve til. Kommunane får i hovudsak oppgåvene sine i lovform frå Stortinget, men etter prinsippet om organisasjonsfridom er det i liten grad bestemt i lovgjevinga korleis kommunane skal organisere seg for å løyse oppgåvene sine. At kommunane i utgangspunktet kan organisere oppgåvene sine ut frå lokale føresetnader og behov, bør, slik departementet ser det, ikkje innebere at ein kan organisere seg bort frå grunnleggjande rammer for offentleg verksemd, som til dømes offentlegprinsippet.

Departementet meiner reglane om møteoffentlegheit bør gjelde for dei lovpålagde oppgåvene kommunane har, også der kommunane vel å løyse oppgåvene gjennom interkommunale selskap. Dette synspunktet får støtte frå mange av høyringsinstansane, til dømes Rogaland fylkeskommune som uttaler at måten ein organiserer tenester på, ikkje bør stå i vegen for nødvendig innsynsrett i saker og vedtak som blir gjorde i IKS. Forum for Kontroll og tilsyn, Skien kommune, Stavanger kommune, Time kommune Sandnes kommune, Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag er blant dei høyringsinstansane som meiner at korleis ein kan karakterisere oppgåvene, må vere førande for kva offentlegrettslege reglar som gjeld.

Departementet viser til at oppgåvene som blir utførte av interkommunale selskap, i stor grad er oppgåver som er gjevne til kommunane i lov. Dette går mellom anna fram av oversikta over interkommunale selskap i Føretaksregisteret og av tal frå organisasjonsdatabasen. Blant oppgåvene som IKS i dag i stor grad blir brukte til, er til dømes revisjon, renovasjon, legevakt og brannvesen. I høyringsnotatet viste departementet til at interkommunale selskap er ei form for interkommunalt samarbeid, som ifølgje forarbeida til lova var meinte å vere særleg tilpassa organisering av dei delane av verksemda til kommunane som har meir preg av forretningsmessige omsyn enn det utøvinga av mynde- og forvaltningsverksemda vil ha.

Fleire høyringsinstansar er ikkje samde i den skildringa departementet gav i høyringsnotatet av den verksemda som blir driven av interkommunale selskap. Samfunnsbedriftene viser til at produksjon av kommunale tenester eller serviceytingar ikkje er regulær næringsverksemd, men at både måten dei er innretta på, og drifta av dei kan ha eit forretningsmessig preg. Det kan til dømes vere økonomiske og andre forretningsbaserte mål for verksemda, som til dømes effektivitetskrav, reduserte brukargebyr, marknadsdelar m.m. Samfunnsbedriftene viser til at tenestene altså kan vere baserte på kommunalt lovpålagde oppgåver, men likevel ha forretningsmessig preg. Som døme blir det nemnt hushaldsavfall, der det blir vist til at det i dag er ei rekkje avfallsfraksjonar som har eller er i ferd med å få ein økonomisk verdi, og som inneber at avfallsselskapa må tenkje forretningsmessig for å utnytte desse avfallsfraksjonane på ein god måte. Samfunnsbedriftene viser i høyringsfråsegna si til at IKS-loven var tilpassa ein mellomkategori mellom tradisjonell forvaltningsverksemd og (rein) næringsverksemd, og dei kan ikkje sjå at dette har endra seg vesentleg, eller at selskapa driv meir forvaltningsverksemd og mindre forretningsprega verksemd enn tidlegare. I samanfattinga si skriv dei:

Samfunnsbedriftene er kritiske til den underliggende forutsetningen i høringsnotatet om at IKS-loven i liten grad brukes til forretningsmessig virksomhet. Det er et stort mangfold blant IKS-enes oppgaver og virksomhetsområder. De fleste driver imidlertid i begrenset grad med tradisjonell forvaltningsvirksomhet eller utøver offentlig myndighet. Hovedsakelig utfører de oppgaver og produserer tjenester/serviceytelser som befinner seg et sted mellom forvaltning og mer forretningspreget virksomhet. IKS-modellen brukes etter vårt skjønn godt i samsvar med det den var tiltenkt.

