9 Politiets organisering i dag

9.1 Generelt

Politi- og lensmannsetaten består av Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), 27 politidistrikter som igjen er inndelt i lensmanns- og politistasjonsdistrikter, særorganer og enkelte andre enheter med nasjonale oppgaver. I tillegg er Svalbard et eget politidistrikt.

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for den overordnede styringen av etaten. Politidirektoratet, som ble opprettet med virkning fra 2001, har ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene, særorganer og andre enheter i henhold til tildelingsbrev mv. Politiet har integrert påtalemyndighet, som utøves under overordnet faglig ledelse av den høyere påtalemyndighet (riksadvokaten og statsadvokatene). Politiets ansatte som tilhører påtalemyndigheten, har ansvar for etterforskningen og vurderer bruk av tvangsmidler og straffeforfølgning.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) består av Den sentrale enhet (DSE) og 26 PST-enheter i politidistriktene (alle unntatt Oslo politidistrikt). PST er et eget politiorgan, politifaglig og administrativt direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. For etterforskning er PST underlagt den høyere påtalemyndighet. PST har ansvar for å forebygge og etterforske straffbare handlinger mot rikets sikkerhet. Sentralt står innsamling av informasjon om personer og grupper som kan utgjøre en trussel, utarbeidelse av ulike analyser og trusselvurderinger, etterforskning og andre operative tiltak og rådgivning. PST har også det nasjonale ansvaret for å utføre livvakttjeneste på norsk jord for norske og utenlandske myndighetspersoner, unntatt for kongefamilien.

Politidistriktene ledes av en politimester, og styrer politiets virksomhet innenfor eget geografiske område. Hvert politidistrikt har en operasjonssentral og andre fellesfunksjoner for distriktet. Politimesteren og øvrige politidistriktsfunksjoner er gjerne lokalisert ved en av de store politistasjonene i distriktet. Enkelte av politidistriktene har særskilte funksjoner, blant annet ligger de sentrale beredskapsressursene til Oslo politidistrikt, som også har ansvar for livvakttjenesten for kongefamilien. Myndigheten til å fastsette politidistriktsinndelingen ligger etter loven til Kongen, og utøves av Kongen i statsråd.

Politimestre, visepolitimestre, politiinspektører, politiadvokater og politifullmektiger i politidistriktene tilhører påtalemyndigheten dersom de har juridisk utdanning (juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap) og gjør tjeneste i embete eller stilling som har påtalemyndighet, eller dette er bestemt i medhold av straffeprosessloven § 55. Påtalearbeidet i distriktene er normalt organisert som en egen enhet under politimesteren. I de største politidistriktene og i distrikter med store avstander eller domstoler på flere steder, er påtalejuristene spredt på flere steder, lokalisert sammen med et lensmannskontor eller en politistasjon. Påtaleenheten i politidistriktet har ansvaret for at distriktets straffesaker behandles i samsvar med regelverket for straffesaksarbeidet. Den enkelte påtalejurist må følge opp egne saker ved å påse at etterforskningen har nødvendig fremdrift, og treffe påtalemessige beslutninger om tvangsmidler som ransaking, utleveringspålegg, pågripelse og begjæring om varetektsfengsling. Videre har påtaleenheten i politidistriktene en døgnkontinuerlig vaktordning («jourvakt»), for blant annet å kunne beslutte bruk av tvangsmidler. De påtalemessige beslutningene gjennomføres normalt av den driftsenheten som har etterforskningsansvaret i saken. For enkelte etterforskningsskritt av inngripende og ressurskrevende karakter (kommunikasjonskontroll mv.), er beslutningsmyndigheten lagt til politimesteren. Plasseringen bidrar til at ressursmessige og andre sider ved saken kan ses i sammenheng.

Politidistriktene er inndelt i lensmanns- og politistasjonsdistrikter, som under ledelse av en lensmann eller politistasjonssjef utøver politiets virksomhet innenfor sitt område. Enkelte politidistrikter har samlet forvaltningsoppgavene på noen tjenestesteder eller i større forvaltningsenheter i politidistriktet. Funksjonen som namsmann og enkelte andre oppgaver innen den sivile rettspleien ligger etter loven til den enkelte lensmann, politistasjonssjef eller namsfogd. På samme måte som for inndelingen i politidistrikter, ligger myndigheten til å fastsette inndelingen lokalt, til Kongen. I praksis besluttes endringer i inndelingen i lensmannsdistrikter, namsfogddistrikter og politistasjonsdistrikter med sivile rettspleieoppgaver av Kongen i statsråd, på bakgrunn av forslag fra Politidirektoratet og tilrådning fra departementet.

