12 Nærmere om inndelingen i politidistrikter

12.1 Innledning

I dag er landet inndelt i 27 politidistrikter (utenom Svalbard). Hvert distrikt ledes av en politimester, som har det overordnede ansvaret for virksomheten i politidistriktet, herunder for oppfølgingen av de mål og resultatkrav som er formulert for virksomheten. Politimesteren og dennes stab leder virksomheten, og behandler i noen grad enkeltsaker. Hvert av politidistriktene har en operasjonssentral som blant annet koordinerer politiets arbeid ved utrykning. Videre betjener politidistriktet politiets nødtelefon 112 og servicetelefon 02800, og har en sentralarrest. Som ansvarlig for virksomheten i politidistriktet har politidistriktsledelsen ulike former for kontakt med offentligheten, innbyggerne, og relevante samarbeidspartnere. Innbyggernes behov for kontakt med politiet (ut over nevnte telefontjenester) ivaretas primært gjennom politistasjonene og lensmannskontorene.

12.2 Utvalgets forslag til en ny politidistriktsinndeling

Politianalyseutvalget mener at dagens inndeling i 27 politidistrikter ikke gir de nødvendige forutsetningene for å utvikle spesialistfunksjoner og kapasitet til å håndtere større og alvorlige saker og hendelser godt nok. Utvalget viser til at det er store forskjeller mellom politidistriktene med hensyn til størrelse, volum og kriminalitetsomfang, og mener at det gir et dårlig grunnlag for å kunne bygge et felles kunnskapsgrunnlag, prosedyrer og metoder (NOU 2013: 9 punkt 6 og 12). Utvalget har vurdert tre ulike modeller; en fylkesmodell med 18 politidistrikter, en mellommodell med ti distrikter, og en regionmodell med seks politidistrikter (utvalget betegner sistnevnte modell som «regionsmodellen». Både i sitater og eller omtales modellen i proposisjonen her som «regionmodellen»). Utvalget anbefaler regionmodellen, idet det er denne som etter utvalgets vurdering gir de beste forutsetningene for å utvikle god kvalitet og sterke fagmiljøer. Ved vurderingen har utvalget lagt særlig vekt på behovene for robuste politidistrikter, bedre ledelse og styring, og effektiv bruk av ressurser.

Som ledd i vurderingene av ulike alternativer for en ny politidistriktsinndeling, etablerte utvalget et sett av kriterier som alternativene ble vurdert opp mot. Kriteriene ble inndelt i fire kategorier, som utvalget formulerer slik (NOU 2013: 9 punkt 12.5.3):

1. Robuste politidistrikter med tilstrekkelig kapasitet til å etablere kompetent ledelse og fagmiljøer med spesialisert kompetanse.

2. Enhetlig organisering ved at politidistriktene har nogenlunde lik størrelse med hensyn til innbyggere, oppgaver, budsjett og personell som muliggjør en mest mulig lik organisering av politidistriktene.

3. Styring og ledelse av etaten som helhet og innenfor hvert politidistrikt gjennom hensiktsmessige kontrollspenn.

4. Effektiv ressursutnyttelse til administrasjon, drift og ledelse i politidistriktene og dermed mulighet til å frigjøre ressurser til politioperativt arbeid.

Innen den første kategorien (robuste politidistrikter) angir utvalget blant annet et minimum for bemanningsnivå som det mener må til for at det enkelte politidistrikt kan utføre sine oppgaver på en god måte. Utvalget beskriver hvor mange årsverk funksjoner som operasjonssentral, innsatsledelse, forebygging, ulike typer kriminalitet, påtalearbeid mv. vil kreve. I en samlet vurdering av de alternative modellene for politidistriktsinndelingen, uttaler utvalget (NOU 2013: 9 punkt 12.5.8):

«Samlet sett vil kun regionmodellen oppfylle kriteriene utvalget har satt for robuste politidistrikter, mens halvparten av politidistriktene i mellommodellen oppfyller kriteriene. I fylkesmodellen, med 18 politidistrikter, er det store forskjeller mellom politidistriktene, og flertallet av politidistriktene har store mangler med hensyn til å oppfylle de kriteriene som er etablert for et robust politidistrikt.

Når det gjelder en enhetlig organisering av etaten, kommer regionmodellen best ut, etterfulgt av mellommodellen. Begge disse modellene legger til rette for relativt like politidistrikter som kan organiseres på en enhetlig måte, selv om det i mellommodellen er noe større forskjell mellom politidistriktene. Fylkesmodellen legger ikke til rette for enhetlig organisering av politidistriktene ettersom den innebærer flere små politidistrikter som det ikke er hensiktsmessig å organisere på samme måte som de største. Fylkesmodellen vil ha mange av de samme svakhetene som dagens struktur med 27 politidistrikter.

Innenfor styring og ledelse legger regionmodellen til rette for at det kan etableres en reell strategisk ledergruppe for etaten, hvilket verken mellommodellen eller fylkesmodellen gjør. For alle modellene vil endringer i lokal struktur og organisering være påkrevd for å få en god styring og ledelse av det enkelte politidistrikt, og dette vil det være mer krevende å finne gode løsninger på i regionmodellen enn i de to andre modellene. Det geografiske omfanget av politidistriktene i regionmodellen kan skape noen utfordringer innen operativ ledelse i politidistriktet, men dette er håndterbart gjennom bruk av eksisterende teknologi på operasjonssentralene, slik det gjøres i store politidistrikter i dag.

Regionmodellen gir også de beste forutsetningene for en effektiv ressursutnyttelse i politidistriktene. Både innen administrasjon, ledelse og de politioperative områdene gir denne modellen mulighet for vesentlig større gevinster enn de to andre modellene. Spesielt fylkesmodellen kommer her dårlig ut ettersom kun et fåtall av politidistriktene vil få en størrelse som muliggjør stordriftsfordeler.

Regionmodellen vil ha et effektiviseringspotensial på nesten 600 årsverk innen de områdene som er kvantifisert. En fylkesmodell vil kunne redusere antall administrative årsverk og ledelsesstillinger med om lag 200, men vil måtte tilføres vesentlige ressurser for å kunne håndtere store og parallelle hendelser gjennom en økt bemanning på operasjonssentraler. Mellommodellen vil gi en besparelse på om lag 400 stillinger innen administrasjon og ledelse, men vil også måtte tilføres mer enn 100 årsverk for å få robuste operasjonssentraler.

Samtidig vil regionmodellen kreve større endringer ved gjennomføring, i og med at den berører et større antall ansatte i etaten, og at den krever større investeringer og omstillingskostnader for å muliggjøre de endringene som skal skje.

Utvalget anbefaler at politidistriktene organiseres etter regionmodellen med seks politidistrikter. Forutsetningen for at denne modellen skal fungere etter intensjonen er at det gjøres nødvendige endringer i den lokale tjenesteenhetsstrukturen og organiseringen innenfor hvert politidistrikt.»

Under omtalen av enheter med nasjonale bistandsfunksjoner (særorganer mv.), bemerker utvalget at blant annet Grensekommisæren i dag ikke har en naturlig plass i organisasjonen (NOU 2013: 9 punkt 12.7). På bakgrunn av den stedlige tilknytningen til den norsk-russiske grensen, anbefales det samme sted at Grensekommissariatet legges under det nordligste politidistriktet i en ny politidistriktsstruktur.

12.3 Høringsinstansenes syn

Høringen har gitt bred oppslutning om at antallet politidistrikter bør reduseres. Men svært mange er skeptiske til en løsning med bare seks distrikter. I argumentasjonen vises det blant annet til betydningen av kjennskap til lokalmiljøet og nærhet til befolkningen. På generell basis har noen advart mot for stor tro på at utfordringer og dilemmaer kan løses gjennom strukturelle endringer og styring. Blant annet uttaler Politiets fellesforbund:

«I politiet har det vært stor tro på at utfordringer og dilemmaer kan løses igjennom strukturelle endringer og styring. All erfaring viser at endring av struktur for å løse problemer, skaper nye problemer og dilemmaer. PF mener at forbedringer i politiet i første omgang ikke handler om strukturelle endringer, men om bedre ledelse, evnen til å lære og utvikling av kompetanse.»

Enkelte har påpekt at det ikke foreligger en felles regioninndeling for ulike statlige etater, og etterlyser et prinsippvedtak om hvordan regioninndelingen skal være for å sikre en enhetlig regional inndeling av landet. Blant annet Difi legger vekt på at spørsmål om struktur bør ses i sammenheng med annen regional inndeling i staten. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap etterlyser vurderinger rundt politiets rolle som samvirkeaktør, og dets samarbeid med andre beredskapsaktører i arbeidet med å styrke samfunnssikkerheten. Enkelte andre har tatt til orde for at utformingen av en ny struktur bør avvente endringer i dagens kommunestruktur. Det er også påpekt behov for å gjennomgå forslagene til politidistriktsinndeling på ny med tanke på geografiske utfordringer.

