5 Endringar i reglane om økonomiforvaltning

5.1 Innleiing

Ein kommune som er deltakar i eit interkommunalt selskap, har uavgrensa ansvar for forpliktingane selskapet har. Ein vanskeleg økonomisk situasjon i eit interkommunalt selskap kan derfor få direkte konsekvensar for økonomien til deltakarkommunane, dersom ikkje selskapet sjølv er i stand til å dekkje forpliktingane selskapet har. Av den grunn er det uavgrensa deltakaransvaret den fremste premissen for kva reglar som skal gjelde for økonomiforvaltninga og dei økonomiske disposisjonane hos dei interkommunale selskapa. Premissen vart etablert da lov om interkommunale selskaper vart lagd fram i Ot.prp. nr. 53 (1997–98), sjå punkt 6.5 og 6.9 til 6.10, jf. også punkt 5.10. Departementet uttalte mellom anna (s. 75) at:

Det er lagt begrensninger på kommunenes adgang til å ta opp lån og stille garantier gjennom særskilte bestemmelser i kommuneloven. Når kommunene gjennom deltakelse i et interkommunalt selskap har ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser, vil det gi best sammenheng i regelverket at selskapet som sådan er underlagt tilsvarende begrensninger som deltakerkommunene selv med hensyn til låneopptak og garantistillelser. Departementet er således enig med utvalget i at selskapets adgang til å ta opp lån bør begrenses til kapitalformål og konvertering av eldre gjeld.

Departementet uttalte mellom anna (s. 80–81) også at:

Departementet vil peke på at interkommunale selskaper vil være en av flere ulike måter å organisere kommunal virksomhet på hvor kommunene har ubegrenset ansvar for forpliktelsene. Dersom selskaper underlegges andre begrensninger i mulige økonomiske disposisjoner enn deltakerkommunene, vil dette kunne medføre utilsiktede tilpasninger. Departementet legger avgjørende vekt på hensynet til et konsistent regelverk som likebehandler analoge økonomiske realiteter.

Premissane her gjeld for så vidt uavhengig av kva type verksemd selskapet driv, anten verksemda har preg av forvaltning, utøving av mynde, forretningsdrift eller skjer i ein marknad i konkurranse med andre aktørar. Som departementet peikte på i Ot.prp. nr. 53 (1997–98), s. 81, vil andre organisasjonsformer enn IKS vere meir tenlege dersom det er avgjerande å ha rammevilkår fullt ut på linje med private konkurrentar.

Reglane for økonomiforvaltninga i interkommunale selskap i IKS-loven, til dømes reglane om kva selskapa kan ta opp lån til, har på bakgrunn av dette i stor grad vore like reglane for deltakarkommunane si eiga økonomiforvaltning i kommuneloven. Den same premissen vart også lagd til grunn ved lovendringa i 2014, der enkelte reglar i IKS-loven vart harmoniserte med økonomiføresegner i kommuneloven, jf. Prop. 119 L (2011–2012), punkt 8. Til dømes gjaldt dette kravet om at også det interkommunale selskapet skal ha ei forsvarleg finansforvaltning på same måten som deltakarkommunane.

I ny kommunelov (2018) vart det gjort fleire endringar i økonomiføresegnene. Departementet foreslår derfor no fleire nye justeringar i IKS-loven slik at det framleis er god samanheng mellom IKS-loven og kommuneloven når det gjeld reglane for økonomiforvaltninga. Dette byggjer vidare på at deltakarkommunane har uavgrensa ansvar for forpliktingane til selskapet, og at dette tilseier krav til og avgrensingar på økonomiforvaltning til selskapa, uavhengig av kva verksemd som det blir drive med. Dette gjer seg særleg gjeldande når det gjeld spørsmål om balansekrav for selskapa og høvet dei har til å ta opp lån, sjå punkt 5.4 og 5.5.

Forslaga til endringar i økonomiføresegnene i IKS-loven i denne proposisjonen svarer i all hovudsak til krav som allereie gjeld for kommunane. Føresegnene om økonomiforvaltning i kommuneloven er omtalte i Prop. 46 L (2017–2018) punkt 20.

Departementet foreslår også enkelte endringar i IKS-loven som understrekar ansvaret styret har for å følgje opp økonomien til selskapet.

Forslaga til endringar i reglane i IKS-loven om økonomiforvaltning fekk på generelt grunnlag brei støtte i høyringsrunden. I hovudsak vart alle forslaga i høyringsnotatet godt mottekne. Høyringsinstansane er i stor grad også samde i at forslaga ikkje vil ha særlege vesentlege økonomiske eller administrative konsekvensar. Forslaga i denne lovproposisjonen svarer derfor i stor grad til forslaga i høyringsnotatet. Synspunkta til høyringsinstansane, spesielt der det kom fram nye innspel eller merknader til forslaga, blir omtalte nærmare i samband med dei enkelte forslaga.

5.2 Økonomiplanen og årsbudsjettet

5.2.1 Gjeldande rett

IKS-loven § 18 stiller krav om at representantskapet skal fastsetje eit budsjett for selskapet, og krav om at budsjettet skal vere realistisk m.m. Nærmare reglar om innhaldet i årsbudsjettet er gjevne i forskrift 17. desember 1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper.

IKS-loven § 19 gjev styret ei plikt til å melde frå til representantskapet om vesentlege avvik frå budsjettet og ei plikt for representantskapet til å behandle saka.

IKS-loven § 20 stiller krav om at representantskapet skal fastsetje ein økonomiplan for selskapet og krav om at økonomiplanen skal vere realistisk, m.m. Føresegna fastset også at økonomiplanen skal leggjast til grunn ved budsjettarbeidet til selskapet og planleggingsarbeidet det gjer elles.

5.2.2 Forslaget i høyringsnotatet

Generelt om forslaget

Departementet foreslo i høyringsnotatet fleire justeringar i reglane om økonomiplanen og årsbudsjettet.

Endringane er i stor grad språklege justeringar slik at krava i IKS-loven skal vere einslydande med krava i kommuneloven § 14-4 og § 14-5.

Forslaget inneber at myndet som representantskapet har til sjølv å fastsetje økonomiplanen og årsbudsjettet, blir samla i IKS-loven § 18, medan reglane om innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet blir samla i § 20. Enkelte føresegner som i dag er fastsette i forskrift 17. desember 1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper, blir tekne inn i lova, slik at reguleringa i større grad blir samla her. Dette gjeld til dømes myndet representantskapet har til å fastsetje godtgjering til styremedlemmene, og fristane for å leggje fram, revidere og vedta årsrekneskapen og årsmeldinga.

Budsjettmynde og oppfølging av årsbudsjettet

Departementet foreslo i høyringsnotatet enkelte endringar som klargjer høvesvis rolla til representantskapet og rolla til styret i budsjettsaker og tilhøvet mellom økonomiplanen og årsbudsjettet. Forslaget fører vidare at det er representantskapet sjølv som skal ha mynde både til å fastsetje økonomiplanen og årsbudsjettet. Dette byggjer som tidlegare på at det er eigarorganet som den øvste avgjerdsmakta i selskapet som bør fastsetje dei økonomiske rammene for verksemda til selskapet. Dette budsjettmyndet kan ikkje delegerast til selskapsstyret.

Departementet foreslo samtidig at også IKS-loven skal slå fast at årsbudsjettet er bindande for både representantskapet og dei andre organa selskapet har, etter mønster av kommuneloven § 14-5 første ledd. I all hovudsak vil dette vere presiseringar av det som må reknast som å vere gjeldande rett.

Departementet peikte i høyringsnotatet på at representantskapet kan utøve budsjettmyndet ved å anten berre fastsetje dei økonomiske rammene på eit meir overordna nivå eller ved å også utøve detaljbudsjettering. I det første tilfellet gjev IKS-loven rom for representantskapet til å delegere myndet til å gjere nærmare spesifikasjonar av årsbudsjettet til styret. Spelerommet for styret blir i det andre tilfellet, med detaljerte årsbudsjett, tilsvarande mindre. Representantskapet må altså ta stilling til kva for handlingsrom det er ønskjeleg og tenleg å gje styret i oppfølginga av det vedtekne årsbudsjettet. Denne moglegheita til å drive «rammestyring» av selskapet svarer til dei same moglegheitene som kommunestyret har etter kommuneloven. Dette er ikkje særskilt regulert i kommuneloven og er heller ikkje nødvendig å regulere med eigne føresegner i IKS-loven. Forslaget i høyringsnotatet klargjer likevel at styret har mynde til å fastsetje den nærmare fordelinga av (spesifisere) dei økonomiske rammene i årsbudsjettet. Dette fører vidare føresegna i forskrift 17. desember 1999 nr. 1568 § 2 andre ledd. Myndet styret har, er her avgrensa av det som er fastsett i årsbudsjettet, og dei økonomiske rammene kan ikkje endrast utan ved at representantskapet sjølv endrar årsbudsjettet.

Departementet foreslo vidare å oppheve dagens krav i § 20 første ledd andre punktum om at økonomiplanen «skal legges til grunn ved selskapets budsjettarbeid og øvrige planleggingsarbeid». Føresegna kan bli forstått slik at årsbudsjettet ikkje kan avvike frå det som er fastsett i økonomiplanen. Departementet la til grunn at økonomiplanen til selskapet skal vere retningsgjevande for dei andre planane selskapet har, og årsbudsjettet til selskapet, på same måten som økonomiplanen til ein kommune er retningsgjevande for årsbudsjettet til kommunen. Departementet meinte likevel at økonomiplanen ikkje skal ha ein bindande funksjon overfor årsbudsjettet. Snarare bør det vere høve for representantskapet til å fastsetje eit årsbudsjett eller endre budsjettet for året med avvik frå økonomiplanen, utan at økonomiplanen må endrast først. Forslaget inneber ei harmonisering med det som i dag gjeld for kommunane etter kommuneloven. Dette gjev altså eigarorganet noko meir fleksibilitet i budsjettarbeidet.

Innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet

Departementet foreslo i høyringsnotatet at dei grunnleggjande krava til innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet til selskapet skal svare til det som gjeld for kommunane etter kommuneloven § 14-4 første til tredje og delvis fjerde ledd. Krava i kommuneloven er noko meir utfyllande enn krava i gjeldande IKS-lov. Dette skal byggje opp under at økonomiplanen og årsbudsjett blir gode styringsdokument for selskapet, og at dokumenta gjev god informasjon til andre om verksemda og planane til selskapet. Forslaget stiller mellom anna krav om at økonomiplanen skal vise korleis formåla og strategiane til selskapet skal følgjast opp, at årsbudsjettet skal vise korleis selskapet prioriterer, og at dokumenta skal byggje på realisme og vere oversiktlege. Som for kommunane skal desse overordna krava til innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet gje stort rom for selskapa til å forme dokumenta ut frå verksemda og målsetjingane til selskapet m.m.

Forslaget i høyringsnotatet fører vidare at departementet i forskrift kan fastsetje reglar om innhaldet i årsbudsjettet, i hovudsak i form av krav til obligatoriske og standardiserte oppstillingar av inntekter og kostnader og av investeringar og korleis desse er finansierte. Forslaget gjev dessutan heimel til å stille slike krav til innhaldet i økonomiplanen. Departementet såg i høyringsnotatet ikkje lenger grunn til å gje nærmare forskriftsreglar om delegering av myndet representantskapet har i budsjettsaker, og i lovforslaget er denne heimelen oppheva.