Det er etablert ulike samarbeids- og regionordninger internt i politidistriktene. En rekke steder er flere lensmannsdistrikter og politistasjonsdistrikter organisert sammen i én felles driftsenhet, under ledelse av lederen for ett av de distriktene som inngår i driftsenheten. Videre er det noen steder opprettet vaktsamarbeidsordninger. Departementet kan gi bestemmelser om organisatoriske spørsmål, blant annet om samarbeidsordninger mellom distrikter, jf. politiloven § 16 tredje ledd, og har delegert til Politidirektoratet å fastsette den administrative driftsenhetsstrukturen.

Politiets særorganer Kripos, Økokrim, Utrykningspolitiet, Politiets utlendingsenhet og Politihøgskolen er underlagt Politidirektoratet. Ved utøvelse av påtalefunksjonen er Kripos og Økokrim underlagt den høyere påtalemyndighet.

Kripos er den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og alvorlig kriminalitet. I tillegg til å etterforske egne saker, fungerer Kripos som et bistandsorgan og kompetansesenter for politiet. Kripos ivaretar også funksjonen som nasjonalt kriminalteknisk laboratorium, og er behandlingsansvarlig for sentrale politiregistre. Videre er Kripos kontaktpunktet mellom norsk og utenlandsk politi, og ivaretar oppgaver tilknyttet internasjonale konvensjoner og avtaler.

Økokrim har som hovedformål å bekjempe økonomisk kriminalitet (herunder hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger) og miljøkriminalitet. Enheten er både et særorgan i politiet og et statsadvokatembete med nasjonal myndighet. Økokrim etterforsker saker av prinsipiell betydning eller som er svært krevende etterforskningsmessig, og yter også bistand til politidistriktene. Som statsadvokatembete er Økokrim underlagt riksadvokaten.

Utrykningspolitiet (UP) har trafikksikkerhetsarbeid som hovedoppgave. UP utfører polititjeneste i alle landets politidistrikter, og bistår politidistriktene ved behov. Utover oppgavene knyttet til trafikk, har UP også et ansvar knyttet til kriminalitetsbekjempelse på vei. UP er en viktig beredskapsressurs for politidistriktene.

Politiets utlendingsenhet (PU) har som hovedoppgaver å registrere asylsøkere og bidra til å avklare deres identitet, besørge personer uten lovlig opphold transportert ut av landet, og drifte politiets utlendingsinternat på Trandum.

Politihøgskolen er politiets sentrale institusjon for utdanning. Den er administrativt underlagt Politidirektoratet, men har et eget styre. Politiutdanningen er organisert som en treårig høyere utdanning som fører frem til bachelorgrad. I tillegg har høgskolen et masterstudium i politivitenskap, og omfattende virksomhet knyttet til etter- og videreutdanning. Videre driver Politihøgskolen forsknings- og utviklingsarbeid og faglig formidling. Høgskolen har studiesteder i Oslo, Bodø, Kongsvinger og Stavern.

Norges grensekommissær for den norsk-russiske grensen (Grensekommissæren) har som hovedoppgave å føre tilsyn med at grenseavtalen og andre avtaler om grenseforholdene mellom Norge og Russland, blir overholdt. Grensekommissariatet er underlagt Politidirektoratet. Stillingen som grensekommissær er sivil, men har hittil vært besatt av en yrkesoffiser avgitt fra Forsvaret. Grensekommisæren har bistand fra Garnisonen i Sør-Varanger i sitt arbeid med tilsyn med grensen.

Nasjonalt ID-senter er et faglig uavhengig ekspertorgan, administrativt underlagt Politidirektoratet. Nasjonalt ID-senter understøtter utlendingsforvaltningens arbeid med å avklare identitet og dokumenters ekthet på utlendingsfeltet. Gjennom bistand og rådgivning til utlendingsforvaltningen (herunder politiet som del av utlendingsforvaltningen og utenrikstjenesten), skal senteret styrke arbeidet med å avklare identiteten til utlendinger som kommer til, eller oppholder seg i, Norge. Nasjonalt ID-senter har spisskompetanse på ekthetsvurderinger av reise- og identitetsdokumenter, og utvikler verktøy og metoder som kan brukes når en utlendings identitet ikke er dokumentert.

I politianalysen er det påpekt enkelte uklarheter mv. knyttet til særorganene. Utvalget har anbefalt at det gjøres tydeligere hva et særorgan er, og at hele strukturen vurderes med utgangspunkt i en ny distriktsstruktur. Departementet vil arbeide videre med spørsmål om særorgansstrukturen etter at det er fastsatt en ny politidistriktsinndeling.

