17 Adgang til bruk av tvangsmidler ved mindre alvorlige lovbrudd

17.1 Bakgrunn

I brev 21. oktober 2016 gjorde Riksadvokaten oppmerksom på uheldige konsekvenser som følger av at enkelte straffbare handlinger som tidligere kunne straffes med fengsel, etter straffeloven 2005 bare kan straffes med bøter. I slike saker er det ikke lenger hjemmel til å benytte tvangsmidler som er reservert for mistanke om straffbare handlinger som etter loven kan medføre frihetsstraff. Dette gjelder blant annet kroppslig undersøkelse av mistenkte etter straffeprosessloven § 157, innhenting av biologisk materiale med sikte på DNA-analyse etter § 158, det å ta foto eller fingeravtrykk etter § 160 og ransaking etter §§ 192 og 195.

Manglende hjemmel for DNA-analyse medfører også at mistenktes DNA-profil ikke kan registreres i etterforskingsregisteret, jf. politiregisterloven § 12 tredje ledd. Riksadvokaten viste til at disse tvangsmidlene tidligere kunne benyttes i saker om naskeri etter straffeloven 1902 § 391 a (nå straffeloven 2005 § 323 om mindre tyveri), og var praktiske virkemidler i disse sakene.

En adgang til pågripelse og ransaking i saker om mindre tyveri etter straffeloven § 323 er allerede gitt i henholdsvis straffeprosessloven §§ 171 annet ledd og 192 annet ledd. Riksadvokaten fremholdt at det bør vurderes å gi adgang til registrering av DNA, foto og fingeravtrykk i saker om mindre tyveri. Riksadvokaten viste til at manglende hjemmel for registrerering medfører at politiet går glipp av informasjon som kan bidra til oppklaringen av andre lovbrudd.

17.2 Gjeldende rett

17.2.1 Adgang til å foreta kroppslig undersøkelse, innhente biologisk materiale, å ta fingeravtrykk og fotografi samt ransaking av person og rom

De fleste av straffeprosesslovens regler som gir hjemmel for tvang overfor mistenkte eller andre, forutsetter mistanke om en straffbar handling av en viss alvorlighetsgrad. Eksempler på unntak hvor det formelt ikke stilles slike krav, er adgangen til å avhente vitner etter § 115 og fremstilling til personundersøkelse etter § 166. Også slike virkemidler må likevel bare benyttes når det er forholdsmessig og tilstrekkelig begrunnet, jf. straffeprosessloven §170 a.

For en rekke tvangsmidler er det en forutsetning at mistanken gjelder en straffbar handling som etter loven kan medføre «frihetsstraff». Dette gjelder følgende bestemmelser i straffeprosessloven:

• kroppslig undersøkelse (§ 157)

• DNA-analyse (§ 158)

• fingeravtrykk og fotografi (§ 160)

• ransaking av rom (§ 192)

• ransaking av person (§ 195)

• avlytting eller opptak av samtale med den mistenkte (§ 216 l)

Straffbare handlinger som etter loven bare kan straffes med bot, åpner ikke for de ovennevnte virkemidler. Dette gjelder i straffeloven 2005 blant annet:

• forulemping av offentlig tjenestemann og enkelte særskilt vernede yrkesgrupper ved skjellsord eller lignende (§§ 156 annet ledd og 265 fjerde ledd)

• brudd på identifikasjonsplikten overfor polititjenestemann mv. (§ 162)

• mindre tyveri (§ 323)

• mindre underslag (§ 326)

• mindre heleri (§ 334)

• mindre hvitvasking (§ 339)

• besittelseskrenkelse (§ 345)

• mindre skadeverk (§ 353)

• mindre bedrageri (§ 373)

• bedragerilignende handlinger (§ 377)

Disse straffebudene viderefører følgende straffebud i straffeloven 1902, som alle kunne medføre frihetsstraff etter loven, selv om bøtestraff var den vanlige reaksjonen i praksis:

• forulemping av offentlig tjenestemann (§ 326 nr. 2)

• brudd på identifikasjonsplikten (§ 333)

• naskeri, underslag, heleri og bedrageri når straffeskylden var liten (§ 391 a)

• skadeverk med liten skade (§ 391)

• besittelseskrenkelse (§ 392)

• restaurantbedrageri (§ 402)

Straffeloven av 2005 har dermed ført til man i etterforskingen av disse straffbare handlingene ikke lenger kan bruke straffeprosessuelle tvangsmidler som har «frihetsstraff» som vilkår.

Registrering av mistenktes DNA-profil etter reglene i politiregisterloven § 12 tredje ledd forutsetter at DNA-profilen er innhentet etter straffeprosessloven § 158 første ledd. Registrering av foto og fingeravtrykk av mistenkte etter reglene i politiregisterloven § 13 første ledd forutsetter at foto og fingeravtrykk er innhentet etter reglene i straffeprosessloven​ § 160 og bestemmelsene i påtaleinstruksen.

17.2.2 Adgang til pågripelse

I straffeprosessloven er det også tvangsmidler som bare kan benyttes ved mistanke om handling som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel inntil seks måneder:

• pågripelse og fengsling (§§ 171 og 184 annet ledd jf. 171)

• skjult kameraovervåking på eller fra offentlig sted (§ 202 a)

• utsatt underretning om beslag og utleveringspålegg (§§ 208 a og 210 a)

Pågripelse (arrestasjon) besluttes av påtalemyndigheten og settes i verk av politiet, jf. straffeprosessloven § 175. Andre enn dem som hører til politi og påtalemyndighet – også privatpersoner – kan likevel beslutte og gjennomføre en pågripelse når den mistenkte «treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor», jf. straffeprosessloven § 176. Forutsetningen er at de øvrige vilkårene for pågripelse er oppfylt, herunder kravet til forholdsmessighet i § 170 a.