Politidirektoratet støtter politianalysens forslag om en betydelig reduksjon av antall politidistrikter, og uttaler blant annet:

«Dette vil gi politiet et grunnlag for å bygge sterkere og mer robuste fagmiljø og spesialistfunksjoner ute i politidistriktene og nærmere publikum. Politiets evne til å løse mer utfordrende og vanskelige saker og hendelser vil styrkes betraktelig. Færre men større politidistrikt vil kunne løse flere oppgaver selvstendig og med bedre kvalitet, samt være bedre i stand til å lede operasjoner og håndtere krisesituasjoner. En distriktsstruktur bestående av færre og mer ensartede distrikt vil også være viktig for å legge til rette for bedre organisasjonslæring, bedre samarbeid og bedre kvalitet i kriminalitetsbekjempelsen. En betydelig reduksjon i antallet distrikter er også en viktig forutsetning for å muliggjøre bedre kvalitet i virksomhetsstyringen og fagledelsen fra Politidirektoratet ut mot ytre etat.

I dag er det for stor forskjell mellom de ressurser som er tilgjengelig for politiet lokalt, og de ressurser som er nødvendig for å håndtere de mer krevende saker i distriktene. Særorganene har i begrenset grad kapasitet til å yte nødvendig bistand. Med en betydelig reduksjon i antall politidistrikter vil spesialistkompetanse kunne bygges opp nærere og være mer tilgjengelig for politiet lokalt, enn hva som er mulig i dagens struktur. Dette vil styrke kvaliteten som tilbys befolkningen, spesielt i de områdene som i dag betjenes av de mindre politidistriktene.

Når det gjelder antall distrikter som bør legges til grunn for fremtidig organisering, er dette grundig behandlet i de interne høringsinnspillingene i etaten. Det er bred støtte til en betydelig reduksjon i antallet distrikter. Et stort flertall av politimesterne anbefaler mellom seks distrikter (regionmodell) og ti distrikter (mellommodell). Selv om det jevnt over understrekes viktigheten av å etablere robuste distrikter, er det fra enkelte trukket frem visse bekymringer knyttet til geografisk utstrekning på enkelte distrikter i en regionmodell. Herunder stilles det spørsmål om hvordan kunnskap om og forståelse av lokale forhold kan ivaretas i en modell der distriktsledelsen får et så stort geografisk ansvarsområde som regionmodellen vil innebære. I tillegg trekkes det frem relevante momenter knyttet til demografisk utvikling og kriminalitetsakser når det gjelder den mer konkrete grensedragningen mellom distriktene.»

Etter ytterligere merknader om behov for fagmiljøer og solide påtalefunksjoner mv., uttaler Politidirektoratet videre blant annet:

«Kunnskap om lokale forhold er en styrke ved dagens politiordning. Det vil være viktig at dette ikke går tapt ved overgang til en ny distriktsstruktur. Lokalkunnskap, velfungerende bånd til lokalmiljøene og god publikumskontakt er viktig for kriminalitetsbekjempelsen. I politianalysen er det anbefalt en formalisering av et mellomnivå mellom distrikt og tjenestested, en driftsenhet, som skal fylle denne funksjonen. Et mellomnivå eksisterer til en viss grad flere steder i dag, ved at én stasjonssjef, driftsenhetsleder eller lensmann har en overordnet rolle overfor andre lensmannskontor. Politidirektoratet mener at et mellomnivå slik det er beskrevet i politianalysen vil ha en viktig funksjon, både for å bøte på geografiske utfordringer, og for å skape et håndterbart organisatorisk kontrollspenn i de nye distriktene. Hver politimester vil ved en slik ordning kunne lede 4-6 driftsenheter, som igjen styrer og koordinerer et tilsvarende antall lokale tjenestesteder. Dette vil legge til rette for god lokal kontakt og god innsikt i lokale utfordringer, samt være viktig for å sikre at politiets ressurser disponeres på en måte som sikrer god tilstedeværelse. Det er samtidig viktig at en slik modell ikke blir for byråkratisk og beslaglegger for store ressurser til administrasjon. Totalt sett ligger forutsetningene godt til rette for at dette kan unngås. De tunge fagmiljøene i distriktet vil være organisatorisk samlet på distriktsnivå og det forventes at den administrative understøttelsen kan effektiviseres betydelig, gjennom etablering av fellestjenester. Driftsenhetene bør derfor i størst mulig grad være innrettet for planlegging og gjennomføring av den daglige tjenesten ut fra lokale behov og utfordringer, samt koordinering mot lokale myndigheter og samarbeidspartnere. Det bør med andre ord ikke inngå vesentlige administrative funksjoner i en slik driftsenhet. Etableringen av felles støttetjenester for politiet, slik utvalget også foreslår, vil være et viktig bidrag til at dette kan unngås.»

Videre nevner Politidirektoratet blant annet at endring av distriktsstrukturen vil være ressurskrevende, og at det derfor er viktig å velge en løsning som kan vare over tid. Direktoratet mener at en ny inndeling med opp mot ti politidistrikter vil innebære en betydelig forbedring sammenlignet med dagens situasjon, men at utgangspunktet med seks distrikter kan stå seg bedre over tid. Endelig nevner direktoratet at det er behov for å gjennomgå noe grundigere hvordan grensene mellom politidistriktene mer konkret bør trekkes.

Riksadvokaten har forståelse for at det er behov for sammenslåing av politidistrikter, og uttaler at den høyere påtalemyndighet vil kunne fylle sin rolle uansett hvilken struktur som velges for politiet, og er innstilt på å gjøre nødvendige endringer i statsadvokatembetenes inndeling. Høringsinstansen mener imidlertid at de ulike distriktsmodellene ikke er tilstrekkelig utredet hva gjelder blant annet straffesaksbehandlingen, og er meget skeptisk til en så omfattende sammenslåing som en regionmodell med bare seks politidistrikter innebærer. Videre peker riksadvokaten blant annet på at kontrollspennet for den enkelte politimester kan bli for stort. Riksadvokaten legger til grunn at politimesterens styring av straffesaksbehandlingen vil svekkes når politidistriktene blir vesentlig større, og ser det som nødvendig å styrke den overordnede påtalemessige styringen av straffesaksarbeidet, formentlig ved opprettelse av visepolitimesterstillinger som gis særlig ansvar for oppfølging av etterforsknings- og påtalearbeidet.

Hovedredningssentralen (HRS) viser til at Lokal redningssentral er samlokalisert med politiets operasjonssentraler, og dermed vil bli berørt tilsvarende av en reduksjon av politidistriktene. HRS peker på at en reduksjon av antall politidistrikt i utgangspunktet vil kunne ha en positiv effekt for redningstjenesten, men stiller spørsmål ved om en reduksjon til seks lokale redningssentraler er å trekke omorganiseringen for langt fra et redningstjenestefaglig perspektiv. HRS er bekymret for at det blir for store områder å forholde seg til, ved at lokalkunnskapen forsvinner.

Kommunesektorens organisasjon (KS) uttaler blant annet:

«KS mener at flere av dagens 27 politidistrikter kan være for små for å håndtere fremtidens kriminalitetsutfordringer og større kriser/katastrofer. KS vil allikevel fraråde en modell med kun seks politidistrikt/regioner. Politianalyseutvalget undervurderer betydningen av lokalkunnskap i politidistriktenes arbeid og hvor vanskelig det er å sentralisere kompetanse. KS mener generelt at staten bør gjennomgå sin regionale organisering – helhetlig og koordinert – og fortrinnsvis finne en felles modell for sine ulike statlige etater.

KS vil dessuten understreke betydningen av nær samhandling mellom politidistriktene og Fylkesmannens beredskapsavdeling.»

En del høringsinstanser har hatt merknader til politianalysens kriterier for en robust bemanning av politidistriktene, eller vektleggingen av disse. Noen bemerker at det er uklart hva som ligger til grunn for den minimumsbemanningen som utvalget har angitt, eller at den kan diskuteres eller er for lav. Blant annet spør Politijuristene hva som er bakgrunnen for tallet 20 årsverk som et minimum for påtalejurister. Enkelte mener at den skisserte minimumsbemanningen for henholdsvis forebygging og innsatsledelse er for liten.

Forslaget til en regionmodell får tilslutning fra blant andre Finansdepartementet og Forsvarsdepartementet. Finansdepartementet peker på samarbeidet mellom politiet og Finansdepartementets underliggende etater. Videre mener høringsinstansen at denne inndelingen vil kunne gi Politidirektoratet bedre og mer oversiktlig styring av politidistriktene.

Mellommodellen anbefales av blant annet enkelte fylkeskommuner og en del kommuner og regionråd. Det pekes blant annet på at denne modellen vil gi rom for robuste distrikter, samtidig som distriktene blir mer enhetlige med hensyn til avstand og kultur enn med regionmodellen.