5.2.3 Innspela frå høyringsinstansane

Budsjettmynde og oppfølging av årsbudsjettet

Forslaget om å føre vidare at det er representantskapet sjølv som skal ha mynde både til å fastsetje økonomiplanen og årsbudsjettet, fekk lite merksemd i høyringa. Det same gjeld forslaget om å presisere at årsbudsjettet skal vere bindande for representantskapet og dei underordna organa til selskapet. Det same gjeld også forslaget om å presisere at styret har mynde til å fastsetje den nærmare fordelinga av (spesifisere) dei økonomiske rammene i årsbudsjettet. Det same gjeld også forslaget om at økonomiplanen ikkje skal vere bindande, men berre retningsgjevande, for årsbudsjettet.

Innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet

Forslaget om at dei grunnleggjande krava til innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet til selskapet skal svare til det som gjeld for kommunane, fekk lite merksemd. Det er enkelte høyringsinstansar som spesifikt uttaler at dei støttar desse forslaga, ingen høyringsinstansar uttaler at dei er imot.

5.2.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Budsjettmynde og oppfølging av årsbudsjettet

Dei interkommunale selskapa er budsjettstyrte verksemder i den forstand at selskapa skal ha ein økonomiplan for dei neste fire åra og eit årsbudsjett. Dette blir vidareført. Forslaget frå departementet inneber, i tråd med gjeldande rett, at det er representantskapet sjølv som skal ha mynde både til å fastsetje økonomiplanen og årsbudsjettet. Forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane. Dette byggjer som tidlegare på at det er eigarorganet som den øvste avgjerdsmakta i selskapet som bør fastsetje dei økonomiske rammene for verksemda til selskapet. Dette myndet kan ikkje delegerast til selskapsstyret.

Departementet foreslår at det blir teke inn ei føresegn som presiserer at årsbudsjettet som representantskapet har vedteke, er bindande for både representantskapet og dei andre organa selskapet har. Dette er ei presisering av det som må reknast som å vere gjeldande rett. Forslaget klargjer også at styret har myndet til, innanfor det som er fastsett i årsbudsjettet, å fastsetje den nærmare fordelinga (spesifiseringa) av dei økonomiske rammene i årsbudsjettet. Forslaget inneber videre at representantskapet kan gje styret mynde til å bruke delar av ei driftsløyving til investeringstiltak, også dette etter mønster av kommuneloven § 14-5. Desse forslaga er i samsvar med forslaga i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane. Forslaga fører vidare høvet som representantskapet har til å anten drive «detaljbudsjettering» eller å drive «rammestyring» av selskapet.

Departementet meiner at det med desse lovforslaga ikkje lenger er grunn til å gje nærmare forskriftsreglar om delegering av myndet representantskapet har i budsjettsaker. Departementet foreslår derfor, som i høyringsnotatet, å oppheve denne heimelen.

Forslaget frå departementet fører vidare, i samsvar med gjeldande rett, plikta styret har til å melde frå til representantskapet når utviklinga tilseier at det vil oppstå eit vesentleg avvik frå årsbudsjettet, og like eins føre vidare plikta styret har til å foreslå endringar i budsjettet, som må behandlast av representantskapet. Dette er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane.

Departementet foreslår å oppheve det gjeldande kravet om at økonomiplanen skal leggjast til grunn ved budsjettarbeidet til selskapet og planleggingsarbeidet det elles har. Dette er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane. Forslaget inneber at økonomiplanen ikkje skal ha ein bindande funksjon overfor årsbudsjettet. Dette gjev representantskapet høve til å fastsetje eit årsbudsjett eller endre budsjettet for året med avvik frå økonomiplanen, utan at økonomiplanen må endrast først.

Innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet

Forslaget frå departementet er at krava til innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet til selskapet i det vesentlege blir einslydande med det som gjeld for kommunane. Forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane. Dette inneber at innhaldskrava i IKS-loven blir noko meir utfyllande enn i gjeldande IKS-lov. Forslaget stiller mellom anna krav om at økonomiplanen skal vise korleis formåla og strategiane til selskapet skal følgjast opp, at årsbudsjettet skal vise korleis selskapet prioriterer, og at dokumenta skal byggje på realisme og vere oversiktlege. Dette skal byggje opp under at økonomiplanen og årsbudsjett blir gode styringsdokument for selskapet, og at dokumenta gjev god informasjon til deltakarkommunane og andre om verksemda og planane til selskapet. Som for kommunane skal desse overordna krava til innhaldet i økonomiplanen og årsbudsjettet gje stort rom for selskapa til å forme dokumenta ut frå verksemda og målsetjingane til selskapet.

Forskriftsheimel

Departementet foreslår å føre vidare at departementet i forskrift kan fastsetje reglar om innhaldet i årsbudsjettet, i hovudsak i form av krav til obligatoriske og standardiserte oppstillingar av inntekter og kostnader, og av investeringar og korleis desse er finansierte. Forslaget gjev dessutan heimel til å stille slike krav til innhaldet i økonomiplanen. Forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane.

5.3 Årsrekneskapen og årsmeldinga

5.3.1 Gjeldande rett

IKS-loven § 27 fastset at interkommunale selskap har rekneskapsplikt etter regnskapsloven og bokføringsplikt etter bokføringsloven. I selskapsavtalen kan det fastsetjast at selskapet i staden skal leggje fram rekneskap etter kommunale rekneskapsprinsipp.

Føresegna fastset også at det er representantskapet som skal fastsetje årsrekneskapen og årsmeldinga til selskapet, etter forslag frå styret.

Forskrift 17. desember 1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper gjev enkelte reglar om innhaldet i årsrekneskapen og årsmeldinga og om rekneskapsavslutninga. Forskrifta § 4 gjev fristar for behandlinga av årsrekneskapen. Årsrekneskapen skal vere lagd fram innan 15. februar, og departementet legg til grunn at det er styret som skal leggje fram rekneskapen innan denne fristen, jf. IKS-loven § 27 andre ledd andre punktum. Rekneskapen skal vere revidert av revisoren til selskapet innan 15. mars. Representantskapet skal fastsetje årsrekneskapen og årsmeldinga før 1. mai.

5.3.2 Forslaget i høyringsnotatet

Rekneskapsplikta

Departementet foreslo i høyringsnotatet å føre vidare at interkommunale selskap som utgangspunkt skal utarbeide årsrekneskap og årsmelding i tråd med regnskapsloven. I høyringsnotatet vart høvet til å avtale at selskapet heller skal utarbeide årsrekneskap og årsmelding etter kommuneloven, vidareført.

Årsmeldinga

For selskapa som følgjer regnskapsloven, foreslo departementet i høyringsnotatet at årsmeldinga, i tillegg til det som følgjer av regnskapsloven, også skal gjere greie for vesentlege budsjettavvik. Dette byggjer på at interkommunale selskap er pålagde å ha eit budsjett som er bindande, og at det i så måte bør rapporterast om vesentlege avvik frå det som er fastsett av representantskapet i årsbudsjettet. Forslaget var vidare at det også skal rapporterast på måloppnåinga til selskapet. Dette harmoniserer krava til årsmeldinga til selskapet med det som gjeld for kommunane etter kommuneloven § 14-7 andre ledd bokstav b og c. Også selskap som utarbeider årsrekneskap og årsmelding etter kommuneloven, må ifølgje forslaget i høyringsnotatet rapportere om budsjettavvik og måloppnåing. I høyringsnotatet bad departementet om innspel på om det også er andre tilhøve som bør gjerast greie for i årsmeldingane til selskapa.

Departementet la i høyringsnotatet til grunn at interkommunale selskap som følgjer regnskapsloven, og som er «små foretak» etter regnskapsloven § 1-6, ikkje har plikt til å utarbeide årsmelding, jf. regnskapsloven § 3-1 andre ledd andre punktum. Dette unntaket for «små foretak» gjeld ikkje når selskapet utarbeider årsrekneskap og årsmelding etter kommuneloven. I høyringsnotatet bad departementet om innspel på om alle interkommunale selskap bør ha ei generell plikt til å utarbeide årsmelding, også for dei som er «små foretak» etter regnskapsloven.

Behandling av årsrekneskapen og årsmeldinga

Forslaget i høyringsnotat fører også vidare at det er representantskapet som skal fastsetje årsrekneskapen og årsmeldinga, slik det går fram av § 27. Departementet foreslo at § 7 blir justert, slik at det også her går fram at representantskapet også behandlar årsmeldinga.

Departementet foreslo i høyringsnotatet at fristane for å leggje fram, revidere og fastsetje årsrekneskapen og årsmeldinga blir tekne inn i lova, og at fristane blir sette til eit seinare tidspunkt samanlikna med fristane i dag. Det inneber at selskapa får noko betre tid. Forslaget svarer til dei fristane som i dag gjeld etter kommuneloven. Forslaget var at årsrekneskapen skal leggjast fram seinast 22. februar, medan årsmeldinga skal leggjast fram seinast 3. mars. Fristen for revisjonsmeldinga vart foreslått til seinast 15. april. Fristen for representantskapet til å fastsetje årsrekneskapen og årsmeldinga vart foreslått til 30. juni, som i kommuneloven og regnskapsloven.

5.3.3 Innspela frå høyringsinstansane

Rekneskapsplikta

Det var ni høyringsinstansar som uttalte seg om rekneskapsplikta. Fem høyringsinstansar meiner at det bør førast vidare at selskapa som utgangspunkt skal utarbeide årsrekneskapen og årsmeldinga etter regnskapsloven, samtidig som lova framleis gjev eigarane høve til å avtale at selskapet i staden skal utarbeide dette etter reglane i kommuneloven. Fire høyringsinstansar meiner at utgangspunktet bør vere motsett, altså at reglane i kommuneloven bør vere utgangspunktet, med høve for eigarane til å avtale at selskapet i staden skal følgje regnskapsloven.

Årsmeldinga

Forslaget om å gjere greie for vesentlege budsjettavvik og måloppnåinga til selskapet fekk lite merksemd i høyringa. Det er berre enkelte høyringsinstansar som spesifikt uttaler at dei støttar forslaga, ingen høyringsinstansar uttaler at dei er imot.

I tillegg peikte Driftsassistansen i Viken IKS på at det bør rapporterast om korleis det blir arbeidd med FNs berekraftsmål. Sandnes kommune peikte på at selskapsrisikoen også er eit tema som er aktuelt å rapportere på i årsmeldinga (finansiell risiko, risiko i investeringsprosjekt m.m.).

Til spørsmålet om interkommunale selskap som følgjer regnskapsloven, og som er «små foretak» etter regnskapsloven, skal få ei plikt til å utarbeide årsmelding, meinte fire høyringsinstansar at ei slik plikt bør innførast. NKRF uttaler:

Vi mener det er lite logisk at regnskapsprinsippet skal være avgjørende for om et interkommunalt selskap skal ha plikt til å avlegge årsberetning. NKRF mener at alle interkommunale selskap skal ha årsberetningsplikt, slik det er for kommunale foretak.

