5 Politiets rolle og verdigrunnlag
5.1 Historikk
Etter at den første norske politiloven ble vedtatt i 1927, har ulike spørsmål om politiets organisering, oppgaver og rolle vært utredet ved forskjellige anledninger. Den første samlede offentlige utredningen av det norske politiets oppgaver og rolle i samfunnet, fikk vi med Politirolleutvalgets utredninger NOU 1981: 35 og NOU 1987: 27 Politiets rolle i samfunnet. Dagens politilov er fra 1995. Senere har vi fått nye regler om organisering av den sivile rettspleien på grunnplanet (Ot.prp. nr. 43 (2003–2004), og utredningene NOU 1998: 4 Politiets overvåkingstjeneste og NOU 1999: 10 En bedre organisert politi- og lensmannsetat. Disse utredningene ble fulgt opp ved St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000 Et tryggere samfunn. Den senere meldingen St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver, ble fremmet på bakgrunn av Stortingets ønske om en gjennomgang og vurdering av politirollen opp mot nåtid og fremtidens utfordring
Politirolleutvalgets utredninger har vært et sentralt referansepunkt for utviklingen av politiet. I den første av de to utredningene formulerte Politirolleutvalget ti grunnprinsipper som svar på spørsmålet om hva slags politi vi vil ha. Disse prinsippene la grunnlaget for det utvalget kalte nærpolitimodellen, og begrepet «nærpoliti» tilskrives vanligvis dette utvalget. De ti grunnprinsippene var at:
Politiet skal avspeile samfunnets idealer
Politiet skal ha et sivilt preg
Politiet skal være et enhetspoliti
Politiet skal være desentralisert
Politimannen skal være generalist
Politiet skal virke i samspill med publikum
Politiet skal være integrert i lokalsamfunnet
Politiet skal ha bred rekruttering
Politiet skal prioritere mellom sine oppgaver og legge hovedvekten på forebyggende virksomhet
Politiet skal være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side
Politirolleutvalget mente at det norske politiets styrke tradisjonelt har ligget i den nære kontakten med befolkningen i lokalsamfunnet. Utvalget gikk inn for å holde fast på, og forsterke dette trekket ved den norske politiordningen. Nærpolitimodellen er senere videreført som en grunnleggende verdi for politiet, om enn noe moderert. Det er vist til denne blant annet i St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000 Et tryggere samfunn, og St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver.
5.2 Et tilgjengelig, pålitelig og beredt norsk politi
Norsk politi skal fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig, jf. politiloven § 1. Å føle seg trygg i og utenfor eget hjem, er en grunnleggende verdi. Oslopolitiets slagord om at det er på jobb for en trygg hovedstad, kan omformuleres til å gjelde for hele det norske politiet; på jobb for trygghet, lov og orden for borgerne.
Ordene «tilgjengelig», «pålitelig» og «beredt» uttrykker kjernen i de forventningene som bør stilles til norsk politi. Politiet skal være der det trengs når det trengs – tilgjengelig – på telefon, ute i felten på steder og til tider der hensynet til trygghet og kriminalitetsbekjempelse tilsier det, på nettet for tjenester og kontakt som kan besørges på den måten, og ved faste publikumsekspedisjoner.
Innbyggerne skal kunne stole på politiet – det skal være pålitelig. I dette ligger at politiet skal ivareta rettssikkerheten, og møte alle på en korrekt og hensynsfull måte. Regjeringen arbeider for å styrke ivaretakelsen av ofre, og politiet har en sentral rolle her. Norsk politi skal være lojalt mot de oppgavene det har ansvar for, og de forventinger som knytter seg til politirollen.
Et av inntrykkene etter terroren i 2011 er at politiet ikke var beredt. Politiet må ha kultur og holdninger som gjør at det tas riktige valg når en situasjon oppstår. I tillegg må utvikling og bruk av IKT, kunnskap, informasjonsflyt og samhandling med innbyggerne og andre aktører holde god standard.