KS viser til at omgrepet «forretningsmessig karakter» ikkje har nokon skarp definisjon, og meiner det ikkje er synonymt med «næringsvirksomhet» i tydinga aktivitet med profittsiktemål eller «økonomisk aktivitet» slik dette blir forstått i statsstøtteregelverket. KS uttaler at:

[d]et dreier seg om virksomhet som i mindre grad er preget av politiske avveininger, offentligrettslig myndighet og velferdsytelser, men mer kan karakteriseres som virksomhet av mer «driftsmessig» og «teknisk» preg. Noen av eksemplene høringsnotatet nevner på virksomhet som drives i form av IKS er også administrative støttetjenester som i prinsippet kunne vært satt ut i markedet, men som drives i utvidet egenregi. Slik sett samsvarer den virksomhet etter vår oppfatning trolig relativt godt med det som i sin tid var lovgivers intensjon.

Departementet er ikkje samd i at typen oppgåver som er lagt til interkommunale selskap, inneber at det ikkje skal leggjast til rette for openheit. Oppgåver som til dømes renovasjon, vatn og avløp, revisjon, brann og redning og legevakt er framleis oppgåver som er gjevne kommunane i lov. Dei fleste av desse lovpålagde pliktene er også gjevne kommunane i eigenskap av å vere kommune (kommuneplikter). At interkommunale selskap vel å løyse oppgåvene på ein måte som kan likne på forretningsprega verksemd, endrar ikkje det grunnleggjande utgangspunktet om at IKS i stor grad løyser lovpålagde oppgåver for kommunar og fylkeskommunar. Departementet viser vidare til at desse oppgåvene blir løyste innanfor kommuneorganisasjonen i dei fleste kommunane. Også der oppgåvene blir løyste i kommunen, kan dei løysast på måtar som har eit forretningsmessig preg. Mange IKS utfører grunnleggjande tenester på vegner av fellesskapet, som til dømes renovasjon, brann- og redning, vatn og avløp m.m. Sjølv om fleire oppgåver er driftsrelatert eller har teknisk preg, er dette oppgåver som alle borgarar er avhengige av at blir handterte på ein god måte. Dette tilseier at korleis oppgåvene blir løyste, er av offentleg interesse. Til dømes vil avgjerdene i eit renovasjonsselskap om kor ofte søppel skal tømmast, vere eit spørsmål som vedkjem borgarane, og som har offentleg interesse. At interkommunale selskap i stor grad blir drivne med offentlege midlar eller ved sjølvkost, tilseier også at selskapa har offentleg interesse.

Selskapsforma IKS er meint å gje kommunar og fylkeskommunar ei samarbeidsform som byggjer på selskapsrettslege prinsipp, men som samtidig tek høgd for særtrekk ved kommunal sektor. IKS kan berre ha kommunar, fylkeskommunar eller andre IKS som eigarar, det er forsterka eigarstyring, og IKS har på same måten som kommunar og fylkeskommunar konkursforbod. Lova balanserer derfor mellom selskapsrettslege og offentlegrettslege prinsipp. Departementet meiner det er viktig å framleis leggje til rette for at kommunane har tenlege samarbeidsformer for å løyse både lovpålagde og frivillige oppgåver, og interkommunale selskap er eit viktig bidrag til dette. IKS-loven har også ein styrke i at ho legg til rette for at både kommunar og fylkeskommunar kan vere eigarar, og dermed kan samarbeide med kvarandre i denne organisasjonsforma. Balansen mellom offentlegrettslege og selskapsrettslege prinsipp kjem fram i Ot.prp. nr. 53 (1997–98), punkt 4.1.1:

Selv om selskapslovgivningens prinsipper er lagt til grunn, er det som utvalget peker på, behov for modifikasjoner av hensyn til kommunalpolitisk styring og kontroll. Dette innebærer at lovforslagene er uttrykk for en balanse mellom hensynet til frihet for foretaksledelsen og hensynet til behovet for politisk kontroll. På en rekke punkter har det vært nødvendig å lage et kompromiss mellom kryssende hensyn.

