6 Forutsetninger for en god polititjeneste

6.1 Innledning

Politiet må imøtekomme forventninger om at det skal forebygge effektivt, være til stede med relevant kapasitet og kompetanse der det er behov for det, og forfølge lovbrudd på en måte som gir grunnlag for trygghet og rettssikkerhet. Videre må forvaltningssaker og andre oppgaver løses innenfor rimelige krav til kvalitet, effektivitet og service overfor innbyggerne. En rekke forutsetninger må være oppfylt for at polititjenesten skal kunne holde en god standard. I det følgende kommenteres en del av disse forutsetningene. I punktene nedenfor retter departementet oppmerksomheten primært mot sider ved virksomheten som det har vist seg behov for å styrke, slik som holdninger, kultur og ledelse, kompetanse og kunnskap, samvirke mellom politiet og andre aktører, og forebygging som primærstrategi. Også behovet for kontroll med politiets virksomhet omtales.

Politiet har over tid brukt lite midler til utvikling og modernisering av etaten. Handlingsrommet har også vært begrenset. I 2013 gikk i underkant av 80 prosent av politiets driftsutgifter til dekning av lønn og husleie/bygninger (85 prosent i politidistriktene). I tillegg kommer andre driftsrelaterte utgifter. Det har over flere år bygget seg opp et betydelig behov for investeringer i etaten. Politiet bør moderniseres og endres. Foruten å gjennomføre politireformen og følge opp ambisjonen i regjeringens politiske plattform om at det i løpet av 2020 skal være to polititjenestemenn per 1 000 innbyggere, er det behov for forbedringstiltak innen IKT og sikkerhet og beredskap. Dette omfatter blant annet robuste og moderne IKT-løsninger, og tiltak for å bedre politiets nasjonale beredskap. Det er foretatt flere konseptvalgutredninger som omfatter store statlige investeringer på disse områdene. Det pågår nå ekstern kvalitetssikring av Merverdiprogrammet (se også punkt 6.6 nedenfor), og bedring av politiets nasjonale beredskap. Regjeringen vil vurdere disse og andre aktuelle tiltak, og komme tilbake til Stortinget senere.

6.2 Holdninger, kultur og ledelse

22. juli-kommisjonen fremhevet holdninger, kultur og ledelse som avgjørende for hva som gikk godt og hva som gikk dårlig 22. juli 2011. Høringen av politianalysen har gitt støtte til vurderingen av at det er behov for oppmerksomhet mot det å utøve ledelse i politiet. Difi har etterlyst større oppmerksomhet om hvilke endringer i kultur og holdninger politiet bør jobbe mot. For øvrig er det under høringen gitt uttrykk blant annet for at det er nødvendig å få mer åpenhet og ansvar inn i ledelsen av norsk politi, og at politiledere i dag har for lite handlingsrom. Politiets fellesforbund mener at det må skapes en kultur som åpner for læring, prøving og feiling. En del advarer mot en for stor vekt på prestasjonsledelse, og det pekes på at snever mål- og resultatstyring kan hemme arbeidet med å styrke profesjonell skjønnsutøvelse og profesjonskontroll. Difi mener at krav og forventninger overfor ledere og medarbeidere kan og bør tydeliggjøres og følges opp, men er skeptisk til effektene av en nitid parametermåling som slår ut i økonomiske sanksjoner for den enkelte leder. Fredrikstad kommune peker på at stor avstand fra ledelsen til den som ledes kan ha negativ betydning for holdningene hos den enkelte, og gi svak tilhørighet. Kommunen ser dette som et argument mot seks politidistrikter.

Departementet bemerker at en hensiktsmessig struktur og organisering er en viktig forutsetning for god ledelse. Ved at det blir 12 politidistrikter, vil det være naturlig å redusere politidirektørens ledergruppe. På den måten blir det enklere for politidirektøren og landets politimestre å drive en mer effektiv strategisk ledelse av norsk politi. Organisasjonen vil da lettere kunne fange opp trender og nye utfordringer som kan møtes med den kapasitet og kunnskap etaten har, på en bedre måte enn i dag.

Gjennomføringen av nærpolitireformen skal forsterke en organisasjonskultur i politiet som støtter opp under etatens samfunnsoppdrag. Politiet må samles om en felles identitet og felles verdier.

Utviklingen av medarbeiderskap og lederplattformen skal bidra til at politiansatte på alle nivåer opplever at behov for endring ivaretas i den daglige utførelsen av polititjenesten. Ledelse i politiet skal bygges på faglig frihet, tillit til de ansatte og tydelig ansvarsplassering.

Departementet forventer større oppmerksomhet mot ledelse i politietaten fremover. Ledelse skal være fremtredende i alle ledd av organisasjonen, fra tjenesten ute på patrulje og opp til politidirektørens ledergruppe. Politiet skal være en aktiv og kreativ etat der ansvar og ledelse preger alle fra bunn til topps. Det skal sikres god ledelse der hvor oppgavene skal løses, og ledes med fokus på åpenhet, læring og utvikling i et samfunn som stadig er i endring. Politiet skal vektlegge ledelse i alle deler av virksomheten, herunder i det forebyggende og operative arbeidet og straffesaksarbeidet. Ledelse skal vektlegges som eget fag og egen karrierevei. Lederne må se sin betydning som rollemodeller og kulturbærere, og lederstillinger i politiet skal være attraktive for både interne og eksterne søkere. Vektleggingen av ledelse som et eget fag er nødvendig for å bevisstgjøre den enkelte leder om det ansvaret vedkommende har, og for å sikre at ledelsesbeslutninger treffes på grunnlag av kompetente og kvalifiserte avveininger.