Hovedregelen er at bare den som mistenkes for en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder, kan pågripes, jf. straffeprosessloven § 171. I tillegg må det foreligge en fengslingsgrunn, normalt enten unndragelsesfare, fare for bevisforspillelse eller fare for gjentakelse. § 172 om rettshåndhevelsesarrest gjør unntak fra disse vilkårene, men den bestemmelsen er det ikke grunn til å gå nærmere inn på her.

For lovbrudd som bare kan straffes med fengsel i inntil 6 måneder, kan pågripelse likevel skje dersom straffebudet selv uttrykkelig gir adgang til å kombinere fengsel og bot (bot eller fengsel inntil seks måneder eller «begge deler»). Den alminnelige adgangen etter straffeloven §§ 32 og 54 til å ilegge bot sammen med fengselsstraff er uten betydning for bestemmelser som tillegger strafferammen rettslig virkning, jf. straffeloven § 32 siste ledd.

I straffeloven opereres det ikke med en strafferamme mellom fengselsstraff på 6 måneder og ett år, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.4. Skal en videreføre systemet med gjeldende antall strafferammer i straffeloven, vil en utvidet adgang til pågripelse forutsette at strafferammen for lovbruddene økes eller at det gis særlige regler om pågripelses- og fengslingsadgang.

Straffeloven 1902 § 391 a annet ledd om naskeri ga hjemmel til å kombinere bot og fengsel inntil seks måneder, og åpnet dermed for pågripelse etter straffeprosessloven § 171. Naskeri omfattet bagatellmessige former for tyveri, underslag, bedrageri, heleri og overtredelse av straffeloven 1902 § 262 om uberettiget tilgang til fjernsyns- eller radiosignaler. Strafferammen ble innført ved lov 28. juni 2002 nr. 55. Formålet var å utvide privatpersoners adgang til å pågripe ved naskeri, jf. Ot.prp. nr. 66 (2001–2002) punkt 18.5.

I arbeidet med straffeloven 2005 fant departementet ikke grunn til å reversere pågripelsesadgangen ved naskeri, selv om strafferammen ble satt ned til bot, jf. Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) punkt 8.3.3 side 283. På denne bakgrunn ble det ved ikraftsettingen ved lov 19. juni 2015 inntatt en hjemmel for pågripelse ved mistanke om mindre tyveri i straffeprosessloven § 171, jf. Prop. 64 L (2014–2015) punkt 6.7.2.3 på side 67. Derimot ble det ikke gitt en hjemmel for pågripelse ved de øvrige lovbruddene som tidligere var omfattet av straffeloven 1902 § 391 a, nemlig i saker om underslag, bedrageri og heleri. Departementet uttalte (Prop. 64 L (2014–2015) punkt 6.7.2.3 på side 67):

«Hva gjelder Kripos' innspill vedrørende lovbruddene som er nevnt i straffeloven 1902 § 391 a siste ledd, er departementet i og for seg enig i at gjeldende rett gir adgang til pågripelse også her. Begrunnelsen som er gitt i Ot.prp. nr. 66 (2001–2002) punkt 18 for utvidelse av pågripelsesadgangen ved naskeri, synes imidlertid ikke å strekke seg så langt som til å gjelde de øvrige lovbruddene som omhandles i § 391 a. Det samme gjelder uttalelsene i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009). En kan derfor ikke se at det i denne omgang er grunn til gi adgang til pågripelse etter straffeprosessloven § 171 ved mindre underslag, heleri, hvitvasking og bedrageri.»

Dersom lovbryteren ved en eller flere handlinger har begått flere straffbare lovbrudd som bare kvalifiserer til bot, kan det fortsatt bare idømmes bøtestraff. Dersom forholdet kan anses som en fortsatt forbrytelse (for eksempel flere mindre underslag foretatt over tid) eller for øvrig må betraktes som ett straffbart forhold (for eksempel borttagelse av mange gjenstander som hver for seg har liten verdi fra flere personer og ved samme anledning), kan handlemåten likevel rammes av en strengere straffebestemmelse som gir adgang til å idømme fengselsstraff og dermed benytte enkelte tvangsmidler.

I noen tilfeller gir straffeprosessloven adgang til å pågripe ved en straffbar handling uten noe vilkår om at handlingen kan straffes med en bestemt strafferamme eller straffart. Etter straffeprosessloven § 173 første ledd kan en person som treffes på fersk gjerning og ikke avstår fra den straffbare virksomhet, pågripes uten hensyn til størrelsen av straffen. Etter straffeprosessloven § 173 annet ledd kan mistenkte som «ikke vites å ha fast bopel i riket», pågripes «når det er grunn til å frykte for at han ved flukt til utlandet vil unndra seg forfølgingen eller fullbyrding av straff eller andre forholdsregler».

Vilkårene for å varetektsfengsle er de samme som for å pågripe, jf. straffeprosessloven § 184 annet ledd. Departementet antar at fengsling i mange tilfeller vil være et uforholdsmessig inngrep etter straffeprosessloven § 170 a i saker om mindre underslag, mindre heleri, mindre hvitvasking, og mindre bedrageri (jf. straffeloven henholdsvis §§ 326, 334, 339 og 377) hvis ikke det dreier seg om et stort antall overtredelser.

17.3 Forslaget i høringsnotatet

17.3.1 Behovet for utvidet adgang til tvangsmiddelbruk

I høringsnotatet uttalte departementet at det ved mindre tyveri (§ 323), mindre underslag (§ 326), mindre heleri (§ 334), mindre hvitvasking (§ 339), besittelseskrenkelse (§ 345), mindre skadeverk (353) og mindre bedrageri (§ 373) kunne være formålstjenlig og forholdsmessig med adgang til å foreta kroppslig undersøkelse, innhente biologisk materiale og ta fingeravtrykk og fotografi etter straffeprosessloven §§ 157, 158 og 160. Departementet viste til at oppklaring av mindre alvorlig kriminalitet kan være spesielt viktig hvis det er mistanke om gjentatte tilfeller. Dersom flere mindre tyverier rettslig sett er å anse som ett vanlig tyveri, vil strafferammen i straffeloven § 321 gi adgang til for eksempel å innhente biologisk materiale med sikte på DNA-analyse.