Fire høyringsinstansar meinte at ei slik plikt ikkje bør innførast. Samfunnsbedriftene uttaler:

Det kan fremstå som lite logisk at krav om å utarbeide årsberetning for IKS-er avhenger av hvilket lovverk selskapet fører sitt regnskap etter; kommuneloven eller regnskapsloven. Samfunnsbedriftene primære standpunkt er likevel at de IKS-ene som er «små foretak» etter regnskapsloven § 1-6 fortsatt skal være unntatt fra plikten til å utarbeide årsberetning. Mange IKS er små og mellomstore og summen av regler de skal følge er forholdvis omfattende. De bør derfor ikke pålegges ytterligere rapporteringsplikter som påfører nye administrative kostnader.

Søndre Land kommune peikte på at eigarane gjennom eigarstyringa uansett kan krevje at det blir utarbeidd årsmelding.

Behandling av årsrekneskapen og årsmeldinga

Forslaget om å føre vidare at det er representantskapet som skal fastsetje årsrekneskapen og årsmeldinga, fekk lite merksemd i høyringa. Det er enkelte høyringsinstansar som spesifikt uttaler at dei støttar forslaga, ingen høyringsinstansar uttaler at dei er imot.

Det var 20 høyringsinstansar som uttalte seg om forslaget om å lovfeste seinare fristar for å leggje fram, revidere og fastsetje årsrekneskapen og årsmeldinga. Høyringsinstansane er samstemt positive til seinare fristar samanlikna med dagens lov. Fleire høyringsinstansar peikte likevel på at det er behov for å klargjere tilhøvet mellom utarbeidinga administrasjonen gjer av årsrekneskapen, og behandlinga i styret av det (rekneskapsframlegginga), og at styret bør få ein seinare frist enn i høyringsforslaget. Det er også peikt på at fristen for styrebehandlinga av årsrekneskapen og årsmeldinga bør vere samanfallande. Samfunnsbedriftene uttaler:

Når det gjelder nye frister for årsregnskap og årsberetning, samt avgi revisjonsberetning til representantskapet, stiller de fleste IKS-medlemmene seg positive til dette. Enkelte selskap har likevel pekt på at styrets frist for å avlegge årsregnskapet, som er foreslått forskjøvet fra 15. februar til 22. februar (kun én uke), fortsatt er svært kort.

Eit interkommunalt vass- og avløpsanlegg viser til at årsrekneskapen og årsmeldinga ofte blir behandla samtidig i selskapet, og uttaler følgjande:

«Fristen for avlevering av regnskap er nå sammenfallende med kommunenes frist. Men i kommunene er det tilstrekkelig at direktør og regnskapsfører avlegger regnskapet innen 22. februar. I et IKS derimot, tolkes regelen (…) slik at det er styret som må avlegge regnskapet innen samme dato. Dette innebærer at daglig leder må ha regnskapet klar med noter og kommentarer til regnskapet minst en uke tidligere slik at styret får anledning til å sette seg inn i saken før årsregnskapet behandles. Styret behandler som hovedregel årsregnskap og årsberetning samtidig. I praksis må derfor årsberetningen legges frem for styret sammen med årsregnskapet. Det synes unaturlig at det er så stor avstand i fristene for årsregnskap og årsberetning. Det er ønskelig at styrets frist for å avlegge regnskap settes til 15. mars. Regnskapet vil fortsatt være avlagt minst 4 uker før det skal være ferdig revidert. Alternativt kan man gi åpning for at daglig leder og regnskapsfører ferdigstiller regnskap innen 22. februar, og at styret avlegger regnskap og årsberetning innen 15/31 mars.»

Vi ser at fristen for avleggelse av årsregnskapet 22. februar vil være sammenfallende med rapporteringsfrister til KOSTRA. Av hensynet til rimelig tid til behandling av årsregnskapet i selskapene, ber vi departementet likevel vurdere om fristene for hhv. KOSTRA-rapportering og avleggelse av årsregnskapet er nødt til å være sammenfallende, eller om den sistnevnte fristen kan forskyves noe mer enn forslaget legger opp til.

NKRF uttaler seg i same retning og meiner at også revisor bør få ein seinare frist enn i høyringsforslaget. Dei uttaler:

Når det gjelder fristen for å avlegge regnskap, vil dette slå annerledes ut for et interkommunalt selskap enn for en kommune. I en kommune er det tilstrekkelig at kommunedirektøren legger fram regnskapet innen 22. februar. For et interkommunalt selskap er det derimot slik at hele styret må legge fram regnskapet innen denne fristen. Dette fører til at regnskapet for et interkommunalt selskap i realiteten må være ferdig tidligere enn for en kommune. Vi vil foreslå at fristen for å avlegge regnskap og årsberetning settes til 31. mars. Ved å ha samme frist for regnskap og årsberetning vil også de interkommunale selskapene spare ressurser ved at de kan behandle både regnskapet og årsberetningen på samme styremøte.

Vi er oppmerksomme på at fristen 22. februar sammenfaller med fristen for KOSTRA-rapportering. Vi mener imidlertid at fristen for KOSTRA-rapporteringen og formell avleggelse av årsregnskapet i styret ikke må være sammenfallende.

Det er viktig at revisor har tilstrekkelig tid til å revidere regnskapet. I lovforslaget sammenfaller fristen for å avgi revisjonsberetning for interkommunale selskap med fristen for å avgi revisjonsberetning til kommunene, kommunale foretak og for konsernregnskap. På grunn av ressurssituasjonen hos revisjonsenhetene er dette uheldig. Vi vil derfor foreslå at fristen for å avgi revisjonsberetning til interkommunale selskap settes til 15. mai. Vi vil påpeke viktigheten av at fristen for å avlegge regnskap og årsberetning og fristen for å avgi revisjonsberetning sees i sammenheng slik at revisor har tilstrekkelig tid til å utføre sin revisjon.

5.3.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Rekneskapsplikta

Departementet foreslår å føre vidare at selskapa som utgangspunkt har regnskapsplikt etter regnskapsloven, samtidig som det i selskapsavtalen kan bestemmast at selskapet i staden skal utarbeide årsrekneskap og årsmelding etter reglane i kommuneloven. Dei fleste høyringsinstansane støttar dette, medan enkelte meiner at utgangspunktet burde vere regnskapsplikt etter reglane i kommuneloven, med høve til i staden å følgje regnskapsloven. Departementet legg til grunn at det å følgje rekneskapsreglane i kommuneloven er eit likestilt alternativ, sjølv om lova fastset rekneskapsplikt etter regnskapsloven som utgangspunkt. Om eit bestemt selskap skal utarbeide rekneskap etter regnskapsloven eller kommuneloven, må komme an på ei nærmare vurdering. Eit sentralt moment i den konkrete vurderinga vil vere kva type verksemd det aktuelle selskapet driv.

Årsmeldinga

Departementet foreslår ei ny føresegn for dei selskapa som utarbeider årsmelding etter regnskapsloven, om at årsmeldinga, i tillegg til det som følgjer av regnskapsloven, også skal gjere greie for vesentlege budsjettavvik, måloppnåinga til selskapet og andre vesentlege ikkje-økonomiske tilhøve. Dette er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som ingen høyringsinstansar gjekk imot. Dette harmoniserer krava til årsmeldinga til selskap som følgjer regnskapsloven med det som gjeld for selskap som følgjer kommuneloven. Kravet byggjer på at selskapa er budsjettstyrte, og at det bør komme fram informasjon om måloppnåinga i årsmeldinga.

I høyringa kom det innspill frå enkelte høringsinstansar om at årsmeldinga også bør gjere greie for selskapet sitt arbeid med bærekraftsmål og risiko som selskapet står ovanfor. Høyringa gjer ikkje grunnlag for departementet til å foreslå eit nytt lovkrav om dette. Sjølv om lova ikkje stiller krav om dette, kan selskapa gjere slik rapportering frivillig.

I høyringa kom det også innspill frå enkelte høringsinstansar om at alle interkommunale selskap bør ha plikt til å utarbeide årsmelding, også dei som er «små foretak» etter regnskapsloven. Problemstillinga var ikkje utgreia i høyringsnotatet. Høyringa gjer ikkje grunnlag for departementet til å foreslå eit lovkrav om at også interkommunale selskap som er «små foretak» etter regnskapsloven skal utarbeide årsmelding. Sjølv om IKS-lova ikkje stiller krav om dette, kan eierne gjennom eierstyringa uansett kreve at slike selskap utarbeider årsmelding.

Behandling av årsrekneskapen og årsmeldinga

Departementet foreslår å føre vidare at det er representantskapet sjølv som skal fastsetje (vedta) årsrekneskapen sin og årsmeldinga til selskapet. Forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane. Forslaget fører også vidare at styret i selskapet, slik som styret i eit aksjeselskap, har ansvaret for å avleggje årsrekneskapen og årsmeldinga og seinare leggje dette fram saman med revisjonsmeldinga for behandling i representantskapet. Med avlegging er det her meint at styret har behandla og godkjent årsrekneskapen og årsmeldinga, slik at dette kan leggjast til grunn som årsrekneskapen og årsmeldinga til selskapet. Styret må ha avlagt årsrekneskapen og årsmeldinga før revisoren til selskapet kan ferdigstille revisjonen og avgje revisjonsmeldinga si.

Departementet viser til at høyringsinstansane var positive til at fristane for framlegging, revisjon og fastsetjing av årsrekneskapen og årsmeldinga blir flytta til eit seinare tidspunkt enn i dag, samtidig som fleire foreslo at enkelte av fristane bør utvidast ytterlegare utover det som vart foreslått i høyringsnotatet. Utgangspunktet er at det er administrasjonen til selskapet (dagleg leiar) som i første omgang har det praktiske ansvaret for at årsrekneskapen og årsmeldinga blir utarbeidd i samsvar med lov og forskrift. Som fleire høyringsinstansar peikte på, vil ein frist for styret til å behandle og avleggje rekneskapen i februar derfor kunne vere nokså stram, både for administrasjonen og styret til selskapet. Departementet vurderer det slik at selskapa, på same måten som kommunane, bør vere underlagde eit krav om at administrasjonen skal ha utarbeidd årsrekneskapen seinast 22. februar. Dette kan også sjåast i samanheng med at selskapa, på same måten som kommunane, skal rapportere rekneskapen til KOSTRA innan same dato, jf. KOSTRA-forskriften § 5. Departementet finn det ikkje nødvendig å lovfeste at selskapsstyret må ha behandla årsrekneskapen innan same fristen, slik som i høyringsnotatet. Det kan i staden leggjast til rette for at styret kan behandle og avleggje årsrekneskapen på eit noko seinare tidspunkt, og som fleire høyringsinstansar peiker på, samtidig med årsmeldinga. Ein seinare frist for styret vil igjen måtte ha noko å seie for fristen for å leggje fram revisjonsmeldinga, slik at revisor får tilstrekkeleg tid til å gjennomføre rekneskapsrevisjonen. Fristen revisor har for revisjonsmeldinga, må samtidig sjåast opp mot at representantskapet skal behandle årsrekneskapen og årsmeldinga seinast innan utgangen av juni. I tråd med innspel frå fleire av høyringsinstansane foreslår departementet at dagleg leiar i selskapet skal utarbeide årsrekneskapen seinast 22. februar, at styret skal behandle og avleggje årsrekneskapen og årsmeldinga seinast 31. mars, og at fristen for revisjonsmeldinga skal vere 15. mai. Departementet foreslår som i høyringsnotatet at representantskapet skal fastsetje årsrekneskapen og årsmeldinga seinast 30. juni. Dette gjev både administrasjonen, styret, revisor og representantskapet utvida fristar samanlikna med både gjeldande rett og forslaget i høyringsnotatet.