God ledelse vil sikre riktig prioritering av oppgaver, som igjen fører til at de ansatte lettere treffer de riktige valgene i pressede situasjon.

For å understøtte en god utvikling på ledelsessiden, vil departementet legge til rette for at politiet kan ha en bred tilnærming ved rekruttering av ledere. Fremover skal det ikke være et krav at man er jurist eller politiutdannet. Politiet skal rekruttere ledere fra kompetansegrupper som kan være relevante for ledelse i etaten. Personer med annen bakgrunn enn fra politiet, vil kunne bidra med nye impulser og se ting med andre øyne. Lederutdanningen i politiet skal videreutvikles, og skje systematisk gjennom Politihøgskolen. Også andre læresteder som kan gi politiledere økt og relevant kompetanse, skal benyttes. Politihøgskolens tilbud om slik videreutdanning skal systematiseres og utvikles, slik at det blir et moderne lederfokus i de programmer som tilbys. Dette vil sikre tilførsel av nye impulser for lederne, og slik sett forankre ledelse bedre i etaten.

Oppsummert mener departementet at utviklingen skal ta utgangspunkt i følgende prinsipper:

• Alle deler av politiets oppgaveløsning skal undergis relevant og kvalifisert ledelse. Ikke minst gjelder dette for etterforskningsarbeidet i politiet.

• Ledelse skal ses som en av flere karriereveier. Å gå inn i en lederstilling skal ikke være den eneste måten å oppnå anerkjennelse og karrieremessig fremgang.

• Det skal anlegges en bred tilnærming ved rekruttering til lederstillinger i politiet.

• Lederutdanningen i politiet skal videreutvikles. Både Politihøgskolen og andre relevante læresteder skal benyttes.

• Politihøgskolens tilbud om videreutdanning skal utvikles, og ha et faglig oppdatert perspektiv på ledelse.

Større politidistrikter vil stille betydelige krav til politimestrene. Mye av deres oppmerksomhet vil måtte vies det strategiske og langsiktige bildet, og de vil i praksis få mindre mulighet til å gå inn i enkeltsaker. Det vil måtte arbeides med å videreutvikle politimesterrollen, og med organisatoriske løsninger som sikrer at blant annet straffesaksarbeidet likevel får tilstrekkelig oppmerksomhet fra høyt nivå i politidistriktene.

6.3 Kompetanse og kunnskap

Politianalysen konstaterer at det er utfordringer knyttet til kompetanse- og kunnskapssituasjonen i politiet, og at disse er knyttet til mangel på helhet, styring og system. Politianalyseutvalget mener det er nødvendig at politiet utvikler et system som gir en mer helhetlig, langsiktig og faktadrevet kompetanseforvaltning i etaten, og har foreslått en del tiltak for å oppnå dette (NOU 2013: 9 punkt 17.5).

Høringen av politianalysen har gitt støtte til vurdering av at det er behov for oppmerksomhet mot kompetanse og kunnskap i politiet. Blant annet har Politijuristene i Norges Juristforbund pekt på behov for at politiet i større grad åpner for ansettelse av personer med annen utdanningsbakgrunn enn den tradisjonelle. Andre har pekt på behov for økt rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn. Norsk tjenestemannslag – Politiet har pekt på verdien av en grundig kompetansekartlegging som gjøres søkbar. Enkelte har også pekt på særaldersgrensen i politiet som et minus for ressurs- og kompetansebasen.

Flere høringsinstanser, herunder Politihøgskolen, Kommunesektorens organisasjon– KS og Norges Juristforbund, har sluttet seg til at det er behov for sterkere satsing på forskning med relevans for politiets virksomhet. Bodø kommune mener at kvalitetsreformen må sees i sammenheng med hele utdanningssystemet i politiet, og at politiutdanningen bør knyttes tett opp mot de operative politimiljøene. Politijuristene savner oppmerksomhet i politianalysen mot utvikling av juristenes kompetanse, og flere har etterlyst større oppmerksomhet mot betingelsene for etterforskning.

Enkelte høringsinstanser har pekt på kompetansebehov knyttet til spesifikke områder. Barneombudet peker på behov for ressurser og kompetanse knyttet til arbeid mot vold og overgrep, og behovet for at det rekrutteres og beholdes dyktige ansatte på dette feltet. Også Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) påpeker blant annet behov for økt kunnskapsnivå om vold og overgrep i nære relasjoner. Miljødirektoratet påpeker at større og kompliserte miljøkrimsaker ikke får den nødvendige prioritet i deler av politiet og påtalemyndigheten, og mener det er viktig at det både organisatorisk og ressursmessig legges opp til å håndtere disse sakene godt. Fylkesmannen i Vest-Agder støtter politianalysens vurderinger av behov for spesialistkompetanse, og peker spesielt på miljøkriminalitet. Indre Finnmark tingrett har påpekt at politi og påtalemyndighet må ha tilstrekkelig samisk språk- og kulturforståelse, og at det er behov for styrket kompetanse vedrørende straffbare forhold innen reindrift og annen virksomhet i utmark.

