3 Forflytninger i utenrikstjenesten

3.1 Gjeldende rett

Utenrikstjenestens rotasjonsordning forutsetter at medarbeidere regelmessig forflyttes for vekselvis å tjenestegjøre ved utenriksstasjoner og i departementet. Dette er et særtrekk ved utenrikstjenesten som en flyttepliktig etat, og dette kjennetegner også organiseringen av andre lands utenrikstjenester. Over tid er det skjedd en utvikling i lovgivningen med tilhørende personalreglement og i Utenriksdepartementets praksis som har skapt en utilsiktet tvil om rammebetingelser og handlingsrom for forflytninger i utenrikstjenesten, og som kort beskrives i det følgende.

Utenrikstjenestelovens forarbeider (Prop. 11 L (2014–2015) punkt 6.1.2) beskriver noen viktige utviklingstrekk i tjenestens sammensetning av personell og kompetanse:

«Aspirantopptakene har tradisjonelt sikret UD tilgang på personer som tilegner seg en breddekompetanse (generalister) som tjenesten er avhengig av.

UD har imidlertid over tid også måttet skaffe seg et bredere rekrutteringsgrunnlag enn det aspirantopptaket kan levere. Man har bl.a. fått et større behov for spesialister. Disse personene ansettes gjerne fast i UD og kan også bekle fagtjenestemannsstillinger ute selv om de etter streng fortolkning ikke er fagtjenestemenn. I tillegg har tidligere sammenslåinger med Departementet for utviklingshjelp og Handelsdepartementet, samt omorganisering av NORAD, ført til at en rekke stillinger besatt av fagpersoner reelt sett er overført eller integrert i UD. Disse inngår normalt i departementets alminnelige rotasjonssystem og veksler mellom hjemme- og utetjeneste.»

Lovens § 7 annet ledd ble tilføyd for å legge til rette for likebehandling av ulike personellkategorier ved forflytninger i utenrikstjenesten: «Fast ansatt arbeidstaker i departementet blir flyttepliktig utenrikstjenestemann ved å tiltre stilling av minst ett års sammenhengende varighet ved utenriksstasjon». I dag er om lag 70 prosent av utenrikstjenestens medarbeidere omfattet av flytteplikt. Flertallet av ikke-flyttepliktige ansatte fyller særlige spesialistfunksjoner i departementet, blant annet innen administrasjon og drift.

Lov om utenrikstjenesten 1958 hadde særlige bestemmelser om forflytning. Ordlyden ble endret ved utenrikstjenesteloven 2002, der begrepet «forflytning» ble erstattet med «utnevnelse» og «beskikkelse» uten at noen materiell endring var tilsiktet. I någjeldende lov av 2015 er bestemmelser om hvem som fatter beslutning om forflytning tatt ut av lovteksten, uten at dette er kommentert i lovforarbeidene.

I 2017 trådte ny lov om statens ansatte i kraft og avløste den tidligere tjenestemannsloven. Statsansatteloven gjelder for ansettelser i staten, men har ingen bestemmelser om forflytning. Den tidligere tjenestemannsloven hadde bestemmelser i § 12 om plikt til å overta annen stilling, og lovbestemmelsen presiserte at: «Med dette gjøres ingen endring i plikten til å motta forflytninger etter utenrikstjenesteloven § 7, eller i beordringsplikten i forsvarsloven § 46.» I ny statsansattelov ble denne presisering utelatt som unødvendig, uten at det var ment å medføre noen realitetsendring (Prop. 94 L (2016–2017) punkt 12.4).