Når årsrekneskapen og årsmeldinga blir fastsette, skal representantskapet ta stilling til disponering av overskot eller dekking av underskot (negativ eigenkapital), sjå punkt 5.4.

Forskriftsheimel

Departementet foreslår å føre vidare at departementet i forskrift kan fastsetje reglar om innhaldet i årsrekneskapen og årsmeldinga, i hovudsak i form av krav om korleis årsrekneskapen skal stillast opp, og krav til noteopplysningar, og eventuelle tilleggskrav til innhaldet i årsmeldinga, utover det som følgjer av regnskapsloven og kommuneloven. Forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet som fekk tilslutning frå høyringsinstansane.

5.4 Balansekrav – budsjettbalanse og inndekking av negativ eigenkapital

5.4.1 Gjeldande rett

IKS-loven inneheld i dag inga føresegn som stiller krav om at økonomiplanen og årsbudsjettet til selskapet må stillast opp i balanse, det vil seie eit krav om at selskapet ikkje kan budsjettere med eit (negativt) resultat som ikkje kan dekkjast ved bruk av eigenkapital.

IKS-loven inneheld i dag heller inga føresegn som stiller krav om at selskapet må dekkje inn såkalla «regnskapsmessig underskudd» eller «merforbruk», det vil i korte trekk seie eit krav om at selskapet må byggje opp eigenkapitalen dersom denne har blitt negativ. Ei slik plikt til å dekkje inn negativ eigenkapital er likevel fastsett i forskrift 17.12.1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper § 4. Føresegna slår fast at «Underskudd på årsregnskapet som ikke dekkes på budsjettet i det år regnskapet legges fram, føres opp til dekning i det følgende års budsjett.» Forskriftsføresegna nyttar rett nok omgrepet underskot. I rekneskapsterminologi blir underskot vanlegvis nytta om eit negativt resultat (utgiftene eller kostnadene for året er større enn inntektene) og ikkje om negativ eigenkapital. Forskriftsføresegna er likevel einslydande med føresegnene i kommuneloven av 1992 tidlegare § 49 nr. 2, slik denne lydde før 2001. Denne lovføresegna innebar ei plikt til å dekkje inn negativ eigenkapital i kommunerekneskapen, nærmare bestemt det som vart kalla «regnskapsmessig underskudd» (i dag omtalt i kommuneloven som «merforbruk»). Forma på økonomiføresegnene i IKS-loven og forskrift 17.12.1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper vart i stor grad basert på tilsvarande føresegner i kommuneloven av 1992. Departementet legg derfor til grunn at plikta i den gjeldande forskrifta § 4 til å dekkje inn «underskudd» er naturleg å forstå som ei plikt til å dekkje inn negativ eigenkapital, i tråd med forståinga av kommuneloven av 1992 tidlegare § 49 nr. 2.

Når representantskapet fastset årsrekneskapen og årsmeldinga, skal representantskapet ta stilling til disponering av overskot eller dekking av underskot (negativ eigenkapital), jf. forskrifta § 4.

Det følgjer vidare av forskrifta § 4 at inndekking må skje innan to år. Føresegna regulerer ikkje om inndekkinga skal skje gjennom overskot (positive resultat) som byggjer opp eigenkapitalen, eller om deltakarkommunane må skyte inn ny eigenkapital. Eigarkommunane har likevel etter lova inga plikt til å skyte inn ny eigenkapital utover det som er fastsett i selskapsavtalen, eller det som følgjer av lov om interkommunale selskaper, jf. IKS-loven § 5. Departementet legg derfor til grunn at inndekkingsplikta i forskrift 17.12.1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskapet § 4 ikkje er å forstå slik at ho vil kunne medføre innskotsplikt i medhald av IKS-loven § 5.

På same måten som kommuneloven byggjer også gjeldande IKS-lov på eit prinsipp om formuesbevaring, og at det i økonomien til selskapet må skiljast mellom drift og investeringar, noko som gjev eit implisitt balansekrav. IKS-loven § 21 inneber at eit selskap ikkje kan bruke inntekter frå sal av fast eigedom eller andre større kapitalgjenstandar til å dekkje løpande utgifter. IKS-loven § 22 opnar for at selskapa kan ta opp lån, men berre til å finansiere investeringar. Føresegna gjev ikkje høve for selskapa til å finansiere drifta med lån. Føresegna gjev likevel høve til å ta opp likviditetslån og etablere likviditetstrekkrettar med tanke på å kunne utlikne mellombelse likviditetsskilnader.

5.4.2 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet tok departementet som utgangspunkt at også dei interkommunale selskapa, som kommunane, bør vere underlagde eit eksplisitt og generelt krav om budsjettbalanse. Det vil seie eit krav om at det ikkje kan budsjetterast med eit (negativt) resultat (inntekter fråtrekt utgifter eller kostnader) dersom dette underskotet ikkje kan dekkjast opp med eigenkapital, anten selskapet utarbeider rekneskap etter regnskapsloven eller kommuneloven. Sagt med andre ord, eit krav om at selskapa ikkje kan planleggje for aktivitet utover dei midlane selskapa rår over i form av årlege inntekter eller eigenkapital. Departementet såg i høyringsnotatet ikkje grunnar til at selskapa skal vere unnatekne frå eit slikt krav, når deltakarkommunane sjølve ikkje kan budsjettere utan balanse. Departementet foreslo derfor at IKS-loven stiller opp eit eksplisitt krav om budsjettbalanse.

Departementet foreslo i høyringsnotatet å føre vidare dagens forskriftskrav om å dekkje inn «underskudd» (i form av negativ eigenkapital) som har oppstått i rekneskapen, men at dette blir teke inn som ei plikt i lova. Dette inneber at eit rekneskapsresultat som ikkje blir dekt opp med eigenkapital i samband med årsoppgjeret (for år 0), altså negativ eigenkapital, må dekkjast inn på budsjettet i det året rekneskapen blir lagd fram (år 1) eller i året deretter (år 2).

IKS-loven vil etter forslaga i høyringsnotatet stille balansekrav både i form av krav til budsjettbalanse og plikt til inndekking, på same måten som kommuneloven. Balansekravet, i form av både budsjettbalanse og inndekking, byggjer opp under at selskapet ikkje kan drifte utover dei midlane selskapet rår over, utover dei økonomiske rammene som deltakarkommunane har stilt til disposisjon gjennom selskapsavtalen, m.m.

Departementet viste i høyringsnotatet samtidig til at finans- og gjeldsforvaltninga til selskapet skal sikre at betalingsforpliktingane til selskapet kan innfriast ved forfall, jf. § 22. Saman med denne føresegna vil eit balansekrav byggje opp under at selskapet både har ein forsvarleg eigenkapital og likviditet. Eit eksplisitt balansekrav kan også leggje grunnlaget for å oppheve gjeldande reglar i § 22 om oppgjer av likviditetslån, sjå punkt 5.5.

5.4.3 Innspela frå høyringsinstansane

Det var 17 høyringsinstansar som uttalte seg spesielt om forslaga om at IKS-loven skal innehalde eit krav om budsjettbalanse og ei inndekkingsplikt med to års frist for inndekkinga.

Fleire høyringsinstansar uttaler at dei støttar forslaget, mellom anna Norsk Industri, Den norske Revisorforeningen og KS. KS uttaler:

Dagens lov inneholder ikke noe krav om balanse i økonomiplan og årsbudsjett. Det er i dag ikke eksplisitt regulert, men enkelte bestemmelser bygger implisitt på ulike former for balansekrav. Departementet mener at et slikt krav bør gjelde også for selskapet siden det gjelder for kommunen. Vi er enig i det. For oss fremstår det faktum at kommunen har ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser som den bærende begrunnelsen for dette. Vi støtter også forslaget om å flytte dagens forskriftsfestede krav til inndekning av regnskapsmessig underskudd opp i loven. Samlet vil kravet om budsjettbalanse og underskuddsdekning bidra til at selskapet ikke kan driftes utover de midlene selskapet rår over.

Også Sandnes kommune gjev eksplisitt støtte til forslaget. Sandnes kommune uttaler:

Sandnes kommune støtter forslaget om kravene til å fremlegge budsjett i balanse og plikten til inndekning av underskudd, tilsvarende kravene som stilles ihht kommuneloven. Kommunen mener at dette underbygger at selskapet må sikre en drift samt økonomi- og finansforvaltning som er i samsvar med de faktiske økonomiske rammene deltakerne har stilt til disposisjon. Forsvarlig likviditetsstyring er også en naturlig del av dette. Med kommunenes pro-rata ansvar for IKSets forpliktelser og gjeld, er det vesentlig at selskapene er omfattet av entydige krav til så vel budsjettering som økonomi- og finansstyring.

Ingen høyringsinstansar uttaler at dei grunnleggjande eller generelt er imot at det blir lovfesta krav om budsjettbalanse og ei inndekkingsplikt med bestemte fristar. Fleire høyringsinstansar uttaler seg likevel om utforminga av slike reglar, mellom anna NKRF, Norsk Vann og Samfunnsbedriftene, og dessutan fleire interkommunale selskap. Fleire peiker på uvisse om korleis forslaga i høyringsnotatet nærmare bestemt skal forståast, med tilvising til at utforminga av ordlyden i lovforslaget sett opp mot omtalen av lovforslaget i høyringsforslaget skaper uklarleikar når det gjeld forståinga av balansekravet.

Fleire stiller også spørsmål ved om ein frist på to år for å dekkje inn «underskudd» i årsrekneskapen vil kunne komme i konflikt med reglane for sjølvkost, der fristen for å dekkje inn underskot i sjølvkostrekneskapen er fem år, jf. selvkostforskriften § 8.

NKRF uttaler:

Vi stiller spørsmål om kravet om underskuddsdekning innen to år er forenlig med selvkostforskriften § 8 tredje ledd om at underskudd kan framføres og dekkes inn av et framtidig overskudd senest 5 (6) år etter at det oppstod. Vi mener at nye økonomiregler i lov om interkommunale selskap ikke bør innskrenke adgangen til å bruke selvkostfond og på den måte utjevne gebyrene for kommunale tjenester. Selskapene har behov for en bærekraftig økonomi, der egenkapitalen bør kunne være så stor at man unngår å be eierne om ekstra tilskudd for å håndtere svingninger i egen økonomi.

Lovforslaget kan forstås slik at underskudd skal dekkes med tilgjengelig egenkapital. Et interkommunalt selskap kan ha behov for å ha egenkapital tilgjengelig for å dekke ekstraordinære kostnader. Det bør derfor være mulig at underskudd i interkommunale selskap dekkes med overføringer fra eierne før det stilles krav om bruk av egenkapitalen.

Norsk Vann uttaler:

Våre medlemmer forstår lovens hensikt og at selskapet ikke kan drifte utover de rammene som deltagerkommunene har stil til disposisjon gjennom selskapsavtalen. Samtidig ser vi her noen utfordringer knyttet til selvkostregelverket. I selvkostforskriftens § 8,3 ledd heter det:

«Hvis differansen mellom årets gebyrinntekter og årets gebyrgrunnlag viser et underskudd, skal underskuddet dekkes inn ved å bruke av selvkostfondet, så lenge det er tilgjengelige midler på fondet. Et underskudd som ikke dekkes inn ved å bruke av selvkostfondet, skal fremføres i selvkostregnskapet til inndekning i et senere år. Et underskudd som er fremført, skal dekkes inn av et fremtidig overskudd senest i det femte året etter at underskuddet oppsto. Et underskudd kan likevel fremføres ut over fem år, hvis dette er nødvendig for at brukerne ikke skal betale for fremtidig bruk av gjennomførte investeringer.»