Departementet uttalte at det også kunne vurderes å gi adgang til nevnte tvangsmidler ved forulemping av offentlig tjenesteperson og enkelte særskilt vernede yrkesgrupper ved skjellsord eller lignende (straffeloven hhv. §§ 156 annet ledd og 265 fjerde ledd) og ved brudd på identifikasjonsplikten overfor polititjenesteperson mv. (straffeloven § 162).

Departementet utalte at det kunne tenkes at ransaking kunne være formålstjenlig og forholdsmessig ved mistanke om brudd på identifikasjonsplikten overfor polititjenesteperson mv. (straffeloven § 162), mindre underslag (straffeloven § 326), mindre heleri (straffeloven § 334) og mindre skadeverk (straffeloven § 353).

Departementet reiste spørsmål om det burde være adgang til pågripelse ved mistanke om mindre underslag (§ 236), mindre heleri (§ 334), mindre hvitvasking (§ 339) og mindre bedrageri (§ 373). Departementet uttalte at det nok bare unntaksvis ville være forholdsmessig å benytte pågripelse ved mistanke om en straffbar handling som etter loven kun kan straffes med bot, men at det for eksempel kunne være aktuelt hvis det er tale om gjentatte lovbrudd.

Departementet var i tvil om det er nødvendig å åpne for pågripelse i disse sakstypene, og ba om høringsinstansenes syn på spørsmålet.

17.3.2 Vurderinger av lovtekniske løsninger for utvidet adgang til tvangsmiddelbruk

I høringsnotatet foreslo departementet å utvide strafferammen og straffarten til bot eller fengsel i inntil seks måneder for å gi adgang til å foreta kroppslig undersøkelse av mistenkte, innhente biologisk materiale med sikte på DNA-analyse, å ta foto eller fingeravtrykk samt ransake person og rom, i saker som gjelder overtredelse av følgende straffebud:

• § 156 annet ledd om den som ved skjellsord eller annen utilbørlig atferd forulemper en offentlig tjenestemann​ under eller på grunn av utføringen av tjenesten

• § 162 om brudd på identifikasjonsplikten

• § 265 fjerde ledd om den som ved skjellsord eller annen grovt krenkende ordbruk eller atferd forulemper en person som nevnt i § 265 annet ledd under dennes yrkesutøvelse

• mindre tyveri (§ 323)

• mindre underslag (§ 326)

• mindre heleri (§ 334)

• mindre hvitvasking (§ 339)

• besittelseskrenkelse (§ 345)

• mindre skadeverk (§ 353)

• mindre bedrageri (§ 373)

Et alternativ som departementet skisserte som en aktuell lovteknisk løsning for å utvide adgangen til tvangsmiddelbruk, var å innta en henvisning til de relevante straffebudene i de bestemmelsene som hjemler de enkelte tvangsmidlene. Løsningen tilsvarer den som er valgt for å gi utvidet adgang til tvangsmiddelbruk i saker om mindre tyveri etter straffeloven § 323 i straffeprosessloven § 171 om pågripelse, i § 192 om ransaking av rom og i § 195 om ransaking av person.

17.4 Høringsinstansenes syn

17.4.1 Utvidet adgang til kroppslig undersøkelse, innhenting av biologisk materiale med sikte på DNA-analyse, ransaking samt å ta fingeravtrykk og fotografi

Kripos, Kristiansand tingrett, Nordland statsadvokatembeter, Norges politilederlag, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt støtter utvidet adgang til tvangsmiddelbruk i tråd med forslaget i høringsnotatet.

Politidirektoratet trekker frem at tvangsmidler som ransaking, signalering, kroppslig undersøkelse og innhenting av biologisk materiale er viktige også for bekjempelse av mindre alvorlig kriminalitet. Mindre alvorlig kriminalitet er den som oftest rammer privatpersoner, og det vil fremstå som lite tillitvekkende dersom politiet ikke har anledning til effektivt å ettergå slike lovbrudd til tross for at det foreligger klare holdepunkter for mistanke. Oslo politidistrikt trekker frem at det i blant vil kunne være rimelig grunn til å undersøke om en mindre alvorlig overtredelse kan være en del av en omfattende modus. Oslo politidistrikt viser også til at blodprøver er nyttige for å avklare om en psykose er rusutløst eller skyldes en underliggende reell sykdomstilstand.

Norges politilederlag trekker frem at mindre alvorlig lovbrudd nesten alltid er inngangen til alvorlig kriminalitet. Det at politiet har nødvendige hjemler til å gripe inn og bruke tvangsmidler ved slike lovbrudd er i tråd med politiets uttalte målsetting om at forebygging skal være primærstrategien for alt politiarbeid.

Kripos trekker frem at utvidet tvangsmiddelbruk er fornuftig på grunn av behovet for biometrisk autentisering. Det vises særlig til at det er hensiktsmessig å kunne ta fingeravtrykk for å identifisere en person ved mistanke om brudd på identifikasjonsplikten overfor en polititjenesteperson eller annen offentlig myndighet etter straffeloven § 162. Uavhengig av lovbruddets art er det viktig at politiet har mulighet til å kunne fastslå korrekt identitet. Biometri kan bidra til å avdekke ID-misbruk, om personen er etterlyst, og bidra til korrekte attester.

Politidirektoratet trekker frem at kravet til forholdsmessighet etter straffeprosessloven § 170 a uansett vil utgjøre en skranke for tvangsmiddelbruken og sørge for en konkret vurdering i den enkelte sak.

Dommerforeningen har forståelse for departementets vurderinger i høringsnotatet av behovet for utvidet adgang til tvangsmiddelbruk.

Politihøgskolen har ikke innvendinger mot forslaget om å endre straffart for å gi utvidet adgang til tvangsmiddelbruk.

