4 Delegering av myndighet til å inngå interkommunalt samarbeid

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Generelt om kommunale beslutningsprosesser og hastekompetanse

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, og treffer vedtak på vegne av kommunen hvis ikke noe annet følger av lov, jf. kommuneloven § 5-3 første og andre ledd.

Det følger av kommuneloven § 5-3 tredje ledd at kommunestyret kan delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov. I kommuneloven finnes det flere bestemmelser som uttrykkelig og konkret åpner for delegering. Videre finnes det en rekke bestemmelser om at kommunestyret selv skal avgjøre en sak. Det betyr at kommunestyret ikke kan delegere til andre å ta den aktuelle avgjørelsen. Kommunedirektør og ordfører kan ikke gis myndighet til å treffe vedtak i saker med prinsipiell betydning, jf. kommuneloven § 6-1 fjerde ledd bokstav a og § 13-1 sjette ledd. Ordfører kan imidlertid gis myndighet til å treffe vedtak i hastesaker, jf. kommuneloven § 6-1 fjerde ledd bokstav b og § 11-8 første ledd.

Kommuneloven § 11-8 første ledd regulerer kommunestyrets adgang til delegering av myndighet i hastesaker. Det fremgår av bestemmelsen at kommunestyret selv​ kan gi formannskapet, kommunerådet, utvalg etter kommuneloven § 5-7 og ordfører myndighet til å treffe vedtak i saker som skulle ha vært avgjort av et annet organ, når det er nødvendig å treffe et vedtak så raskt at det ikke er tid til å innkalle det organet som skulle ha avgjort saken. Utvidet myndighet i hastesaker kan også benyttes der hvor lovgivningen gir kompetansen til kommunestyret selv, for eksempel inngåelse av interkommunale samarbeid.

Kommuneloven har regler om møter i folkevalgte organer og andre kommunale organer. Møtene holdes som hovedregel ved fysisk oppmøte, jf. kommuneloven § 11-2. Kommuneloven § 11-7 åpner imidlertid for at møter kan holdes som fjernmøter, dersom visse forutsetninger er oppfylt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har på bakgrunn av situasjonen med Covid-19 og vedtatte tiltak for å hindre smittespredning, også fastsatt en midlertidig forskrift som skal lette gjennomføringen av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner, jf. forskrift 13. mars nr. 277. I forskriften legges det blant annet til rette for at folkevalgte organer kan ha fjernmøter som rene telefonmøter uten bruk av bilde. Etter kommuneloven § 11-8 er det også en adgang til å behandle saker skriftlig eller i et hastefjernmøte, dersom visse vilkår er oppfylt.

4.1.2 Myndighet til å inngå ulike typer interkommunalt samarbeid

Av kommuneloven § 17-1 første ledd går det frem at kommuner kan utføre felles oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid. Et interkommunalt samarbeid skal foregå gjennom et interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, en forening eller på en annen måte som det er rettslig adgang til, jf. kommuneloven § 17-1 andre ledd. Myndigheten til å inngå ulike typer interkommunalt samarbeid er lagt til kommunestyret selv.

4.2 Innspill til lovarbeidet og høring

Departementet har mottatt innspill fra KS med vurderinger om behovet for midlertidige lovendringer som følge av utbruddet av Covid-19. KS gir uttrykk for at kommunestyrer, som følge av situasjonen med Covid-19, kan ha et midlertidig behov for å delegere kompetanse til å inngå interkommunale samarbeid i form av vertskommunesamarbeid eller kommunalt oppgavefellesskap, for å løse lovpålagte oppgaver. Etter KS sitt syn bør imidlertid slik kompetanse kun delegeres til formannskapet. KS mener det ikke vil være forsvarlig å legge myndighet til å inngå interkommunale samarbeid til andre enn et folkevalgt organ, for eksempel kommunedirektør eller ordfører, og peker her på at det er viktig å sikre folkevalgt legitimitet der det gjøres vesentlige unntak fra normalordninger etter loven. KS ser ikke at det er et vesentlig behov for ytterligere delegering når det nå også er åpnet for vid adgang til å avholde fjernmøter. KS fraråder sterkt at formannskapet direkte i lov eller forskrift gis myndighet til å fatte vedtak som etter kommuneloven ligger til kommunestyret.

I høringsuttalelse til departementets lovforslag, støtter KS forslaget om at kommunestyret midlertidig kan delegere myndighet til å inngå vertskommunesamarbeid, kommunalt oppgavefellesskap og interkommunalt selskap etter IKS-loven, og at delegeringsadgangen begrenses til formannskapet eller kommunerådet. KS mener det bør presiseres at den midlertidige adgangen til å delegere myndighet som etter kommuneloven ligger til kommunestyret selv, ikke skal benyttes dersom formålet kan ivaretas gjennom behandling i kommunestyret.