Fylkesmodellen anbefales av blant annet enkelte fylkesmenn, fylkeskommuner og en del kommuner. Blant det som fremheves, er at denne inndelingen vil gi felles grenser på en rekke områder. Flere høringsinstanser fremhever at fylkesmodellen synes best, sammenholdt med fylkesmannens samordningsansvar på beredskapsområdet. Men det er også påpekt at fylkesmannens samordningsrolle kan ivaretas ved at én fylkesmann får samordningsansvaret.

Som det fremgår nedenfor, er forhold vedrørende den norsk-russiske grensen etter departementets syn av betydning for vurderingen av politidistriktsinndelingen i Finnmark. Under høringen påpeker Forsvarsdepartementet blant annet:

«I rapporten sies det at Grensekommissæren ikke har en naturlig plass i organisasjonen som særorgan, da institusjonen ikke ivaretar en primærfunksjon for løsning av politiets oppgaver. Det foreslås derfor å overføre Grensekommissariatet fra Politidirektoratet til politidistrikt Nord. Forsvarsdepartementet vurderer Grensekommissærens oppgaver å være en nasjonal oppgave. Dagens organisering og fastsatte modell for samhandling mellom politimesteren i Øst-Finnmark, Grensekommissæren for den norsk-russiske grensen og sjefen for Garnisonen i Sør-Varanger fungerer godt og er i balanse med tydelige roller. Vi ser det som viktig at rollene, ansvaret og myndigheten videreføres ved en eventuell endring i den organisatoriske modellen. Herunder må ivaretakelse av det gode samarbeidet mellom Grensevakten og øvrige myndigheter samt samarbeidet med russisk grensevakt vektlegges i det videre utredningsarbeidet.»

Østfinnmark politidistrikt peker på distriktets ansvar for Norges landegrense mot Russland, og at de internasjonale oppgavene som ligger i dette ansvaret, må ivaretas på en god måte. Politidistriktet mener at ansvaret og arbeidet vil bli vanskeligere og mer ressurskrevende dersom det flyttes fra Østfinnmark politidistrikt og Sør-Varanger, og peker på at valget av Kirkenes som hovedsete for Østfinnmark politidistrikt ble begrunnet med nærheten til den russiske grensen. Østfinnmark politidistrikt mener at det ikke lenger er behov for ordningen med et eget grensekommissariat utenfor politiet, og at denne ordningen i dag er til hinder for godt justissamarbeid over landegrensen. Grensekommissariatet bør etter politidistriktets syn legges inn som en avdeling hos politimesteren.

Grensekommissæren for den norsk russiske grense (Grensekommissariatet) peker under høringen blant annet på at Grensekommissariatet bidrar til stabilitet og forutsigbarhet på riksgrensen mellom Norge og Russland, og at det er opparbeidet en gjensidig tillit som det vil ta mange år å bygge opp på nytt. Grensekommissariatet spør hva man har å tjene på den omorganisering som vil ligge i å plassere kommissariatet under politimesteren i en region nord. Det vises blant annet til at løsningen med at Grensekommissariatet er underlagt Politidirektoratet, reelt sett ikke har noen betydning for direktoratets kontrollspenn, og at grensetjenesten på russisk side primært styres og organiseres av en avdeling som ikke er underlagt det russiske forsvaret, men som har «rene militære trekk». Ved at grensekommisærstillingen bekles av en offiser, har partene kunnet snakke «samme språk».

12.4 Departementets syn på politidistriktsinndelingen

12.4.1 Nye politidistrikter med større kapasitet

Dagens organisering i 27 politidistrikter gir ikke de nødvendige forutsetninger for å utvikle spesialistfunksjoner og kapasitet til å håndtere større og alvorlige saker og hendelser godt nok. Det er for store forskjeller mellom politidistriktene i størrelse, volum og kriminalitetsomfang, og det gjør det vanskelig å utvikle et felles kunnskapsgrunnlag, prosedyrer og metoder for politiets arbeid. Samtidig er det viktig å forstå at robust politiinnsats også må ses i sammenheng med ulike lokale, geografiske, sosiale og internasjonale forhold som kan påvirke distriktsinndelingen.

Departementet går inn for en ny inndeling med 12 politidistrikter. Fylkesgrensene og nåværende politidistriktsgrenser legges i utgangspunktet til grunn for inndelingen av politidistriktene. Fylkesgrensene er viktige av hensyn til samarbeid med andre offentlige etater, ikke minst på beredskapsområdet.

Inndelingen er som følger:

Illustrert med kart, gir den nye inndelingen følgende bilde:

Boks 12.1 Østfinnmark politidistrikt

Østfinnmark politidistrikt dekker dagens Østfinnmark politidistrikt.

• Omfatter 10 kommuner: Berlevåg, Båtsfjord, Deatnu Tana, Gamvik, Kárásjohka Karasjok, Lebesby, Sør-Varanger, Unjárga Nesseby, Vadsø og Vardø

• Areal: 24 203 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 30 853 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 1 300 forbrytelser og ca. 1 000 forseelser

Boks 12.2 Nord politidistrikt

Nord politidistrikt dekker Troms fylke og dagens Vestfinnmark politidistrikt.

• Omfatter 33 kommuner: Alta, Balsfjord, Bardu, Berg, Dyrøy, Gáivuotna Kåfjord, Gratangen, Guovdageaidnu Kautokeino, Hammerfest, Harstad, Hasvik, Ibestad, Karlsøy, Kvalsund, Kvæfjord, Kvænangen, Lavangen, Lenvik, Loppa, Lyngen, Målselv, Måsøy, Nordkapp, Nordreisa, Omasvuotna Storfjord Omasvuonon, Porsanger Porsángu Porsanki, Salangen, Skjervøy, Skånland, Sørreisa, Torsken, Tranøy og Tromsø

• Areal: 50 291 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 208 205 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 7 200 forbrytelser og ca. 4 800 forseelser

Boks 12.3 Nordland politidistrikt

Nordland politidistrikt dekker Nordland fylke.

• Omfatter 44 kommuner: Alstahaug, Andøy, Ballangen, Beiarn, Bindal, Bodø, Brønnøy, Bø (Nordl.), Divtasvuodna Tysfjord, Dønna, Evenes, Fauske, Flakstad, Gildeskål, Grane, Hábmer Hamarøy, Hadsel, Hattfjelldal, Hemnes, Herøy (Nordl.), Leirfjord, Lurøy, Lødingen, Meløy, Moskenes, Narvik, Nesna, Rana, Rødøy, Røst, Saltdal, Sortland, Steigen, Sømna, Sørfold, Tjeldsund, Træna, Vefsn, Vega, Vestvågøy, Vevelstad, Værøy, Vågan og Øksnes

• Areal: 38 481 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 241 682 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 8 300 forbrytelser og ca. 5 200 forseelser

Boks 12.4 Trøndelag politidistrikt

Trøndelag politidistrikt dekker Nord-Trøndelag fylke og Sør-Trøndelag fylke.

• Omfatter 48 kommuner: Agdenes, Bjugn, Flatanger, Fosnes, Frosta, Frøya, Grong, Hemne, Hitra, Holtålen, Høylandet, Inderøy, Klæbu, Leka, Leksvik, Levanger, Lierne, Malvik, Meldal, Melhus, Meråker, Midtre Gauldal, Namdalseid, Namsos, Namsskogan, Nærøy, Oppdal, Orkdal, Osen, Overhalla, Raarvihke Røyrvik, Rennebu, Rissa, Roan, Røros, Selbu, Skaun, Snillfjord, Snåase Snåsa, Steinkjer, Stjørdal, Trondheim, Tydal, Verdal, Verran, Vikna, Ørland og Åfjord

• Areal: 41 254 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 445 785 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 16 700 forbrytelser og ca. 8 800 forseelser

Boks 12.5 Møre og Romsdal politidistrikt

Møre og Romsdal politidistrikt dekker Møre og Romsdal fylke.

• Omfatter 36 kommuner: Aukra, Aure, Averøy, Eide, Fræna, Giske, Gjemnes, Halsa, Haram, Hareid, Herøy (M. og R.), Kristiansund, Midsund, Molde, Nesset, Norddal, Rauma, Rindal, Sande (M. og R.), Sandøy, Skodje, Smøla, Stordal, Stranda, Sula, Sunndal, Surnadal, Sykkylven, Tingvoll, Ulstein, Vanylven, Vestnes, Volda, Ørskog, Ørsta og Ålesund

• Areal: 15 100 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 263 719 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 6 900 forbrytelser og ca. 4 900 forseelser

Boks 12.6 Vest politidistrikt

Vest politidistrikt dekker dagens Hordaland politidistrikt og Sogn og Fjordane fylke.