Departementet bemerker at et velfungerende politi må arbeide kunnskapsbasert. Det innebærer at politiets arbeid skal ha sin basis i tilgjengelig kunnskap om forebygging og etterforskning. Kunnskapsinnhenting er vesentlig for en kunnskapsbasert utvikling. Samfunnsutviklingen stiller større krav til kunnskap og kunnskapsforvaltning enn før. Departementet vil utarbeide og følge opp en forskningsstrategi for justissektoren.

Det skal innføres mekanismer for systematisk læring av hendelser for å sikre at hele organisasjon tilegner seg og videreutvikler relevant kompetanse. Politiet skal sikre effektive systemer gjennom IKT-verktøy og andre relevante mekanismer, slik at kunnskap deles mellom alle i organisasjonen som har nytte av den. Det er videre avgjørende at politiet innfører strukturerte metoder for erfaringslæring, slik at etaten høyner kvaliteten på sitt arbeid. Ved å evaluere hendelser vil man finne ut hva som ikke har gått bra og hvilke faktorer som har gitt suksess. Dette gir større bevissthet om hvordan man skal forholde seg til hendelser i fremtiden, og legger til rette for kunnskapsoverføring.

Større organisatoriske enheter og en mer enhetlig organisering av politidistriktene vil styrke forutsetningene for systematisk kunnskapsutvikling og kunnskapsdeling. Politidirektoratet er innstilt på å følge opp helheten i kompetansesituasjonen i politiet. Politiet må sørge for at nivået holdes høyt også hva gjelder lokalkunnskap.

6.4 Samarbeid og samvirke mellom politiet og andre aktører

Politiets oppgaver må i stor grad løses i samarbeid med andre aktører. Ikke minst gjelder dette for politiets forebyggende arbeid.

Under høringen av politianalysen uttaler Finans Norge at det må besluttes og tydeliggjøres hvilke samarbeidspartnere politiet skal ha, både innenfor privat og offentlig sektor, for å styrke og systematisere arbeidet med deling av beste praksis. Norges Forsvarsforening mener at politiet har mye å lære av andre etater, og at man også må oppfordre til og tilrettelegge for kompetanseutveksling på tvers av beredskapsetatene, for eksempel mellom politi og forsvar. Finansdepartementet understreker viktigheten av at politiet må samarbeide effektivt med andre offentlige myndigheter om bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Den Norske Advokatforening savner utvalgets vurderinger av politiets samarbeid med andre involverte i straffesakskjeden.

Departementet viser til at det, i et komplekst samfunn med en moderne forvaltning, vil være mange oppgaver som krever samarbeid, enten mellom offentlige organer, mellom det offentlige og private, eller begge deler. Politiets oppgaver med beredskap og krisehåndtering krever samarbeid med andre nødetater, Forsvaret, andre forvaltningsorganer, frivillige og private aktører. Det forebyggende arbeidet og politiets oppgaver innenfor redningstjenesten stiller betydelige krav til samarbeid med kommunene, frivillige aktører og private. Straffesaksarbeidet krever kontakt blant annet med andre kontrolletater, konfliktrådene, domstolene, advokater og kriminalomsorgen. I tillegg har politiet en bred kontaktflate mot innbyggerne i mange av sine gjøremål, herunder i rollene som passmyndighet og namsmann.

Evnen til godt samarbeid og samhandling er vesentlig for å lykkes i politiarbeidet, både individuelt, for den enkelte enhet, og for politi- og lensmannsetaten som helhet. Forventningene til samarbeid og samhandling blir neppe mindre fremover. Evnen til å oppfylle forventninger om god publikumskontakt og godt samarbeid med andre aktører beror langt på vei på en grunnholdning om å søke den merverdien som kan ligge i å løse oppgaver i kontakt med andre. På enkelte områder kan det dessuten være grunn til å fremme samarbeid og samhandling gjennom organisatoriske ordninger eller endringer. Som det fremgår av punkt 6.5 nedenfor, går departementet inn for å videreutvikle samarbeidet mellom politiet og kommunene som finner sted innenfor politirådsordningen. Videre vil departementet iverksette en prosess for å samlokalisere nødmeldingstjenestene for politi og brann, jf. punkt 12.4.3 nedenfor. Det vil også bli iverksatt en prosess for å klargjøre de nye sentralene slik at også AMK-sentralene kan plasseres på samme sted.

Ved håndtering av terrortrusselen sommeren 2014 var det et godt samarbeid mellom politiet og Forsvaret. Forsvaret reduserte responstiden for Bell-helikoptrene. Politiets bistandsanmodninger til Forsvaret ble raskt behandlet og imøtekommet.

6.5 Forebygging

Politianalysen peker på kunnskapsdrevet forebygging som et grunnelement for en effektiv løsning av politiets kjerneoppgaver, og på den forebyggende virksomheten som noe av det som bør styrkes. Utvalget beskriver at det er store forskjeller mellom dagens politidistrikter når det gjelder muligheter til å arbeide forebyggende, og anbefaler blant annet at den nasjonalt forankrede styringen av det forebyggende arbeidet styrkes. Mer generelt peker politianalysen videre på at det ikke er etablert et helhetlig målbilde og en helhetlig strategi som grunnlag for å gjøre prioriteringer og styre den langsiktige utviklingen av etaten.