Ansettelse i ledig stilling i staten skal skje etter offentlig utlysning og baseres på kvalifikasjonsprinsippet. Statsansattelovens forarbeider (Prop. 94 L (2016–2017) kapittel 9) presiserer at en stilling bare er ledig dersom ingen som allerede er tilsatt i virksomheten har krav på den. Statsansatteloven § 4 annet ledd gir hjemmel for å fastsette unntak for utenrikstjenesten fra kravet om offentlig utlysning av ledige stillinger: «For utenrikstjenesten kan det fastsettes i personalreglement at ledige embeter eller stillinger bare kunngjøres internt eller i bestemte virksomheter. I særlige tilfeller kan det fastsettes i personalreglementet for utenrikstjenesten at kunngjøring helt kan unnlates.» Bestemmelsene var ment å videreføre gjeldende rett. Lovforarbeidene presiserer at stillingene som kunngjøres internt etter § 4 annet ledd «ikke kan sies å være ledige» siden det allerede er fast ansatte eller midlertidig ansatte i tjenesten eller Norad som skal fylle stillingene gjennom rotasjonsordningen. Det ble understreket at disse stillingene dermed har en noe annen karakter. Det ble også lagt vekt på at gjennom intern kunngjøring sikres bred og god rekruttering. Lovforarbeidene konkluderer ikke ut over dette om hvilke stillinger i utenrikstjenesten som kan anses å være ledige i statsansattelovens forstand.

Det følger av statsansatteloven § 2 tredje ledd at «Kongen fastsetter personalreglement for departementene og Statsministerens kontor. Et utkast til reglement skal på forhånd forhandles frem mellom de forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjoner etter tjenestetvistloven § 3 første ledd og det departementet som sentralt forvalter statens lønns- og personalforhold.» Nytt personalreglement for Utenriksdepartementet ble fastsatt ved kgl.res. 14. juni 2019. Reglementet fastsetter i § 2 unntak fra kravet om offentlig kunngjøring av ledige stillinger og fraviker for øvrig de reglement som gjelder for de øvrige departementer ved å inkludere særlige bestemmelser om forflytninger. I § 3 (2) annet ledd om sammensetning av innstillingsråd heter det at: «For de årlige forflytningsplanene erstattes en representant fra seksjonsledelsen i relevant fagavdeling av en representant fra den avdelingen som behandler departementets personalsaker.» Supplerende personalreglement for utenrikstjenesten av 10. mai 2019 fastsetter mer detaljerte saksbehandlingsregler for stillinger på flytteplanene. Disse gjør det klart at det er de enkelte stillinger på flytteplanene som skal behandles i innstillingsråd, og ikke de samlede «forflytningsplanene» slik personalreglementet fastsatt ved kgl.res. ellers kunne forstås. Felles for alle delene av det formelle regelverk om forflytninger er at det ikke er klarlagt hvilke stillinger som skal behandles som ledige, og hvilke som skal besettes gjennom intern fordeling av personalressurser.

Forvaltningsloven § 2 annet ledd skiller mellom enkeltvedtak om ansettelse og forflytning av offentlig tjenestemann. Loven stiller krav til saksbehandlingen, blant annet at vedtak må være tilstrekkelig opplyst, bygge på saklige hensyn og ikke innebære usaklig forskjellsbehandling. Vedtak om forflytning i utenrikstjenesten er unntatt fra forvaltningslovens regler om begrunnelse og klage, jf. forvaltningslovforskriften §§ 21 bokstav d og 30 bokstav c. For vedtak om ansettelse følger dette av forvaltningsloven § 3 annet ledd.

Utenriksdepartementets praksis ved saksbehandling av interne forflytninger er også beskrevet i Utenriksdepartementets personalpolitiske dokument som regelmessig drøftes med arbeidstakerorganisasjonene. Dokumentet omtaler kompetanseutvikling, ledelse, karriereveier og familiepolitikk, og legger konkrete føringer for rekrutteringsprosessene. De årlige forflytningsprosessene skal ifølge dokumentet gjennomføres ved ansettelse etter kunngjøring av ledige stillinger, beordring av flyttepliktige og ved innplassering i stilling. Beordring og innplassering skal normalt ikke skje uten at man først har kunngjort stillingen. Ansettelse i ledige stillinger skal ifølge dokumentet baseres på kvalifikasjonsprinsippet. Vurderingen skal foretas på bakgrunn av de krav til kompetanse og personlige egenskaper som klart og dekkende er fastsatt i stillingsutlysningen. Heller ikke innholdet i det interne personalpolitiske dokumentet klarlegger hvilke stillinger som er ledige og hvilke stillinger som kan fordeles ved intern forflytning.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