Departementet meiner erfaringane med korleis lova verkar, og kjennskapen om kva oppgåver kommunar og fylkeskommunar legg til interkommunale selskap, tilseier at denne balansen bør justerast ved at IKS-loven får reglar om møteoffentlegheit. Det at kommunane vel å løyse lovpålagde oppgåver i IKS, bør, slik departementet ser det, ikkje ha noko avgjerande å seie for tilgangen allmenta har til informasjon om ei kommunal teneste. At kommunale tenester er opne og gjennomsiktige, er også viktig når kommunar går saman i interkommunale selskap for å løyse felles oppgåver framfor å løyse oppgåvene sjølve eller i andre former for interkommunale samarbeid. Departementet viser vidare til at lovgjevar gjennom offentleglova allereie har teke stilling til at offentlegprinsippet skal gjelde for dei fleste interkommunale selskap.

Reglar om opne møte, kunngjering av møte og tilgjengeleggjering av møteinnkallingar, saksdokument og protokollar kan bidra til at både innbyggjarar og eigarar har tillit til dei interkommunale selskapa.

Departementet foreslår at IKS-loven får reglar om møteoffentlegheit som svarer til det som gjeld for folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar. Departementet meiner likevel at innspela frå høyringa gjev grunnlag for å vurdere nærmare om reglane skal gjelde berre for representantskapet, eller om dei også skal gjelde for styret. Dette blir drøfta seinare i punkt 4.4.3.

4.4.2 Verkeområdet – interkommunale selskap som offentleglova gjeld for

Departementet foreslo i høyringsnotatet at reglane om møteoffentlegheit skulle gjelde for interkommunale selskap som offentleglova gjeld for. Offentleglova gjev alle rett til å krevje innsyn i dokument hos dei organa som er omfatta av lova. Det følgjer av offentleglova § 2 første ledd at sjølv om interkommunale selskap er eigne rettssubjekt, gjeld offentleglova for dei fordi det er kommunar, fylkeskommunar eller andre IKS som eig dei. Unntaket er dersom eit IKS «hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private». Departementet la i høyringsnotatet til grunn at dei fleste IKS er omfatta av offentleglova, og innspela frå høyringa stadfestar dette. Alle IKS som uttaler seg i høyringa, synest å ha lagt til grunn at reglane om møteoffentlegheit vil gjelde for dei.

Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag meiner reglane om møteoffentlegheit bør gjerast gjeldande for alle interkommunale selskap, ikkje berre dei selskapa som kjem inn under reglane om dokumentinnsyn i offentleglova.

Departementet vurderte i høyringsnotatet om endringane av reglane om innsyn i saksbehandlinga i selskapsorgana bør gjelde for alle IKS, uavhengig av om offentleglova gjeld for dei eller ikkje. Departementet la da til grunn at det er verksemda selskapet driv, som bør vere avgjerande for om reglane om møteoffentlegheit skal gjelde eller ikkje. Dei omsyna som ligg til grunn for kva verkeområde offentleglova har, er dei same som omsyna som ligg til grunn for reglane om møteoffentlegheit. Departementet viser til at lovgjevar gjennom føresegna om verkeområde i offentleglova § 2 har teke stilling til kva for typar selskap allmenta skal gjevast innsyn i, og departementet meiner det taler for at reglane om møteoffentlegheit for IKS bør få det same verkeområdet som offentleglova.

For IKS som er omfatta av offentleglova, vil det allereie vere innsynsrett til saksdokument til møte. Forslaget til departementet handlar om å sørgje for opne møte. Når det gjeld dokumenta til møte, vil endringa vere at dei skal gjerast tilgjengelege for allmenta utan at ein aktivt må be om innsyn.

Departementet foreslår at reglane om møteoffentlegheit skal gjelde for dei interkommunale selskapa som offentleglova gjeld for.