Ønsket om et tilgjengelig, pålitelig og beredt politi, ligger til grunn for vurderingene av behovet for endringer. Å sikre disse egenskapene beror dels på politiet selv, men også på at politiet får hensiktsmessige rammebetingelser. Veien til gode resultater går i stor grad gjennom et aktivt forebyggende arbeid i samarbeid med andre aktører.
Proposisjonen her bygger videre på de ti grunnprinsippene som Politirolleutvalget stilte opp.
5.3 Sentrale krav til politiets arbeid fremover
Politiet skal måles på sin aktivitet for å løse samfunnsoppdraget, noe som er av betydning for befolkningen og samfunnet. En vurdering av hvordan politiet skal innrettes, må bygge på en oppfatning av hvilke tjenester politiet skal levere. I det følgende oppstilles en del sentrale krav for polititjenesten frem mot 2020. Disse kravene skal virke dimensjonerende for en tjenestestedsstruktur, og være retningsgivende for hvilke tjenestesteder som skal opprettholdes og hvilke som skal slås sammen. Enkelte av kravene er oppfylt i dag, mens andre vil kreve et betydelig utviklingsarbeid. Punktene nedenfor er ikke uttømmende, men beskriver en del elementer av betydning for den enkelte innbygger. Kravene må være relevante og sikre god styringsinformasjon.
Publikumsservice:
Tjenestestedene tar imot anmeldelser, søknader og andre henvendelser, og gir veiledning til publikum om politiets tjenestetilbud. Ved anmeldte forhold iverksettes eventuell etterforskning snarest mulig.
Tjenestestedene skal ha fleksible åpningstider som gjør det mulig å få utført tjenester hos politiet utenfor kontortid minst én dag i uken.
Minst 90 % av innbyggerne i hvert distrikt har maksimalt 45 minutters kjøretid til nærmeste tjenestested.
95 % av alle anropene til 112 skal være besvart innen 20 sekunder på landsbasis.
Forebygging:
Forebygging er en helt sentral del av politiets virksomhet, selv om det kan være vanskelig å måle resultatet av den. Politidistriktene skal ha robuste forebyggingsmiljøer og fokusere på samarbeid med andre viktige aktører, herunder kommunene. Berørte departementer utarbeider i fellesskap en håndbok som peker ut strategi for blant annet forebyggende tjenester for hele landet.
Politiet skal drive et aktivt forebyggende arbeid i egen regi og i samarbeid med andre.
Hver kommune har minst én fast kontaktperson ved lensmannskontoret eller politistasjonen (politikontakt). Politikontakten bistår i politirådsarbeidet i «sin» eller «sine» kommuner, og fungerer som et kontaktpunkt for det forebyggende arbeidet i distriktet.
Politiet skal jevnlig drøfte innretningen av det forebyggende arbeidet og vakt- og patruljetjenesten i området, med berørte kommuner.
Tilgjengelighet og beredskap:
Tilgjengelighet og beredskap er grunnleggende for tilliten politiet har i befolkningen. Beredskapen skal være tilfredsstillende i hele landet. Alle politidistrikt skal ha tilgang på tilstrekkelige UEH-mannskaper (innsatspersonell kategori 3). Alle tjenestepersoner i patrulje, unntatt særskilte patruljer som seniorpatruljer mv, skal være godkjent som innsatspersonell kategori 4.
Alle politidistriktene har innsatspersonell som kan håndtere krevende hendelser.
Polititjenestemenn og – kvinner bor spredt, slik at flest mulig lokalsamfunn har politiansatte boende i sitt lokalmiljø. I ansettelsesprosessen legges det vekt på å oppnå bosetting på steder der det ikke allerede bor polititjenestemenn eller -kvinner. Politiet skal vurdere incentivordninger for å oppnå bosetting og tilstedeværelse fra politiet i lokalsamfunnet.
Publikum skal oppleve rask respons og god kvalitet på politiets beredskap som også omfatter god samhandling og god etterforskning i alle ledd.
Politianalysens anslag for tjenestesteder er for lavt. Organiseringen av politiet skal gjøres slik at publikum opplever at de har et tilgjengelig politi når de har behov for politiets tjenester.