Under høringen har blant annet en del kommuner gitt uttrykk for at de savner en mer inngående behandling av hva som skal til for å gi god forebygging. Det er også foreslått at det gjennomføres en egen, grundigere analyse av det ungdomsrettede forebyggende arbeidet, og det er bemerkninger til tallfestingen av antall årsverk til forebygging. Oslo kommune viser til vellykkede samarbeidsprosjekter og godt kriminalitetsforebyggende arbeid gjennom SalTo-samarbeidet, og mener at slike tiltak trenger å bli styrket. Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) mener at politianalysen i for liten grad omhandler samordning på tvers av forvaltningsområder og etatsgrenser. Rådet peker på at forebygging skal være et aspekt ved hele politiets arbeid, og ikke bare være for spesialister. Politihøgskolen mener at politianalysen gir inntrykk av at forebygging betraktes som en aktivitet som i hovedsak bedrives av et fåtall spesialiserte forebyggere. Politihøgskolen påpeker at det forebyggende perspektivet i realiteten må gjennomsyre alle sider ved politiets virksomhet, og at det må tas i betraktning at politiet er én av flere samfunnsaktører som driver med forebyggende arbeid.

I Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013 er det påpekt overfor departementet at det mangler enhetlig og helhetlig oppfølging av det kriminalitetsforebyggende arbeidet. Det uttales blant annet at departementet har svakheter i sin mål- og resultatstyring ved at delmålet om et styrket kriminalitetsforebyggende arbeid ikke er fulgt opp i form av relevante resultatindikatorer.

Departementet viser til at kriminalitet og andre for samfunnet uønskede hendelser påfører fellesskapet og den enkelte betydelige tap. God forebygging vil spare samfunnet for store menneskelige og økonomiske kostnader, og således være en investering i fremtiden. Det følger av politiloven at politiet skal arbeide så vel forebyggende, håndhevende og gjennom bistand, for å sikre innbyggernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. Det er et mål å styrke forebyggingen gjennom hele politiorganisasjonen, og gjøre arbeidet mer målrettet og systematisk.

Som nevnt er det utfordrende å måle effekten av kriminalitetsforebyggende arbeid, blant annet fordi den ofte ikke viser seg før på lang sikt. Samtidig er det utvilsomt behov for gode styringsparametere for denne sentrale delen av virksomheten. Departementet arbeider med å utvikle nye styringsparametere, blant annet for målet om å styrke forebyggingen av kriminalitet. Forebyggingsbegrepet er bredt, og dekker både innsats hvor målet er å forhindre at et problem utvikler seg, og innsats for å begrense omfanget av et problem som allerede er under utvikling eller har utviklet seg. I tillegg til det direkte kriminalitetsforebyggende arbeidet, er forebygging et viktig element i politiets øvrige operative tjeneste, etterforskning og straffesaksbehandling. Etterforskning og straffesaksbehandling kan virke forebyggende gjennom straffens allmennpreventive effekter, og ved at den oppsamlede kunnskapen om kriminaliteten, de involverte og omstendighetene for øvrig kan danne grunnlag for videre forebyggende tiltak. Straffen har også et forebyggende element gjennom målet om rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet, eller gjenopprettende prosesser og forsoning med fornærmede og nærmiljø.

Det skal arbeides for å hindre et uheldig hendelsesforløp eller motvirke en uheldig utvikling på et tidlig stadium. Tidlig intervensjon er spesielt viktig i forebygging overfor barn og unge. Det er vesentlig at unge lovbrytere får en forståelse av at lovbrudd faktisk har konsekvenser, og erkjenner skadevirkninger overfor andre mennesker og samfunnet. I tillegg tilsier hensynet til potensielle og reelle ofre at politiet bør få bukt med kriminalitet tidligst mulig i et hendelsesforløp. Særlig viktig er det å forhindre at barn, unge og andre særlig sårbare grupper blir ofre for vold og overgrep. Først og fremst hensynet til den utsatte, men også det faktum at utsatthet for kriminelle handlinger kan være en risikofaktor for selv å utvikle et kriminelt atferdsmønster, er tungtveiende grunner til å prioritere forebygging av vold og overgrep mot disse gruppene.

Forebygging krever kunnskap om risiko- og beskyttelsesfaktorer, kompetanse til å identifisere utfordringer på et tidlig tidspunkt, og verktøy til å møte kriminaliteten i forkant. Politidirektoratet skal legge til rette for kunnskapsutvikling og kunnskapsdeling i etaten. Samtidig må både særorganene og politidistriktene bidra til etatens felles kunnskapsbank om forebygging. Den forebyggende virksomheten vil kunne tjene på de mulighetene for kunnskapsutvikling og mer systematisk spredning av kunnskap om strategier, metoder og tiltak som vil ligge i større politidistrikter.

Selv om det direkte forebyggende arbeidet i noen grad skal være et eget fagområde med spesialistkompetanse, skal kunnskap om forebygging fortsatt være en del av generalistkompetansen i politiet. Det er viktig å sikre kompetanse om forebyggende arbeid på alle nivåer i politiorganisasjonen, både for at arbeidet skal være kunnskapsbasert, og for at samarbeidet med andre aktører som arbeider med forebygging skal kunne ivaretas med en god standard.