9.2 Kort om utviklingen av politiets desentraliserte struktur

Norge har hatt politidistrikter siden 1600-tallet. Ordningen med inndeling av hele riket i politidistrikter under ledelse av en politimester, har imidlertid utgangspunkt i en reform i 1894 (beskrevet i NOU 1999: 10 En bedre organisert politi- og lensmannsetat punkt 3.4). Organiseringen i politidistrikter den gang gjaldt bare politioppgavene, ikke lensmennenes sivile gjøremål og administrasjon av lensmannsetaten.

Etter reformen på slutten av 1800-tallet, var antallet politidistrikter nesten uendret frem til og med 2001, da det ble redusert fra 54 til 27. I de siste tiårene før årtusenskiftet var det særlig spørsmålet om hvordan den sentrale ledelsen av politiet burde organiseres, som ble drøftet. Før opprettelsen av Politidirektoratet lå ledelsen av politiet i Justis- og politidepartementet. Denne ordningen hadde svakheter, blant annet ble det påpekt at det langsiktige planleggings- og organisasjonsarbeidet ikke ble tilstrekkelig ivaretatt, og at det manglet en faglig sentral ledelse på det operative plan. Blant det som ble vurdert, var om det skulle opprettes et politidirektorat. Underveis i utredningen av disse spørsmålene om organiseringen av politiets sentrale ledelse, ble det konstatert at det var behov for en regionordning i politiet. En landsdelsordning med fem landsdeler ble etablert i 1986, men i praksis nedlagt i forbindelse med opprettelsen av Politidirektoratet.

Lensmannsinstitusjonen skriver seg tilbake til 1200-tallet. I utgangspunktet hadde lensmennene primært innkrevingsoppgaver, men også oppgaver innen rettsvesen og politi. Inntektene fikk de i eldre tider fra sportler og private erverv, men etter 1974 har de vært statstjenestemenn med full lønn. Etter å ha vært underlagt fylkesmennene administrativt og politimestrene i politisaker, ble lensmennene også administrativt underlagt politimestrene i 1994.

NOU 1999: 10 En bedre organisert politi- og lensmannsetat inneholder forslag til en ny politidistriktsinndeling med 37 eller 38 politidistrikter. Sammen med også åtte særorganer, ville dette imidlertid etter utvalgets syn gi et for stort kontrollspenn for departementets ledelse og styring av etaten. På blant annet den bakgrunn foreslo utvalget at det skulle opprettes et politidirektorat. Dette siste forslaget ble fulgt opp ved Ot.prp. nr. 7 (1999–2000) Om endringer i politiloven (den sentrale politiledelsen) og lov 25. februar 2000 nr. 12.

I St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000 Et tryggere samfunn gikk departementet inn for å redusere antallet politidistrikter fra 54 til 28. Forslaget er begrunnet blant annet slik (meldingen punkt 5.1):

«Departementets vurderinger av behovet for endringer i retning av større og mer bærekraftige politidistrikter, bygger i hovedsak på følgende forhold:

• De kriminalpolitiske utfordringene nødvendiggjør en større konsentrasjon av politiets ressurser og kompetanse enn hva som er tilfellet med dagens politidistriktsstruktur.

• Behovet for å økonomisere med begrensede ressurser i offentlig forvaltning gjør det nødvendig med politidistrikter som kan vise til større kostnadseffektivitet.

• Behovet for å få mer politiutdannet personell ut i operativ virksomhet nødvendiggjør bedre administrative stordriftsløsninger.

• Publikums krav til offentlig tjenesteyting fordrer større organisatorisk fleksibilitet og et større, lokalt handlingsrom for politiledelsen enn den har i dag.

• Den teknologiske utviklingen gjør det både ønskelig og mulig å anvende politiets totale ressurser mer rasjonelt gjennom en kombinasjon av desentralt politinærvær og sentraliserte, administrative løsninger.

• Den samlede politiorganisasjon må kunne vise en bedre funksjonalitet og styringsevne enn i dag. Dette gjelder i første rekke kvaliteten i samarbeidet og dialogen mellom styringsnivåene samt kvaliteten i etatens mål- og resultatstyringssystem. For å oppnå dette kreves politidistrikter av en viss størrelse og med en viss bemanning.»

I meldingen er det understreket at når de nødvendige endringer er foretatt på distriktsnivå, «må det legges til rette for strukturelle og organisasjonsmessige endringer, også i den lokale struktur – den såkalte driftsenhetsstrukturen» (meldingen punkt 1.3). Det uttales imidlertid også at departementet trekker som konsekvens av prinsippet om nærhet til publikum, at antallet steder hvor politi- og lensmannsetaten i dag er tilgjengelig og betjener publikum fra, ikke skal reduseres (meldingen punkt 4.2.2). Fremstillingen peker på utfordringer både ved stort kontrollspenn ved færre politidistrikter og ved at mange av driftsenhetene er små, og det vises til at flere politidistrikter har gjennomført endringer og justeringer i driftsenhetsstrukturen, blant annet gjennom sammenslåinger og samarbeidsordninger. Meldingen konstaterer at man ved å samle flere driftsenheter i regioner, kan utføre tjenesten mer effektivt, og det gis uttrykk for at man vil legge til rette for at politimestrene kan iverksette endringer, for eksempel ved at én lensmann gis resultatansvar for flere lensmannskontorer. I vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser av endringene bygger meldingen på en premiss blant annet om at hvert politidistrikt skal ha én operasjonssentral. Etter Stortingets behandling og videre oppfølgning, ble det i juni 2001 fastsatt en inndeling med 27 politidistrikter. Denne endringen, som også er betegnet som fase I i Politireform 2000, består fortsatt.