• Omfatter 54 kommuner: Askvoll, Askøy, Aurland, Austevoll, Austrheim, Balestrand, Bergen, Bremanger, Eid, Eidfjord, Fedje, Fjaler, Fjell, Flora, Fusa, Førde, Gaular, Gloppen, Granvin, Gulen, Hornindal, Hyllestad, Høyanger, Jondal, Jølster, Kvam, Kvinnherad, Leikanger, Lindås, Luster, Lærdal, Masfjorden, Meland, Modalen, Naustdal, Odda, Os (Hord.), Osterøy, Radøy, Samnanger, Selje, Sogndal, Solund, Stryn, Sund, Tysnes, Ullensvang, Ulvik, Vaksdal, Vik, Voss, Vågsøy, Øygarden og Årdal.

• Areal: 32 542 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 577 376 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 23 600 forbrytelser og ca. 13 300 forseelser

Boks 12.7 Rogaland politidistrikt

Rogaland politidistrikt dekker Rogaland fylke, Sirdal kommune og dagens Haugaland og Sunnhordland politidistrikt.

• Omfatter 32 kommuner: Bjerkreim, Bokn, Bømlo, Eigersund, Etne, Finnøy, Fitjar, Forsand, Gjesdal, Haugesund, Hjelmeland, Hå, Karmøy, Klepp, Kvitsøy, Lund, Randaberg, Rennesøy, Sandnes, Sauda, Sirdal, Sokndal, Sola, Stavanger, Stord, Strand, Suldal, Sveio, Time, Tysvær, Utsira og Vindafjord

• Areal: 12 446 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 511 291 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 23 300 forbrytelser og ca. 10 500 forseelser

Boks 12.8 Agder politidistrikt

Agder politidistrikt dekker Vest-Agder fylke (unntatt Sirdal kommune) og Aust-Agder fylke.

• Omfatter 29 kommuner: Arendal, Audnedal, Birkenes, Bygland, Bykle, Evje og Hornnes, Farsund, Flekkefjord, Froland, Gjerstad, Grimstad, Hægebostad, Iveland, Kristiansand, Kvinesdal, Lillesand, Lindesnes, Lyngdal, Mandal, Marnardal, Risør, Songdalen, Søgne, Tvedestrand, Valle, Vegårshei, Vennesla, Åmli og Åseral

• Areal: 14 879 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 293 806 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 15 500 forbrytelser og ca. 7 800 forseelser

Boks 12.9 Sør-Øst politidistrikt

Sør-Øst politidistrikt dekker Telemark fylke, Vestfold fylke, Buskerud fylke og dagens Asker og Bærum politidistrikt.

• Omfatter 55 kommuner: Andebu, Asker, Bamble, Bærum, Bø (Telem.), Drammen, Drangedal, Flesberg, Flå, Fyresdal, Gol, Hemsedal, Hjartdal, Hof, Hol, Hole, Holmestrand, Horten, Hurum, Kongsberg, Kragerø, Krødsherad, Kviteseid, Lardal, Larvik, Lier, Modum, Nedre Eiker, Nes (Busk.), Nissedal, Nome, Nore og Uvdal, Notodden, Nøtterøy, Porsgrunn, Re, Ringerike, Rollag, Røyken, Sande (Vestf.), Sandefjord, Sauherad, Seljord, Sigdal, Siljan, Skien, Stokke, Svelvik, Tinn, Tjøme, Tokke, Tønsberg, Vinje, Øvre Eiker og Ål.

• Areal: 32 725 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 869 608 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 38 500 forbrytelser og ca. 18 600 forseelser

Boks 12.10 Oslo politidistrikt

Oslo politidistrikt dekker dagens politidistrikt.

• Omfatter Oslo kommune

• Areal: 454 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 647 676 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 55 600 forbrytelser og ca. 19 000 forseelser

Boks 12.11 Innlandet politidistrikt

Innlandet politidistrikt dekker Oppland fylke og Hedmark fylke.

• Omfatter 48 kommuner: Alvdal, Dovre, Eidskog, Elverum, Engerdal, Etnedal, Folldal, Gausdal, Gjøvik, Gran, Grue, Hamar, Jevnaker, Kongsvinger, Lesja, Lillehammer, Lom, Lunner, Løten, Nord-Aurdal, Nord-Fron, Nord-Odal, Nordre Land, Os (Hedm.), Rendalen, Ringebu, Ringsaker, Sel, Skjåk, Stange, Stor-Elvdal, Søndre Land, Sør-Aurdal, Sør-Fron, Sør-Odal, Tolga, Trysil, Tynset, Vang, Vestre Slidre, Vestre Toten, Vågå, Våler (Hedm.), Østre Toten, Øyer, Øystre Slidre, Åmot og Åsnes

• Areal: 52 590 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 383 960 innbyggere

• Registrert kriminalitet 2014: ca. 12 700 forbrytelser og ca. 8 500 forseelser

Boks 12.12 Øst politidistrikt

Øst politidistrikt dekker dagens Follo politidistrikt, Romerike politidistrikt og Østfold politidistrikt.

• Omfatter 38 kommuner: Aremark, Askim, Aurskog-Høland, Eidsberg, Eidsvoll, Enebakk, Fet, Fredrikstad, Frogn, Gjerdrum, Halden, Hobøl, Hurdal, Hvaler, Lørenskog, Marker, Moss, Nannestad, Nes (Ak.), Nesodden, Nittedal, Oppegård, Rakkestad, Rygge, Rælingen, Rømskog, Råde, Sarpsborg, Skedsmo, Ski, Skiptvet, Spydeberg, Sørum, Trøgstad, Ullensaker, Vestby, Våler (Østf.) og Ås

• Areal: 8 806 km²

• Befolkning per 31.12.2014: 691 841 innbyggere

• Registrert kriminalitet i 2014: ca. 31 400 forbrytelser og ca. 17 100 forseelser

Det er helt sentralt at de nye politidistriktene organiseres på en slik måte at en får en faglig god og kostnadseffektiv tjenesteutførelse. Politidirektoratet skal ha ansvaret for at politidistriktene organiserer seg på en god måte etter overordnede føringer og kriterier fra departementet.

Østfinnmark politidistrikt videreføres som et eget politidistrikt. Hovedbegrunnelsen for dette er den særlige kompetansen som er bygget opp i politidistriktet med å håndtere forhold knyttet til den norsk-russiske grensen. Grensen er Schengen-yttergrense, og grensekontrollen skal håndheve det omfattende Schengen-regelverket på vegne av alle Schengen-landene. Det er derfor viktig at alle sider ved driften av politidistriktet er i henhold til Schengen-forpliktelsene. Politimesteren i Østfinnmark vil få et særlig ansvar for å følge opp disse. Videre er Norge forpliktet til å håndheve bestemmelsene i grenseregimeavtalen med Russland.

Politidirektoratet gjennomførte i 2013 en vurdering av Grensekommissariatet, og anbefalte at gjøremålene og funksjonen til grensekommissæren i sin helhet legges til politimesteren i Østfinnmark. Samtidig er den nåværende organiseringen av grensekommissæren velfungerende, og det er viktig at dette arbeidet utøves med høy kvalitet og tilstedeværelse, og med stor forutsigbarhet. For å få best mulig helhetlig håndtering av de utfordringer grensesamarbeidet innebærer, vil Grensekommissariatet bli slått sammen med Østfinnmark politidistrikt, og slik at politimesteren også er grensekommissær. I en overgangsperiode på inntil tre år vil grensekommissæren være en yrkesoffiser tilsatt i Østfinnmark politidistrikt.

Grensekommisærstillingen ble opprettet for å ivareta grenseforvaltningsoppgaver omtalt i grenseregimeavtalen av 1949 (overenskomst mellom Kongeriket Norges Regjering og Regjeringen for Samveldet av Sovjetiske Sosialistiske Republikker av 29. desember 1949). Senere er det inngått avtaler om politisamarbeid mellom Norge og Russland (norsk-russisk politisamarbeidsavtale 26. mai 1998 og avtalen om grensespørsmål 11. november 2002). Ved at politimesteren blir grensekommissær, samles justis- og grenseforvaltningssamarbeidet faglig og administrativt.

Operasjonssentralen i politidistriktene skal bemannes med minst seks operatører. Unntak vil gjelde for Østfinnmark politidistrikt. Det vil bli satt egne kriterier for operasjonssentralen (døgnkontinuerlig nødmeldingstjeneste) i dette politidistriktet, med mulighet for samarbeid med politidistrikt Nord.

For de minste politidistriktene kan det måtte etableres ordninger hvor enten særorganene eller de største politidistriktene bistår med enkelte oppgaver.