Lovteksten som departementet foreslår for håndtering av underskudd vil innebære at et IKS ikke har muligheten til å fremføre et underskudd i inntil fem år. Også IKS bør kunne dra nytte av det handlingsrommet selvkostforskriften gir. Selskapene har det siste årene opplevd en betydelig kostnadsvekst, som det til dels har vært vanskelig å forutse. Våre medlemmer understreker viktigheten av å ha selvkostfond/oppbygd egenkapital slik at de selv kan håndtere årsunderskudd når de oppstår. Den samme muligheten for opp- og nedbygging av fond/egenkapital som kommunene vil også gjøre det enklere å planlegge langsiktig. Norsk Vann mener det er viktig at lovteksten som nå utformes ikke kommer i konflikt med selvkostregelverket.

Samfunnsbedriftene peiker på det same og uttaler:

Samfunnsbedriftene anmoder videre om at departementet vurderer nærmere om det nye kravet om underskuddsdekning innen to år er forenelig med selvkostforskriften § 8 tredje ledd om at underskudd kan fremføres og dekkes inn av et fremtidig overskudd senest 5 (6) år etter at det oppstod. Nye økonomiregler i IKS-loven bør ikke innskrenke adgangen selskapene har i dag til bruk av selvkostfond og dermed utjevne brukergebyrene for kommunale tjenester. […]

Samfunnsbedriftene stiller i tillegg spørsmål om inndekkingskravet ikkje bør gjelde visse typar verksemd:

[…] Krav om rask inndekning kan eventuelt begrenses til virksomhet som ikke omfatter selvkosttjenester. Samtidig fremstår det som lite hensiktsmessig at inndekkingskravet skal omfatte virksomhet i IKS-et som er mer kommersiell rettet og/eller økonomisk aktivitet. Dette er også et eksempel på at forslagene ikke er så godt tilpasset den blandede virksomheten mange IKS har.

Departementet forutsetter i høringsnotatet at selskapet kan benytte sin egenkapital til å dekke underskudd både i budsjett og regnskap. Samfunnsbedriftene understreker her selskapenes behov for en sunn økonomi og der opptjent/innskutt egenkapital bør kunne være av en slik størrelse at selskapet kan ta svingninger i egen økonomi uten å måtte å be sine eiere om ekstra tilskudd. Dette gir selskapene større grad av fleksibilitet og handlingsrom.

Når det derimot i enkelte år påløper store uforutsette og/eller ekstraordinære kostnader, bør underskudd kunne dekkes med overføringer fra kommunene før det stilles krav om at selskapet tærer på opptjent/innskutt egenkapital. Et eksempel som kan illustrere behovet for økte overføringer fra eierkommunene, er år med mange skogbranner og der brann- og redningsvesenet får betydelige ekstrautgifter knyttet til merbruk av mannskap og utstyr.

5.4.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Eit balansekrav for dei interkommunale selskapa dreier seg i korte trekk om at eit selskap, på same måten som kommunane, ikkje skal kunne ha negativ eigenkapital. Eit balansekrav vil for det første bestå av eit krav om budsjettbalanse. Det vil kort sagt seie at det berre kan budsjetterast med eit (negativt) resultat (inntekter fråtrekt utgifter eller kostnader) dersom selskapet har nok eigenkapital til å dekkje dette underskotet. Med andre ord kan ikkje selskapet gjennom budsjettet styre mot ein situasjon der eigenkapitalen vil bli negativ. Eit balansekrav vil for det andre, dersom det likevel oppstår negativ eigenkapital i årsrekneskapen, bestå av ei inndekkingsplikt. Det vil seie at eigenkapitalen må byggjast opp att slik at han ikkje lenger er negativ, ved hjelp av overskot (positive resultat), alternativt ved innskot av ny eigenkapital frå eigarkommunane. Eit balansekrav vil altså innebere ei nedre grense for krav til eigenkapitalen. Over tid sikrar kravet at bruken av midlar i selskapet (utgifter eller kostnader) ikkje er større enn dei midlane selskapet rår over i form av årlege inntekter og eigenkapital.

Spørsmålet om IKS-loven skal fastsetje eit balansekrav for selskapa, må sjåast i lys av at gjeldande IKS-lov allereie fastset rammer for dei økonomiske disposisjonane til selskapet som i hovudsak svarer til dei prinsippa og rammene som kommuneloven fastset for kommunane. Til liks med at kommuneloven fastset ei inndekkingsplikt for kommunane, er det i forskrift 17.12.1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper § 4 ei plikt for selskapa til å dekkje inn underskot i form av negativ eigenkapital. Og til liks med kommuneloven er det etter IKS-loven ikkje høve til å nytte inntekter frå sal av fast eigedom m.m. eller låneopptak til å finansiere drifta. Dette er krav som til liks med eit balansekrav set grenser for kva økonomiske disposisjonar som kan gjerast, og som også støttar opp om eit balansekrav. Ein vesentleg skilnad mellom kommuneloven og IKS-loven når det gjeld slike rammer for økonomiforvaltninga, er at IKS-loven i dag ikkje stiller opp eit krav om budsjettbalanse på same måten som kommuneloven. Denne skilnaden er ikkje nærmare omtalt eller eksplisitt grunngjeven i tidlegare forarbeid til IKS-loven, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997–98) og Prop. 199 L (2011–2012).

Departementet viser til at kommunar som er deltakarar i eit interkommunalt selskap, har uavgrensa ansvar for forpliktingane til selskapet. Det generelle utgangspunktet i denne lovproposisjonen er derfor at IKS-loven skal vere harmonisert med kommuneloven, slik at dei interkommunale selskapa i det vesentlege er underlagde dei same avgrensingane for økonomiforvaltninga si som deltakarkommunane sjølve er etter kommuneloven. Dette utgangspunktet om harmonisering av IKS-loven med kommuneloven må også gjelde balansekravet i kommuneloven, nærmare bestemt krava om budsjettbalanse og inndekking av negativ eigenkapital.

Departementet ser ikkje grunnar til at selskapa til vanleg skal stå fritt til å drive verksemda si utover dei midlane som selskapet rår over i form av årlege inntekter og eigenkapital, når kommunane sjølve heller ikkje har høve til dette. Departementet ser heller ikkje grunnar til at dei interkommunale selskapa ikkje bør vere underlagde eit krav om budsjettbalanse.

Departementet vil også vise til at omsynet bak det uavgrensa deltakaransvaret for selskapsforpliktingane er å sikre kreditorane vern for fordringane sine dersom selskapet har manglande betalingsevne eller betalingsvilje. Det uavgrensa deltakaransvaret skal ikkje fungere som grunnlag for selskapa til «å drive på kreditt», noko som vil kunne bli situasjonen når eigenkapitalen er negativ. Gjeldande IKS-lov § 22 femte ledd opnar rett nok for at selskapa kan nytte driftskreditt for å dekkje løpande betalingsforpliktingar, men dette høvet byggjer på at det er tale om mellombelse likviditetsbehov. Som også fleire høyringsinstansar peiker på, må det altså vere grunnleggjande at dei interkommunale selskapa har ein sunn økonomi og ein eigenkapital som gjer selskapet i stand til sjølv å handtere økonomiske svingingar og eventuelle underskot, slik at selskapet ikkje blir avhengig av ytterlegare innskot eller andre ytingar frå deltakarkommunane utover det som er fastsett i selskapsavtalen eller andre avtalar. Ansvaret for eigenkapitalen til selskapet ligg som utgangspunkt til selskapet sjølv. Avgrensingane i innskotsplikta til deltakarkommunane i IKS-loven § 5 kan også sjåast på som eit uttrykk for dette.

Slik departementet vurderer det, må det klare utgangspunktet vere at interkommunale selskap tilpassar verksemda til årlege inntekter (salsinntekter, tilskot frå eigarar og andre og inntektene elles) og den eigenkapitalen som deltakarkommunane elles har stilt til disposisjon for selskapet gjennom innskot. Dette er også den normale situasjonen i interkommunale selskap. Eit lovfesta balansekrav vil likevel klargjere dei rettslege rammene for verksemda og dei økonomiske disposisjonane til selskapet. Å lovfeste eit balansekrav vil nettopp gjere det tydeleg at eit selskap ikkje kan innrette seg mot ein situasjon med negativ eigenkapital, og at ein situasjon med negativ eigenkapital ikkje skal vare ved.

Departementet vurderer det vidare slik at dette same utgangspunktet må gjelde alle interkommunale selskap, uavhengig av kva type verksemd som det blir drive med. Departementet kan ikkje sjå at selskap som driv visse typar verksemd, bør sleppe eit slikt «minimumskrav» retta mot eigenkapitalen som balansekravet inneber. Det grunnleggjande spørsmålet for dei enkelte selskapa og deltakarkommunane er snarare kor stor eigenkapitalen bør vere med utgangspunkt i omfanget på og risikoen ved den verksemda selskapet driv, enn om enkelte typar selskap skal kunne ha anledning til å drive med negativ eigenkapital.

Dersom den bokførte eigenkapitalen er negativ, kan dette innebere at selskapet kan komme i ein situasjon der selskapet sjølv ikkje kan dekkje eigne forpliktingar. Eit balansekrav vil støtte opp under at ein unngår potensielle situasjonar der deltakarkommunane må innfri forpliktingane selskapet har, som i ytste konsekvens vil kunne gå utover evna til å løyse andre sentrale kommunale oppgåver. I denne samanheng viser departementet til at også kommunale føretak etter kommuneloven kapittel 9 og interkommunale samarbeid etter kommuneloven kapittel 18 og 19 (interkommunalt politisk råd og kommunalt oppgåvefellesskap) er underlagde krav om budsjettbalanse og inndekkingsplikt, jf. kommuneloven § 9-1 fjerde ledd, § 18-1 fjerde ledd og § 19-1 fjerde ledd og dessutan dei særskilde inndekkingsreglane i § 14-12. Desse reglane gjeld også kommunale oppgåvefellesskap som er eigne rettssubjekt. Kommuneloven byggjer altså på at «fristilte» verksemder der kommunane har ansvar for forpliktingane til verksemda, blir underlagde eit balansekrav. Dette støttar opp om at det ikkje blir opparbeidd ein økonomisk ubalanse i dei utskilde verksemdene som kan byggje seg opp til å bli ei større byrde for deltakarkommunane.

Med dette som bakgrunn foreslår departementet at det blir lovfesta eit balansekrav i IKS-loven, både eit krav om budsjettbalanse og ei plikt til å dekkje dette inn innan to år. Eit krav om budsjettbalanse vil vere ei ny lovføresegn. Ei lovfesta inndekkingsplikt er inga ny regulering, men fører vidare og byggjer på inndekkingsplikta i gjeldande forskrift 17. desember 1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper § 4.

Lovforslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet. Departementet viser til at fleire av høyringsinstansane var positive til forslaget om krav til budsjettbalanse og inndekkingsplikt. I høyringa kom det ikkje opp grunnleggjande innvendingar mot at eit krav om budsjettbalanse og inndekking av negativ eigenkapital innan ein frist på to år må vere det normale utgangspunktet for økonomistyringa til selskapa. Som fleire høyringsinstansar peiker på, er det behov for å klargjere innhaldet i kravet om budsjettbalanse og inndekkingsplikta. Det nærmare innhaldet i kravet om budsjettbalanse og det nærmare innhaldet i inndekkingsplikta er omtalte nedanfor. Her blir også tilhøvet til reglane om sjølvkost, som fleire høyringsinstansar var opptekne av, omtalt.

Kravet om budsjettbalanse og inndekkingsplikta bør fastsetjast i lova. Lovforslaget inneber samtidig at departementet får ein heimel til å fastsetje nærmare reglar om balansekravet i forskrift. Departementet viser til at det kan vere behov for utfyllande og meir detaljerte reglar om og eventuelt også avgrensa unntak frå balansekravet, utover det som er beskrive nedanfor. Dette kan til dømes vere om visse rekneskapsmessige tilhøve som kan medføre negative eigenkapitalpostar, skal vere unnatekne frå balansekravet. Departementet vurderer det slik at slike reglar eventuelt er mest tenlege å regulere i forskrift, dersom erfaringane skulle tilseie behov for ytterlegare regulering.

Nærmare om kravet om budsjettbalanse

Departementet foreslår, som det er gjort greie for ovanfor, at IKS-loven skal stille krav om at årsbudsjettet til selskapet skal setjast opp i balanse. I ordlyden i lova blir dette slått fast, etter mønster av kommuneloven § 14-10 første ledd, ved at all bruk av midler i årsbudsjettet skal ha dekning i årets tilgang på midler, jf. lovforslaget § 20 fjerde ledd nr. 2. Den generelle forståinga av dette vil vere at summen av utgiftene eller kostnadene og avsetningane til eigenkapitalen for året, og dessutan eventuell utdeling til deltakarkommunane, ikkje kan vere større enn («må balansere med») summen av inntekter for året og bruken av (tilgjengeleg) eigenkapital. Kravet gjeld tilsvarande for kvart enkelt år i økonomiplanen til selskapet.

For dei selskapa som utarbeider årsbudsjett og årsrekneskap etter kommuneloven med forskrift, skal kravet forståast tilsvarande det som gjeld for kommunane etter kommuneloven § 14-10 første til fjerde ledd. Det vil seie at all bruk av midlar i årsbudsjettet (både driftsbudsjettet og investeringsbudsjettet) må ha dekking i tilgangen på midlar ein har same året, slik at botnlinja i årsbudsjettet ikkje viser eit meirforbruk eller eit udekt beløp. Under dette må driftsbudsjettet (minst) dekkje minimumsavdrag på lån og avsetningar av ubrukte formålsbundne («øremerkete») midlar til bundne fond og dessutan dekkje inn eventuelt tidlegare meirforbruk (innanfor dei fristane som gjeld for interkommunale selskap, som omtalt nedanfor). Kravet vil til dømes seie at det i driftsbudsjettet berre kan budsjetterast med eit negativt netto driftsresultat (underskot) dersom dette underskotet kan finansierast med bruk av fond (eigenkapital i form av disposisjonsfond eller bunde driftsfond).

Også for dei selskapa som utarbeider årsrekneskap etter regnskapsloven, skal kravet om budsjettbalanse forståast slik at det i årsbudsjettet ikkje kan leggjast opp til å bruke meir (ha høgare kostnader) enn det selskapet har av tilgjengelege midlar i budsjettåret (inntektene for året og eigenkapitalen). Dessutan må det budsjetterte resultatet dekkje eventuell tidlegare opparbeidd negativ eigenkapital (innanfor dei fristane som gjeld, som omtalt nedanfor), etter mønster av kommuneloven § 14-10 tredje ledd. Kravet om budsjettbalanse inneber at det berre kan budsjetterast med underskot (eit negativt årsresultat) såframt underskotet kan dekkjast opp av eigenkapitalen til selskapet (innskoten eller opptent eigenkapital). Budsjettet kan med andre ord ikkje leggje opp til at den samla eigenkapitalen til selskapet blir negativ ved utgangen av budsjettåret. Kravet om budsjettbalanse er ikkje i vegen for at selskapet kan budsjettere med underskot, så lenge den samla eigenkapitalen er stor nok til å dekkje underskotet. For desse selskapa skal kravet forståast med utgangspunkt i samanhengane i årsrekneskapen etter regnskapsloven og rekneskapsomgrepa her. Det vil til dømes seie at det budsjetterte resultatet dekkjer kapitalkostnader og ikkje minimumsavdrag på lån slik som etter kommuneloven § 14-10 andre ledd.

Kravet om budsjettbalanse må forståast i samanheng med plikta til å dekkje inn negativ eigenkapital, slik at desse to delane av balansekravet blir forstått på ein eintydig måte når det gjeld kva som blir rekna som negativ eigenkapital. Dette er omtalt nærmare om inndekkingsplikta nedanfor.

Det ligg til representantskapet i selskapet, som har budsjettmyndet, å ta omsyn til eigenkapitalsituasjonen i selskapet når representantskapet fastset økonomiplanen og årsbudsjettet, slik at ein rettar seg etter kravet om budsjettbalanse. Kravet om budsjettbalanse stiller ikkje noko krav til storleiken på eigenkapitalen til selskapet, utover at han ikkje kan bli negativ som beskrive ovanfor. Det ligg framleis til representantskapet å avgjere om økonomiplanen og årsbudsjettet skal leggje opp til overskot som styrkjer eigenkapitalen til selskapet utover balansekravet.

Kravet om budsjettbalanse inneber ikkje at selskapet, for å bringe budsjettet i balanse, kan føresette med bindande verknad for deltakarkommunane at desse yter ekstra tilskot eller skyt inn ekstra eigenkapital utover det som er fastsett i selskapsavtalen. Forslaget i denne proposisjonen held fast på gjeldande rett der deltakarkommunane ikkje har innskotsplikt utover det som er fastsett i selskapsavtalen. Kravet om budsjettbalanse skal ikkje medføre innskotsplikt etter IKS-loven § 5. Budsjettet til selskapet kan likevel byggje på auka tilskot (auka inntekter) eller eigenkapitalinnskot frå eigarane, føresett at dette kan reknast som ein realistisk budsjettpremiss slik at realismekravet er oppfylt.

I tråd med gjeldande rett fører lovforslaget vidare at styret må gje melding til medlemmene i representantskapet dersom inntektene eller utgiftene eller kostnadene (budsjettbalansen) blir endra vesentleg undervegs i budsjettåret, sjå punkt 5.2.4.

Nærmare om inndekkingsplikta

Departementet foreslår, som gjort greie for ovanfor, at dersom årsrekneskapen viser at eigenkapitalen har blitt negativ, skal IKS-loven stille krav om at selskapet skal dekkje dette inn innanfor ein frist på to år. I ordlyden i lova blir dette slått fast, etter mønster av kommuneloven § 14-11 første ledd, ved at negativ egenkapital skal dekkes inn senest det andre året at det oppsto, jf. lovforslaget § 27 femte ledd tredje punktum, jf. også § 20 fjerde ledd nr. 2 og 3.

For dei selskapa som utarbeider årsbudsjett og årsrekneskap etter reglane i kommuneloven, skal plikta forståast på same måten som etter kommuneloven. Det vil seie at det er negativ eigenkapital i form av meirforbruk i driftsrekneskapen og meirforbruk (udekt beløp) i investeringsrekneskapen som skal dekkjast inn. Inndekkingsplikta rettar seg altså ikkje mot eit negativt driftsresultat (underskot). Underskot vil per definisjon redusere eigenkapitalen, men inndekkingsplikta blir ikkje utløyst før eigenkapitalen har blitt negativ i form av meirforbruk. Dersom det oppstår negativ eigenkapital i balanserekneskapen som følgje av meirforbruk i driftsrekneskapen (for år 0), må dette førast opp til dekking på årsbudsjettet, seinast det andre året etter at det oppstod (år 2). Dersom det oppstår negativ eigenkapital i balanserekneskapen som følgje av meirforbruk (udekt beløp) i investeringsrekneskapen (for år 0), inneber likevel lovforslaget at det udekte beløpet skal førast opp til dekking på investeringsbudsjettet året etter at det oppstod (år 1). Dette svarer til det som gjeld for meirforbruk i investeringsrekneskapen til kommunane, jf. kommuneloven § 14-11 tredje ledd.

For dei selskapa som utarbeider årsrekneskap etter regnskapsloven, skal inndekkingsplikta ta til å gjelde når den samla eigenkapitalen har blitt negativ (bokført gjeld er større enn verdien av bokførte eigedelar). Inndekkingsplikta rettar seg altså ikkje mot eit negativt årsresultat (underskot). Underskot vil per definisjon redusere eigenkapitalen, men inndekkingsplikta blir først utløyst dersom eigenkapitalen har blitt negativ. Inndekkingsplikta tek altså til å gjelde dersom rekneskapen viser eit udekt underskot/tap utover summen av annan eigenkapital. Negativ eigenkapital som kjem av verknader av prinsippendringar, blir halden utanfor inndekkingsplikta, på same måten som for selskapa som utarbeider årsrekneskap etter reglane i kommuneloven. Selskapet bør likevel vurdere om også dette bør dekkjast inn. At inndekkingsplikta knyter seg til samla negativ eigenkapital, svarer til det som gjeld for kommunale føretak som driv næringsverksemd, og som utarbeider årsrekneskap etter regnskapsloven, jf. forskrift 7.6.2019 nr. 714 om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner m.m. Dersom årsrekneskapen (for år 0) viser at den samla eigenkapitalen har blitt negativ, må dette førast opp til dekking på årsbudsjettet, seinast det andre året etter at det oppstod (år 2). Til skilnad frå dei kommunale føretaka, som etter kommuneloven § 14-12 første ledd har ei inndekkingsplikt med frist på eitt år, vil interkommunale selskap etter lovforslaget her ha ein frist på to år.

Det ligg til representantskapet i selskapet, som har budsjettmynde, å ta høgd for inndekking av negativ eigenkapital når representantskapet fastset økonomiplanen og årsbudsjettet, slik at ein rettar seg etter kravet om budsjettbalanse og inndekkingsplikta. Inndekkingsplikta inneber ikkje noko krav til storleiken på eigenkapitalen elles, utover at den bokførte eigenkapitalen ikkje skal vere negativ.

Departementet legg til grunn at inndekkingsplikta, i tråd med gjeldande rett, ikkje skal innebere at deltakarkommunane har plikt til å skyte inn eigenkapital utover det som er fastsett i selskapsavtalen. Inndekkingsplikta skal ikkje medføre innskotsplikt etter IKS-loven § 5. Dette inneber at inndekkingsplikta som utgangspunkt fell på selskapet sjølv, og at selskapet må tilpasse verksemda slik at eigenkapitalen (gjennom overskot i form av positive resultat) blir bygd opp att til minimum. Reglane er ikkje til hinder for at deltakarane bidreg til å dekkje inn den negative eigenkapitalen, gjennom innskot av ny eigenkapital, auka tilskot til selskapet eller andre ytingar, men dette føreset altså samtykke frå deltakarkommunane.