Responstidskravene skal gjelde ved ekstraordinære hendelser, hendelser hvor liv er direkte truet og/eller hvor det er umiddelbart behov for innsats fra politiet. Politidirektoratet har fastsatt følgende responstidskrav for 2015:
I byer/tettsteder med over 20 000 innbyggere: 10 minutter i halvparten, og 15 minutter i 80 % av alle tilfeller.
I tettsteder med mellom 2000 og 19 999 innbyggere: 15 minutter i halvparten, og 30 minutter i 80 % av alle tilfeller.
I øvrige områder: 22 minutter i halvparten, og 45 minutter i 80 % av alle tilfeller.
Departementet legger til grunn en vesentlig og målrettet forbedring av responstiden frem mot 2020, og at dette følges jevnlig opp.
5.4 Sentrale behov på straffesaksområdet
Det er dokumentert betydelige svakheter på straffesaksområdet. Gjennom ulike tiltak skal det oppnås bedre resultater:
Kvaliteten på politiets straffesaksarbeid skal forbedres. Andelen straffesaker som oppklares skal økes, og saksbehandlingstiden skal reduseres. Antallet ikke påtaleavgjorte straffesaker skal reduseres betydelig, og tidsforløpet fra anmeldelse til rettskraftig dom skal reduseres.
Når et forhold anmeldes, skal eventuell etterforskning iverksettes snarest mulig. På et åsted starter etterforskningen normalt av første tjenestemann på stedet. Vedkommende ferdigstiller også saken i størst mulig grad.
Saker med antatt kjent gjerningsmann skal ikke henlegges på grunn av manglende etterforskningskapasitet med mindre det foreligger en særlig grunn som tilsier det. Riksadvokaten klargjør nærmere i instruks vilkårene for henleggelse på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet.
Påtalejurister og etterforskere skal samhandle for å få en mest mulig effektiv straffesaksbehandling. Videre skal politiet i større grad innhente spisskompetanse utenfor etaten, for eksempel innen økonomi og teknologi, til bruk i etterforskning.
Politidistriktene skal sikre god forebygging og etterforskning av:
saker om vold i nære relasjoner
saker om seksuelle overgrep
saker om menneskehandel
Politidistriktene skal også sikre gode rutiner for avhør av barn og andre særlige sårbare fornærmede og vitner. For å lykkes med dette arbeidet, er det viktig med lederfokus og organisering av robuste fagmiljøer.
Videre skal det fremmes en lovproposisjon med nye bestemmelser om avhør av barn og andre særlig sårbare individer i straffesaker. Proposisjonen vil blant annet inneholde forslag om:
Ny avhørsmodell for barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner i straffesaker. Det vil blant annet vurderes om vi trenger dommerledede avhør. Det vil også bli vurdert tiltak som skal legge til rette for at flere går til politiet dersom de har mistanke om at barn eller særlig sårbare voksne utsettes for vold og seksuelle overgrep.
Spørsmål om bruk av barnehus skal være obligatorisk.
Avhørene skal finne sted innenfor den lovfestede frist.
Straffesaksarbeidet i politiet inngår i en kjede, der blant annet også domstolene og kriminalomsorgen er aktører. Bedre resultater i politiet kan medføre endringer i oppgavetilfanget – herunder kapasitetsutfordringer – for andre aktører i kjeden. Departementet vil følge utviklingen nøye med tanke på behov for tiltak mot uheldige «flaskehalser» ulike steder i kjeden.
5.5 Særlig om bekjempelse av vold i nære relasjoner mv.
Politiets innsats er helt avgjørende for å lykkes i arbeidet for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner, seksuelle overgrep og menneskehandel. Innsatsen er betydelig styrket de senere årene, og politiet har fått en rekke nye virkemidler for å ivareta og beskytte den som er utsatt, samtidig som det er mer oppmerksomhet mot etterforskning og iretteføring av saker. Riksadvokaten har i rundskriv fra 2008 gitt detaljerte retningslinjer for politiets og påtalemyndighetens håndtering av saker om familievold gjennom hele straffesaksprosessen. Kravet om en mer effektiv innsats på området ble gjentatt i mål- og prioriteringsrundskriv for 2014.