I Budsjett-innst. S. nr. 4 (2003–2004) redegjorde Justiskomiteen – under henvisning til St.meld. nr. 22 (2000–2001) – for sitt syn på det å redusere antallet driftsenheter for å minske kontrollspennet for politimesteren (innstillingen side 42 flg.). Komiteen uttalte blant annet at slik omorganisering stedvis kan være nødvendig fordi det kan frigjøre administrative ressurser til operativ innsats, og mente at lensmannens administrative ansvar og arbeidsgiveroppgaver bør kunne samles hos enkelte lensmenn der det er faglig hensiktsmessig. Komiteen understreket imidlertid målet om et publikumsnært og utadrettet politi, at politireformens fase 2 ikke måtte medføre at tjenestesteder («lensmannskontorer/politistasjoner») nedlegges, og en målsetting om at politiet ikke svekker sin tilstedeværelse i kommunene. Som begrunnelse viste komiteen blant annet til forutsetningen om lokalkunnskap for å kunne forebygge kriminalitet.

I Ot.prp. nr. 43 (2003–2004) om endringer i rettergangslovgivningen m.m., foreslo departementet å åpne for en reduksjon i antall driftsenheter gjennom organisering av flere lensmannsdistrikter som én enhet (særlig punkt 6.4.2 i proposisjonen). Det lå i forslaget at myndigheten til å fastsette tjenestestedsstrukturen fortsatt skulle ligge til Kongen, mens myndigheten til å fastsette driftsenhetsstrukturen skulle ligge til departementet, med mulighet for delegering til Politidirektoratet.

Ved behandling av St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver, gikk Justiskomiteen noe inn på spørsmål om lokal struktur, og uttalte blant annet (Innst. S. nr. 145 (2005–2006) punkt 4 side 9):

«Komiteen mener at samfunnsforhold og oppgaver endrer seg over tid, og politi- og lensmannsetatens struktur kan derfor ikke være helt fastlåst. Komiteen mener at det skal være en viss mulighet for oppmyking av rammene for å organisere polititjenesten lokalt for å sikre rekrutteringen av politiutdannet personell og bedre tjenestetilbudet lokalt. Det vises til politiloven § 16 der grensereguleringer i hvert enkelt tilfelle er en sak for regjeringen, som overfor Kongen i statsråd innstiller på endringer i tjenestestedenes grenser. Komiteen ønsker å åpne for justering i organiseringen lokalt med begrensede forsøk i utvalgte distrikter.»

Hordaland politidistrikt etablerte regioner i 2005. Med virkning fra 2009 ble det etablert en prøveordning med formelle grensejusteringer som ga større enheter enn de eksisterende lensmannsdistriktene. Tjenestestedene skulle imidlertid opprettholdes og dimensjoneres etter behov, og alle kommunene skulle få tilbud om deltakelse i politiråd (kgl. res. 29. august 2008). Med virkning fra 1. juni 2010 ble det videre etablert en prøveordning i Follo politidistrikt, med omorganisering av til sammen 13 lensmanns- og politistasjonsdistrikter til to politistasjonsdistrikter (kgl. res. 18. desember 2009).

9.3 Enkelte erfaringer fra omorganisering av politiet

9.3.1 Evaluering av Politireform 2000

Politireform 2000 ble evaluert i 2004 og 2006, gjennom blant annet intervjuer med politimestre, publikumsundersøkelser og vurdering fra ansatte. Den første evalueringen er omtalt i St.meld. nr. 42 (2004–2005), der evalueringsrapportens oppsummering gjengis slik (meldingen punkt 5.1):

«Evalueringsrapporten beskriver i oppsummeringen en etat som har bedret sine forutsetninger for å styre ressursene og håndtere alvorlig kriminalitet, men som så langt ikke har oppnådd den ønskede effekt når det gjelder hverdagskriminaliteten og forholdet til publikum.

