5 Utvidelse av frister for avgivelse og vedtak av enkelte dokumenter etter kommuneloven

5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 24-8 første ledd bestemmer at regnskapsrevisor skal avgi en revisjonsberetning til kommunestyret senest 15. april. Revisjonsberetningen er revisors rapport om resultatet av regnskapsrevisjonen. Her gir revisor sin konklusjon på om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lov og forskrift og om årsberetningen inneholder de opplysningene som kreves av lov og forskrift. Årsregnskapet skal være avlagt 15. februar og årsberetningen skal være avlagt 31. mars. Revisor uttaler seg også om enkelte andre forhold, jf. § 24-8 andre ledd. For årsregnskapet og årsberetningen 2019 skal regnskapsrevisor avgi revisjonsberetning i samsvar med reglene i forskrift 15. juni 2004 nr. 904 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner, jf. forskrift 27. juni 2019 nr. 937 om overgangsbestemmelser til ny kommunelov § 3. Det sentrale i denne sammenhengen er at fristen for revisjonsberetningen også etter disse reglene er 15. april.

I tillegg til regnskapsrevisjonen skal regnskapsrevisor se etter om kommunens økonomiforvaltning i hovedsak foregår i samsvar med bestemmelser og vedtak (etterlevelseskontroll). Revisor skal gi en skriftlig uttalelse om dette senest 30. juni, jf. kommuneloven § 24-9.

Når det gjelder årsregnskapene som kommunestyret skal vedta, bestemmer kommuneloven § 14-3 andre ledd at slike vedtak skal gjøres senest seks måneder etter regnskapsårets slutt. Det samme gjelder årsberetningen. Det betyr i praksis 30. juni. Hvert årsregnskap skal behandles samtidig med tilhørende årsberetning. For årsregnskapet og årsberetningen 2019 skal dette vedtas innenfor fristen i forskrift 15. desember 2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner § 10, jf. forskrift 7. juni 2019 nr. 714 om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner mv. § 11-2. Det sentrale i denne sammenhengen er at vedtaksfristen også etter disse reglene er 30. juni 2020.

Hvis kommunestyret ikke vedtar årsregnskapet til kommunekassen innen fristen, vil det danne grunnlag for innmelding i ROBEK-registeret, jf. kommuneloven § 28-1 første ledd bokstav f.

5.2 Innspill til lovarbeidet og høring

Departementet har mottatt en henvendelse fra Norges Kommunerevisorforbund (NKRF), hvor det bes om at fristen for å avgi revisjonsberetning utsettes. NKRF viser blant annet til at for mange av revisorene er det problematisk å få til nødvendige møter med kommunene, samtidig som innføring av hjemmekontor gir en annen måte å arbeide på.

NKRF pekte på at fristen for å avgi revisjonsberetning bør kunne settes til 15. juni for at utsettelsen skal ha en reell effekt. Videre mener NKRF at det ikke er noe problem at regnskapsfastsettelsen skjer i august i stedet for i juni 2020.

KS var før høringen positiv til at det gis fristforlengelser for revisor til å avgi revisjonsberetning til kommunestyret (utover 15. april 2020) og for kommunestyret til å vedta årsregnskap og årsberetning (utover 30. juni 2020).

I sin høringsuttalelse er KS enig i de fristutsettelsene som departementet sendte på høring.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) og Hedmark Revisjon IKS peker i sin høringsuttalelse også på at avgivelsen av årsberetningen etter kommuneloven § 14-7 bør få utsatt frist.

Revisorforeningen slutter seg til høringsforslagene om å utsette fristene i kommuneloven til å avlegge revisjonsberetning, avlegge forenklet etterlevelseskontroll med økonomiforvaltningen og å vedta årsregnskap.

Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) mener i sin høringsuttalelse at fristen til å vedta årsregnskapene og årsberetningene bør være 30. september. FKT viser blant annet til at det er en rekke saksbehandlingsskritt som må gjøres før disse dokumentene kan vedtas, og at det ikke har noen nevneverdig ulempe å skyve på fristen to uker mer enn det departementet har foreslått i høringsnotatet.

Når det gjelder fristen til å avgi uttalelse om etterlevelseskontrollen, mener FKT at denne bør settes til 15. august, sekundært 25. august. Dette vil gjøre det mulig for kontrollutvalgene å få en sak om etterlevelseskontroll på det første kontrollutvalgsmøtet etter ferien. Da kan de få denne saken samtidig som de behandler årsregnskapet.

5.3 Departementets vurderinger og forslag

5.3.1 Frist for å avlegge revisjonsberetning

Departementet har forståelse for at det i mange tilfeller kan være vanskelig, kanskje også umulig, for revisor å avlegge revisjonsberetning innen 15. april, som følge av Covid-19-utbruddet. Fristen som loven setter, er naturligvis satt med utgangspunkt i en normalsituasjon. Utbruddet av Covid-19 har medført at revisor etter alt å dømme har fått betydelig vanskeligere arbeidsvilkår med hensyn til å kunne avlegge revisjonsberetningen til normal tid. Det er derfor behov for å utvide denne fristen.

Når det gjelder lengden på fristutvidelsen, bør den være tilstrekkelig til at revisor i de tilfeller det er behov, får reell anledning til å ferdigstille revisjonen og avlegge revisjonsberetningen i tråd med lov og forskrift. Departementet legger til grunn at Norges Kommunerevisorforbund har særskilte forutsetninger for sitt innspill om fristutvidelse til 15. juni, og legger dette til grunn i lovforslaget.

Departementet vil etter dette foreslå en midlertidig bestemmelse hvor fristen for å avlegge revisjonsberetningen for årsregnskap og årsberetning for 2019 utsettes med to måneder til 15. juni 2020.