Høringsnotatet viste til at forflytning mellom rotasjonsstillinger alltid har vært et særpreg ved utenrikstjenesten og foreslo presiseringer i utenrikstjenesteloven som forankrer forflytninger i utenrikstjenesten som en særordning. Rotasjonsstillinger er alle interne stillinger som ansatte i utenrikstjenesten forutsettes å bekle gjennom forflytning, og som derfor ikke lyses ut eksternt utenfor virksomheten eller underliggende etat. Uavhengig av at departementet de senere år har valgt en praksis for egen saksbehandling som langt på vei har motsvart de rutiner som gjelder ved ansettelse i ledig stilling, er det etter områdegjennomgangen behov for klargjøring. Det ble særlig vist til at det er oppstått usikkerhet om rekkevidden av statsansattelovens kvalifikasjonsprinsipp ved forflytninger. Departementet tok til orde for at bytte av arbeidsoppgaver gjennom forflytning ikke bør sidestilles med prosedyrer for ansettelse i ledig stilling i staten, og at arbeidsgivers skjønnsutøvelse ikke bør begrenses av disse regler. Begrunnelsen var at tildeling av nye arbeidsoppgaver til egne ansatte på tilsvarende eller høyere nivå hører under arbeidsgivers rett til å organisere, lede og fordele arbeidet, så langt arbeidsavtalen ikke begrenser arbeidsgivers styringsrett. Det ble understreket at beordring til tjeneste i utlandet forutsetter at medarbeideren er flyttepliktig i utenrikstjenestelovens forstand, og at midlertidig ansatte som tjenestegjør ved utenriksstasjon ikke blir omfattet av lovens flytteplikt. Departementet presiserte at forslaget på dette punkt ikke medfører noen endring i regelen om hvem som omfattes av flytteplikt.

Høringsnotatet foreslo at saksbehandlingen ved forflytning bør forenkles som utredet og tilrådd i områdegjennomgangen. Departementet foreslo at et samlet oppslag av rotasjonsstillinger og interessemeldinger kunne erstatte enkeltvise søknader på utlyste stillinger. Videre at rotasjon mellom stillinger og tjenestesteder i utenrikstjenesten kunne behandles som interne forflytninger, og at rotasjonsstillinger burde omfatte alle stillinger i departementet og ved utenriksstasjon som ansatte i utenrikstjenesten forutsettes innplassert i, og som derfor ikke lyses ut eksternt. I denne sammenheng ble det også foreslått at et antall rotasjonsstillinger ved utenriksstasjon som krever kompetanse om bistandsforvaltning, fortsatt kunne utlyses eksternt i underliggende etat og behandles som forflytninger.

Departementet pekte i høringen på at også lederstillinger inngår i rotasjonen og at disse ikke er ledige stillinger, men at det bør stilles særlige krav til saksbehandlingen ved rekruttering av ledere for å sikre grundig vurdering av de kompetansekrav og personlige egenskaper som vektlegges for ledere. I høringen ble det vist til det regjeringsoppnevnte Embetsmannsutvalget som forventes å legge fram sin utredning innen utgangen av juni 2023, og at det derfor ikke på det nåværende tidspunkt ble foreslått endringer som berører forflytning til stilling som er embete.