For å sikre innbyggerne i Østfinnmark politidistrikt gode polititjenester på alle områder, vil det være nødvendig at noen funksjoner kan løses basert på bistand fra politidistrikt Nord. Blant oppgaver som kan ivaretas av politidistrikt Nord, etter anmodning fra politimesteren i Østfinnmark, er:

• innsatsledelse ved store eller langvarige hendelser

• behandling av straffesaker (etterforskning og påtale) som krever spesialkompetanse

• jourvakt utenfor vanlig kontortid

• utarbeidelse av ulike analyser

En rekke ulike hensyn er av betydning for vurderingen av politidistriktsinndelingen. Blant annet bør distriktene være store nok til å utvikle kompetente fagmiljøer og gjennomføre krevende etterforskning, og ikke flere enn at Politidirektoratet får gode betingelser for en helhetlig styring av etaten. Samtidig må politidistriktsinndelingen og robust politiinnsats også ses i sammenheng med ulike lokale, geografiske, sosiale og internasjonale forhold. Hva som gir en robust polititjeneste, beror ikke utelukkende på sakstilfang og antall medarbeidere. Stabilitet og mulighet for å rekruttere gode medarbeidere, er også av betydning for hvordan politiet kan fylle sin rolle. De fordeler det vil gi å ha likeartede politidistrikter, må dessuten veies mot at Norge også kriminalitetsmessig er et mangfoldig land. Eksempelvis har politiet i Møre og Romsdal og i Oslo ulike utfordringer. Dermed er det ikke nødvendigvis utelukkende en svakhet at politidistriktene er forskjellige. Samtidig er det nødvendig at de aller fleste politidistriktene får større kapasitet og mer kompetanse enn de har i dag. Ved vurderingen må en videre ha klart for seg at det også fremover i hovedsak vil være lokalt politi som yter polititjenester overfor innbyggerne. I dette ligger blant annet at den geografiske avstanden til politidistriktsledelsen ikke er sentral for hvilke polititjenester den enkelte innbygger mottar eller kan påregne.

Det finnes ikke noen løsning som fullt ut ivaretar alle relevante hensyn. Departementet mener at den inndelingen som er beskrevet ovenfor, representerer en god og balansert avveining av de ulike hensynene. Hvert distrikt skal i hovedsak ha spesialiserte taktiske og tekniske etterforskningsmiljøer med nødvendig kompetanse og kapasitet på sentrale fagområder. De skal være i stand til å avdekke, etterforske og iretteføre straffesaker med høy kvalitet i arbeidet, herunder saker om alvorlig, skjult eller organisert kriminalitet.

Enkelte fagområder bør muligens ivaretas for større geografiske områder enn det enkelte politidistrikt. Dette kan det være aktuelt å komme tilbake til i forbindelse med utredningen av særorganene. Departementet understreker at politidistriktsinndelingen ikke under noen omstendighet bør stå i veien for samarbeide politidistriktene imellom.

Hvordan de ulike fagmiljøene geografisk sett skal lokaliseres, vil kunne variere. Spesialistfunksjoner som for eksempel kriminalteknikk, etterforskning av seksuelle overgrep, økonomietterforskning, spesielle beredskapsoppgaver og lignende kan plasseres andre steder enn der politidistriktets administrasjon er lokalisert, jf. også retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenesteproduksjon.

Ansvaret for kontinentalsokkelen er i dag delt mellom fire politidistrikter (Rogaland, Nordmøre og Romsdal, Helgeland og Troms politidistrikter). Med den nye politidistriktsinndelingen bør ansvaret for polititjenesten utenfor territorialgrensen, herunder for kontinentalsokkelen, være fordelt på to politidistrikter. Rogaland politidistrikt bør ha ansvaret for polititjenesten utenfor territorialgrensen opp til 65 grader nord. Nord politidistrikt bør ha ansvaret fra 65 grader nord til grensen mot Russland, og i området rundt Svalbard.

12.4.2 Bedre samarbeid med andre aktører

I tillegg til endringer i politidistriktsinndelingen, er det behov for å styrke politiets evne til å samarbeide med andre.

Samfunnet rammes ofte av alvorlige hendelser som krever innsats fra flere nød- og beredskapsetater. Dette kan være hendelser som har konsekvenser for samfunnssikkerheten, eller som har store følger for den enkelte. Beredskapsaktørene inkluderer blant annet politiet, brannvesen, sivilforsvaret, helsetjenesten, Forsvaret, fylkesmenn, kommuner og frivillige organisasjoner. Kjennskap til hverandres ressurser og kapasiteter, god lokalkunnskap, planverk og samkjørte øvelser, er blant de faktorer som kan bidra til god håndtering av hendelser som krever omfattende innsats.

Samspillet mellom beredskapsaktørene fungerer i de fleste tilfeller bra i dag. Samtidig viser evalueringer av større hendelser de siste årene at det er svakheter innen rednings- og beredskapsområdet. Utfordringer ved organisering, ledelse og samarbeid mellom berørte etater, og svakheter ved varsling og alarmering, er blant erfaringene.

Redningstjenesten er en sentral samarbeidsordning for politiet. Den nåværende organiseringen av redningstjenesten er velfungerende, og skal videreføres i den nye politidistriktsstrukturen. Redningstjenesten utøves som et samvirke mellom offentlige, frivillige og private aktører og virksomheter, under ledelse av de to hovedredningssentralene (Hovedredningssentral Nord-Norge og Hovedredningssentral Sør-Norge). Sentrale trekk ved redningstjenesten vil være:

• Politiet leder de lokale redningssentralene (LRS).

• Redningsledelsen som trer sammen ved større redningsaksjoner, er et kollegium med representanter fra blant annet helse, sivilforsvar, brann, Forsvaret og frivillige organisasjoner, med politimesteren som leder.

• Driftsenhetene/tjenestestedene vil i større utstrekning enn i dag måtte ivareta kontakten med andre offentlige etater og frivillige organisasjoner.

• For å styrke samarbeidet mellom aktørene i redningstjenesten vil det bli opprettet rednings- og beredskapsråd i alle politidistriktene/LRS-områdene. Rednings- og beredskapsrådene vil omfatte alle etater, virksomheter og frivillige organisasjoner som har en rolle både i redningstjenesten og andre beredskapssituasjoner i fredstid.

Videre må politiet samarbeide med øvrige aktører i straffesakskjeden og asylkjeden, jf. også de mål som er nevnt i punkt 8.4.1 for utviklingen av straffesakskjeden, asylkjeden og samfunnssikkerhet og beredskap.

12.4.3 Særlig om nødmeldingstjenesten – samlokalisering

Mens det i politianalysen er anbefalt en betydelig reduksjon i antall politidistrikter, foreligger det forslag til endringer i den fremtidige organiseringen av brann- og redningsvesenet. I utredningen «brannstudien», som er til behandling i departementet, anbefales det å redusere antall brann- og redningsvesen og nødmeldingssentraler for brann. Brannstudien har vært på alminnelig høring, og det er en bred tilbakemelding at en ny organisering av brann- og redningsvesenet bør sees i sammenheng med den nye organiseringen av politidistriktene. At det nå er påpekt behov for endringer i nødmeldingstjenesten for både politi og brann, gir en god mulighet til å se de to elementene under ett, med tanke på å oppnå best mulig samhandling fremover.

Nødmeldingstjenesten er en samfunnskritisk funksjon. Tjenesten skal sikre befolkningen rask og riktig hjelp i nødsituasjoner. For innbyggerne er nødmeldingstjenesten det viktigste kontaktpunktet til nødetatene. Tjenesten er tredelt med separate nødnumre og egne nødmeldingssentraler for hver av de tre etatene – brann (110), politi (112) og helse (113). I dag finnes det tilsammen 63 nødmeldingssentraler i Norge, fordelt på 27 i politiet, 18 i helsetjenesten og 18 i brannetaten. Publikum forventes å ringe til den nødetaten de anser som relevant ut fra den situasjonen som har oppstått. Dersom man henvender seg til feil sentral, skal operatøren på sentralen videreformidle meldingen til riktig etat. Ved større hendelser som krever innsats fra flere enn den mottagende etat, skal de andre nødetatene varsles umiddelbart (trippelvarsling).

Nødmeldingstjenesten bygger på et felles prinsipp om fagkyndighet. Det betyr at den som melder om en nødsituasjon skal sikres direkte kontakt med fagutdannet personell i den etaten man ringer. Tjenesten er regulert både ved spesifikke bestemmelser for en etat og ved generelle bestemmelser. De tre nødmeldingssentralene er utover dette noe ulikt innrettet.

112-anrop kommer til politiets operasjonssentral. Operasjonssentralen er den viktigste koordinerende enhet innenfor politidistriktet, og fungerer som en operativ styringssentral for distriktet. Mottak og håndtering av 112-anrop utgjør en forholdsvis begrenset del av operasjonssentralens virksomhet. Utkalling av ressurser gjøres av operatøren på sentralen etter at det er brakt klarhet i den aktuelle situasjonen. Operasjonssentralene vurderer blant annet i hvilken grad et tiltak haster, hvor mye ressurser som skal settes inn, og prioritet i forhold til andre aksjoner som pågår.

