2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Utenrikstjenestens hovedoppgave er å ivareta norske interesser i alle deler av verden og utføre lovpålagte oppgaver i departementet og på utenriksstasjon. Utenrikstjenesten er i dag satt opp med 101 utenriksstasjoner med utsendte medarbeidere fra Norge. Årlig forflyttes om lag 300 ansatte i utenrikstjenesten mellom arbeidsoppgaver på utenriksstasjon og i departementet. Det henger sammen med at stilling som utsendt ved norsk utenriksstasjon er tidsavgrenset og normert til to, tre eller fire års varighet, avhengig av tjenestested og stillingskategori.
De senere år har det vist seg stadig mer krevende å fylle alle stillinger ved utenriksstasjoner gjennom de interne flytteprosessene. Problemene har tiltatt gjennom perioden med pandemi. Noe av forklaringen kan være at verden oppleves mer uforutsigbar. Noe henger også sammen med den generelle samfunnsutviklingen. I dag er for eksempel familiers økonomi gjerne basert på to inntekter. Dersom en medfølgende til utsendt medarbeider i utenrikstjenesten mister mulighet til selvstendig inntekt ved opphold i utlandet, innebærer det en begrensning på familiens mobilitet som det er vanskelig for arbeidsgiver å kompensere. Dette kan også forklare at det gradvis er mindre søkning til tjenestesteder der reiseavstand, tidsforskjell mv. gjør det mer krevende å holde kontakt med familie i Norge.
Det har også de senere år vist seg å være enkelte uklarheter omkring gjeldende regelverk for vedtak om forflytninger i utenrikstjenesten. Departementet har lagt opp til en praksis for saksbehandling av interne forflytninger som motsvarer de krav som stilles ved ansettelser i ledige stillinger i staten, med et viktig unntak. Interne stillinger på flytteplanen utlyses ikke offentlig siden det er forutsatt at ansatte i utenrikstjenesten skal bekle disse. For øvrig innebærer dagens praksis at alle interne stillinger behandles enkeltvis, selv om realiteten er at arbeidsgiver må fordele og innplassere et antall medarbeidere på det totale antall tilgjengelige tjenestesteder, basert på individuelle søknader og andre hensyn. Det er særlig stilt spørsmål ved om avgjørelser om forflytning er omfattet av bestemmelser som gjelder ved ansettelse, slik at arbeidsgiver er bundet av kvalifikasjonsprinsippet, eller om også bredere hensyn til kompetansestyring, byrdefordeling og familiemessige forhold kan tas med i en helhetsvurdering ved forflytninger.
2.2 Områdegjennomgangen av utenrikstjenesten
Organisering og forvaltning av personell og kompetanse inngår i den brede områdegjennomgangen av utenrikstjenesten som ble gjennomført i perioden 2020–2021. Konsulenten har i områdegjennomgangen blant annet pekt på at dagens ordning for forflytninger i utenrikstjenesten er ineffektiv og ressurskrevende, og at dagens rotasjonsordning legger beslag på store ressurser til rekruttering, bemanning, personalpolitikk og stillingsadministrasjon.
Konsulentrapporten anbefaler å øke incentivene ved utetjeneste ved aktiv personalpolitikk, begrense rotasjonen til fagavdelingene for å hindre spesialistlekkasje, bevare kompetanse ved å se forflytninger og hjemretur i bedre sammenheng, og systematisk overføre innsikt og erfaringer til nye medarbeidere ved rotasjon. En forenklet og forbedret rotasjonsordning må styre ressurser og kompetanse mer langsiktig til beste for tjenesten og den enkelte medarbeider. Konsulenten tilrår bedre fleksibilitet til å totaldisponere tjenestens medarbeidere i flytteplanene ved økt bruk av innplasseringer, samtidig som hver medarbeider beholder muligheten til å synliggjøre sine ønsker. Samtidig anbefales at departementet viderefører en grundigere prosess for rekruttering til lederstillinger for å ivareta legitimitet. Spesialistfunksjoner må særlig ivaretas gjennom rotasjonsordningen for å sikre rett kompetanse på rett sted og begrense lekkasje til andre oppgaver. Konsulenten fremhever at forslag til ny rotasjonsordning er en av de aller viktigste anbefalingene fra den samlede områdegjennomgangen. Selv om det ikke er direkte økonomiske gevinster knyttet til tiltaket i seg selv, vil dette legge grunnlaget for en langt mer effektiv oppgaveløsning og frigi mye arbeidstid som i dag går vekk til effektivitetstap ved stillingsskifter.
Konsulenten vurderte ikke om forslagene til endringer i rotasjonsordningen kunne gjennomføres innenfor eksisterende juridiske rammebetingelser og handlingsrom, men anbefalte at det ble foretatt en slik utredning i oppfølgingen av områdegjennomgangen. På denne bakgrunn ble det i 2022 besluttet å gjennomgå utenrikstjenestens rotasjonsordning og foreta en bred vurdering av gjeldende regelverk. Lovforslagene følger opp de anbefalinger som er gitt i områdegjennomgangen og i den interne vurdering.