Innholdet i lovens bestemmelser om flytteplikt ble foreslått utdypet og presisert gjennom endringer i § 7. Departementet viste til at målsettingen ikke er å etablere et system der ansatte ensidig beordres til nye oppgaver eller tjenestesteder, men å fastlegge klare og forutsigbare rammer for utenrikstjenestens forflytninger i rotasjonsordningen, som sikrer rett person på rett sted gjennom et sett av incentiver og forventninger. Høringsnotatet viste til at et viktig tiltak, utover presiseringer i loven, er å forankre den enkeltes ansettelsesforhold og den individuelle arbeidsavtale klarere i den flyttepliktige utenrikstjenesten, i stedet for som i dag der arbeidsavtalene definerer innholdet i rotasjonsstillingen og de arbeidsoppgaver den ansatte har til enhver tid. Innholdet i stillingen vil da tydeligere kunne defineres som en vekselvis tjeneste ute og hjemme, med ulike arbeidsoppgaver på ulike tjenestesteder og stillingsnivå over tid.

Departementet viste til at utenrikstjenesteloven i dag ikke skiller mellom tjenestens medarbeidere som er rekruttert gjennom gruppeopptak eller enkeltvis, og at dette fortsatt er hensiktsmessig. Samtidig har områdegjennomgangen pekt på behovet for tilstrekkelig generalistkompetanse ved tjeneste på utenriksstasjon, og at utilsiktet spesialistlekkasje ved forflytninger har særlige omkostninger. Departementet foreslo derfor i høringen at forflytninger i ny rotasjonsordning som hovedregel bør være forbeholdt flyttepliktige ansatte, men at fast ansatte spesialister i departementet, som ikke er flyttepliktige, fortsatt skal kunne kvalifisere seg for stillinger i den flyttepliktige tjeneste dersom de ønsker det. Departementet pekte på at dette vil legge til rette for å opprettholde like muligheter og størst mulig grad av likebehandling av ulike grupper av ansatte i departementet. Departementet foreslo å utdype innholdet i lovens flytteplikt både som en rett til å søke nye arbeidsoppgaver gjennom forflytning og en plikt til å la seg forflytte dersom tjenestens behov gjør det nødvendig. Det ble foreslått at kompetansekravene for ansettelse i stilling som flyttepliktig bør reflektere de viktigste læringsmål som gjelder ved rekruttering til utenrikstjenesten, med særlig vekt på generalistkompetanse, som forutsetter kunnskap om alle lovpålagte oppgaver på utenriksstasjon og Norgesfremme innenfor ethvert saksfelt utenrikstjenesten forvalter. Departementet foreslo likevel at det burde fastsettes unntak for å ivareta behovet for spesialister i stillinger ute og hjemme. Det ble pekt på at reglene om forflytning fortsatt vil omfatte medarbeidere som gjennom gruppeopptak har gjennomført opplæring med sikte på fast ansettelse i den flyttepliktige tjeneste.

Departementet foreslo i høringen at forbedringer i ny rotasjonsordning kunne forankres i forskrift til utenrikstjenesteloven gjennom en ny hjemmelsbestemmelse. Dermed ville de saklige kriterier som generelt bør gjelde for vedtak om forflytning, angi forutsigbare rammer for å ivareta både den enkelte medarbeider og tjenestens behov. Disse bredere hensyn til kompetansestyring, rotasjonstakt, byrdefordeling og familiehensyn bygger på departementets gjeldende personalpolitikk, som regelmessig drøftes med arbeidstakerorganisasjonene. Det ble fremholdt at en klarere beskrivelse og vekting av saklige hensyn ved vedtak om forflytning, vil legge til rette for at arbeidsgiver fordeler medarbeidere i rotasjonsstillinger ute og hjemme på en forutsigbar og etterprøvbar måte. Dette vil igjen legge til rette for klarere forventninger i arbeidsforholdet og dermed bedre forutsigbarhet for den enkelte. Klarere og mer forutsigbare rammer vil bidra til større åpenhet i behandlingen av flytteplanene og gi konkret innhold til saklighetsprinsippet og arbeidsgivers styringsrett ved vedtak om forflytninger.