Det forebyggende arbeidet kjennetegnes ved at det i stor grad må utføres i samarbeid med andre aktører. Departementet ønsker å styrke utviklingen av formalisert samarbeid med andre aktører om kriminalitetsforebygging. Ordningen med politiråd, som er et strategisk organ for det kriminalitetsforebyggende arbeidet lokalt, er evaluert. Evalueringen viser at det er relativt stor tilfredshet med samarbeidet (rapporten Evaluering av politirådene, datert juni 2014, avgitt fra Rambøll til Justis- og beredskapsdepartementet). Det er et mål at politiet skal ha politirådssamarbeid med alle landets kommuner, og de aller fleste kommunene deltar nå i politiråd. Evalueringen av politirådsordningen i 2014 styrker inntrykket av at politiråd er et verdifullt samarbeid mellom kommune og lokalt politi, som bør utvikles videre. Evalueringsrapporten inneholder en rekke vurderinger og anbefalinger, blant annet om at det bør utarbeides en skriftlig avtale for hvert politiråd som tydeliggjør rammene for samarbeidet og angir felles satsingsområder og konkrete mål. Det anbefales også å sikre en god kobling mellom det strategiske og det utøvende nivået i det lokale kriminalitetsforebyggende arbeidet, at politirådene kartlegger og vurderer mulige samarbeidspartnere også innenfor privat og frivillig sektor, og at det bør være en sentral kobling mellom politirådsarbeidet og annet kriminalitetsforebyggende arbeid i kommunen. Videre peker rapporten blant annet på at kunnskapen knyttet til kriminalitetsforebygging er fragmentert og lite systematisert. Evalueringsrapporten inneholder også enkelte refleksjoner om hvordan en politireform med overgang til større enheter vil påvirke arbeidet i politirådet (rapporten punkt 6.5). Oppgaven med å utvikle politirådene vil være en del av det løpende arbeidet med å styrke kvaliteten i polititjenesten.

Et effektivt forebyggende arbeid krever kunnskap om personer og miljøer, tillit i lokalmiljøene, kontakt med lokale samarbeidsaktører, og kapasitet til å respondere ved behov. I praksis krever dette en betydelig nærhet til, og tilstedeværelse i, de områdene der det skal arbeides forebyggende. Hensynet til det forebyggende arbeidet er en del av bakgrunnen for Politirolleutvalgets ti grunnprinsipper (grunnprinsippene er referert i punkt 5 ovenfor). Behovene for nærhet og tilstedeværelse legger føringer for den geografiske disponeringen av politiressursene. Samtidig kan disse behovene etter departementets vurdering ivaretas også med noe færre tjenestesteder enn vi har i dag, for eksempel ved å etablere andre faste møteplasser og kanaler for kontakt mellom politiet og innbyggerne og samarbeidspartnere. Som det fremgår av punkt 5.3, skal det etableres en ordning med at alle kommuner får en politikontakt som har ansvar for det tverretatlige samarbeidet med den enkelte kommune, og som bistår i forbindelse med arbeid i det lokale politirådet.

Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) er et uavhengig råd som oppnevnes ved kgl. res. for tre år om gangen. En evaluering viser at KRÅD i dagens form ikke dekker alle de roller og behov som fremstår som viktige gitt rådets mandat (sluttrapport fra Rambøll, overlevert til Justis- og beredskapsdepartementet 15. oktober 2014). Departementet har sendt på høring forslag til ny organisering av funksjon og oppgaver som i dag ivaretas av KRÅD. I forslaget er det blant annet tatt hensyn til merknader om det kriminalitetsforebyggende arbeidet i Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2013 (Dokument 1 (2014–2015)).

6.6 Bruk av IKT

Det er ikke mulig å utvikle norsk politi til en effektiv leverandør av gode polititjenester uten å styrke forutsetningene for å ta i bruk moderne teknologi. Nye arbeidsprosesser og arbeidsmetoder må utvikles og tas i bruk i nesten alle ledd. Blant annet er dette en premiss for at politiarbeidet i større grad skal kunne utføres på hendelsessteder og ute blant folk. Politiets IKT-systemer må moderniseres for å sikre et fremtidsrettet, effektivt og moderne politi. Det er viktig å holde nødvendig fremdrift i dette arbeidet. Ny teknologi skal vurderes fortløpende med tanke på muligheter for styrket beredskap, effektivisering av politiarbeidet og kostnadsbesparende administrasjon. Av hensyn til effektiviteten i straffesakskjeden er det dessuten vesentlig å utvikle den digitale samhandlingen mellom politiet og domstolene, og mellom politiet og kriminalomsorgen.