Det er kommunene som har ansvaret for etablering og drift av nødmeldingssentraler for brann (ofte kalt 110-sentraler). Disse sentralene, som hovedsakelig er lokalisert i brannstasjoner, mottar og håndterer nødanrop til nødnummer 110. Sentralen sikrer at nødvendig informasjon fra innringer innhentes så raskt og korrekt som mulig. Videre gir operatøren faglig veiledning for hva som bør gjøres for å begrense ytterligere skade og sikre personer mv. Når lokalisering og omfang av brannen eller ulykken er fastslått, vil operatøren utalarmere innsatsressurser. 110-sentralen fungerer som kommunikasjonssenter for de utalarmerte ressursene. I økende grad håndterer 110-sentralene større og alvorlige ulykker, og ikke bare branntilfeller. I tillegg til å håndtere nødanrop fra publikum, mottar 110-sentralene meldinger fra automatiske brannanlegg fra bestemte bygninger (sykehus, skoler, mv.).

Oppringinger til nødnummer 113 går til den medisinske nødmeldingstjenesten, ofte kalt akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK-sentral). AMK-sentralene er i hovedsak lokalisert i sykehus. Sentralen mottar henvendelser fra publikum ved akutt sykdom og nødhendelser. Hastegrad og respons besluttes ut fra hendelse, omfang og lokalisering. Rådgivning og eventuell instruksjon gis til innringer. Lokal helsetjeneste blir varslet i akutte situasjoner (legevaktssentral, legevakt, ambulanse, luftambulanse). AMK-sentralene har stort sett lengre samtaler med innringer enn de to andre nødmeldingssentralene.

Alle nødmeldingssentralene skal være tilknyttet nytt digitalt nødnett innen utgangen av 2015.

Utviklingen de siste årene har gått i retning av færre og større nødmeldingssentraler i alle de tre nødetatene. Helsetjenesten har halvert antallet AMK-sentraler de siste 10-12 årene, og antall nødmeldingssentraler for brann er redusert. Utviklingen i våre naboland er også klar; nødmeldingstjenesten blir samlet i færre og større enheter i både Sverige, Finland og Danmark. Ved at nødmeldingstjenesten er under utvikling i nødetatene, har Norge mulighet til å ta ut det potensialet for en bedre og mer effektiv nødmeldingstjeneste som kan ligge i felles geografiske grenser og samlokalisering.

Politiets nødmeldingstjeneste dekker et geografisk område som tilsvarer politidistriktsinndelingen. Siden tidlig på 1990-tallet har det vært et prinsipp at brannvesenets 110-sentral følger de geografiske grensene til et politidistrikt, men samtidig slik at en 110-sentral kan omfatte mer enn ett politidistrikt. Departementet vil videreføre dette prinsippet ved etableringen av nye politidistrikter. Brannvesenets nødmeldingstjeneste skal tilpasses de geografiske grensene til de nye politidistriktene, men samtidig slik at en 110-sentral kan dekke mer enn ett politidistrikt. I brannstudien er det anbefalt at 110-sentralene skal dekke et større geografisk område og flere innbyggere enn de gjør i dag, og at 400 000 som befolkningsgrunnlag bør være et minimum. Enkelte 110-sentraler vil således kunne bli så store at de vil dekke et større geografisk område enn bare ett politidistrikt.

Sammenfallende geografiske grenser har både praktiske og beredskapsmessige fordeler. Felles grenser vil styrke samarbeidet og håndteringen av konkrete hendelser, og legge til rette også for trening, øvelser og planlegging. Felles geografisk virkeområde vil dessuten kunne ha en positiv effekt ved at innsatspersonell i større grad vil kjenne ressursene fra de andre nødetatene. Det vil kunne redusere potensialet for feil når større hendelser skal håndteres. Fordelene ved felles geografisk virkeområde blir enda tydeligere når nødmeldingssentralene er samlokalisert.

I tillegg til at politiets operasjonssentral og 110-sentralen skal følge de samme geografiske grensene, vil det være hensiktsmessig å lokalisere begge sentralene i samme by eller tettsted, og i samme bygg. En slik samlokalisering vil sikre at begge nødetatene er orientert om hendelser og behov, og dermed kan understøtte hverandre på en best mulig måte. Departementet ser at dette vil styrke forutsetningene for en god beredskap, og vil legge til rette for å samlokalisere nødmeldingssentralene for politi og brann i de nye politidistriktene.

En samlokalisering som nevnt, vil være i tråd med anbefalingene i en omfattende utredning av nødmeldingstjenesten som ble lagt frem ved utgangen av 2014 («Nasjonalt nødmeldingsprosjekt»), og som skal gi beslutningsgrunnlag for en forbedret nødmeldingstjeneste. Nasjonalt nødmeldingsprosjekt har i fellesskap med nødetatene dokumentert at dagens tjeneste ikke er god nok. Ofte handler det om svakheter i samvirket mellom etatene, eller at de etatsinterne rutinene har sviktet. Nødmeldingstjenesten vil møte nye utfordringer i fremtiden som vil kreve mer kapasitet og mer spesialisert kompetanse. Den vil være mer egnet til å møte utfordringene hvis oppgavene løses i større miljøer med flere ansatte, og det er større fleksibilitet i organisasjonen. Nødmeldingsprosjektets erfaring er at det er en positiv innstilling i alle tre etatene til at antall sentraler kan reduseres. Færre og større sentraler vil kunne sikre bedre kapasitet, mer effektiv utnyttelse av tilgjengelig kompetanse, mer mengdetrening for operatørene, og bedre muligheter for mer øving. Utredningen fra Nasjonalt nødmeldingsprosjekt legger et grunnlag for å kunne utvikle en nødmeldingstjeneste som både ivaretar de enkelte etaters behov og behovet for bedre samvirke mellom etatene.

I tillegg til organisering, anbefaler utredningen fra Nasjonalt nødmeldingsprosjekt at det gjennomføres forbedringer i nødmeldingstjenesten innenfor følgende områder:

• Øke kapasiteten i tjenesten for å sikre bedre tilgjengelighet for brukerne

• Styrke kompetansen hos operatørene i nødmeldingssentralene

• Forbedre teknologi for å sikre informasjonsdeling, bedre fagstøtte, måling av tjenesten og tilstrekkelig robusthet

• Styrke styring og forvaltning for å sikre en strategisk utvikling av tjenesten

• Etablere lik forståelse av lovverk

Utredningen anbefaler videre at Helse- og omsorgsdepartementet gjennomfører en utredning for optimal organisering av den akuttmedisinske nødmeldingstjenesten. En slik utredning vil være et grunnlag for å vurdere blant annet i hvilken grad samlokalisering også bør gjelde akuttmedisinske kommunikasjonssentraler generelt.

En analyse som er gjennomført i tilknytning til det nasjonale nødmeldingsprosjektet viser at det er samfunnsøkonomisk lønnsomt å redusere antall sentraler i hver etat, og i størst mulig grad samlokalisere disse. Den kvalitative nytten, i form av økt samvirke og tverrfaglig koordinering, øker med graden av samlokalisering mellom nødmeldingssentralene for politi, brann og helse. Størst nytte oppnås ved samlokalisering av nødmeldingssentralene til alle de tre nødetatene. Analysen må imidlertid ses i lys blant annet av at omstillingskostnader ikke er hensyntatt. Det er heller ikke foretatt en konsekvensanalyse av positive og negative effekter på den enkelte etats verdikjede.

De tre nødetatene har vært samlokalisert i Drammen siden 2010. Erfaringene fra Drammen er at samlokaliseringen har ført til bedre samhandling på tvers av etatene, bedre tverretatlig støtte til operative styrker, bedre tverretatlig koordinering på strategisk ledelsesnivå, økt kjennskap til hverandres kompetanse, økt motivasjon blant de ansatte, og mer kostnadseffektiv utnyttelse av lokaler og andre felles ressurser.

Samlokalisering av nødmeldingstjenesten i politi og brann i de nye politidistriktene vil bety at operatørene sitter i samme bygg, men ikke at det opprettes felles sentraler. Nasjonalt nødmeldingsprosjekt har ikke identifisert behov for å etablere en felles nødmeldingssentral som leverer én tjeneste til alle de tre nødetatene. For å sikre tilstrekkelig fagkyndighet og samhandling med den øvrige organisasjonen i hver av etatene, mener departementet at nødmeldingstjenesten også i fremtiden bør ha organisatorisk tilknytning til de respektive nødetatene.

Nasjonalt nødmeldingsprosjekt har utredet ordningen med tre nødnumre i Norge. Departementet støtter anbefalingen fra nødmeldingsprosjektet om å videreføre dagens ordning med tre nødnumre. Ordningen sikrer publikum rask kontakt med fagkyndig personell.