Nokre høyringsinstansar meiner det kan vere uklart om offentleglova gjeld for eit IKS eller ikkje. Departementet viser til at eit vedtak om at offentleglova gjeld for eit selskap eller ikkje, kan klagast på etter offentleglova § 32 første ledd. Dette gjev allmenta ei moglegheit til å overprøve vurderinga som selskapet har gjort av dette spørsmålet. I tillegg har styret og dagleg leiar eit sjølvstendig ansvar for å sikre at verksemda til selskapet blir driven i samsvar med gjeldande rett. Dei ulike deltakarane i selskapet vil også gjennom eigarstyringa si og eventuelle forvaltningsrevisjonar kunne undersøkje spørsmålet om offentleglova gjeld for selskapet, og om dei dermed må følgje dei aktuelle føresegnene i IKS-loven. Departementet viser til praksis frå statsforvaltarane, Sivilombodet og domstolane om rekkjevidda av offentleglova og i kva grad ho gjeld for interkommunale selskap.

Departementet foreslår ikkje å innføre eit generelt høve til å klage på avgjerder om å ha lukka møte eller på manglande kunngjering eller publisering av saksdokument. Dette ligg heller ikkje føre etter føresegnene i kommuneloven, og departementet meiner det ikkje er grunnlag for å innføre det særskilt for IKS.

4.4.3 Verkeområdet – skal reglar om møteoffentlegheit gjelde for både representantskap og styre?

Departementet foreslo i høyringsnotatet at reglane om møteoffentlegheit skal gjelde for både representantskapet og styret i interkommunale selskap, men høyringsnotatet inneheldt inga nærmare drøfting av korleis reglane vil fungere for høvesvis representantskapsmøte og styremøte. KS etterlyser ei nærmare vurdering av om reglane for opne møte i folkevalde organ bør gjerast gjeldande for organ som ikkje er folkevalde. Fleire høyringsinstansar påpeiker at krav om opne møte vil slå ulikt ut for dei to organa.

Departementet er samd i Samfunnsbedriftenes påpeiking at ein ved endring må vurdere kva konsekvensar det å innføre reglar om møteoffentlegheit vil ha for dei interkommunale selskapa. På den eine sida vil openheit, innsyn og demokratisk kontroll kunne bidra til legitimitet og tillit til den oppgåva som blir utført av dei interkommunale selskapa. På den andre sida kan eit krav om opne møte kunne ha noko å seie for måten høvesvis representantskap og styre arbeider.

Møteoffentlegheit for representantskapet

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane gjev støtte til at reglane om møteoffentlegheit kan eller bør gjelde for representantskapet. Representantskapet er eigarorganet for interkommunale selskap og har med minst ein representant frå kvar deltakar. Deltakarane er utnemnde av kommunestyret eller fylkestinget. Sjølv om representantskapet formelt ikkje er eit folkevalt organ for kommune eller fylkeskommune, på same måten som organ etter kommuneloven §§ 5-1 og 5-2, har representantskapet for eit interkommunalt selskap ein funksjon som svarer til eit folkevalt organ. Det er gjennom representantskapet kommunane og fylkeskommunane utøver eigarmyndet sitt. Krav om opne møte i representantskapet vil sikre innsyn i avgjerdsprosessane omkring styringa av selskapet. Representantskapet behandlar rekneskapen, budsjettet og økonomiplanen til selskapet i tillegg til andre saker som lova eller selskapsavtalen krev. Fleire høyringsinstansar som til dømes Grenland brann og redning IKS viser til at medlemmene i representantskapet er politisk valde og skal representere interessene til eigarkommunane i møta.

Departementet meiner at korleis deltakarkommunane utøver eigardelen sin i representantskapet for interkommunale selskap, er spørsmål av offentleg interesse. Kontrollutvalet skal mellom anna føre eigarskapskontroll som inneber å kontrollere om den som utøver eigarinteressene til kommunen eller fylkeskommunen, gjer dette i samsvar med lover og forskrifter, vedtaka til kommunestyret eller fylkestinget og anerkjende prinsipp for eigarstyring. Å leggje til rette for opne møte i representantskapet vil leggje til rette for at eigarskapet til kommunen også kan kontrollerast av allmenta.

Departementet foreslår at reglane om møteoffentlegheit skal gjelde for representantskapet for interkommunale selskap.