Inndekkingsplikta knyter seg til dei bokførte verdiane i årsrekneskapen. Lovforslaget inneheld ikkje unntak som gjev rom for å gjere skjønnsmessige vurderingar av om det etter tilhøva likevel er forsvarleg at selskapet har ein negativ bokført eigenkapital. Slikt høve er det heller ikkje etter gjeldande rett. Det er under dette ikkje opning for å gjere forsvarlegvurderingar til dømes ut frå verkelege verdiar (typisk marknadsverdiar) på eigedelane til selskapet, noko som også kan sjåast i samanheng med at IKS-loven § 21 ikkje opnar for å bruke realiserte verdiar frå sal av fast eigedom m.m. til å dekkje løpande drift.

Tilhøvet mellom balansekravet og sjølvkostrekneskapen

Fleire høyringsinstansar stilte i høyringsrunden spørsmål om ein frist på to år for å dekkje inn «underskudd» i årsrekneskapen til selskapet kan vere i konflikt med reglane for sjølvkost, der underskot i sjølvkostrekneskapen kan dekkjast innanfor ein frist på fem år eventuelt lengre, jf. selvkostforskriften § 8 tredje ledd. Underskot i sjølvkostrekneskapen oppstår når inntektene på sjølvkostområdet er lågare enn berekna sjølvkost, og føresegna i selvkostforskriften opnar for at slike underskot kan framførast over fleire år for at gebyra til innbyggjarane skal kunne jamnast ut over tid.

Departementet viser til at årsrekneskapen og sjølvkostrekneskapen ikkje er fullt ut samanfallande, og at det normalt vil vere skilnader mellom storleiken på resultatet i årsrekneskapen og resultatet i sjølvkostrekneskapen. Dette kjem mellom anna av at reglane for kostnadsføring i årsrekneskapen skil seg frå berekninga av kapitalkostnader i sjølvkostrekneskapen. Eit underskot på sjølvkostrekneskapen vil heller ikkje nødvendigvis medføre eit underskot i årsrekneskapen, og det vil kunne variere i kva grad eit underskot i sjølvkostrekneskapen påverkar eigenkapitalen til selskapet. Det må altså skiljast mellom høve til å framføre eit underskot i sjølvkostrekneskapen og ei plikt til å dekkje inn negativ eigenkapital i årsrekneskapen til selskapet.

Forslaget frå departementet i denne lovproposisjonen inneber ei inndekkingsplikt som først blir utløyst dersom den samla eigenkapitalen blir negativ. Inndekkingsplikta og inndekkingsfristen på to år knyter seg altså ikkje til underskot i årsrekneskapen eller underskot i sjølvkostrekneskapen. Det er såleis inga direkte motsetning mellom inndekkingsplikta på to år og høvet til å jamne ut underskot på sjølvkost over fleire år. Gebyra for sjølvkosttenester kan dermed jamnast ut over tid gjennom utlikning av underskot og overskot i sjølvkostrekneskapen over fleire enn to år, innanfor rammene av selvkostforskriften § 8. Plikta til å dekkje inn negativ eigenkapital legg likevel ei avgrensing på dette, på den måten at underskot på sjølvkost berre kan framførast så lenge eigenkapitalsituasjonen til selskapet tillèt det og samla eigenkapital ikkje blir negativ. Moglegheita for inndekking av underskot på sjølvkostrekneskapen over fleire enn to år vil altså vere avhengig av at den samla eigenkapitalen til selskapet er stor nok og ikkje negativ.

Departementet legg som omtalt over til grunn at alle typar selskap, også selskap som driv verksemd som er underlagd sjølvkostreglane, skal vere underlagde det same balansekravet og krav til eigenkapitalen som andre selskap. Det vil seie at også selskapa som driv sjølvkosttenester, på same måten som andre selskap, ved behov må styrkje eigenkapitalen ved hjelp av overskot eller innskot av ny eigenkapital frå deltakarkommunane føresett samtykke frå deltakarane. Dersom selskapet som utgangspunkt har avgrensa eigenkapital samtidig som det er ønskt å leggje til rette for å jamne ut eit underskot på sjølvkostområdet over fleire år, vil slik utjamning kunne vere avhengig av at deltakarkommunane samtykkjer til å styrkje eigenkapitalen til selskapet i forkant gjennom innskot av ny eigenkapital eller bidreg til å styrkje inntektene til selskapet på annan måte. På same måten som slik mellombels subsidiering av eit sjølvkostområde innanfor kommunerekneskapen vil måtte dekkjast av dei andre inntektene til kommunen eller av eigenkapitalen, vil også eit selskap vere avhengig at selskapet har midlar til å handtere ei slik utjamning.

5.5 Låneopptak og avdrag på lån m.m.

5.5.1 Gjeldande rett

IKS-loven § 22 gjev interkommunale selskap høve til å ta opp lån til investeringar i varige driftsmiddel m.m. til eigen bruk. Selskapa kan også ta opp likviditetslån og konvertere eldre gjeld.

Føresegna fastset også eit garantiforbod og stiller krav til at finansforvaltninga til selskapet skal vere forsvarleg.

5.5.2 Forslaget i høyringsnotatet

Låneopptak

Departementet foreslo i høyringsnotatet at dagens høve til lån blir vidareført, men med fleire språklege endringar for å harmonisere føresegnene med kommuneloven, altså med dei same avgrensingane som gjeld for deltakarkommunane sine eigne låneopptak. Sentralt er at selskapet skal ha høve til å ta opp lån til sine eigne investeringar i varige driftsmiddel, høve til å etablere driftskreditt/likviditetslån og høve til å konvertere (refinansiere) eksisterande lånegjeld.

I tillegg foreslo departementet å utvide høvet til lån som selskapa har, til også å omfatte lån til kjøp av (alle) aksjane i eit «reint» eigedomsselskap. Dette skal gje selskapa same moglegheita som deltakarkommunane har, til å lånefinansiere anskaffing av ein eigedom der kjøpet skjer i form av ein selskapstransaksjon (kjøp av selskapet) i staden for ein eigedomstransaksjon (kjøp av sjølve eigedommen). Utvidinga svarer til kommuneloven § 14-15 andre ledd. Høvet til lån føreset at visse vilkår knytte til kjøpet og eigedomsselskapet er oppfylte, mellom anna at eigedomsselskapet ikkje kan ha anna verksemd enn å eige fast eigedom og å drifte denne. Dei aktuelle vilkåra er nærmare omtalte i NOU 2016: 4, punkt 19.8.3.5, side 254–256, og Prop. 46 L (2017–2018), punkt 20.6.1.

Kommuneloven § 14-16 gjev kommunane høve til i visse tilfelle å lånefinansiere tilskot til andre sine investeringar, mellom anna med føresetnad om at investeringa skjer på eit område der kommunane har eit lovpålagt ansvar. I § 14-16 første ledd blir det gjeve moglegheit for å lånefinansiere slike tilskot til andre kommunar sine investeringar. Etter andre ledd blir det også mogleg å lånefinansiere slike tilskot til eit selskap kommunen er deleigar i. Desse føresegnene skal altså leggje til rette for at kommunane har eit handlingsrom til å kunne bidra som økonomisk støttespelar til andre sine investeringstiltak på lovpålagde område. I høyringsnotat stilte departementet spørsmål om interkommunale selskap bør få eit tilsvarande eller liknande høve til lån. Som utgangspunkt gjekk departementet ut frå at det ikkje er det same behovet for eit slikt høve til lån for interkommunale selskap som for deltakarkommunane sjølve. Ein kan likevel tenkje seg at eit selskap skal gjere ei investering der deltakarane skal bidra med tilskot til investeringa selskapet gjer. Dersom deltakaren er ein kommune, kan kommunen finansiere investeringstilskotet sitt til selskapet føresett at vilkåra i kommuneloven § 14-16 andre ledd er oppfylte. Dersom deltakaren i det interkommunale selskapet er eit anna interkommunalt selskap («deltakerselskapet»), kan ikkje kommuneloven § 14-16 andre ledd brukast for investeringstilskotet frå deltakarselskapet. Situasjonen er da at gjeldande rett ikkje gjev «deltakerselskapet» eit høve til å lånefinansiere investeringstilskotet.

Avdrag på lån

Departementet foreslo i høyringsnotatet at reglane i IKS-loven om krav til minste årlege avdrag blir harmoniserte med reglane i kommuneloven § 14-18. Det vil seie at selskapa framleis skal betale avdrag tilsvarande eit minimumsavdrag, men at minimumsavdraget blir berekna ut frå avskrivingane, justerte for tilhøvet mellom lånegjeld og anleggsmiddel som kan skrivast av. Berekninga av minimumsavdraget er etter denne metoden betre tilpassa den rekneskapsmessige levetida på dei varige driftsmidla. Sjå Prop. 46 L (2017–2018), punkt 20.6.2, for nærmare omtale av berekningsmetoden m.m. Forslaget vil kunne innebere at minimumsavdraget aukar for enkelte selskap. Konsekvensane for det enkelte selskap vil avhenge av kva for avdragsprofil selskapet har etablert i dag.

Dei interkommunale selskapa er i dag pålagde å gjere opp (betale tilbake) likviditetslån eller brukt trekkrett (driftskreditt) innanfor bestemte fristar. Kommuneloven inneheld derimot ingen slike oppgjersfristar for deltakarkommunane sjølve. Ved harmonisering av IKS-loven og kommuneloven er det derfor eit spørsmål om selskapa framleis skal vere lovpålagde å gjere opp likviditetslån m.m. etter bestemte reglar, eller om gjeldande § 22 femte ledd om oppgjer av likviditetslån m.m. bør opphevast etter mønster av kommuneloven. Departementet foreslo i høyringsnotatet at føresegna blir oppheva, ut frå at det først og fremst bør stillast generelle og overordna krav til økonomisk balanse og betalingsevne, framfor å regulere korleis selskapa handterer likviditetslån spesielt. Departementet la til grunn at føresegna kan opphevast på bakgrunn av at lovforslaget også inneber eit klarare krav til å drive med økonomisk balanse, sjå punkt 5.4. Departementet la også til grunn at det å sikre betalingsevna til selskapa allereie er vareteke gjennom kravet om at finans- og gjeldsforvaltninga skal sikre at betalingsforpliktingane selskapet har, kan innfriast ved forfall. I tillegg kjem at det å sjå til at selskapet ikkje blir «drive på kreditt», må reknast som ein del av styreansvaret etter § 13.

Departementet foreslo ikkje endringar i gjeldande reglar i IKS-loven § 22 åttande ledd om at enkelte låneavtalar og garantierklæringar vil vere ugyldige. Departementet vurderte ikkje i høyringsnotatet om det i IKS-loven bør takast inn fleire reglar om ugyldigheita til avtalar etter mønster av kommuneloven § 14-13 femte ledd og § 14-14 sjette ledd. I høyringsnotatet bad departementet om høyringsinstansane sitt synspunkt på behovet for ytterlegare reglar om ugyldigheita til avtalar i IKS-loven.

5.5.3 Innspela frå høyringsinstansane

Låneopptak

Forslaga om å føre vidare at interkommunale selskap kan ta opp lån til sine eigne investeringar i varige driftsmiddel, høve til å etablere driftskreditt/likviditetslån og høve til å konvertere (refinansiere) eksisterande lånegjeld, fekk lite merksemd frå høyringsinstansane. Det same gjeld forslaget om å utvide høvet selskapa har til lån, til også å omfatte lån til kjøp av (alle) aksjane i eit «reint» eigedomsselskap. Det er enkelte høyringsinstansar som spesifikt uttaler at dei støttar forslaga, ingen høyringsinstansar uttaler at dei er imot.