KS ser også et behov for at det presiseres i den midlertidige loven at interkommunalt samarbeid opprettet med hjemmel i den foreslåtte delegeringsbestemmelsen, vil være lovlig opprettet så lenge det ellers er opprettet i samsvar med kommuneloven eller IKS-loven, og derfor består frem til kommunen fatter beslutning om å tre ut eller avvikle samarbeidet. KS mener videre det vil være naturlig at delegeringsmyndigheten også omfatter myndighet til å vedta å tre ut av et slikt samarbeid eller avvikle samarbeidet dersom det skjer før den midlertidige loven opphører. KS ber for øvrig departementet vurdere om det bør gis særskilte bestemmelser, som vil gjøre det lettere å avvikle interkommunale selskaper som er opprettet med hjemmel i delegeringsbestemmelsen når behovet for selskapene som følge av koronakrisen ikke lenger er til stede. KS uttaler i høringssvaret at det ikke bør innføres inngripende hjemler for at statsforvaltningen kan overføre myndighet fra en kommune til en annen. KS uttaler også:

Et slikt tvangsinngrep ville vært et vesentlig inngrep i det kommunale selvstyret. Det er en bedre løsning å gi kommunestyrene og fylkestingene økt adgang til delegering. Sammen med den utvidede adgangen til fjernmøter gir det kommunene og fylkeskommunene større mulighet for raskt å kunne etablere interkommunalt samarbeid om nødvendig.

Før høringen pekte KS på at det kan være aktuelt å vurdere å gi kommunestyret adgang til å delegere myndighet til å ta opp lån utenfor de økonomiske rammene som kommunestyret selv har vedtatt. Departementet uttrykte i høringsnotatet at det ikke bør foretas endringer i kommuneloven som gir underordnete organer mulighet til å foreta økonomiske disposisjoner på vegne av kommuner, utover det kommunestyret selv har bestemt. Kommunestyret må også i tider med større økonomisk usikkerhet og ekstraordinære behov, ha den øverste og samlete styringen med kommunens økonomi. I høringsuttalelsen til departementets lovforslag, gir KS sin tilslutning til departementets vurderinger på dette punktet.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har vurdert forslagene som har størst betydning for kommunenes mulighet til å sikre et forsvarlig tilbud til barn og familier i sårbare situasjoner, og gir på denne bakgrunnen støtte til departements forslag om å gi kommunestyret utvidet adang til å delegere myndighet til å inngå interkommunalt samarbeid.

KS Bedrift støtter forslaget om delegering av myndighet til å treffe vedtak om inngåelse av interkommunale samarbeid, men mener at kommunestyrets adgang til delegering også må dekke delegering av myndighet til å fatte vedtak om omdanning av § 27-samarbeid etter kommuneloven av 1992. KS Bedrift viser til at det er flere eksisterende § 27-samarbeid som for tiden er i en prosess med å omdanne seg til kommunale oppgavefellesskap eller interkommunale selskap, og at de kan ha behov for politiske avklaringer og vedtak i eierkommunene om omdanning før 15. september 2020 for å kunne være operative fra årsskiftet.

4.3 Departementets vurderinger og forslag

Utbruddet av Covid-19 fører til en rekke utfordringer for kommunesektoren, og vil midlertidig kunne sette tjenesteapparatet i enkelte kommuner under sterkt press. Det vil kunne oppstå situasjoner der kommunen i en begrenset periode ikke vil klare å levere lovpålagte tjenester til sine innbyggere innenfor kritiske samfunnsområder, som for eksempel barnevern, helse og omsorg. KS og flere kommuner har pekt på at kommunene som følge av Covid-19 vil kunne ha behov for raskt å kunne inngå interkommunale samarbeid på viktige samfunnsområder for å opprettholde et forsvarlig tjenestetilbud i kommunen eller for å forhindre tjenestekollaps i kommunen.

Utgangspunktet etter kommuneloven er at det er kommunestyret, som øverste organ i kommunen, som har kompetanse til å inngå avtaler om interkommunalt samarbeid. Denne kompetansen er underlagt delegeringssperre, slik at kommunestyret ikke kan delegere den videre. Departementet har vurdert om kommuneloven i tilstrekkelig grad legger til rette for at kommuner raskt kan inngå interkommunale samarbeid der det er nødvendig for å opprettholde et forsvarlig tjenestetilbud i kommunen, eller om det er behov for midlertidige endringer av kommunelovens bestemmelser.