Evalueringsrapporten peker på positive erfaringer med ulike samarbeidsordninger og regionordninger. Det har skjedd en viss samordning mellom nabodistrikter, i den forstand at de både assisterer hverandre ved hendelser hvor dette er praktisk rent geografisk og i noen grad fordeler spesialkompetanse mellom seg. Når det er behov for slik spesialkompetanse kan distriktene trekke på hverandres ressurser. Dette fremheves som svært positivt. Evalueringsrapporten anbefaler distriktene å følge opp slike ordninger og foreta tilpasninger hvor det er nødvendig.

På det forebyggende området fremheves positive erfaringer med felles planlegging av aktiviteter og anvendelse av metodene i problemorientert politiarbeid. Gjennom slik planlegging kan aktivitetene tilpasses vaktlistene og potensialet hos de forskjellige samarbeidspartnere kan utnyttes bedre.

Avslutningsvis peker evalueringsrapporten på behovet for å finne en bedre balanse mellom lokal tilstedeværelse, håndtering av hverdagskriminalitet og ressursbruk på alvorlig kriminalitet, forholdet mellom oppgaver og ressurser og forholdet mellom ulike interessenters forventninger til politiet.»

Sluttevalueringsrapporten etter den siste evalueringen (rapport desember 2006 fra AGENDA Utredning & Utvikling AS til Politidirektoratet) konstaterer at det var større tilfredshet med reformen i 2006 enn i 2004. Det var likevel ulike syn blant politimestrene på i hvilken grad reformen har økt distriktenes forutsetninger for å løse sine oppgaver. Det var politimestre fra de største distriktene som i størst grad hadde fått sine forventninger til reformen oppfylt.

Undersøkelsene blant de ansatte var negative begge årene med hensyn til om første fase av politireformen hadde vært vellykket, men likevel en god del bedre i 2006 enn i 2004. Ledere hadde et vesentlig bedre totalinntrykk enn øvrige ansatte.

Evalueringen konstaterer forbedringer vedrørende flere av de virkemidlene og forutsetningene som er av betydning for å nå målene om mer effektiv kriminalitetsbekjempelse og en mer tjenesteytende, publikumsorientert og kostnadseffektiv politi- og lensmannsetat. Sammenlignet med evalueringen fra 2004, viste evalueringen i 2006 at både ledere og ansatte var mer tilfredse med ressursdisponeringen, og det var en positiv utvikling av styringssystemene. Evalueringsrapporten 2006 konstaterer at samarbeidet mellom politiet og andre instanser innen justissektoren er godt, men at reformen har hatt begrenset betydning for utviklingen av dette samarbeidet. Det konstateres videre at samarbeidsrelasjonene med instanser utenfor justissektoren er gode, men at reformen i begrenset grad har bidratt til dette.

Politimestrene fra de distriktene som ble endret ved reformen, mente at den hadde gitt bedre organisatoriske forutsetninger og virkemidler, og bedre mulighet for å forvalte ressursene i distriktet på både kort og lang sikt. Videre beskriver rapporten at både ledere og ansatte mente at samarbeidsordninger innført i kjølvannet av den nye politidistriktsinndelingen hadde bidratt til økte muligheter for å løse distriktets oppgaver.

Politimestrene mente at reformen ga bare middels effekt på forutsetningene for å drive forebyggende arbeid og håndtere hverdagskriminalitet, og på publikumsorientering og tilgjengelighet for publikum. De mente at reformen hadde størst effekt på ressursinnsats til, og forutsetninger for, å løse store saker. Politimestrene i de store distriktene mente også at reformen hadde stor betydning for kostnadseffektiviteten. Kommunale samarbeidspartnere var fornøyde med samarbeidet med politiet om forebygging, men mange ønsket seg utvidet samarbeid om dette. Evalueringsrapporten peker blant annet på at det kan være fornuftig med en rolleavklaring for å avstemme hvilket nivå det kriminalitetsforebyggende arbeidet skal ha fra politiets side. Flere ansatte vurderte innsatsen mot hverdagskriminalitet og alvorlig kriminalitet som effektiv i 2006 enn i 2004.

Evalueringen i 2006 konstaterer at operasjonssentralene ble bedre med hensyn til tilgjengelighet i første instans, men konstaterer ellers at publikumsorienteringen i form av synlighet og tilgjengelighet kunne vært bedre. Synlighet, tilgjengelighet ved behov for akutt bistand og informasjon utpekes som områder med forbedringspotensiale, og publikumsorientering og tilgjengelighet som en av etatens hovedutfordringer.