Riksadvokaten mener det er et behov for adgang til kroppslig undersøkelse av mistenkte, innhenting av biologisk materiale med sikte på DNA-analyse og å ta foto eller fingeravtrykk i saker etter straffeloven § 323 om mindre tyveri. Manglende hjemmel for å registrere DNA, foto og fingeravtrykk medfører også at politiet går glipp av informasjon som kan bidra til oppklaringen av andre lovbrudd. Riksadvokaten har ikke mottatt entydige signaler om behov for adgang til å foreta kroppslig undersøkelse av mistenkte, innhente biologisk materiale med sikte på DNA-analyse, å ta foto eller fingeravtrykk samt ransakning av person og rom, ved mindre heleri, underslag, hvitvasking, bedrageri, skadeverk, besittelseskrenkelse, brudd på identifikasjonsplikt overfor politiet og forulemping av særskilte yrkesgrupper. Riksadvokaten mener at det for flere av disse lovbruddene er gode argumenter for at en i alle fall skal kunne gjennomføre ransaking av person og/eller oppholdssted, ikke minst for å se om en finner penger eller løsøre som tilhører tredjeperson. Det kan også være gode grunner til å signalisere vedkommende med foto og fingeravtrykk. Ved lovbrudd av en type hvor DNA kan være av betydning for oppklaring, er det gode grunner for å kunne sikre DNA-profil.

Advokatforeningen, Nordland politidistrikt og Rettspolitisk forening går imot forslaget om utvidet adgang til tvangsmiddelbruk.

Nordland politidistrikt mener at dagens rettstilstand for bruk av tvangsmidler er tilfredsstillende. Det bør være en viss forholdsmessighet mellom straffenivå og adgangen til å benytte tvangsmidler.

Advokatforeningen mener det ikke bør åpnes for bruk av tvangsmidler av noe slag ved straffebud som har bot som eneste reaksjonsform, utover allerede innførte særregler for naskeri. Advokatforeningen og Rettspolitisk forening trekker frem at prinsippet om at bruken av tvangsmidler skal være forholdsmessig stiller krav til den straffbare handlingens alvor, og straffarten ved overtredelse er et uttrykk for det. Advokatforeningen og Rettspolitisk forening går også imot å heve strafferammene for å gi utvidet adgang til tvangsmiddelbruk, se nærmere deres syn på dette spørsmålet nedenfor i dette punktet.

Datatilsynet viser til at utvidet adgang til tvangsmiddelbruk i tråd med forslaget i høringsnotatet vil innebære at flere personer igjen vil havne i DNA-registeret og foto- og fingeravtrykkregisteret for straffbare handlinger som er mindre alvorlige. Spesielt unge lovbrytere vil da kunne bli registrert. Med de slettereglene som er i dag, vil det innebære at de blir registrert i DNA-registeret livet ut på grunn av lite alvorlige straffbare handlinger. Datatilsynet mener at det er behov for at forslaget suppleres med differensierte regler om sletting. En rimelig tilnærming til denne problematikken vil være å innføre differensierte sletteregler ut fra lovbryters alder (ved førstegangsforbrytelse) og lovbruddets alvorlighetsgrad.

Advokatforeningen reiser spørsmål om forslaget om utvidet adgang til å registrere informasjon som bilde, fingeravtrykk og DNA for lovbrytere vil være i tråd med vernet om privatlivet i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8:

«Disse virkemidlene har altså liten funksjon i den aktuelle etterforskningen. Det må antas at EMK artikkel 8 setter skranker for registrering av persondata som DNA, og for bruken av registre til etterforskning i fremtidige saker. Det er et klart spenningsforhold mellom rutinemessig lagring av DNA, som er et inngrep i privatlivet, og kravet i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 til at slike inngrep må være nødvendige og forholdsmessige i den konkrete sak. Det er vanskelig å se at slik registrering i saker som reelt sett har en strafferamme på bot kan være i samsvar med konvensjonen.»

Med henblikk på valget av lovteknisk løsning for å gi utvidet adgang til tvangsmiddelbruk, er det delte syn blant høringsinstansene. Høringsinstansene anser stort sett en endring fra adgangen til bare å kunne ilegge bot til en adgang til å kunne ilegge fengsel, som en «heving» eller «økning» av strafferammen. I forarbeidene til straffeloven synes departementet å skille mellom begrepet «straffart», som er formene for straff, og begrepet «strafferamme» som er hvor strengt det skal være adgang til å straffe innenfor en straffart, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.1.1 og 11.2.1. I straffeloven § 29 gis det en oversikt over hvilke straffarter som finnes. Endringsforslaget i høringsnotatet kan sees slik at det både innebærer en endring i strafferamme og straffart (fra bot til fengsel). Departementet omtaler i det følgende dette endringsforslaget bare som en endring i «straffart».

Dommerforeningen, Kripos, Kristiansand tingrett og Øst politidistrikt mener den beste lovtekniske løsningen er å endre straffart i de aktuelle straffebudene til fengsel i inntil 6 måneder. Det gis uttrykk for at henvisninger til de aktuelle straffebudene i de straffeprosessuelle bestemmelsene blir uoversiktlig.

Politihøgskolen deler departementets prinsipielle motforestillinger mot å skjerpe strafferammene, men er enig i at en ordning med henvisninger til de enkelte straffebudene blir rettsteknisk komplisert. Politihøgskolen har derfor ikke innvendinger mot forslaget om å endre straffart for å gi utvidet adgang til tvangsmiddelbruk.

Nordland politidistrikt, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet og Rettspolitisk forening mener den beste lovtekniske løsningen vil være å henvise til de aktuelle straffebudene i de enkelte bestemmelser om tvangsmidler i straffeprosessloven. Det trekkes frem at strafferammer bør fastsettes ut fra handlingens straffverdighet, og ikke ut fra et ønske om utvidet adgang til tvangsmiddelbruk.