Departementet foreslo på denne bakgrunn en ny hjemmel for forskriftsbestemmelser om forflytninger, herunder om normering av tjenestetid for rotasjonsstillinger ute og hjemme, for å legge til rette for mobilitet og byrdefordeling mellom tjenestens medarbeidere. Det ble understreket at utenrikstjenesten må kunne tilpasse seg endrede rammebetingelser og behov for å sikre en forsvarlig og forutsigbar bemanning av alle utenriksstasjonene. Høringsnotatet viste som eksempel til at vilkårene for tjenestegjøring ved ambassaden i Kyiv nylig ble endret som følge av endrede forhold i 2022. Andre aktuelle tiltak for økt mobilitet og byrdefordeling kunne være en maksimal sammenhengende tjenestetid i departementet og ved utenriksstasjoner, krav til interessemelding om forflytning, og krav om uteerfaring for lederstillinger. Høringen tok også til orde for en minste tjenestetid for eksternt rekrutterte spesialister som er fast ansatt i departementet uten flytteplikt, før søknad om overføring til den flyttepliktige tjeneste. Departementet pekte på at slike tiltak, som er inspirert av nærstående lands utenrikstjenester, vil utdype lovens bestemmelser om flytteplikt i ny rotasjonsordning.

Departementet understreket at høringsnotatet angir rammene for den fullmakt til å fastsette forskrift som søkes gjennom lovendringen, men at de nærmere detaljer i ny rotasjonsordning vil bli vurdert senere i dialog med arbeidstakerorganisasjonene.

Departementet foreslo videre at arbeidstakerorganisasjonene også i ny rotasjonsordning skal ha anledning til å medvirke ved at den samlede flytteplan forelegges før beslutning, og at det som i dag fortsatt gis anledning til å stille spørsmål eller be om ytterligere informasjon om hvordan arbeidsgiver anvender kriteriene i rammeverket for forflytning.

Høringen pekte dessuten på at Utenriksdepartementets personalreglement, som forhandles mellom arbeidslivets parter, må vurderes ved endringer i utenrikstjenesteloven med sikte på å gjennomføre en forenklet rotasjonsordning.

3.3 Høringsinstansenes syn

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD), Akademikerne, Norsk Tjenestemannslag (NTL), Parat, arbeidstakerorganisasjonene i UD (ATO-ene), UD-partnerne og personen som ikke har oppgitt navn, har merknader til høringsforslaget om forflytninger i utenrikstjenesten i ny rotasjonsordning.

KDD stiller seg positivt til at det foreslås endringer i utenrikstjenesteloven som kan forankre vedtak om forflytninger i ny rotasjonsordning som en særordning og klargjøre denne. KDD mener at en forankring av ansettelsesforholdet i arbeidsavtalens bestemmelser, slik at avtalen i seg selv ikke innebærer begrensninger i adgangen til forflytning, vil være klargjørende og hensiktsmessig. KDD understreker at man slik kan unngå omfattende ansettelsesprosesser ved endring av tjenestested, arbeidsoppgaver og funksjon. KDD påpeker at det kan oppstå uklarheter særlig knyttet til utnevnelse i embete, men også ansettelse i stilling som statsansatt dersom en person skal ha en funksjon som ikke er i samsvar med tittelen. KDD mener vilkårene for spesialutsendinger fungerer godt og at det ikke er behov for å endre regler knyttet til lokalt ansatte ved utenriksstasjonene.