Når det gjelder endringer i den lokale strukturen, fremhever evalueringsrapporten regionmodellen som ledelses- og styringsmessig fordelaktig fremfor samarbeidsmodellen, som vurderes å stille store krav til samarbeidsevne og gi tunge beslutningsprosesser. Det påpekes at valg av samarbeidsordning må tilpasses demografiske og geografiske forhold. Videre nevnes det at mange både ledere og ansatte ser behov for sammenslåing av tjenestesteder til større enheter. Samarbeid i vaktregioner og aktiv tjeneste har ifølge rapporten medført en form for sentralisering, og operasjonssentralen dirigerer patruljer og ressurser dit ting skjer, det vil si mot byer og tettsteder. Også etablering av distriktsovergripende enheter påpekes å i noen grad ha medført sentralisering av ressurser. Det konstateres at mange ansatte fortsatt er misfornøyde med reformen, hvilket i rapporten tolkes som at mange ser behov for å fortsette arbeidet med utvikling av politiets organisasjon.

I evalueringsrapporten 2006 peker AGENDA Utredning og Utvikling AS på blant annet følgende dilemma:

«Politiet i Norge er forutsatt å skulle dekke et meget vidt spekter av oppgaver. Vi ser to vesentlige organisasjonsmessige dilemmaer i den fremtidige utviklingen av politiets organisasjon:

(1) Sentralisert eller desentral organisasjonsform? Skal politiet fortsatt ha en mest mulig flat organisasjon med jevnbyrdige lensmenn fordelt på tjenestesteder i alle norske kommuner eller skal man i større grad slå sammen tjenestesteder til større enheter, foreta større grad av spesialisering og arbeidsdeling og innføre en regionmodell der hvor distriktets størrelse og geografi tilsier det? Det første alternativet er ressurskrevende og i mange sammenhenger lite effektivt. Det vil også innebære en utarming sosialt og faglig for de minste tjenestestedene. Det andre alternativet krever en bevisst holdning til hvordan man på en tilfredsstillende måte skal ivareta lokale behov.

(2) Skal politiet være der hvor ting skjer eller være en lokal ressurs/ivareta nærpolitirollen (hendelsesstyring eller planlagt aktivitet)? Dette er dels et ressursproblem, dels et organisasjonsproblem og dels et prioriteringsproblem. Økte ressurser gjennom å tilføre nye eller gjennom frigjøring av eksisterende ressurser gjennom sammenslåing av enheter eller ytterligere sentralisering av for eksempel administrative aktiviteter, kan bidra til å avhjelpe problemet. Planlagt patruljering i landdistriktene er også et virkemiddel. Men frigjøring av ressurser vil ikke bidra i forhold til å ivareta nærpolitirollen, hvis dette ikke prioriteres.

Streng hendelsesstyring og styring av ressursene mot tettstedene vil kunne få uheldige konsekvenser for kriminalitetsbildet i landdistriktene på sikt: «Færre folk ute betyr mindre ressurser til hverdagskriminaliteten, og det er her det store antallet saker ligger». «Tre-skiftsordning er ikke maksimal for de ute i distriktet, det blir lite tid innenfor eget lille distrikt på kveld og natt, noe som går ut over nærmiljøprosjekter».

I en oppsummering av ulike synspunkter fremkommet under evalueringen, nevnes blant annet en mer hensiktsmessig inndeling i tjenestesteder, større regioner på namssiden, innføring av regionstruktur, vurdere distriktsinndelingen, vurdere operasjonssentralene, og ytterligere sentralisering av regnskap og økonomiforvaltning. Under tiltaket «Mer hensiktsmessig inndeling i tjenestesteder» uttales det i rapporten:

«I fase 1 startet man på toppen av organisasjonsstrukturen med å se på inndelingen i distrikter. I det videre arbeidet med utforming av en hensiktsmessig organisasjonsstruktur anbefaler vi å starte med tjenesteenhetsnivået og skape en bedre lokal organisering enn man har i dag. Man må ta opp igjen det arbeidet mange distrikter startet i forbindelse med fase 2 i reformen mht. å finne frem til en hensiktsmessig inndeling i tjenesteenheter. Tjenesteenhetene må ha en størrelse som sikrer tilstrekkelig oppgavetilfang og mulighet for å rekruttere og beholde kompetanse. Flest mulig oppgaver må legges ut til disse enhetene. Den sentrale distriktsstrukturen og ressursene der må tilpasses tjenesteenhetene, slik at tjenesteenhetene kan fungere best mulig. De løsninger man velger må ta hensyn til muligheten for å bruke ambulerende enheter, offentlige servicekontorer og lignende. For å få et godt resultat kreves gode prosesser i samarbeid med kommunene. Et godt resultat når det gjelder disse prosessene krever at man både har klare mål med tanke på endring og frigjøring av operative ressurser og for tilfredsstillende dekning av publikums behov. Hvis det skal ha noen hensikt å slå sammen tjenestesteder må det være mulig å påvise eventuelle gevinster på forhånd.