Riksadvokaten er noe skeptisk til å velge løsningen med å endre straffart utelukkende for å gi utvidet adgang til bruk av tvangsmidler, og heller til at den beste løsningen er å henvise til de aktuelle straffebudene i de enkelte bestemmelser om tvangsmidler i straffeprosessloven.

Advokatforeningen går imot forslaget om å heve strafferammene for å gi utvidet adgang til tvangsmiddelbruk. Det vises til straffens formål og at passende straffenivå for straffebudene er grundig vurdert i forarbeidene til straffeloven 2005. De minst alvorlige straffebudene bør fortsatt ha en strafferamme som reflekterer hva som er passende straffenivå for handlingene de gjelder.

17.4.2 Utvidet adgang til pågripelse

Nordland statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt, Sør-Øst politidistrikt og Øst politidistrikt støtter en utvidet adgang til pågripelse etter straffeprosessloven § 171 ved mindre underslag (§ 236), mindre heleri (§ 334), mindre hvitvasking (§ 339) og mindre bedrageri (§ 373). Etter Dommerforeningens syn taler mye for at det bør være adgang til pågripelse ved mindre heleri, underslag og bedrageri.

Sør-Øst politidistrikt viser til at det vil kunne foreligge et klart og legitimt behov for frihetsberøvelse av siktede i en kortere periode i forbindelse med ransakning for å unngå at siktede gis mulighet til å forspille bevis. Kripos gir uttrykk for at selv om behovet for pågripelse sjelden er aktuelt i mindre alvorlige saker og ofte mindre aktuelt enn ransaking, kan det i praksis oppstå situasjoner hvor pågripelse fremstår som både forholdsmessig og nødvendig. Det vil i så fall være svært uheldig om politiet står uten hjemmel til å gripe inn.

Oslo politidistrikt viser til at de håndterer et stort antall saker der utenlandske statsborgere med ingen eller bare løs tilknytning til Norge har begått mindre alvorlige vinningsforbrytelser. De fleste sakene dreier seg om tyveri, og det er også saker der det er mistanke om mindre skadeverk, mindre hvitvasking og mindre bedrageri. På grunn av faren for unndragelse vil pågripelse ofte være avgjørende for å få avgjort straffesakene. Oslo politidistrikt gir uttrykk for at det kan foreligge til dels sterk unndragelsesfare i mange saker uten at siktede kan pågripes etter straffeprossessloven § 173 om tilfeller der mistenkte «ikke vites å ha fast bopel i riket». I sakene vil det også kunne foreligge bevisforspillelsesfare og gjentagelsesfare. Videre gir Oslo politidistrikt uttrykk for at adgangen til å pågripe vil ha stor betydning for en etterfølgende bort- eller utvisningssak etter utlendingsloven.

Riksadvokaten er enig med departementet i at det ikke er et åpenbart behov for utvidet adgang til pågripelse. Det vises til at departementet i høringsnotatet pekte på at ved mistanke om besittelseskrenkelse og mindre heleri kan det være uklart om det (i stedet) er snakk om mindre tyveri. I praksis vil det da ofte være skjellig grunn til mistanke om nettopp mindre tyveri, og adgang til å pågripe etter straffeprosessloven § 171 annet ledd såfremt vilkåret om forholdsmessighet er oppfylt.

Advokatforeningen og Rettspolitisk forening går imot forslaget om utvidet adgang til bruk av tvangsmidler, herunder pågripelse. Se deres begrunnelse i punkt 17.4.1 ovenfor. Nordland politidistrikt mener gjeldende adgang til bruk av tvangsmidler er tilfredsstillende.

Enkelte høringsinstanser omtaler spørsmålet om det bør gis adgang til pågripelse ved andre lovbrudd enn de departementet reiste spørsmål om i høringsnotatet. Dommerforeningen mener at det kan være behov for å gripe inn mot mindre skadeverk etter straffeloven § 353 gjennom pågripelse. Nordland statsadvokatembeter mener at adgang til bruk av pågripelse bør omfatte straffeloven § 162 første punktum, § 265 tredje ledd og § 345 om besittelseskrenkelse. Oslo politidistrikt uttaler at de ikke tar til orde for adgang til pågripelse ved forulemping av offentlig tjenestemann og enkelte særskilt vernede yrkesgrupper (§§ 156 annet ledd og § 265 tredje ledd), brudd på identifikasjonsplikten overfor polititjenestemann (§ 162) og bedragerilignende handlinger (§ 377).

17.5 Departementets vurdering

17.5.1 Generelt om utvidet tvangsmiddelbruk

Behovet for å kunne benytte tvangsmidler i etterforskningen av mindre alvorlige lovbrudd må avveies mot det inngrepet dette vil representere overfor siktede.

At en straffbar handling bare kan straffes med bot, gjenspeiler at det dreier seg om et mindre alvorlig lovbrudd. Verken den vernede interesse eller de følger handlingen kan ha, tilsier at fengselsstraff vil være aktuelt. Når flere tvangsmidler krever at det foreligger mistanke om en straffbar handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, eller over seks måneders fengsel for pågripelse, bygger dette på en forutsetning om at mindre alvorlige forhold ikke er alvorlige nok til å begrunne det aktuelle inngrepet. Dersom det likevel skal gis adgang til å benytte det aktuelle tvangsmiddelet for mindre alvorlige forhold, må det etter departementets syn foreligge særlige grunner. I denne vurderingen bør det blant annet legges vekt på hvor inngripende tvangsmiddelet er og hvilken nytteverdi det kan ha for rettshåndhevelsen. Andre momenter er om det dreier seg om handlinger der fornærmede ikke antas å bidra til oppklaring og om kriminaliteten begås i lukkede miljøer mv., se Prop. 68 L (2015–2016) punkt 6.1.4 side 45.

17.5.2 Utvidet adgang til kroppslig undersøkelse, innhenting av biologisk materiale med sikte på DNA-analyse, samt å ta fingeravtrykk og fotografi

Etter departementets syn foreligger det ikke et tilstrekkelig behov for kroppslig undersøkelse (straffeprosessloven § 157) i saker etter straffeloven om mindre tyveri (§ 323), mindre underslag (§ 326), mindre heleri (§ 334), mindre hvitvasking (§ 339) og mindre skadeverk (§ 353).