Akademikerne går mot forslagene til ny rotasjonsordning og mener disse ikke er tilstrekkelig utredet og begrunnet. Akademikerne går inn for forenklinger innenfor de regler som gjelder i dag, peker på at forslagene innebærer andre rekrutteringsregler enn de som praktiseres i alle andre statlige virksomheter, og at disse vil redusere arbeidstakerorganisasjonenes medvirkning. Akademikerne mener det er uklart hvilke stillinger som er rotasjonsstillinger, men at disse er ledige stillinger i statsansattelovens forstand slik at endringer i denne loven er nødvendig for den nye ordning som er foreslått. Akademikerne legger til at de mener forslagene er i strid med statsansattelovens kvalifikasjonsprinsipp, og at en rekruttering som utelukkende baserer seg på andre hensyn, som byrdefordeling og familiehensyn, vil kunne fremstå som usaklig, vilkårlig og potensielt diskriminerende. Akademikerne påpeker at andre hensyn kan tillegges vekt der flere kandidater er likt kvalifisert. Dessuten pekes det på at krav om at ansatte må oppgi informasjon om seg selv og sine medfølgende kan være i strid med personvernbestemmelsene. Akademikerne påpeker at forholdet til statsansatteloven § 4 annet ledd, som gir adgang til å unnlate offentlig kunngjøring av ledige stillinger i utenrikstjenesten, er uklart. Akademikerne fremholder at en forenkling av saksbehandlingen ved forflytning forutsetter verktøy for å gi arbeidsgiver en oversikt over ansattes kompetanse, og at dette ikke finnes i dag. Akademikerne mener vedtak om forflytning bør ha vilkår, f.eks. om frivillighet og medvirkning fra arbeidstakerorganisasjonene, og at forslaget om å forankre arbeidsavtalen i den flyttepliktige tjenesten strider mot stillingsbegrepet i statsansatteloven som praktiseres i staten ellers. Akademikerne peker på at arbeidsgivers styringsrett ikke tillater forflytning til helt nye oppgaver, flytting til andre steder (inkludert utlandet) eller gjentatte endringer av stillingsnivå gjennom yrkeskarrieren, slik det fremgår av reglene for omstillingsprosesser. Akademikerne mener også at krav om at spesialister i departementet må stå i stilling en viss tid før forflytning til utenriksstasjon er diskriminerende og vil gjøre det vanskelig å rekruttere og beholde gode spesialister.

NTL går også mot forslagene og uttrykker bekymring for at ansattes rettigheter og arbeidstakerorganisasjonens medbestemmelse innskrenkes. NTL mener forenklinger av rotasjonsordningen burde kunne skje innenfor statsansattelovens rammer. NTL er kritisk til forslaget om en mulig lengste tjenestetid i departementet og frykter det kan føre til at ansatte slutter i tjenesten. NTL peker på at det å knytte et ansettelsesforhold også til senere stillinger og tjenestesteder fremstår urimelig. NTL fremholder at kvalifikasjonsprinsippet også gjelder ved innplassering av stilling basert på arbeidsgivers styringsrett. NTL frykter at dersom rotasjonsstillingene forbeholdes fast ansatte, vil dette svekke rettighetene til midlertidig ansatte og innleid personell.

Parat går også imot forslagene til ny rotasjonsordning og mener disse øker arbeidsgivers mulighet til å påvirke den enkeltes karriere og livssituasjon, og at individuelle søknader gir arbeidsgiver en god og grundig oversikt over søkers kvalifikasjoner. Parat mener forslaget om arbeidstakerorganisasjonenes medvirkning i ny ordning bare vil presentere dem for en ferdig flytteplan. Parat foreslår at alternativer burde utforskes innenfor eksisterende rettslige rammer, f.eks. kortere tjenestetid i stilling på utenriksstasjon.