Vold og overgrep er et alvorlig samfunns- og folkehelseproblem som i sin ytterste konsekvens kan føre til tap av liv. Tiltak som kan forebygge og bekjempe slik vold, er høyt prioritert av regjeringen. Handlingsplanen mot vold i nære relasjoner (2014–2017) og tiltaksplanen for å bekjempe vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom (2014–2017) inneholder en rekke tiltak som nå følges opp og operasjonaliseres.
Kunnskapsgrunnlaget om vold styrkes, og det er etablert en stor forskningssatsing om vold i nære relasjoner. Satsingen er todelt, og gjennomføres over fem år av Norsk Institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) og Nasjonalt Kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Det iverksettes også kompetansehevende tiltak som skal gjøre hjelpeapparatet og politiet bedre til å forebygge og avdekke vold og overgrep mot kvinner og barn. Innføring av en ordning med rutinemessige spørsmål om vold ved kontakt med helsetjenesten under graviditet, er et slikt tiltak. Her er ambisjonen å synliggjøre den volden som i utgangspunktet er usynlig.
Regjeringen ser nå på hvordan offeromsorgen kan styrkes innen hele tiltakskjeden. Politiet er en sentral aktør, og må derfor settes i stand til, og ha rutiner for, å møte ofre på en god måte. Dette innebærer ikke at det er politiet som skal ha eneansvar for, eller være hovedleverandør av, «tjenester» til ofre, men at politiet skal ha et godt utviklet samarbeid med hjelpeapparatet.
Den som er utsatt for vold i nære relasjoner skal få hjelp som er helhetlig og samordnet, og som inkluderer både den voldsutsatte, voldsutsattes barn og voldsutøver. På Stovner i Oslo skal det etableres et samarbeidsprosjekt som innebærer at politiet og tjenesteapparat gir bistand til voldsutsatte i samme lokaler. Dette skal startes opp våren 2015. Dette prosjektet følgeevalueres som en del av NOVAs forskningsprogram om vold i nære relasjoner, og vil gi god kunnskap om hvordan ofre for slik vold bedre kan følges opp av politi og hjelpeapparat i samarbeid.
Ordningen med egne familievoldskoordinatorer i politidistriktene er en sentral del av politiets arbeid på dette kriminalitetsområdet. Innføringen av risikovurderingsverktøyet SARA (Spousal Assault Risk Assessment Guide) i alle landets politidistrikter er et viktig tiltak som skal bidra til å avdekke risiko for ytterligere vold, og til at nødvendige sikkerhetstiltak iverksettes. Videre skal det undersøkes om det er behov for å klargjøre retningslinjene for hvordan politiet skal møte barn i akuttsituasjoner. «Verktøykassen» for beskyttelse utvides, og kontaktforbud som tiltak forsterkes med elektronisk kontroll (omvendt voldsalarm).
Gjennom etableringen av barnehusene er rettssikkerheten for barn og psykisk utviklingshemmede styrket. Statens barnehus er en viktig aktør i det helhetlige tilbudet til volds- og overgrepsutsatte barn, psykisk utviklingshemmede og andre særlig sårbare personer. I dag går det for lang tid fra anmeldelse til dommeravhør. Det arbeides for å få ned ventetiden med både kort- og langsiktige tiltak innen politiet, flere plasser innen dommeravhørsutdanningen, utarbeiding av felles retningslinjer, og tilsyn med barnehusene.
Departementet arbeider med oppfølging av rapporten Avhør av særlig sårbare personer i straffesaker. Det tas sikte på å fremme en proposisjon om endringer i straffeprosessloven og fastsette en ny forskrift i 2015. Målet er å få på plass et klarere regelverk som legger til rette for gode avhør, og for praktisk og tidlig gjennomføring av avhørene. Hensynet til barnets rettssikkerhet står helt sentralt i dette arbeidet.
Samarbeidet mellom myndigheter og frivillig sektor er styrket gjennom etableringen av en egen tilskuddsordning for arbeid mot vold i nære relasjoner. I tillegg er det etablert et eget forum, en møteplass, mellom myndighetene og frivillig sektor.