For politiet er det i mange tilfeller slik at straffesaker starter med en melding som kommer til operasjonssentralen. Håndteringen av denne meldingen kan ha stor betydning for det videre saksforløpet, og for ressursbruken. For kontinuerlig å sikre at den etatfaglige kompetansen i nødmeldingstjenesten er oppdatert, er det viktig at de ansatte ved nødmeldingssentralene har nær kontakt med fagmiljøene i sine respektive etater.

Brann- og redningsetatens nødmeldingssentraler skal på denne bakgrunnen samlokaliseres med politiets operasjonssentraler. De nye sentralene skal klargjøres slik at helsetjenestens AMK-sentraler også kan plasseres samme sted. Det er gode erfaringer fra samlokaliseringen i Drammen, både organisatorisk, faglig, beredskapsmessig og økonomisk. Det er tatt initiativ lokalt også i Salten politidistrikt til samlokalisering av nødmeldingssentralene i Bodø, og enighet mellom de tre nødetatene der om dette.

12.4.4 Enkelte spørsmål vedrørende nasjonale ressurser

De nasjonale beredskapsressursene beredskapstroppen, bombegruppen, politiets helikoptertjeneste, krise- og gisselforhandlerne og Den Kongelige Politieskorte er lokalisert til Oslo politidistrikt. Disse ressursene yter bistand over hele landet etter nærmere retningslinjer. Departementet vil gjennomføre en utredning av den fremtidige organiseringen av politiets nasjonale beredskapsressurser.

22. juli-kommisjonen anbefalte at det etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo (NOU 2012: 14 kapittel 14 og 19). Formålet med tiltaket ville være å oppnå en koordinert samhandling ved en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt. Etter at 22. juli-kommisjonen fremla sin rapport, er behovet for større politidistrikter blitt tydeligere. Gjennom den nye politidistriktsinndelingen og nye krav til bemanning av operasjonssentralene, vil det enkelte politidistrikt få bedre forutsetninger for å håndtere hendelser. Videre er det lagt til rette for bistand politidistriktene imellom (nabohjelp). Departementet ønsker å satse på sterkere politidistrikter og operasjonssentraler, på utvikling av gode rutiner for bistand distriktene imellom, og på bruk av de nasjonale beredskapsressursene.

Det arbeides med å etablere et situasjonssenter i Politidirektoratet. Situasjonssenteret skal bidra til å gi et nasjonalt situasjonsbilde, og på den måten styrke forutsetningene for en tilfredsstillende håndtering av hendelser.

Politireserven er politiets nasjonale forsterkningsressurs, som i henhold til beslutning fra departementet skal utgjøre minst 800 personer. Politireserveordningen er hjemlet i lov om tjenesteplikt i politiet (polititjenestepliktloven). Polititjenestepliktloven § 1 gir hjemmel for at menn og kvinner som i henhold til sivilforsvarslovgivningen er pliktige til å gjøre tjeneste i sivilforsvaret, isteden kan pålegges å gjøre tjeneste i Politireserven. Politidirektoratet har det overordnede ansvaret for Politireserven, mens det administrative ansvaret ligger til Utrykningspolitiet. Fra mars 2010 er politidirektøren delegert myndighet til å kalle inn Politireserven i gitte tilfeller.

Opplæringen til tjeneste i Politireserven gis i form av grunnkurs og repetisjonskurs. Opplæringen omfatter blant annet ordenstjeneste, trafikktjeneste, objektsikring og våpenbruk.

Et utvalg oppnevnt i september 2012 har gjennomgått ulike sider ved organiseringen av Sivilforsvaret, Heimevernet og Politireserven, og anvendelse av disse styrkene ved behov for statlig forsterkning. I NOU 2013: 5 Når det virkelig gjelder … Effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser er det anbefalt at Politireserven avvikles, under henvisning blant annet til at tjenesten ikke blir brukt. Under høring av utredningen har forslaget om å legge ned Politireserven fått bred støtte.

Politireserven skal være en ressurs som kan styrke politiets kapasitet når det er særlig behov for det. Etter departementets mening bør en se på hvordan denne ressursen kan utnyttes bedre, fremfor å gå inn for nedleggelse. Ved brev 23. september 2014 er Politidirektoratet gitt i oppdrag å utrede spørsmål om hva Politireserven bør brukes til, hvordan styrken bør dimensjoneres, hvilke krav som bør stilles til opplæring, hvilket utstyr det er behov for, og hvem som skal beslutte at Politireserven skal settes i innsats. Politidirektoratet har frist til 1. april 2015 med å gi sin utredning.

Politiet er en sentral aktør i å ivareta samfunnets sikkerhet. Det omfattende ansvaret og mangfoldet av oppgaver som ligger i dette, stiller krav til kompetanse, planlegging, gjennomføring av øvelser og samordning mellom ulike aktører. Det kan være hensiktsmessig med treningssentre som blant annet kan være en møteplass for nødetatene og andre innsatsressurser som bidrar til kunnskap og kompetansebygging. Det bør utredes nærmere hvilket innhold slike sentre skal ha, og om det skal etableres et senter i hvert politidistrikt.

12.5 Nærmere om organiseringen av det enkelte politidistrikt

12.5.1 Generelt

Dagens organisering

I dag varierer det betydelig hvordan det enkelte politidistrikt er organisert, og hvilke funksjoner som ivaretas hvor. De fleste politidistriktene har en form for mellomnivå mellom politistasjons- og lensmannsdistriktene på den ene siden og politidistriktet sentralt på den annen. En del steder består dette mellomnivået av en regionordning under ledelse av én av de lensmenn eller politistasjonssjefer som inngår i regionen. Det er også etablert vaktsamarbeidsordninger for deler av den operative virksomheten.

Politianalysens anbefaling mv.

I politianalysen er det anbefalt at politidistriktene organiseres etter en felles modell. Det anbefales at det enkelte politidistrikt får en såkalt funksjonell organisering, illustrasjonsmessig skissert slik som vist i figur 12.14.

Utvalget understreker at arbeidet med en organisasjonsmodell må utvikles videre av politiets ledelse. Videre beskriver utvalget at det typisk vil være 4-5 geografiske driftsområder i hvert politidistrikt, og at hvert driftsområde vil bestå av 8-10 tjenestesteder, og som regel være ledet fra én politistasjon i driftsområdet (NOU 2013: 9 punkt 12.5.9). I beskrivelse av funksjonen for de ulike elementer i organiseringen, skriver utvalget blant annet følgende om driftsområdene:

«Driftsområder har primært resultatansvar for hoveddelen av kriminalitet i området, med unntak av saker som håndteres av felles kriminalenheter på distriktsnivå. Områdene har personalansvar for ansatte innen området, samt administrasjon av lokale stasjoner og tjenestesteder, inkludert drift av arrest lokalt. De har ansvar for å stille nødvendige ressurser tilgjengelig for tilstedeværelse og beredskap, under dette å utarbeide vaktlister i tråd med krav satt av felles operativ enhet. Områdelederne vil ha primæransvar for kontakt med og oppfølging av eksterne interessenter i området, ofte i samarbeid med stasjonssjefer og lensmenn som har ansvar for å ivareta den lokale kontakten og samarbeidet innen sine ansvarsområder.»

De tre elementene til høyre for driftsområdene i skissen i figur 12.14, er betegnet som fellesfunksjoner på distriktsnivå. Utvalget beskriver deres rolle og ansvar slik:

«Fellesfunksjoner på distriktsnivå har det faglige ansvaret for metoder og prioritering av ressurser innen sine fagområder på tvers av politidistriktet. De har videre ansvar for utveksling av erfaringer og beste praksis innad i politidistriktet og med resten av politiet. De har personalansvar for personer som sitter som del av den sentrale funksjonen, også for de personene som fysisk er lokalisert andre steder i politidistriktet. Spesielt for hver enkelt funksjon er ansvaret som følger:

• Analyse og forebygging har ansvaret for å gjennomføre alle analyser for politidistriktet, inkludert analyser for driftsområder der dette er relevant. De har videre ansvar for å planlegge og gjennomføre forebyggende arbeid på tvers av politidistriktet gjennom personer som fysisk er lokalisert i driftsområdene, og i samarbeid med den øvrige politistyrken i politidistriktet.

• Felles operativ enhet har ansvaret for operasjonssentralen og gjennom dette helhetlig operativ ledelse i politidistriktet. De disponerer politidistriktets til enhver tid tilgjengelige operative ressurser. De har også ansvar for å utarbeide krav til utforming av vaktlister innen driftsområdene for å sikre at vaktplaner gjenspeiler de operative behovene i politidistriktet.

• Felles kriminalenhet har det overordnede ansvaret for påtalefunksjonen i politidistriktet og gjennom dette ansvar for å disponere ressurser innen etterforskning og påtale på tvers av politidistriktet, med unntak av mengdekriminalitet som kan håndteres av driftsområdene. De har videre ansvar for at felles retningslinjer og arbeidsprosesser for utøvelse av etterforskning og påtalefunksjonen blir etterfulgt i politidistriktet.»