Etter kommuneloven § 11-7 og tilhørende midlertidig forskrift om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner, er det lagt til rette for at kommunestyret kan vedta inngåelse av interkommunalt samarbeid i et fjernmøte. Å opprette et interkommunalt samarbeid innebærer blant annet at det skal bestemmes hvilke oppgaver som skal legges til samarbeidet, hvilken form samarbeidet skal ha, og hvem som skal være deltagere. Utredningen av en slik sak vil kunne ta noe tid. Departementet vurderer at det i utgangspunktet bør være mulig for kommunestyret å organisere et fjernmøte i denne perioden, slik at kommunestyret selv kan treffe beslutningene. I tillegg åpner kommuneloven for at ordføreren kan bestemme at en sak om inngåelse av interkommunalt samarbeid skal behandles skriftlig eller i hastefjernmøte, jf. kommuneloven § 11-8 andre ledd, dersom vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.

Selv om kommuneloven åpner for utstrakt bruk av fjernmøter og gir hjemmel for skriftlig saksbehandling, vil det likevel kunne oppstå situasjoner der det vil være utfordrende for kommunestyret selv raskt nok å vedta et interkommunalt samarbeid, for eksempel der det som følge av sykdom i kommunens tjenesteapparat er nærliggende risiko for at kommunen ikke vil klare å tilby samfunnskritiske tjenester. Departementet viser til at i slike tilfeller kan kommunestyret etter kommuneloven § 11-8 om hastesaker, delegere myndighet til formannskapet, kommunerådet og ordføreren til å inngå interkommunale samarbeid.

Departementet ser imidlertid at kommuneloven § 11-8 om hastesaker ikke vil dekke kommunenes behov i alle tilfeller, og at kommuner også kan ha behov for å delegere myndighet i tilfeller som ikke vurderes som hastesaker etter kommuneloven § 11-8. Departementet viser her til innspill fra KS, om at kommuner som følge av situasjonen med Covid-19 kan ha et midlertidig behov for generelt å kunne delegere kompetanse til å inngå interkommunale samarbeid. Som nevnt ovenfor, åpner kommuneloven ikke opp for en slik generell delegering.

Departementet vurderer at det må legges til rette for at kommunestyret kan delegere kompetanse til å inngå interkommunale samarbeid, utover den adgangen som i dag følger av kommuneloven § 11-8 om hastesaker. Etter KS’ syn bør delegering av slik kompetanse begrenses til formannskapet eller kommunerådet, og at det ikke vil være forsvarlig å legge myndighet til å inngå interkommunale samarbeid til andre enn et folkevalgt organ. KS fraråder også sterkt at formannskapet eller kommunerådet direkte gis myndighet til å fatte vedtak som etter kommuneloven ligger til kommunestyret. Departementet støtter disse vurderingene og foreslår at kommunestyret selv også kan delegere til formannskapet og kommunerådet kompetanse til å treffe nødvendige vedtak for å inngå interkommunale samarbeid. Departementet vurderer at det ikke foreligger behov for utvidet adgang til å kunne delegere myndighet til å fatte vedtak om å avvikle eller omdanne eksisterende interkommunale samarbeid. Behovet for raskt å kunne inngå interkommunale samarbeid er å avverge negative konsekvenser av Covid-19-utbruddet, og å sikre tjenestetilbud til innbyggere. Samme behov gjør seg ikke på samme måte gjeldende for avvikling eller omdanning av samarbeid. Forslaget innebærer at kommunestyrets adgang til å delegere kompetanse vil gå lenger enn hva kommunestyret etter gjeldende rett har mulighet til. Forslaget innebærer ikke at det gis en generell adgang til å delegere all myndighet som etter kommuneloven ligger hos kommunestyret til formannskapet eller kommunerådet. Forslaget innebærer også at det er kommunestyret selv som må vurdere og ta stilling til om kompetansen skal delegeres eller ikke.

Når det gjelder spørsmålet om å åpne for økt delegeringsadgang fra kommunestyret i spørsmål om å ta opp lån, har KS gitt uttrykk for støtte til departementets vurdering i høringsnotatet. Departementet viser til dette, og fremmer ingen forslag som åpner opp for økt delegeringsadgang på dette punktet.

Interkommunale samarbeid om utføring av lovpålagte tjenester, myndighetsutøvelse og annen tjenesteproduksjon, må i hovedsak skje som vertskommunesamarbeid, gjennom kommunalt oppgavefellesskap eller i interkommunale selskaper. Departementet vurderer at kommunestyrets adgang til å delegere slik myndighet derfor bør gjelde vedtak knyttet til inngåelse av kommunale oppgavefellesskap etter kommuneloven kapittel 19, vertskommunesamarbeid etter kommuneloven kapittel 20 og interkommunale selskaper etter IKS-loven. Departementet legger til grunn at slike interkommunale samarbeid for øvrig må opprettes i tråd med de ordinære bestemmelsene i kommuneloven og IKS-loven, og at samarbeidene vil gjelde frem til det er fattet en beslutning om å tre ut eller avvikle samarbeidet.