Partnerdrap utgjør mellom 20 og 30 % av alle drap i Norge årlig. Det er grunnleggende viktig å identifisere risikofaktorer for partnerdrap, slik at både risikovurdering og risikohåndtering kan bli bedre. Departementet finansierer et treårig forskningsprosjekt som gjennomgår samtlige partnerdrap i perioden 1991 til 2012. Forskningsprosjektet, som vil gi en verdifull kunnskapsplattform, ferdigstilles i 2015.
På oppdrag fra departementet har Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) gjennomført en landsomfattende omfangsundersøkelse om vold i nære relasjoner og voldtekt. Undersøkelsen hadde 4 500 respondenter. Blant de sentrale funnene, er at alvorlig fysisk vold og grove seksuelle overgrep rammer en betydelig del av befolkningen i Norge. For mange starter overgrepene i tidlig barnealder. 9,4 % av norske kvinner rapporterer at de har vært utsatt for voldtekt. Det tilsvarende tallet for menn er 1,1 %. Fire ganger flere kvinner (9,2 %) enn menn (1,9 %) er utsatt for alvorlig partnervold. I tillegg til at kvinner er langt mer utsatt for seksuelle overgrep enn menn, har kvinner også en større totalbelastning av vold og overgrep. En av konklusjonene fra undersøkelsen er at det nesten utelukkende er menn som utøver seksuelle overgrep.
Andre funn fra undersøkelsen er at personer som var utsatt for fysisk vold eller seksuelle overgrep i barndommen, i mye større grad er utsatt for vold og overgrep også som voksne. Alvorlig vold og grove seksuelle overgrep er et folkehelseproblem. Dette kommer til uttrykk blant annet gjennom omfanget av slike saker, og ved sammenhengen mellom overgrep og psykiske helseproblemer. Fordi kvinner utsettes for vold i større grad enn menn, rammer dette særlig kvinners helse.
Spesielt voldtekt, men også annen vold, er fremdeles skjult for politiet og hjelpeapparatet. Bare 10 % av kvinnene og 17 % av mennene som hadde vært utsatt for en voldtekt, anmeldte saken til politiet. For annen alvorlig vold er tallet noe høyere – litt over 25 % av både kvinner og menn har anmeldt forholdet. Dette gjelder all vold, ikke bare den som utøves i en nær relasjon.
I de årlige mål- og prioriteringsrundskrivene fra riksadvokaten er grove seksualforbrytelser, herunder voldtekt, gitt prioritet. Anmeldte voldtekter etter straffelovens § 192 har økt med 20 prosent siden 2010. I 2014 ble det anmeldt 1 068 voldtekter til politiet. Politiet har utarbeidet klare rutiner for effektiv bevissikring i løpet av de første 24 timene etter en voldtektsanmeldelse. Best mulig politiarbeid i initialfasen av etterforskningen har ofte avgjørende betydning for de etterfølgende etterforskningsskritt, og for påtalemyndighetens arbeid med slike saker. Dette omfatter blant annet åstedsundersøkelse, samarbeid med overgrepsmottakene, avhør av fornærmede og vitner, samt sikring av biologiske og tekniske spor. Den voldtektsgruppen som ble etablert på Kripos i 2010, er nå under evaluering. Det samme er politiets arbeid med seksualforbrytelser, herunder organisering av arbeidet, ledelsesforankring, etterforskning, ivaretakelse av fornærmede og kompetansebygging. Evalueringen vil danne grunnlag for videreutvikling av metoder og tiltak i politiet.
I 2014 ble det registrert 30 anmeldelser for menneskehandel til prostitusjon og andre seksuelle formål. Når det gjelder menneskehandel til utnyttelse til tvangsarbeid eller tvangstjenester, var det 39 anmeldelser i 2014. Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) er ett av flere tiltak i regjeringens arbeid mot menneskehandel. KOM har et tverretatlig og tverrfaglig perspektiv, og skal være et virkemiddel for bedre samordning mellom politiet og øvrige myndigheter og organisasjoner. I 2015 er det bevilget 15 mill. kroner til etablering av spesialiserte grupper i politiet for å bekjempe menneskehandel.