Under høringen av politianalysen har flere støttet anbefalingene der om å styrke IKT-utviklingen i politiet. Men det er også minnet om at ikke alle kan nyttiggjøre seg moderne IKT-teknologi. Datatilsynet ser det som naturlig at ny teknologi tas i bruk for å effektivisere politiets arbeid, men viser også til at ny teknologi kan medføre at politiets tiltak blir mer inngripende. Høringsinstansen påpeker at det ikke bør overlates til den teknologiske utviklingen å sette grensene for politiets virksomhet. Videre peker Datatilsynet på at informasjonsteknologi kan bidra til å fremme personvernhensyn, og at tiltak for å sikre slike hensyn bør bygges inn i informasjonssystemene så tidlig som mulig. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) bemerker at politianalysen ikke nevner behovet for sikkerhet i politiets IKT-løsninger eller politiets behov for å kunne kommunisere sikkerhetsgradert informasjon, og mener at dette er viktige forhold som bør adresseres i det videre arbeidet. Teknologirådet peker blant annet på at den teknologiske utviklingen har et større potensiale for innvirkning på det tradisjonelle forholdet mellom politi og publikum enn det som fremkommer i analysen.

Det er dokumentert gjennom en rekke rapporter at IKT-situasjonen i politiet er mangelfull innenfor de fleste virksomhetsområdene, og at tiden er moden for et IKT-løft. Behovet gjelder så vel den grunnleggende infrastrukturen bestående av datasentre og nettverk med tilhørende driftstjenester, som applikasjoner og tjenester som tilbys etaten. I tillegg er det en del viktige områder som ikke har IKT-hjelpemidler. Digitale tjenester til innbyggerne er også mangelfulle. For å kunne fungere som en helhetlig etat, må det etableres nasjonale løsninger som erstatter dagens lokale løsninger. Det er også behov for opplæring og en holdnings- og kulturendring som stimulerer til at IKT-verktøyene blir utnyttet på en god måte.

Investeringene som er foretatt i nytt nødnett medfører at etaten er betydelig bedre rustet på samband- og nødkommunikasjonssiden, både internt i etaten og i samhandling med de andre nødetatene. Nødnettet skal være landsdekkende i løpet av 2015. Det er et mål at sambandsløsningene og øvrige IKT-løsninger er tettere integrert fremover enn det som er tilfelle i dag.

IKT-løft på teknisk infrastruktur

Politiets grunnleggende IKT-infrastruktur er gradvis modernisert de siste årene, men fortsatt er det et etterslep og mangler på flere områder. Dagens løsning tilfredsstiller ikke krav til tilgjengelighet og sikkerhet. Krav som oppstår gjennom samfunnsendringer og nødvendige endringer i politiet, kan ikke møtes på en god måte med gårsdagens teknologiske løsninger. Moderniseringen av den tekniske infrastrukturen må videreføres og intensiveres for å kunne understøtte moderne arbeidsprosesser, samtidig som krav til sikker og stabil drift av IKT-tjenestene ivaretas.

Merverdiprogrammet

I tillegg til å etablere nye arbeidsprosesser og IKT-løsninger i straffesakskjeden, skal Merverdiprogrammet bidra til å etablere et fundament for fornying av øvrige IKT-løsninger i etaten. Det overordnede målet er at politiet i større grad skal fungere og fremstå som ett politi, men med lokal fleksibilitet. Dette skal oppnås ved at:

• digitale tjenester skal være en viktig plattform for politiets kontakt med innbyggerne

• politiet skal utføre og ferdigstille en større mengde oppgaver på stedet, og

• politiet skal styrke sin evne til å drive kunnskapsstyrt kriminalitetsbekjempelse

På grunn av Merverdiprogrammets størrelse, gjennomføres Finansdepartementets kvalitetssikringsregime. Det pågår kvalitetssikring av forprosjektet for å detaljplanlegge gjennomføring av programmet.

Det er ikke mulig å tilpasse dagens løsninger til de endringer i arbeidsprosessene som er ønskelig. For å nå målene om mer politi der folk ferdes, skal politiet i fremtiden kunne løse flere oppgaver ved mobile enheter, og det må etableres løsninger som understøtter at mer av arbeidet gjennomføres «ute i felten». I fremtiden skal løsningene også lettere kunne tilpasses regelverksendringer og endringer av organisasjonsmessig karakter.

Merverdiprogrammet dekker politi- og påtalemyndighetens del av straffesakskjeden.

Internasjonalt politisamarbeid

Internasjonalt politisamarbeid er avgjørende for å kunne bekjempe den grenseoverskridende kriminaliteten. Etaten mangler teknologiske løsninger som understøtter dette arbeidet. Teknologisiden må styrkes for at politiet skal kunne arbeide sikrere og mer effektivt med internasjonal kriminalitet og kriminalitet som begås i Norge av utlendinger.

SPOR-programmet om informasjonssikkerhet og politiregisterlov

Politiregisterloven og politiregisterforskriften trådte i kraft 1. juli 2014. Regelverket regulerer politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger, og gir overordnede regler om vandelskontroll. For å imøtekomme lovens krav og forbedre informasjonssikkerheten i politiets organisasjon og systemer, gjennomføres SPOR-programmet i perioden 2013–2017.

IDeAlt-programmet om pass og ID-kort med eID

Sikkerheten rundt utstedelse av pass må styrkes, og nye saksbehandlingssystemer må på plass. Organisasjonen må styrke sin kompetanse med hensyn til å fastsette ID, og det er behov for bedre sikkerhetsrutiner. Dette er et viktig ledd i bekjempelse av alvorlig kriminalitet og terror.