Fristutvidelsen gjelder revisjonsberetningene for alle årsregnskap og årsberetninger nevnt i kommuneloven §§ 14-6, 14-7 og 14-8, det vil si revisjonsberetningen også for kommunale foretak og interkommunale styrer etter kommuneloven av 1992 § 27 mv.

Når revisjonsberetningen avgis senere enn normalt, vil det kunne forsinke fastsettelsen av årsregnskapet og årsberetningen, se avsnittet nedenfor. Revisor må derfor kommunisere med kommunen om når revisjonsberetningen forventes å foreligge, slik at tidsplanen for regnskapsbehandlingen i kontrollutvalget, formannskap og kommunestyret kan legges på nytt ved behov. Departementet mener at revisjonsberetningen bør legges fram så snart revisor kan ferdigstille denne, og at avgivelsen ikke utsettes mer enn nødvendig. Departementets vurdering er at det ikke er nødvendig å regulere disse forholdene i den midlertidige loven.

Når det gjelder forslaget fra enkelte høringsinstanser om å utsette fristen for å avgi årsberetning, viser departementet til at årsberetningen for 2019 etter gjeldende regler skulle vært avgitt 31. mars. På dette tidspunktet er det derfor lite hensiktsmessig å innarbeide et forslag om utsatt frist. Departementet legger til grunn at dersom en kommune har oversittet denne fristen, må årsberetningen avgis så snart som mulig og slik at den ikke forsinker regnskapsrevisors arbeid ytterligere.

5.3.2 Frist for å vedta årsregnskapet

Ved å utsette revisjonsberetningsfristen med to måneder er det også behov for å utsette fristen kommunestyret har til å vedta årsregnskapet og årsberetningen. Disse to handlingene henger nært sammen. En utsettelse av fristen for årsregnskapet og årsberetningen må ta høyde for at både kontrollutvalget og formannskapet skal behandle dette før kommunestyrebehandling, jf. § 14-3 tredje ledd. Hvis årsregnskapsfristen utvides tilsvarende med to måneder, vil kommunestyret måtte vedta årsregnskapet og årsberetningen innen utgangen av august. Dette framstår som noe knapt for å kunne få behandlet dette i kontrollutvalget og formannskapet først.

Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å utsette fristen til 15. september. Flere høringsinstanser, blant andre KS og Revisorforeningen har støttet dette. Forum for Kontroll og Tilsyn har imidlertid foreslått å utsette fristen til 30. september.

Departementet ønsker ikke å utvide fristen mer enn det som er absolutt nødvendig. Årsregnskapet er et viktig dokument, blant annet som grunnlag for arbeidet med neste års budsjett. Selv om det vil kunne innebære noe hektisk virksomhet i enkelte kommuner for å kunne vedta årsregnskapet innen 15. september, mener departementet at dette er en realistisk og forsvarlig frist.

Departementet vil etter dette foreslå en midlertidig bestemmelse hvor fristen for å vedta årsregnskapet og årsberetning for 2019 utsettes til 15. september 2020.

Fristutvidelsen gjelder alle årsregnskap og årsberetninger nevnt i kommuneloven §§ 14-6, 14-7 og 14-8, det vil si også for kommunale foretak og interkommunale styrer etter kommuneloven av 1992 § 27 mv.

Departementet presiserer for ordens skyld at selv om fristene utvides, bør det tilstrebes både å avgi revisjonsberetningen, og å vedta årsregnskapet og årsberetningen så snart det lar seg gjøre.

5.3.3 Forholdet til ROBEK-registeret

Når det gjelder eventuell innmeldelse i ROBEK-registeret som følge av at årsregnskapet til kommunekassen ikke er vedtatt innen de fristene som er fastsatt i lov eller forskrift, jf. kommuneloven § 28-1 første ledd bokstav f, mener departementet det ikke er behov for lovendringer. Det vil si at det vil være den nye midlertidige fristen som legges til grunn i relasjon til ROBEK-bestemmelsen. Det betyr at hvis årsregnskapet til kommunekassen ikke er vedtatt innen 15. september 2020, gir dette grunnlag for registrering av kommunen i ROBEK etter § 28-1 første ledd bokstav f. Departementet vil likevel holde kommunen utenfor ROBEK ved slike fristbrudd, når det er åpenbart at det ikke er behov for kontrollere kommunens årsbudsjett og låneopptak, jf. departementets hjemmel for dette i § 28-1 andre ledd.

5.3.4 Forenklet etterlevelseskontroll med økonomiforvaltningen

Regnskapsrevisor skal avgi en skriftlig uttalelse om resultatet av den forenklete etterlevelseskontrollen med kommunens økonomiforvaltning, jf. kommuneloven § 24-9. Da fristen for denne uttalelsen ble lovfestet til 30. juni, var dette basert på at regnskapsrevisor først skulle ferdigstille revisjonsberetningen til regnskapet for deretter å kunne ferdigstille uttalelsen om etterlevelseskontrollen med økonomiforvaltningen, jf. NOU 2016: 4 punkt 26.2.3.4. Departementets vurdering er på denne bakgrunnen at det i den foreliggende situasjonen også vil være hensiktsmessig å utsette fristen for etterlevelseskontrollen, når fristen for revisjonsberetningen er utsatt. En utsettelse av fristen for etterlevelseskontrollen vil også gjøre det mulig å prioritere arbeidet med å ferdigstille revisjonsberetningen først. Dette tilsier at fristen ikke bør være i august, slik som Forum for Kontroll og Tilsyn foreslo i sin høringsuttalelse.

Departementet foreslår etter dette en midlertidig bestemmelse hvor fristen for å avgi den skriftlige uttalelsen til etterlevelseskontrollen utsettes til 15. september 2020.