ATO-ene går mot forslagene og mener disse er i strid med reglene i statsansatteloven samtidig som forenklinger i rotasjonsordningen burde kunne gjennomføres innenfor gjeldende regelverk. ATO-ene mener forflytning må være basert på konkrete kriterier, men at dagens utlysninger av rotasjonsstillinger er ikke tilstrekkelig konkrete til å sørge for saklige, objektive og etterprøvbare interne ansettelsesprosesser. ATO-ene bemerker at selv om det lovfestede kvalifikasjonsprinsippet ikke skulle gjelde direkte, er det vanskelig å se at kvalifikasjonsprinsippet ikke kan og bør legges til grunn ved interne rekrutteringer, og at bare dersom kandidater er tilnærmet likt kvalifisert, kan det åpnes for andre hensyn. ATO-ene frykter at en for stor vekt på hensyn til byrdefordeling eller familiehensyn kan føre til diskriminering ved at ansatte som ikke kan gjøre tjeneste som er byrdefull eller ikke har familie, forskjellsbehandles. ATO-ene fremhever at forflytning til utlandet fortrinnsvis må skje på frivillig basis og sekundært etter beordring.

UD-partnerne mener det er positivt at høringsnotatet fremhever de familierelaterte årsakene til rekrutteringsproblemer, men at selv om det foreslås å inkludere familiehensyn i en forbedret rotasjonsordning, er det ikke foreslått bedring av det familiepolitiske som er en av årsakene til problemene med å rekruttere til stillinger ute.

Personen som ikke har oppgitt navn peker på at dagens praksis med å behandle fast ansatte med lang fartstid i departementet som «ukjente søkere» ved søknad om forflytning er ressurskrevende, ineffektivt og demotiverende for den enkelte. Uttalelsen peker på at fordelen ved dagens ordning er at søkere på flytteplanen får anledning til å korrigere det inntrykk arbeidsgiver måtte ha av dem, og at en forenklet ordning forutsetter krav til vurdering av de ansatte gjennom karrieren. For å få en god rotasjonstakt tar uttalelsen til orde for at en tidsbegrensning i stillinger gjennomføres ikke bare på utenriksstasjon, men også i departementet. Uttalelsen understreker at det å være generalist i utenrikstjenesten er en spesialistkompetanse, og begrepet diplomat kan synliggjøre at dette er en stilling med høye krav til ferdigheter.

3.4 Departementets vurderinger

3.4.1 Innledende merknader

I tilknytning til arbeidstakerorganisasjonenes høringsinnspill om prosess, utredning og medvirkning, vil departementet understreke at alle sider av utenrikstjenestens arbeidsoppgaver og ressursbruk er grundig utredet i områdegjennomgangen 2020–2021. Forslagene til bedre ordninger for rekruttering og forflytning i utenrikstjenesten følger opp sentrale tematiske anbefalinger fra områdegjennomgangen om forvaltning av personell og kompetanse. På bakgrunn av konsulentens anbefalinger om mer formåls- og kostnadseffektive rekrutteringsprosesser, ble det igangsatt en videre utredning av gjeldende rammebetingelser og regelverk for forflytninger.

Andre anbefalinger under dette tema fra områdegjennomgangen dreier seg om virkemidler for rekruttering til utenrikstjenesten, herunder medfølgende familiemedlemmers betingelser ved utetjeneste. Departementet er enig med de høringsinstanser som fremhever betydningen av familiehensyn. Ivaretakelse av medfølgende i utenrikstjenesten følges derfor også opp i andre prosesser siden deres økonomiske betingelser er regulert i annen lovgivning enn utenrikstjenesteloven.

Forslagene til endringer i utenrikstjenesteloven er bare ett skritt i en omfattende prosess som skal lede fram til en forenklet og forbedret rotasjonsordning for utenrikstjenesten. Endringsforslagene er saklig begrenset til å forankre rekruttering og forflytning i utenrikstjenesten som en særordning i loven, gi hjemmel for å fastsette forskriftsbestemmelser som nærmere regulerer innholdet i ny ordning, og beskrive rammene for hva som skal reguleres i forskrift. Arbeidstakerorganisasjonenes medvirkning vil fortsatt bli ivaretatt, og høringsinstansenes synspunkter på hvordan regelverket bør innrettes tas med i det videre arbeid.