Departementet kan ikke se at det foreligger et tilstrekkelig behov for å ta fingeravtrykk og fotografi (straffeprosessloven § 160) i saker om forulemping av offentlig tjenesteperson og av særskilte yrkesgrupper (henholdsvis straffeloven § 156 annet ledd og § 265 fjerde ledd).

Departementet kan heller ikke se at det foreligger et tilstrekkelig behov for adgang til DNA-analyse (straffeprosessloven § 158) i saker om forulemping av offentlig tjenesteperson og av særskilte yrkesgrupper (henholdsvis straffeloven § 156 annet ledd og § 265 fjerde ledd). Etter departementets syn foreligger det heller ikke et tilstrekkelig behov i saker om brudd på identifikasjonsplikten (§ 162), besittelseskrenkelse (§ 345), mindre skadeverk (§ 353) og mindre bedrageri (§ 373).

Departementet antar derimot at adgang til å ta fingeravtrykk og fotografi (straffeprosessloven § 160) kan være hensiktsmessig for oppklaringen av saker etter straffeloven om mindre tyveri (§ 323), mindre underslag (§ 326), mindre heleri (§ 334) og mindre hvitvasking (§ 339). Det samme gjelder for saker om mindre bedrageri (§ 373), mindre skadeverk (§ 353) og besittelseskrenkelse (§ 345). En styrket håndheving er særlig viktig der det er tale om gjentatte tilfeller. I praksis kan det være hensiktsmessig å undersøke om en mindre alvorlig overtredelse er en del av en omfattende modus. Forholdsmessighetskravet etter straffeprosessloven § 170 a vil uansett sette grenser for tvangsmiddelbruken.

Også i saker om brudd på identifikasjonsplikten (straffeloven § 162), mener departementet det kan være hensiktsmessig med adgang til fingeravtrykk og fotografi. Det vises til Kripos sin høringsuttalelse om at det særlig vil være nyttig å kunne ta fingeravtrykk for å identifisere en person ved mistanke om brudd på identifikasjonsplikten overfor en polititjenesteperson eller annen offentlig myndighet.

Departementet antar videre at det kan være et viss behov for DNA-analyse i saker om mindre tyveri (§ 323), mindre underslag (§ 326), mindre heleri (§ 334) og mindre hvitvasking (§ 339).

Datatilsynet har under høringen vist til at en utvidet adgang innebærer at flere personer vil oppføres i DNA-registeret på livstid for mindre alvorlige forbrytelser. Problemstillingen om registering i identitetsregisteret gjør seg gjeldende både for fingeravtrykk, fotografi og DNA-profiler. Departementet viser til at informasjonen, slik registreringsreglene lyder i dag, bare vil bli registrert i etterforskningsregisteret, men ikke i identitetsregisteret. Registrering i identitetsregisteret forutsetter at et av vilkårene i politiregisterloven § 12 annet ledd er oppfylt. Annet ledd lyder:

«I identitetsregisteret kan registreres den som

• 1. er ilagt en straff som nevnt i straffeloven § 29 for en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff. Registrering kan først skje når avgjørelsen er rettskraftig eller saken er endelig avgjort. Handling som det er utferdiget forenklet forelegg​ for, gir ikke grunnlag for registrering,

• 2. på grunn av reglene i straffeloven § 20 første ledd ikke kan dømmes til straff for en handling som kvalifiserer for registrering. Det samme gjelder når tilstanden har medført at vedkommende ikke har utvist skyld,

• 3. er norsk statsborger eller arbeider eller oppholder seg i Norge, og som i utlandet er ilagt en straff som svarer til dem som er nevnt i straffeloven § 29, og den begåtte handling kunne ha medført frihetsstraff om den hadde vært begått i Norge, eller

• 4. begjærer det av grunner som finnes fyllestgjørende»

Opplysninger i etterforskningsregisteret skal slettes når den registrerte rettskraftig frifinnes eller saken avsluttes på annen måte uten at vilkårene for registrering i identitetsregisteret er oppfylt, hvis ikke vilkårene for registrering i forbindelse med en annen sak er til stede, jf. politiregisterforskriften § 45-17 annet ledd. Om registrering av fotografi og fingeravtrykk, se politiregisterloven §§ 13 og 14 og politiregisterforskriften § 46-5.

Dette innebærer at biometri og foto kan registreres i etterforskningsregisteret også for enkelte lovbrudd som kun kan straffes med bot. Imidlertid vil profilen måtte slettes uavhengig av om personen ilegges noen reaksjon eller ikke, ettersom vilkårene for registrering i identitetsregisteret ikke vil være oppfylt. Departementet stiller spørsmål ved nytten av slik registrering. Registrering av fingeravtrykk, foto og DNA-profil vil i begrenset grad bidra til å oppklare den konkrete saken som innhentingen av informasjonen er foranlediget av. Hensynet til å oppklare andre saker, gjør seg for så vidt gjeldende for flere lovbrudd enn de som ble vurdert i høringsrunden.

Det synes også lite konsekvent at en profil skal registreres i etterforskningsregisteret, men alltid må slettes når saken er avgjort. Et alternativ er å åpne for registrering også i identitetsregisteret i disse sakene, men også det kan medføre uheldige konsekvenser. Som Datatilsynet har påpekt, vil dette innebære omfattende og langvarig registrering ved mindre alvorlige lovbrudd. Det nevnes også at det i den senere tid har vært flere rettssaker om registrering i DNA-registeret, hvorav en er klaget inn for EMD.

Endelig vil forslagene kunne medføre behov for endringer i politiregisterlovgivningen, ettersom loven og forskriften legger til grunn at opptak og registrering av biometri kan skje for forhold som kan medføre frihetsstraff. Dette er ikke hørt.