I dag er pass det eneste identitetsbevis som utstedes av det offentlige. Infrastruktur, organisasjon og rutiner som benyttes for å utstede pass, skal etter planen også benyttes til å gi innbyggerne nasjonalt ID-kort. Nasjonalt ID-kort vil være et kort i praktisk format, og gi den enkelte mulighet til å legitimere seg ved bruk av elektroniske tjenester i offentlig og privat sammenheng. Samme infrastruktur benyttes også til å utstede kort som viser at innehaveren har gyldig oppholdstillatelse i Norge, diplomatkort og grenseboerbevis. Å sikre at det er rett person som får utstedt identitetsbevis, er grunnleggende for å bekjempe svindel og annen kriminalitet. IdeAlt-programmet skal pågå i perioden 2014–2017.

Digitalisering av tjenester til innbyggerne

Det er viktig å gjøre det enklere for befolkningen å kommunisere med politiet, også elektronisk. Anmeldelser for de fleste forhold skal kunne skje digitalt via Internett. I dag er det mulig å levere inn anmeldelse for noen typer forhold elektronisk, og det kommer årlig inn om lag 44 000 anmeldelser via nettsidene. I tillegg er det nå mulig å søke om politiattest elektronisk. I løpet av de neste årene skal det digitale tilbudet til befolkningen styrkes. Når det ikke kreves personlig fremmøte, skal publikum kunne henvende seg og motta svar gjennom portaler og andre elektroniske løsninger.

6.7 Kontroll med politiets virksomhet

6.7.1 Generelt

Politiets virksomhet er regulert i en rekke lover og forskrifter. Virksomheten omfattes av de generelle kontrollordningene under Sivilombudsmannen og Riksrevisjonen på vegne av Stortinget, og er på ulike måter underlagt kontroll fra domstolene. Videre er politiet underlagt styring gjennom tildelingsbrev mv. og styringsdialog. Som samfunnets sivile maktapparat, og således betrodd en rekke fullmakter som ved bruk kan være svært inngripende overfor innbyggerne, er etaten dessuten underlagt en del særskilte kontrollordninger.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er underlagt tilsyn fra Justis- og beredskapsdepartementet og fra Stortingets kontrollutvalg for etterretnings, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget). EOS-utvalget undersøker også klager fra enkeltpersoner. I henhold til beslutning fra riksadvokaten skal avgjørelser i PST om å starte etterforskning være skriftlige, og meddeles Det nasjonale statsadvokatembete til orientering. De lokale PST-enhetene er i tillegg underlagt tilsyn fra PSTs sentrale enhet.

Justis- og beredskapsdepartementet utøver kontroll med Politidirektoratet, mens politidistriktene og særorganene er underlagt Politidirektoratets kontroll. Det er en tilsynsordning for bruk av politiarrest, som utøves i fellesskap mellom Politidirektoratet og statsadvokatembetene.

Politiets straffesaksbehandling er undergitt regulering i straffeprosessloven, påtaleinstruksen og rundskriv mv. fra riksadvokaten. Virksomheten kontrolleres på flere måter. Dels kontrolleres saksbehandlingen av domstolene i forbindelse med domsavsigelse og behandling av spørsmål om bruk av tvangsmidler mv. som forelegges for dem. Videre kontrollerer den høyere påtalemyndighet politiets behandling av straffesaker ved at den avgjør spørsmål om tiltale og anke for en del kategorier av saker, behandler klage over politiets beslutning om å henlegge saker mv., og mer generelt fører tilsyn med straffesaksarbeidet i politiet. Kontrollutvalget for kummunikasjonskontroll kontrollerer at kommunikasjonskontroll utøves innenfor rammene av lov og instrukser, og at regler om oppbevaring og tilintetgjøring av materiale blir fulgt.

Ved utførelse av oppgaver innen den sivile rettspleien vil saken i mange tilfeller behandles av, eller kunne bringes inn for, tingretten.

I tillegg til kontroll gjennom styring, tilsyn og dømmende virksomhet i norske organer, kan også avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstolen og uttalelser fra internasjonale konvensjonsorganer være av betydning for hvordan politiarbeidet innrettes.

Det er etablert en ordning for behandling av klager fra publikum om påstått kritikkverdige forhold i utøvelse av polititjenesten (ordningen er regulert i instruks 21. november 2005 fra departementet. Departementet arbeider med å revidere instruksen). Klageordningen kommer til anvendelse når det anføres at politiet har gjort feil eller opptrådt kritikkverdig, og forholdet ikke er gjenstand for forvaltningsklage eller klage etter straffeprosessloven. Klageordningen er etablert blant annet for å styrke innbyggernes rettssikkerhet. Klagesaken skal avgjøres av politimesteren eller sjefen for det aktuelle særorganet (med mindre saken gjelder politimesteren eller særorgansjefen selv), og skal etter instruksen være ferdigbehandlet innen en måned etter at politiet mottok klagen. Avgjørelsen kan bringes inn for Politidirektoratet (eventuelt Justis- og beredskapsdepartementet).

Spesialenheten for politisaker etterforsker saker med spørsmål om en ansatt i politiet eller påtalemyndigheten har begått en straffbar handling i tjenesten. Uavhengig av om det er mistanke om en straffbar handling, skal Spesialenheten dessuten iverksette etterforskning dersom noen dør eller blir alvorlig skadet som følge av politiets eller påtalemyndighetens tjenesteutøvelse, eller mens de er tatt hånd om av politiet eller påtalemyndigheten.