Enkelte høyringsinstansar kommenterte spørsmålet om det er behov for at selskapa får høve til å ta opp lån for å finansiere andre sine investeringar. Av desse peiker enkelte selskap og Samfunnsbedriftene på at dette kan vere ønskjeleg. Samfunnsbedriftene uttaler:

Det er videre spørsmål om behovet for å lovfeste en adgang for selskapene til å ta opp lån til finansiering av andres investeringstiltak på lovpålagte områder. Et eksempel som kan vise behovet er at et 110-selskap dermed kan ta opp lån for å finansiere sin andel av nødvendige investeringer (anskaffe nytt oppdragshåndteringsverktøy til alle 110-sentralene) i et annet IKS som selskapet selv er deltaker i. Bestemmelsen kan medføre enkelte spørsmål knyttet til avgrensing av hva som er «lovpålagte områder». Samfunnsbedriftene legger til grunn at det må vurderes nærmere i det enkelte tilfelle hvorvidt tiltaket og investeringen er knyttet til kommunale oppgaver pålagt ved lov.

Enkelte høyringsinstansar er skeptiske til at det blir opna for dette. Skien kommune peiker på at eit slikt høve til å ta opp lån gjev auka økonomisk risiko for deltakarkommunane. NKRF uttaler:

Når det gjelder de interkommunale selskapenes adgang til å ta opp lån for å finansiere andres investeringstiltak, mener vi at det mest nærliggende er at det selskapet som investerer også tar opp lånet. Denne type behov kan også løses ved at kommuneloven § 14-16 åpner for at kommunene kan lånefinansiere investeringer i interkommunale selskap de indirekte er deltakere i.

KS peiker på at eit høve til å ta opp lån til andre sine investeringar bør vere reservert for kommunane sjølve, og uttaler:

Departementet ber om innspill til spørsmålet om et IKS bør ha samme rett som kommuner til å lånefinansiere tilskudd til andres investeringer. Kommuner har i dag på visse vilkår en viss mulighet til å lånefinansiere tilskudd til andre, jf. kommuneloven § 14-6. Det foreslås i denne omgang ikke å gi IKS samme mulighet, men departementet ber om innspill til om det er et behov for det. En særbestemmelse om at IKS skal ha denne adgangen til å lånefinansiere tilskudd til andre IKS under gitte omstendigheter vil bety at et IKS får selvstendig myndighet til å foreta denne type disposisjoner. Likestilling av IKS og kommuner kan tale for slike regler, på den annen side kan jo dette løses ved at tilskudd til andres investeringer skjer fra deltakerkommunene i et IKS. Tilskudd til andres investeringer er et unntak, og dersom det skal gis lånefinansiert tilskudd til et annet IKS er det mye som taler for at denne adgangen bør være begrenset til kommunene som eiere i de aktuelle IKSene. En åpning til IKS for denne type finansiering ville bety at to IKS kunne gå inn i et slik finansieringssamarbeid med andre uten at kommunene var involvert. Et alternativ til lovbestemmelse kan være å åpne for at et IKS kan inngå i slik finansiering, men at dette forutsetter forpliktende aksept fra kommunestyrene i IKS-ets deltakerkommuner.

Avdrag på lån

Forslaget om å harmonisere reglane for minimumsavdraga til selskapa med kommuneloven, fekk lite merksemd i høyringa. Det er berre enkelte høyringsinstansar som spesifikt uttaler at dei støttar forslaga, ingen høyringsinstansar uttaler at dei er imot. Samfunnsbedriftene uttaler:

Punktet om minste årlige avdrag vil føre til at virksomhetens budsjett må harmoniseres med tanke på minimumsavdrag under budsjettbehandlingen. Våre medlemmer er i utgangspunktet positive til at kravet om å gjøre opp likviditetslån ved årsskiftet oppheves. Men stiller spørsmål omkring konsekvenser dette har får lånerammer og deltagerens garantiansvar. En ønsker at lovteksten blir mer tydelig på dette.

Det er åtte høyringsinstansar som uttaler seg om forslaget om å oppheve plikta selskapa har til å gjere opp (betale tilbake) likviditetslån eller nytte trekkretten (driftskreditt). Sju høyringsinstansar stiller seg positive, deriblant Gjøvik kommune som viser til ansvaret styret har for likviditetssituasjonen til selskapet. Samfunnsbedriftene uttaler:

Samfunnsbedriftene er positive til forslaget om å oppheve IKS-loven § 22-5 femte ledd om å gjøre opp likviditetslån eller benyttet driftskreditt innen bestemte frister. Med tydeligere krav i lov og forskrift til økonomisk balanse, betalingsevne mv. vil denne bestemmelsen trolig være overflødig.

Sandnes kommune meiner at plikta ikkje bør opphevast, og uttaler:

Sandnes kommune ser det ikke som formålstjenlig å oppheve dagens bestemmelser om håndtering av likviditetslån, selv om IKS-loven justeres med økte krav om bl.a budsjettbalanse. Dagens bestemmelser gir tilstrekkelig mulighet for å håndtere særskilte situasjoner for et selskap. Å drive et selskap med normal virksomhet overtid med stadige perioder der driften «drives på kreditt» er verken samfunnsøkonomisk eller eierpolitisk forsvarlig. At en kommune kan se seg nødt til å ta i bruk likviditetslån for å greie sin totale drift er ikke sammenlignbart. Kommunen har samlet ansvar for velferdstjenestene til alle sine innbyggere. Et IKS er i denne sammenhengen kun en av en svært mange tjenesteytere.

5.5.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Låneopptak

Forslaget frå departementet inneber, i tråd med gjeldande rett, at eit selskap berre kan ta opp lån dersom dette er fastsett i selskapsavtalen. Forslaget fører også vidare, med fleire språklege endringar, at dei formåla eit selskap kan ta opp lån til, er lån til selskapet sine eigne investeringar i varige driftsmiddel, høve til å etablere driftskreditt/likviditetslån og høve til å konvertere (refinansiere) eksisterande lånegjeld, på same måten som deltakarkommunane sjølve kan. Forslaget byggjer vidare på at deltakarkommunane har eit uavgrensa ansvar for selskapsforpliktingane, som tilseier at selskapa ikkje skal ha høve til å ta opp lån til formål som deltakarkommunane sjølve ikkje har høve til. Forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane.

Departementet foreslår ei ny føresegn som gjev selskapa høve til å omfatte lån til kjøp av (alle) aksjane i eit «reint» eigedomsselskap. Forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane. Dette gjev selskapa same moglegheit som deltakarkommunane har til å lånefinansiere anskaffing av ein eigedom der kjøpet skjer i form av ein selskapstransaksjon (kjøp av selskapet) i staden for ein eigedomstransaksjon (kjøp av sjølve eigedommen). Høvet til lån føreset at visse vilkår knytte til kjøpet og eigedomsselskapet er oppfylte, mellom anna at eigedomsselskapet ikkje kan ha anna verksemd enn å eige fast eigedom og å drifte denne.

I høyringsnotatet stilte departementet spørsmål om også selskapa bør ha eit avgrensa høve til å kunne ta opp lån til å finansiere andre sine investeringar, på linje med høvet kommunane har etter kommuneloven § 14-16. Departementet viser til at det var få høyringsinstansar som kommenterte spørsmålet, og at tilbakemeldingane går i ulike retningar. Som høyringa viser, kan det vere enkelte tilfelle der det for eit selskap er ønskjeleg at selskapet kan ta opp lån for å finansiere eit investeringstilskot til eit anna interkommunalt selskap som førstnemnde selskap er deltakar i. Samtidig avdekkjer ikkje høyringa noko større behov for at IKS-loven opnar for denne typen låneopptak. Som KS peiker på i høyringsfråsegna si, er eit høve til å lånefinansiere andre sine selskap eit unntak frå det grunnleggjande kravet i kommuneloven og IKS-loven om at det berre kan takast opp lån til investeringar som kommunen eller selskapet skal eige sjølve. Dette trekkjer i retning av at eit slikt unntak blir avgrensa til berre å gjelde kommunane sjølve. Departementet vurderer det slik at denne høyringa ikkje gjev grunnlag for å endre IKS-loven på dette punktet. Regelverket blir dermed vidareført slik at dersom eit interkommunalt selskap skal gjere ei investering som må finansierast med lån, må finansieringa skje gjennom låneopptak på selskapet si eiga hand, eventuelt gjennom investeringstilskot finansiert med lån på deltakarkommunane si hand innanfor rammene av kommuneloven § 14-16 andre ledd.

Avdrag på lån

Departementet foreslår nye reglar for selskapa sine minste årlege avdrag, lik det som gjeld deltakarkommunane sjølve. Forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane og ingen gjekk imot. Det vil seie at det årleg skal betalast eit minimumsavdrag, og at minimumsavdraget blir berekna ut frå avskrivingane, justerte for tilhøvet mellom lånegjeld og anleggsmiddel som kan skrivast av. Berekninga av minimumsavdraget er etter denne metoden betre tilpassa den rekneskapsmessige levetida på dei varige driftsmidla. Forslaget vil kunne innebere at minimumsavdraget aukar for enkelte selskap. Konsekvensane for kvart av selskapa vil avhenge av kva for avdragsprofil selskapet har etablert i dag.

Departementet foreslår at IKS-loven skal gje heimel for departementet til å fastsetje nærmare reglar om minimumsavdrag i forskrift. Dette var ikkje tema i høyringsnotatet om endringar i IKS-loven, men i høyringsnotat 22.6.2022 om endringar i kommuneloven vart det foreslått ein slik forskriftsheimel. Dette forslaget vart godt motteke av høyringsinstansane og er omtalt i Prop. 60 L (2022–2023) Endringer i kommuneloven m.m. (arbeidsutvalg og valg i folkevalgte organer). Departementet vurderer det slik at det på same måten som for kommunane og fylkeskommunane også kan vere behov for enkelte utfyllande reglar om minimumsavdraget for dei interkommunale selskapa.

Departementet foreslår å oppheve det gjeldande kravet om at dei interkommunale selskapa skal gjere opp (betale tilbake) likviditetslån eller det som er brukt av trekkretten (driftskreditt), innanfor bestemte fristar. Dette forslaget er i samsvar med forslaget i høyringsnotatet, som fekk tilslutning frå høyringsinstansane. Kommuneloven inneheld ingen oppgjersfristar for deltakarkommunane sjølve. Som for kommunane legg departementet til grunn at det først og fremst bør stillast overordna og generelle krav til økonomisk balanse og betalingsevne, framfor å regulere korleis selskapa handterer likviditetslån spesielt. Forslaget om å oppheve kravet må sjåast i lys av at lovforslaget også inneber eit klarare krav til å drive med økonomisk balanse, sjå punkt 5.4 om balansekravet. Departementet viser samtidig til at det å sikre betalingsevna til selskapa allereie er vareteke gjennom kravet om at finans- og gjeldsforvaltninga skal sikre at betalingsforpliktingane selskapet har, kan innfriast ved forfall. I tillegg kjem at det å sjå til at selskapet ikkje blir «drive på kreditt», må reknast som ein del av styreansvaret etter § 13. Lova vil dermed ikkje regulere rammene for avtalar mellom selskapet og kreditor om likviditetslån og driftskreditt. Høvet selskapet har til å inngå avtale om driftskreditt eller ta opp likviditetslån, er framleis avgrensa av selskapsavtalen.