Utvalget bemerker videre at selv om dette er en modell med sterke sentrale enheter, trenger ikke ressursene å sitte mer sentralisert enn de gjør i dag, med unntak av noen spesifikke funksjoner. Utvalget nevner blant annet at personer som tilhører de sentrale funksjonene fysisk vil sitte på andre tjenestesteder i politidistriktet, og angir som eksempel at det vil være naturlig at personer som tilhører felles kriminalenhet er geografisk fordelt i politidistriktet for en rekke funksjoner, slik som lokal påtaleleder. Tilsvarende mener utvalget at hoveddelen av personene som jobber med forebygging, og som er tilknyttet den sentrale funksjonen for analyse og forebygging, fysisk vil være lokalisert på forskjellige steder i politidistriktet der de har ansvar for å jobbe med forebygging i sin del av politidistriktet. For øvrig bemerker utvalget blant annet at gjennomføringen av den skisserte modellen vil være avhengig av endringer i dagens lokale struktur.

Under høringen har Politidirektoratet blant annet vist til anbefalingen om formalisering av et mellomnivå mellom distrikt og tjenestested, og nevnt at et mellomnivå til en viss grad eksisterer flere steder i dag. Direktoratet mener at et mellomnivå slik det er beskrevet i politianalysen vil ha en viktig funksjon, både for å bøte på geografiske utfordringer og for å skape et håndterbart organisatorisk kontrollspenn i de nye distriktene (sitat under punkt 12.3 ovenfor). Politijuristene støtter vurderingen av at det er behov for en mer enhetlig organisering av politidistriktene, og mener det bør velges en funksjonell organisering som sikrer en uavhengig påtalefunksjon og styrker helhetstenkningen i distriktet.

Departementets vurdering

Departementet understreker at virksomheten i politidistriktene må organiseres på en måte som gir en faglig god og kostnadseffektiv tjenesteutførelse. Det er viktig å sikre at ny organisering ikke medfører mer byråkrati og virker kostnadsdrivende. Politiet skal derfor organiseres i to nivåer, se illustrasjon i figur 12.15. Politidirektoratet har ansvar for at politidistriktene organiserer seg på en god måte etter overordnede føringer og kriterier fra departementet.

Det vil være en fordel om organiseringen av det enkelte politidistrikt standardiseres i større grad enn i dag, siden virksomheten da totalt sett blir mer oversiktlig, og det kan bli lettere å dra nytte av erfaringer politidistriktene imellom. Fordelene ved standardisering skal imidlertid ikke overskygge det faktum at det vil være betydelige forskjeller mellom politidistriktene med hensyn til geografi, befolkning, kriminalitetsmønster mv. også under den nye politidistriktsinndelingen. Ulike utfordringer kan kreve ulike løsninger.

For å unngå en struktur med mange nivåer, skal de geografisk baserte driftsenhetene ledes av en av de lensmennene eller politistasjonssjefene som inngår i driftsenheten. Driftsenhetene må kunne styre virksomheten ved det enkelte tjenestested. I hvilken grad det skal opprettes funksjonelle driftsenheter, vil måtte vurderes av politiet. Det førende for slike vurderinger må være hva som gir kvalitativt gode og publikumsvennlige tjenester, og en effektiv tjenesteproduksjon.

12.5.2 Organisering av etterforskning og påtale i politidistriktene

Det er et grunnelement i norsk straffeprosess at etterforskning og påtalemyndighet skal utøves uavhengig av departement og direktorat. Kontroll med politiets straffesaksbehandling utøves av påtalemyndigheten. Som nevnt i punkt 8.4.4 går departementet inn for å styrke kvaliteten i straffesaksarbeidet innenfor rammene av dagens to-sporede system, men også at det skal foretas en utredning om påtalemyndighet hva gjelder kapasitet og kompetanse. Utredningen bør se på om forholdene er lagt tilstrekkelig til rette for den kontrollen som påtalemyndigheten skal utøve.

Under høringen av politianalysen påpeker riksadvokaten at utredningen i liten grad analyserer behovene tilknyttet etterforskning og påtale. Politijuristene har tatt til orde for en egen påtaleanalyse. Sistnevnte understreker behovet for en uavhengig påtalemyndighet, og mener at det bør være en egen visepolitimester som har stillingen som påtaleleder.

Departementet bemerker at det er opparbeidet en del erfaring med hensyn til hvilke faktorer som er av betydning for kvaliteten i straffesaksbehandlingen. Arbeidet er for det første avhengig av tilstrekkelige ressurser og kompetanse. I tillegg er det erfaringsmessig behov for kontinuerlig, generell oppfølgning av straffesaksbehandlingen fra høyt nivå i politidistriktet. Saksbehandlingen krever godt (og tidlig) samspill mellom påtalejurist og etterforsker, og etterforskningen bør skje innenfor rammen av et godt etterforskningsmiljø med kompetent politifaglig ledelse.

Politimesteren har en nøkkelrolle, ved at hun eller han har påtalemyndighet og særskilte fullmakter som leder for lokal påtalemyndighet, og dessuten disponerer distriktets ressurser. Med nye, store politidistrikter kan det bli vanskeligere for politimesteren å være «tett på» straffesaksbehandlingen. Riksadvokaten mener at politimesteren – i en modell med seks politidistrikter, og trolig også med ti politidistrikter – ikke vil være i stand til å fylle rollen som leder av den lokale påtalemyndighet, og bemerker under høringen av politianalysen blant annet følgende:

«Med en politimester som i realiteten frikobles det påtalemessige ansvar som i dag påhviler vedkommende, vil det være nødvendig å styrke den overordnede påtalemessige styringen av straffesaksarbeidet, formentlig ved opprettelse av visepolitimesterstilling(er) i de nye distrikter, og at vedkommende gis særlig ansvar for oppfølging av etterforsknings- og påtalearbeidet. En av styrkene i vår særegne norske organisering av påtalemyndigheten er at den lokale leder av påtalemyndigheten samtidig har totalansvaret for politiets etterforskingsressurser, hvilket er en forutsetning for integrert påtale. Den høyere påtalemyndighet, og påtaleledere i politiet, må i hvert politidistrikt ha én person å forholde seg til som har nødvendig innsikt og kompetanse til å treffe beslutninger både om etterforsker- og påtaleressurser. (Riksadvokaten er ikke fremmed for at det bør opprettes flere visepolitimesterstillinger for å styrke ledelsen av totaliteten i politiets oppgaveløsning, og samhandlingen disse imellom.)»

Departementet går ikke inn for å endre ordningen med at politimesteren har påtalemyndighet og totalansvaret for etterforskningsressursene i politidistriktet. Videre ser departementet behov for at alle politidistrikter har én person med ansvar for påtalefunksjonen i distriktet som statsadvokatene kan forholde seg til i den løpende fagledelsen, og som har både reell mulighet til å styre straffesaksarbeidet og innflytelse på disponeringen av etterforsknings- og påtaleressurser. Vedkommende vil, innenfor lovens rammer, kunne avlaste politimesteren i det påtalemessige arbeidet, og inngå i politidistriktets ledergruppe. Hvordan etterforsknings- og påtalearbeidet i politidistriktet for øvrig skal organiseres, bør utvikles gjennom implementeringen av den nye politidistriktsinndelingen. Organiseringen må innrettes på en måte som sikrer en reell påtaleledelse av straffesaksarbeidet i politidistriktene.

Etterforskning er i mange tilfeller knyttet til et fysisk åsted, og må av praktiske grunner utføres over hele landet. Mye av etterforskningsaktiviteten vil måtte utføres andre steder enn der politidistriktets ledelse er lokalisert. Organiseringen må ivareta behovet for god etterforskningsledelse. For øvrig bør det være avhengig av forholdene i det enkelte politidistrikt hvordan etterforskningsressursene mer konkret skal fordeles og disponeres. I utgangspunktet er det naturlig å tenke seg at utpregede spesialistfunksjoner bør ligge sentralt i politidistriktet. På den annen side bør ikke ressursene sentraliseres mer enn at det blir gode etterforskningsmiljøer flere steder i politidistriktet. Videre må virksomheten organiseres på en måte som legger til rette for at politiarbeidet i størst mulig grad kan utføres ute blant folk, og uten større skille mellom etterforskning og annet operativt politiarbeid enn det regelverket krever.

Påtalejurister og etterforskere skal samhandle for å få en mest mulig effektiv straffesaksbehandling. For å ivareta behovet for nær kontakt mellom etterforskere og påtalejurister, og nærhet til domstolene, vil også påtalearbeidet måtte utføres på flere steder i politidistriktet. Hensynet til faglig kvalitet tilsier at påtalearbeidet bør være forankret i et påtalefaglig miljø.