Møteoffentlegheit for styret

Departementet har merka seg at eit stort fleirtal av høyringsinstansane er skeptiske til å innføre reglar om opne styremøte i IKS. Mange høyringsinstansar peiker på at styret har ein annan funksjon og eit anna ansvar enn eit folkevalt organ. Særleg blir det peikt på at styremedlemmer i IKS på same måten som styremedlemmer i aksjeselskap har eit personleg ansvar for dei avgjerdene som styret tek. Dette er ulikt det ansvaret som ligg til folkevalde i kommunane. Fleire av høyringsinstansane meiner det er motstridande at styre i IKS både skal oppfylle krav i tråd med føresegnene i aksjeloven om styrearbeid og styreansvar på den eine sida og samtidig ha krav som ikkje ligg til styra i aksjeselskap, og som vil påverke rammene for styrearbeidet i eit IKS.

Fleire av høyringsinstansane viser til at rolla til styret er å leie drifta av selskapet, innanfor ramma av formålet til selskapet og dei vedtaka og instruksane som eigarorganet gjev. Styremedlemmene skal tene selskapet og skal vareta interessene til selskapet og eigarane kollektivt på best måte. Det er viktig å sikre at styret som kollegium kan fungere godt i det løpande arbeidet.

Til dømes KS og Valdres kommunale renovasjon IKS meiner oppgåvene som blir utførte av styret, liknar oppgåver det hadde vore naturleg å leggje til administrasjonen om verksemda hadde vore driven av kommunen sjølv. Møte i administrasjonen er ikkje opne.

Det er vidare ei bekymring for at krav om opne styremøte vil endre styremøta, som i dag er å vere reelle arbeidsmøte der styremedlemmene kan ha ein fri og open diskusjon. Selskapslovgjevinga og IKS-loven føreset at sjølve behandlinga av saker skal skje i møte. Styremøtet er dermed den einaste arenaen der styremedlemmene kan realitetsbehandle sakene og ta avgjerdene sine. Det er ei bekymring om at styremedlemmene ikkje vil kunne diskutere styresaker førebuande og uforpliktande. Fleire høyringsinstansar viser til at når saker blir behandla i møte i folkevalde organ, har sakene normalt vore drøfta i partiet eller gruppa, og posisjonen til kvar av representantane vil da vere forankra i partiet eller gruppa på førehand.

Fleire høyringsinstansar meiner vidare at å innføre opne styremøte vil endre rammene for styrearbeidet på ein måte som vil gjere det meir krevjande å rekruttere styremedlemmer til interkommunale selskap. Styra blir ofte sette saman av personar frå både forvaltninga, andre organisasjonar og frå næringslivet og gjerne med komplementær kompetanse. Nokre høyringsinstansar gjev uttrykk for ei bekymring for at styremedlemmer som ikkje er vane med eller ønskjer eksponering, ikkje vil ønskje å sitje i eit styre, men at ein vil få ei dreiing mot meir politisk samansette styre.

Reglane om møteoffentlegheit gjeld for styret i kommunale føretak. Dette følgjer av kommuneloven § 11-1 andre ledd. Norsk Redaktørforening viser til at forslaget vil rette opp i den situasjonen at ei rekkje kommunale verksemder av same slaget framstår med ulik openheit overfor innbyggjarane sine. Departementet er samd i at kommunale føretak har ei rekkje likskapstrekk med interkommunale selskap i at dei blir registrerte i Føretaksregisteret, har vedtekter, styre og dagleg leiar. Samanlikna med administrative etatar i kommunen har kommunale føretak ein relativt uavhengig status. I motsetning til interkommunale selskap er dei kommunale føretaka ikkje eigne rettssubjekt og ikkje omfatta av selskapsomgrepet. Kommunale føretak er ein del av kommunen som juridisk eining.

Kommunale føretak vart innførte samtidig med at IKS-loven vart vedteken gjennom Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 53 (1997–98). Proposisjonen inneheldt ei drøfting av om det skulle innførast reglar om opne styremøte for kommunale føretak, men dette vart ikkje innført før i 2011. Grunngjevinga i Prop. 119 L (2011–2012) som innførte opne styremøte, var da at kommunale føretak er ein del av kommunen, og det er viktig at også dei delane av kommunen som er organiserte som kommunale føretak, driv verksemda si på ein tillitvekkjande måte.