6.7.2 Arbeid med å styrke sentrale kontrollordninger

I NOU 2009: 12 Et ansvarlig politi er ordningen med Spesialenheten for politisaker og den administrative klageordningen for kritikkverdige forhold i politiet, gjennomgått og evaluert. Utvalget fant at det er behov for endringer på flere områder. Som generelle forhold påpekte utvalget at kontrollmekanismene ikke er, og ikke fremstår som, tilstrekkelig uavhengige, at det ikke er noen som har oversikt over hvordan kontrollmekanismene for politiet fungerer som helhet, at hendelsesstyrt og reaktiv kontroll i for liten grad omsettes til nasjonal erfaringslæring og forebyggende kontroll, og at offentligheten har mangelfull kunnskap om kontrollmekanismene for politiet. Blant utvalgets mer konkrete observasjoner og vurderinger, er at Spesialenheten er underdimensjonert i forhold til oppgavene, at det mangler samsvar mellom klagesaksinstruksen og saksbehandlingspraksisen i politiet, at klagesaksinstruksen ikke gir tilstrekkelig veiledning til politidistriktene, og at Politidirektoratet ikke har god nok oversikt over helheten i politiets klagesaksbehandling. Videre påpeker utvalget blant annet en rekke svakheter med hensyn til å legge til rette for at saker kan danne grunnlag for læring.

Utvalgets rapport har vært på høring, og Politidirektoratet og departementet har arbeidet med oppfølgning av anbefalingene. Spesialenheten for politisaker er tilført mer ressurser, og det er iverksatt tiltak som kan styrke helse- og omsorgsmessige vurderinger knyttet til innbringelse, pågripelse og arrest. Videre har Politidirektoratet samarbeid med Politihøgskolen om blant annet god læringskultur og forvaltning av erfaringsbasert kunnskap. For å gjøre klageordningene bedre kjent, har Spesialenheten for politisaker og Politidirektoratet i samarbeid gitt ut en informasjonsbrosjyre om ordningene. Den er sendt til politidistriktene på bokmål, nynorsk og engelsk, og vil komme i elektronisk utgave på 17 forskjellige språk. Endelig er det utarbeidet et eget skriv om «Rettigheter og plikter som innbragt etter politiloven», også den på mange språk.

En nasjonal sjekkliste for klagesaksbehandlingen i politiet er under utarbeidelse i Politidirektoratet. Den vil bli sendt til politidistriktene sammen med en revidert instruks om behandling av klager om påstått kritikkverdige forhold i polititjenesten. Sjekklisten skal gi konkrete anvisninger på hvordan klagesaker mot politiet skal behandles i politidistriktene.

Det følger av arbeidsmiljøloven at arbeidsgiver har plikt til å legge forholdene til rette for varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten. Kritikkverdige forhold kan være ulovlige, uetiske, eller brudd på andre typer normer. Uforsvarlig saksbehandling, svikt i sikkerhetsrutiner, korrupsjon eller andre økonomiske misligheter, mobbing, trakassering, helseskadelig arbeidsmiljø og rusmisbruk er eksempler på handlinger eller situasjoner som gjerne vil inkludere kritikkverdige forhold.

For å legge enda bedre til rette for varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen enn det virksomhetsinterne varslingsordninger alene kan gjøre, er det med virkning fra 1. januar 2015 etablert en felles varslingskanal for ansatte i justis- og beredskapssektoren. Varslingskanalen gjelder for hele sektoren, med unntak av Domstoladministrasjonen, domstolene, Gjenopptakelseskommisjonen og Politiets sikkerhetstjeneste. Ordningen skal være en sikkerhetsventil, og et supplement til virksomhetsinterne og lokale varslingsordninger. Det kan varsles om kritikkverdige forhold både i egen virksomhet og i andre virksomheter som omfattes av ordningen, og ansatte kan varsle anonymt. Ansatte kan velge å være anonyme overfor varslingskanalen, eller bare overfor den virksomheten det varsles om. Selskapet Ernst & Young er tildelt oppdraget med å være justis- og beredskapssektorens varslingskanal.

Varslingskanalen skal motta varsler i første hånd, og fungere som et uavhengig mottaksapparat for den virksomheten som varslingen gjelder. Som uavhengig tredjepart skal varslingskanalen sikre en profesjonell, nøytral og uavhengig håndtering og vurdering av varslinger, i tråd med arbeidsmiljølovens krav og intensjoner. Videre skal varslingskanalen bidra til at eventuelle kritikkverdige forhold tas på alvor og raskt rettes opp.

Varslingskanalen skal bidra til sikkerhet og trygghet for varslere, særlig hva angår fortrolighet og anonymitet. Som en uavhengig tredjepart, vil varslingskanalen ha avstand til de forholdene varslingen gjelder, og til varslerens ledelse og arbeidsmiljø. Dette kan være viktig for at varslingsmuligheten skal oppleves som reell. Ikke minst kan disse elementene være viktige i tilfeller der varsleren opplever at tidligere varslinger ikke er fulgt opp eller tatt på alvor. Varsleren skal dessuten kunne bruke kanalen uten frykt for konsekvenser og gjengjeldelse.