2.3 Gjeldende rett
Utenrikstjenesten kjennetegnes av at den er og har vært en flyttepliktig etat siden 1906. Någjeldende utenrikstjenestelov fra 2015 viderefører bestemmelser om flytteplikt i § 7. Medarbeidere i utenrikstjenestens forflyttes årlig til stillinger ute og hjemme som kunngjøres internt i de såkalte flytteplanene. Rotasjonen omfatter både embetsstillinger og statsansattestillinger og baseres på behandling av individuelle søknader. Utenrikstjenestens medarbeidere har ulike karriereveier og fyller en rekke spesialist- og generalistfunksjoner. Bare ansatte som er omfattet av lovens bestemmelse om flytteplikt, kan beordres til tjeneste i utlandet basert på flytteplikt.
Statsansatteloven kapittel 2 gir regler om ansettelse i staten. Ledig stilling eller embete skal utlyses offentlig, med mindre annet er fastsatt i lov, forskrift eller tariffavtale, jf. lovens § 4 første ledd. Lovens § 4 annet ledd gir hjemmel for å fastsette unntak fra kravet om offentlig utlysning av ledige stillinger i utenrikstjenesten i personalreglement. Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift. Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningen, jf. lovens § 3 første og annet ledd.
Utsendt utenrikstjenestemann er normalt fast ansatt i Utenriksdepartementet og forflyttes mellom arbeidsoppgaver i departementet og på utenriksstasjon. Utsendt utenrikstjenestemann som er ansatt i annen statlig etat, gis midlertidig ansettelse i Utenriksdepartementet for den normerte tiden i stilling ved utenriksstasjonen. Det henger sammen med at alle utsendte ved utenriksstasjonen er underlagt stasjonssjefens instruksjonsmyndighet, jf. utenrikstjenesteloven § 3 tredje ledd. Statsansatteloven § 9 fastslår at statsansatte som hovedregel skal ansettes fast, men at midlertidig ansettelse blant annet kan inngås når arbeidet er av midlertidig karakter, for et vikariat eller for en periode på inntil seks måneder når det har oppstått et uforutsett behov. I disse tilfellene skal en midlertidig ansatt som har vært sammenhengende ansatt i virksomheten i mer enn tre år, anses som fast ansatt, jf. § 9 tredje ledd. Utenrikstjenesteloven § 3 femte ledd gir unntak fra statsansatteloven § 9 tredje ledd for spesialutsendinger i utenrikstjenesten. En spesialutsending er beskrevet i utenrikstjenesteloven § 3 første ledd som utsendt som er finansiert av annen statlig etat, utsendt for særlige formål ved utenriksstasjon for et bestemt tidsrom, og ansatt midlertidig i departementet. Kravet om midlertidig ansettelse i Utenriksdepartementet kan fravikes for spesialutsending fra forsvarsmyndighetene.
Rekruttering av nye medarbeidere til utenrikstjenesten skjer blant annet i årlige gruppeopptak av aspiranter og administrativt personell. Etter endt utdanning og kvalifisering forflyttes disse medarbeiderne til tjeneste på utenriksstasjon. Statsansatteloven gir hjemmel for unntak fra reglene om ansettelse ved gruppevise inntak av elever og aspiranter, jf. § 7 tredje ledd bokstav a, og om midlertidig ansettelse for praksisarbeid og utdanningsstillinger, jf. § 9 første ledd bokstav c og d og fjerde ledd. Regler om prøvetid for ansatte som har plikt til å gjennomgå en bestemt opplæring, er fastsatt i lovens § 15 sjette ledd. Forskrift om reglement om rekruttering og utdannelse i utenrikstjenesten, revidert 1. november 1978, gir regler om opptak, utdannelse, ansettelse og beordring av aspiranter i utenrikstjenesten. Det er ikke gitt tilsvarende bestemmelser for gruppeopptak av administrativt personell.
Utenrikstjenesteloven trådte i kraft i 2015. Det ble den gang vurdert å endre «utenrikstjenestemann» til kjønnsnøytral tittel, men dette ble ikke gjort, blant annet med henvisning til daværende tjenestemannslov. Statsansatteloven trådte i kraft i 2017 og erstattet den tidligere tjenestemannsloven. Behovet for kjønnsnøytrale titler i utenrikstjenesteloven og andre lovbestemmelser som benytter samme terminologi, er på denne bakgrunn gitt en fornyet vurdering.
2.4 Høringen
Som oppfølging av områdegjennomgangen sendte Utenriksdepartementet 16. desember 2022 på høring forslag om endringer i utenrikstjenesteloven mv. med høringsfrist 30. januar 2023. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Statsministerens kontor
Departementene
Direktoratet for utviklingssamarbeid – Norad
Norsk senter for utvekslingssamarbeid – Norec
Språkrådet
Statistisk Sentralbyrå
Riksrevisjonen
Akademikerne
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Rederiforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
UNIO – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Departementet har mottatt uttalelse med kommentarer til forslagene i høringsnotatet fra følgende høringsinstanser:
Barne- og familiedepartementet
Kommunal- og distriktsdepartementet
Direktoratet for utviklingssamarbeid – Norad
Diskrimineringsnemnda
Språkrådet
Arbeidstakerorganisasjonene i UD
Akademikerne
Norsk Tjenestemannslag
Parat
UD-partnerne
I tillegg har departementet mottatt høringsuttalelse fra en person som ikke har oppgitt navn.