Departementet meiner at krav til opne styremøte i kommunale føretak, ikkje nødvendigvis vil seie at interkommunale selskap bør ha eit tilsvarande krav. KF er organisert som ei eiga organisatorisk eining i kommunen, men framleis del av kommunen som rettssubjekt. Dette inneber at rolla, arbeidsforma og funksjonen til styret ikkje er dei same som i eit IKS. Ved innføringa av opne styremøte for kommunale føretak vart ikkje dei problemstillingane som no er reiste gjennom denne høyringa, vurderte eller tekne stilling til.

Utgangspunktet for vurderinga til departementet er at openheit i kommunar er med på å skape tillit til kommunal verksemd og styrkje lokaldemokratiet. Openheit gjev innbyggjarar og media større anledning til å følgje med på kva som skjer i kommunen, og kan medverke til å skape større innsikt i og forståing for kommunale avgjerder.

Departementet foreslår likevel ikkje no at det skal stillast krav om opne styremøte for interkommunale selskap. Innspela frå høyringa viser at eit krav om opne styremøte kan ha negative konsekvensar. Eit forslag om opne styremøte må eventuelt greiast ut nærmare, slik at konsekvensane blir klarlagde meir tydeleg.

Departementet viser til at møteoffentlegheit ikkje er det einaste verkemiddelet som kan sikre innsyn i eit selskap. Krav om dokumentinnsyn etter offentleglova, offentlege rekneskapar, eigarskapskontroll og lovpålagd rapportering er verkemiddel som sikrar openheit og innsyn i kommunalt eigde verksemder. Departementet viser vidare til at rett til innsyn i møta i representantskapet vil leggje til rette for meir openheit om viktige avgjerder i interkommunale selskap.

4.4.4 Nærmare om reglane om møteoffentlegheit, om når møte skal og kan vere lukka

Departementet foreslår dei same reglane om møteoffentlegheit for representantskap i IKS som elles gjeld i kommuneloven. Det inneber krav om at møte i representantskap skal vere opne for allmenta, det vil seie at det skal vere mogleg å vere fysisk til stades eller å kunne følgje møtet via strøyming. Vidare skal møte kunngjerast på førehand, sakliste og saksdokument skal vere allment tilgjengelege i forkant av møtet, og protokollen frå møtet skal også vere tilgjengeleg innan rimeleg tid etter møtet. Det er også ein regel om at møteleiar skal gje løyve til lyd- og bileteopptak dersom det ikkje verkar forstyrrande på gjennomføringa av møtet.

Departementet foreslår dei same lukkingsgrunnane som i kommuneloven § 11-5. Desse reglane gjev ei plikt til å ha lukka møte dersom representantskapet skal behandle ei sak som gjeld det tenestlege tilhøvet til ein arbeidstakar, eller ei sak som inneheld opplysningar som det gjeld lovbestemt teieplikt for. Eit døme på teiepliktig informasjon er opplysningar om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde», jf. forvaltningsloven § 13. Vidare kan eit møte vere lukka dersom anten omsynet til personvern krev det, eller dersom omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier at møtet skal vere lukka, og det vil komme fram opplysningar i møtet som kunne ha vore unnatekne frå innsyn etter offentleglova dersom dei hadde stått i eit dokument. § 11-5 regulerer også eventuell lukking av debatt om eit møte skal vere lukka.

Sjølv om mange høyringsinstansar uttaler seg om møteinnsynsreglane bør eller ikkje bør gjerast gjeldande for representantskap eller styre i IKS, er det ingen av høyringsinstansane som har foreslått å gjere tilpassingar i reglane om kunngjering og tilgjengeleggjering av innkallingar, saklister, saksdokument og protokollar. Enkelte høyringsinstansar meiner likevel at det kan skape praktiske problem å skulle halde møte på stader der det er mogleg å gje allmenta tilgang. Fleire høyringsinstansar uttalar at for krisesentre som er organiserte som IKS kan opne styremøter mellom anna føre til at dei vil måtte ha styremøte i andre lokale.