Dette er det enkelttiltaket politimestrene mener vil ha størst effekt med tanke på å realisere reformens mål. Synspunktet deles av ledergruppene, mange ansatte, mange tillitsvalgte og av tjenestedsledere som har erfart problemene med manglende sakstilfang, lite tilfredsstillende faglig og sosialt miljø og problemene med rekruttering og muligheten for å beholde kompetente ansatte. Dette tiltaket krever godkjenning fra Stortinget.»

9.3.2 Evaluering av prøveordningen i Hordaland

Prøveordningen med grenseregulering mv. i Hordaland politidistrikt fra 2009, som i praksis langt på vei var en «oppgradering» av regionordningen fra 2005, ble evaluert i 2010 (rapport 1. september 2010 Grenseregulering, servicekontor og politiråd i Hordaland, fra AGENDA Kaupang AS til Politidirektoratet). I sammendraget av evalueringsrapporten pekes det på at evalueringen er utført kort tid etter at endringene ble gjennomført, og på at polititjenesten (og synet på den) vil være påvirket også av andre forhold enn organiseringen. Ved evalueringen er virkningene av de organisatoriske endringene forsøkt isolert ved å sammenligne utviklingen i oppklaringsrater og saksbehandlingstid for forbrytelsessaker i de berørte driftsenhetene, med driftsenheter i Sør-Trøndelag. Evalueringen viser at de berørte driftsenhetene i Hordaland hadde en mer positiv utvikling fra 2005 enn sammenligningsgrunnlaget i Sør-Trøndelag. Resultatene er imidlertid ikke entydige, for innad i Hordaland hadde utviklingen vært enda mer positiv for de driftsenhetene som ikke var berørt av prøveordningen.

På evalueringstidspunktet var omorganiseringen i hovedsak akseptert i kommunene, og kommunenes erfaringer i overveiende grad positive. Innføringen av politiråd ble konstatert å være et meget vellykket tiltak. Tilbakemelding fra kommunene tydet på at kontakten mellom politiet og kommunene var god, at politiet hadde gjort en god jobb med å styrke samarbeidet med kommunene, og at lensmennene generelt ble oppfattet som meget tilgjengelige og serviceinnstilte overfor kommunene.

Lederne i de driftsenhetene som fikk ny formell status med prøveordningen, mente at politiets beredskapsevne var blitt klart styrket i de større enhetene. Kommunene hadde samme syn, og mente at prøveordningen kunne ha bidratt til å styrke politiets kompetanse innen spesialiserte områder. Lensmennene mente at de kunne disponere medarbeiderne mer effektivt og fleksibelt i de større enhetene enn i de mindre. Regionaliseringen i 2005 ble oppfattet som et viktig skritt i denne retningen, mens formaliseringen av én lensmann i hver av de nye enhetene fra og med 2009 gjorde det enklere å ta nødvendige beslutninger og formidle disse. Også de tidligere lensmennene støttet prøveordningen som et nødvendig skritt i riktig retning. Under evalueringen ble det for øvrig registrert at den administrative kapasiteten i de minste lensmannsdistriktene ofte er anstrengt, samtidig som disse i mindre grad oppnår effektene av å kunne trekke på en større medarbeiderbase, og at det i små regioner med store avstander og lang kjøretid mellom hovedkontor og avdelingskontorer var vanskelig å utnytte ressursene fullt ut. Effekten av prøveordningen i slike regioner blir dermed noe begrenset. Lensmennene mente likevel at også disse distriktene hadde lykkes med å styrke servicegraden.

Flere kommuner mente at politiets synlige tilstedeværelse har blitt nedprioritert ute i distriktene. De savnet flere politikontroller og synlige politifolk i bygda, og merket en langt strengere prioritering av ressursene nå enn før. I sammendraget av evalueringen defineres denne problemstillingen først og fremst som en politisk prioritering med hensyn til hvor store ressurser som kan allokeres til politiet samlet sett, og et spørsmål om hvilke oppgaver politiet skal løse. Under evalueringen ga flere kommuner uttrykk for bekymring for ytterligere sammenslåinger, og de fleste kommunene og lensmennene mente at regionene nå er store nok, kommunikasjonsmessig utfordrende geografi, utrykningstid og reiseavstander tatt i betraktning.

Bare 42 % av medarbeidere i de berørte enhetene uttalte seg om sine erfaringer med reformen, og svarene viste generelt større skepsis til resultatene av reformen enn det lensmennene og kommunene ga uttrykk for. De politiansatte var mer skeptiske enn de sivilt ansatte. Samlet sett var det ingen store ønsker blant kommunene eller ansatte om å gå tilbake til situasjonen før omorganiseringen, men det ble påpekt sider ved oppgaveløsingen som bør forbedres. Evalueringen indikerer videre at reformen, gjennom sentralisering og spesialisering, styrket kompetansen innenfor sivil rettspleie på grunnplanet.