Departementet vil derfor ikke foreslå endringer i denne omgangen, men vil ved behov komme tilbake til spørsmålet på et senere tidspunkt.

17.5.3 Utvidet adgang til ransaking av rom og person

Departementet antar at adgang til ransaking av rom og person (henholdsvis straffeprosessloven §§ 192 og 195) ofte vil kunne være avgjørende for oppklaringen av saker etter straffeloven om mindre tyveri (§ 323), mindre underslag (§ 326) og mindre heleri (§ 334). Som Riksadvokaten påpeker, er det gode argumenter for at det skal kunne være adgang til å ransake person og oppholdssted, for å undersøke om en finner penger eller løsøre som tilhører tredjeperson. En styrket håndheving er særlig viktig der det er tale om gjentatte tilfeller. Departementet antar at det i praksis kan være rimelig grunn til å undersøke om slike mindre alvorlige overtredelser er en del av en omfattende modus. Departementet viser til høringsinnspillet fra Politidirektoratet om at mindre alvorlig kriminalitet er det som oftest rammer privatpersoner, og det vil være lite tillitvekkende om politiet ikke har mulighet til å effektiv ettergå slike lovbrudd der det er klare holdepunkter for mistanke. Selv om ransaking av rom og person er inngripende tvangsmidler, bør det etter departementets vurdering åpnes for dette ved de nevnte overtredelsene.

Ved mindre skadeverk (§ 353) antar departementet at ransaking av person noen ganger vil kunne være avgjørende for oppklaringen av saken og fremstå forholdsmessig. Det kan f.eks. fremstå som lite rimelig om politiet ikke kan ransake en person som treffes på ferske spor og mistenktes for mindre skadeverk, når denne må antas å oppbevare bevismaterialet i en sekk som han eller hun bærer med seg. Det vises også til høringsinnspillet fra Norges politilederlag om at det er nyttig for politiets forebyggingsarbeid å effektivt kunne ettergå mindre lovbrudd, fordi disse for gjerningspersonen kan tjene som en inngang til mer alvorlig kriminalitet. Departementet mener imidlertid at det ikke foreligger tilstrekkelige grunner til å åpne for ransaking av rom, f.eks. mistenktes bolig.

I saker om overtredelser av identifikasjonsplikten overfor polititjenesteperson mv. (straffeloven § 162), kan det fremstå som lite rimelig om politiet ikke kan kontrollere om en person som mistenkes for å oppgi falsk navn, bærer på seg legitimasjon eller annen dokumentasjon som kan kaste lys over identiteten. Departementet mener derfor det bør være adgang til ransaking av person etter straffeprosessloven § 195 ved slike overtredelser. Departementet kan imidlertid ikke se tilstrekkelige grunner til å åpne for ransaking av rom, f.eks. mistenktes bolig.

Departementet kan ikke se et tilstrekkelig praktisk behov for å åpne for ransaking av person og rom i saker om mindre hvitvasking (§ 339). Tilsvarende gjelder ved mindre bedrageri (§ 373). Heller ikke besittelseskrenkelse (§ 345) antas å være av en slik karakter at det bør være adgang til ransaking av person og rom.

Departementet fremmer på denne bakgrunnen forslag om å gi adgang til ransaking av rom i saker etter straffeloven om mindre underslag (§ 326) og mindre heleri (334). Departementet fremmer også forslag om å gi adgang til ransaking av person i saker om nevnte lovbrudd, samt i saker om overtredelser av identifikasjonsplikten overfor polititjenesteperson mv. (§ 162) og mindre skadeverk (§ 353).

Det vises til spesialmerknadene til lovendringene i punkt 21.2.

17.5.4 Utvidet adgang til pågripelse

Spørsmålet om det skal være adgang til å pågripe ved mindre underslag (§ 326), mindre heleri (§ 334), mindre hvitvasking (§ 339), mindre skadeverk (§ 353) og mindre bedrageri (§ 373) beror dels på hvor stort behovet er for å pågripe, og dels på betenkelighetene ved en utvidet pågripelsesadgang.

Det kan, som noen høringsinstanser påpeker, i noen tilfeller være formålstjenlig og forholdsmessig for politiet og påtalemyndighet å pågripe i slike saker. Det gjelder etter departementets syn særlig for å forebygge bevisforspillelse, jf. straffeprosessloven § 171 første ledd nr. 2. Departementet viser til høringsinnspillet fra Sør-Øst politidistrikt om at det kan foreligge et klart og legitimt behov for å frihetsberøve siktede i en kortere periode i forbindelse med ransakning for å unngå at siktede gis mulighet til å forspille bevis. Høringen har likevel ikke underbygget at det er et vesentlig behov for det i slike saker.

Vilkårene for å varetektsfengsle er de samme som for å pågripe, jf. straffeprosessloven § 184 annet ledd. Fengsling vil som regel være et uforholdsmessig inngrep i slike saker, med mindre det dreier seg om et stort antall overtredelser som samlet utgjør et betydelig beløp. Varetekt begjæres av påtalemyndigheten og besluttes av retten, jf. straffeprosessloven § 183 første ledd. Faren for at varetekt skal bli brukt i større utstrekning enn loven åpner for er derfor langt mindre enn ved pågripelse. Etter departementets syn er det derfor ikke et avgjørende argument mot å utvide adgangen til å pågripe at adgangen til å varetektsfengsle utvides samtidig.

En utvidelse av adgangen til pågripelse etter straffeprosessloven § 171 vil også gjelde for privatpersoner etter straffeprosessloven § 176. Her gjør det seg gjeldende større betenkeligheter enn ved adgang for politiet og påtalemyndigheten til beslutte pågripelse. Spørsmålet er om private bør få adgang til å pågripe en mulig overtreder som treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, jf. straffeprosessloven § 173, selv om personen avstår fra den straffbare virksomheten, hvis det er fare for unndragelse, bevisforspillelse eller gjentakelse og pågripelse ikke er et uforholdsmessig inngrep.