Fleire høyringsinstansar, som til dømes Krise- og incestsenteret i Follo IKS og Norsk Presseforbund og Norsk Journalistlag, viser til at det kan vere behov for å ha lukka møte eller gjere unntak frå innsyn i dokument, og viser til at det er regulert i kommuneloven § 11-5.

Det er ein viktig premiss for at det blir reell møteoffentlegheit at allmenta får informasjon om eit møte og kva som skal diskuterast, og at allmenta har rett til å vere til stades på møta. Det bør også vere mogleg for innbyggjarane å få vite kva som vart vedteke, sjølv om ein ikkje er til stades på det aktuelle møtet. Departementet foreslår derfor at føresegnene i IKS-loven gjev representantskapet plikt til å følgje same krav til kunngjering av innkalling og sakliste, kunngjering av møte, krav til føring og offentleggjering av møtebok, opne møte og lyd- og biletopptak, som følgjer av kommuneloven § 11-3 til 11-6.

Til liks med reglane om møteoffentlegheit i kommuneloven vil det gjelde viktige unntak. Saksdokument som er unnatekne offentleg innsyn etter offentleglova, skal ikkje gjerast tilgjengelege saman med sakliste og møtebok. Det kan til dømes vere at saklista eller møteboka inneheld opplysningar som det gjeld teieplikt for etter forvaltningsloven § 13 første ledd, eller at det er grunnlag for å gjere unntak frå innsyn for opplysningar av omsyn til forhandlingsposisjonen til det offentlege etter offentleglova § 23. Departementet meiner desse unntaksreglane vil vareta behovet selskapa har for å skjerme saker og opplysningar som ikkje skal gjerast offentlege.

Departementet viser til at reglane om møteoffentlegheit i dagens kommunelov §§ 11-3 til 11-6 i hovudsak var ei vidareføring av reglane frå kommuneloven av 1992, med enkelte justeringar. Det er dermed lang praksis for kva som skal reknast som møte, krav til kunngjering og tilgjengeleggjering. Det er også brei praksis og innarbeidd i kommunane når møte kan og skal vere lukka, og korleis dette blir gjennomført.

4.4.5 Teieplikt etter forvaltningsloven

Det er ikkje sikkert at alle selskap som vil bli omfatta av forslaga om møteoffentlegheit, vil vere omfatta av forvaltningsloven og teiepliktsreglane der. Dersom eit selskap er omfatta av offentleglova, men ikkje av forvaltningsloven, vil offentleglova § 13 andre ledd likevel gje ein rett til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar som elles er omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven. Det gjeld då inga plikt til å gjere unntak.

Departementet foreslår at selskapa som dei nye reglane i IKS-loven om møteoffentlegheit og tilgjengeleggjering av saksdokument vil gjelde for, skal ha ei plikt til å følgje teiepliktreglane i forvaltningsloven, ikkje berre ein rett. Dette vil vere i samsvar med føresegnene i kommuneloven.

Både for forslaget om å innføre reglar om opne og lukka møte og forslaget om ei plikt til å gjere dokumenta aktivt tilgjengelege for allmenta, kan teieplikta vere relevant. Representantskapet bør da få plikt til å ha lukka møta når det skal diskuterast saker som inneheld opplysningar der det gjeld lovbestemt teieplikt, og ei plikt til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar som er omfatta av teieplikt når slike opplysningar går fram av saklista, møteprotokollen eller relevante saksdokument. Sjølv om departementet ikkje foreslår plikt til å ha opne møte for styre i interkommunale selskap, kan selskapa på same måten som i dag velje å ha opne styremøte. Plikta til å ha lukka møte, når lukkingsgrunnar tilseier det, vil da også gjelde for styret.

Departementet meiner ei løysing der det berre ligg føre ein rett til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar, vil vere uheldig og kunne skape ein usikker situasjon. Departementet foreslår derfor å lovfeste at teiepliktreglane i forvaltningsloven gjeld for dei som utfører teneste eller arbeid for eit interkommunalt selskap som offentleglova gjeld for. Dette vil da gjelde uavhengig av om selskapet elles er omfatta av forvaltningsloven.