9.3.3 Evaluering av prøveordningen i Follo

Med virkning fra 1. juni 2010 ble det etablert en prøveordning i Follo politidistrikt, der 13 lensmanns- og politistasjonsdistrikter ble omorganisert til to politistasjonsdistrikter. Omstillingen ble evaluert i 2012 (rapport 29. juni 2012 Evaluering av prøveordning i Follo politidistrikt fra AGENDA Kaupang AS til Politidirektoratet).

I sammendraget av evalueringsrapporten konstateres det at omorganiseringen ga politidistriktet større evne til å håndtere svingninger i løpende oppgaver og større hendelser, og at større fagmiljøer gir grunnlag for videre spesialisering og kompetanseutvikling. Distriktet vurderes på evalueringstidspunktet å være bedre rustet til å møte kriminalitetsbildet og samfunnsutviklingen for øvrig enn før omorganiseringen. Større enheter med tydelige ansvarslinjer har i henhold til rapporten gjort det enklere og raskere å mobilisere operative ressurser på tvers av distriktet, det administrative nivået er styrket, lederrollene er mer rendyrket, og det er etablert fora for en aktiv, kunnskapsstyrt planlegging og disponering av ressursene på tvers av hele distriktet. I henhold til rapporten svarte omorganiseringen på flere av de utfordringene som lå der i utgangspunktet, som ulik kapasitet og tilgang på ressurser i de enkelte lensmannskontorene, og dermed ulik evne til å yte gode polititjenester og publikumsservice. Det konstateres også at større fagmiljøer legger bedre til rette for spesialisering og kunnskapsoverføring. Generelt ble samarbeidet mellom kommunene og politidistriktet oppfattet som meget godt, selv om flere kommuner påpekte det de oppfattet som brist i omforente forutsetninger. Politirådet ble oppfattet som nyttig, men noen kommuner stilte spørsmål ved hensiktsmessigheten av å etablere politiråd når man allerede hadde gode administrative møteplasser. Det fremgår av rapporten at kommunene under evalueringen ikke var tilfreds med politiets oppfølging av det forebyggende arbeidet, som de mente hadde fått langt mindre ressurser enn forutsatt i planene for implementering av prøveprosjektet.

I evalueringsrapporten nevnes det videre at publikumsundersøkelser viser generell tilfredshet med politiets arbeid, og i liten grad viser endringer i innbyggernes vurderinger som kan kobles til omstillingen av Follo politidistrikt. Ansatte og ledere i distriktet mente i hovedsak at endringene i struktur var riktige og nødvendige, men ikke uten kostnader i form av redusert lokal tilgjengelighet og publikumsservice. Mange ansatte var frustrerte over at endringene måtte gjennomføres innenfor rammer som gjorde det nødvendig å redusere den aktive bemanningen, samtidig som nye oppgaver og ansvarsområder skulle innarbeides i til dels gamle og trange lokaler. Mange mente at dette spiste opp gevinster som omorganiseringen burde kunne gi, samtidig som det belastet deler av organisasjonen i betydelig grad. Samtidig så ansatte at organiseringen over tid vil kunne styrke politidistriktets effektivitet og evne til å levere mer og bedre polititjenester i forhold til innsatsen. For øvrig viste evalueringen blant annet at det var behov for å justere den relative bemanningen noe mellom ulike enheter og arbeidsoppgaver, sett i forhold til planene som ble lagt.

Evaluator mener at man ved prøveprosjektet hadde tatt riktige grep for Follo politidistrikt, og var imponert over politidistriktets styring av omorganiseringsprosjektet og den interne oppslutningen om dette. I rapporten vises det til at gevinster og omstillingskostnader knyttet til prosjektet mer eller mindre var forutsatt å skulle balanseres fortløpende, hvilket ga et større press på både ledelse og ansatte, og antakelig også på publikum. Likevel mente informanter fra ledelse, ansatte og kommuner – med noen forbehold – at kvaliteten på tjenestene alt i alt var styrket.

I evalueringsrapporten uttales det også at omstillingsprosjektene i Hordaland og Follo politidistrikter etter evaluators mening viser at det er klare gevinster ved å slå sammen mindre lensmannsdistrikter og utvikle og styre ressursene på tvers av hele distriktet, og at liknende prosjektet derfor bør vurderes for flere distrikter. For å sikre motivasjon og godt samspill mellom ledelse, ansatte og eksterne interessenter, anbefales det imidlertid i rapporten å gi fremtidige omstillingsprosjekter noe mindre stramme budsjetter enn det som var tilfelle for Follo. Endelig ble det anbefalt at det gjennomføres en ny evaluering av den aktuelle omstillingen, siden evalueringen var gjennomført etter så kort tid at det var vanskelig å måle gevinster og kostnadsvirkninger av den.