Private som oppdager mindre underslag, mindre heleri, mindre hvitvasking, mindre skadeverk og mindre bedrageri har ingen rett til å kreve at overtrederen legitimerer seg. Siden de heller ikke kan holde overtredere tilbake til politiet kommer, vil en del overtredere lett kunne unnslippe. Adgang til pågripelse for privatpersoner innebærer at de gis adgang til å bruke makt for å sikre at ulovlig opptreden blir straffeforfulgt.

Rett til å utøve makt overfor privatpersoner bør som hovedregel legges til politiet. Politiet har gjennom opplæring, erfaring og sin stilling ellers særlige forutsetninger for å kunne anvende makt. Disse hensynene ble ikke avgjørende da strafferammen etter straffeloven 1902 § 391 a ble hevet for å gi adgang til pågripelse i saker om naskeri, jf. Ot.prp. nr. 66 (2001–2002) punkt 18.5. Naskeri etter straffeloven § 391 a omfattet i tillegg til bagatellmessige tyverier bagatellmessige underslag, bedrageri og heleri. Adgangen til pågripelse gjaldt derfor også ved disse lovbruddene. Begrunnelsen som departementet ga i Ot.prp. nr. 66 (2001–2002) for å gi adgang til å pågripe, synes imidlertid i første rekke å ta sikte på mindre tyveri, jf. tilsvarende forståelse av disse forarbeidene i Prop. 64 L (2014–2015) punkt 6.7.2.3 på side 67 (sitert ovenfor i punkt 17.2.2).

Etter departementets syn er det ikke et tilsvarende behov for pågripelse i saker om mindre underslag, mindre heleri, mindre hvitvasking, mindre skadeverk og mindre bedrageri. Når det ikke er et stort behov, bør de rettssikkerhetsmessige betenkelighetene og hensynet til at adgangen til tvangsmiddelbruk bør stå i forhold til lovbruddets alvor slik det gjenspeiles i strafferammen, tillegges avgjørende vekt. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det ikke bør være adgang til pågripelse ved mistanke om mindre underslag, mindre heleri, mindre hvitvasking, mindre skadeverk og mindre bedrageri.

17.5.5 Lovtekniske løsninger for utvidet tvangsmiddelbruk

En utvidelse av adgangen til å undersøke rom og person kan gjennomføres på tre forskjellige måter.

Første alternativ er å endre kriminalitetskravet i straffeprosessloven §§ 158 og 160 fra straffbar handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, til bare å gjelde straffbar handling. På den ene siden vil dette alternativet gi et enkelt og oversiktlig regelverk om tvangsmidler. Samtidig medfører det en vesentlig utvidet adgang til tvangsmiddelbruk uten at det er et påvist et behov for det. Det kvalifiserte kriminalitetskravet om frihetsstraff innebærer en lovbestemt, generell avveining av forholdet mellom mål og middel, og departementet ser ikke grunn til å gjøre unntak fra det kvalifiserte kriminalitetskravet om frihetsstraff bare basert på behovet for styrket håndhevelse for noen få typer lovbrudd.

Det andre alternativet er å endre straffarten i straffebudene fra bot til bot eller fengsel inntil 6 måneder. Strafferammene skal gjenspeile hvilken interesse det enkelte straffebudet verner, hvor alvorlige følger den straffbare handlingen har og hvilken skyldform som kreves. Som et utgangspunkt skal strafferammer ikke fastsettes med henblikk på å gi adgang til bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.3.4 side 131 og NOU 2002: 4 punkt 5.5.2.6 side 156. For strafferammer i det nedre sjiktet kan det likevel være «grunn til å velge en ramme på 1 år for å oppnå mulighet til å beslutte straffeprosessuell pågripelse og fengsling, selv om en ren straffverdighetsvurdering skulle tilsi at fengsel i 6 måneder er tilstrekkelig», jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.3.4 på side 131. Strafferammene bør fastsettes med utgangspunkt i eksisterende straffutmålingspraksis, iallfall når denne er så omfattende at det kan tales om et etablert nivå, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.3.4 side 130 til 131. For mange mindre alvorlige lovbrudd hvor det aldri vil være tale om noe mer enn en bot, åpner den nye straffeloven bare for å reagere med bot, jf. også NOU 2002: 4 punkt 5.4.3 side 146 (proposisjonen samme sted).

Straffens formål og kravene om hensiktsmessighet, humanitet og rettferdighet har størst betydning for spørsmålet om hva som skal kriminaliseres, og hvor strengt det skal være adgang til å straffe (strafferammer), jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 11.1.3. Samtidig har hensynene også betydning for hvilke straffarter som bør kunne brukes, jf. samme sted. I likhet med ved fastsettelse av strafferammer, bør også straffens art gjenspeile hvilken interesse det enkelte straffebudet verner, hvor alvorlige følger den straffbare handlingen har og hvilken skyldform som kreves. I tillegg tilsier subsidiaritetsprinsippet (det minste inngreps prinsipp) for bruk av straff at frihetsstraff bare bør kunne benyttes der den mindre inngripende straffarten bot ikke er tilstrekkelig for å sikre etterlevelse av straffeforbudet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.2.

Departementet mener som et utgangspunkt at straffarten ikke bør endres fra bot til frihetsstraff for de aktuelle straffebudene, bare for å gi adgang til å undersøke rom og person.

Det tredje alternativet, som departementet skisserte i høringsnotatet, er å henvise til de aktuelle straffebudene i de enkelte bestemmelser om tvangsmidler i straffeprosessloven. Til tross for at henvisninger til de aktuelle straffebudene i de straffeprosessuelle bestemmelsene kan bli noe uoversiktlig, slik flere høringsinstanser har påpekt, mener departementet at denne løsningen er klart å foretrekke. Departement har særlig lagt vekt på de prinsipielle hensyn som taler mot de alternative løsningene. Denne tilnærmingen gir også best anledning til å utvide adgangen til tvangsmidler bare for straffebudene der det er et behov for det.