3.4.2 Forflytninger i utenrikstjenesten

Departementet opprettholder forslagene om endringer i utenrikstjenesteloven for å forankre forflytninger i rotasjonsordningen som en særordning og viser til begrunnelsen i høringsnotatet. Forslaget til lovendringer vil klargjøre grensen mellom statsansattelovens regler om ansettelse i ledig stilling og utenrikstjenestens regler om forflytning. Vedtak om forflytning er ikke ansettelse, og rotasjonsstillinger forbeholdt fast ansatte i utenrikstjenesten er ikke ledige stillinger i statsansattelovens betydning. Særreglene i utenrikstjenesteloven vil anvendes innenfor sitt saklige virkeområde og i tilfelle tolkningstvil gå foran andre regler om statens ansatte så langt de rekker.

Flere høringsinstanser gir uttrykk for at særregler om forflytning i utenrikstjenesten vil innebære andre rekrutteringsregler enn de som praktiseres i de øvrige statlige virksomheter. Departementet understreker at all rekruttering av nye medarbeidere til utenrikstjenesten fortsatt vil finne sted i samsvar med statsansattelovens regler. Utenrikstjenesten har imidlertid særpreg som ikke kan sidestilles med andre departementer. Forflytning mellom stillinger hjemme og ute i rotasjon for å sikre nødvendig kvalifisert personell på norske utenriksstasjoner er en viktig del av tjenestens særpreg. En mer nærliggende parallell i staten er Forsvaret, som også har et tilpasset regelverk for å ivareta behov for forflytninger. Av denne grunn er det vanskelig å se for seg at forenklinger i rotasjonsordningen kunne gjennomføres innenfor eksisterende regelverk for ansettelse i ledig stilling på den måte som er hevdet i flere av høringsuttalelsene.

Flere høringsinstanser peker på faren for forskjellsbehandling av ulike grupper av ansatte i tjenesten. Departementet bemerker at ansatte som tiltrer stilling på norsk utenriksstasjon, påtar seg den byrden som ligger i lovbestemt flytteplikt. Det er derfor rimelig at flyttepliktige ansatte prioriteres når arbeidsgiver behandler forflytning og fordeler medarbeidere til nye arbeidsoppgaver i den interne rotasjonsordningen. Dette innebærer ikke usaklig forskjellsbehandling av andre grupper av faste eller midlertidig ansatte. Når arbeidsgiver har fordelt tilgjengelige medarbeidere til nye oppgaver, står imidlertid departementet fritt til å rekruttere bredere til rotasjonsstillinger. Slik blir innholdet i lovens bestemmelse om flytteplikt både en rett og plikt for den enkelte. Muligheten til å tilegne seg nødvendig generalistkompetanse og kvalifisere seg til rotasjonsstillinger ved utenriksstasjon skal likevel være åpen også for ikke-flyttepliktige ansatte i Utenriksdepartementet. På den måten sikres likebehandling mellom ansatte samtidig som det tas hensyn til behovet for tilstrekkelig kompetanse for å løse utenrikstjenestens oppgaver på utenriksstasjonene. Det skal fortsatt være mulig å rekruttere og beholde spesialistkompetanse i departementet ved at ansatte gis fast stilling uten å påta seg de forventninger som følger av flytteplikt.

Merknader i høringen peker på mulig uklarhet om forholdet mellom de foreslåtte særregler om forflytning i utenrikstjenesteloven og statsansatteloven § 4 annet ledd som åpner for unntak fra kunngjøring av ledige stillinger i utenrikstjenesten. Departementet bemerker at rotasjonsstillinger ikke er ledige stillinger og at statsansatteloven § 4 annet ledd derfor ikke får anvendelse for disse. Den nevnte bestemmelsen får derimot anvendelse ved behandling av andre stillinger som inngår i utenrikstjenestens rotasjon. Det gjelder for det første ved utlysning av ledige åremålsstillinger for utsendte som har ansvar for fagområder som utenriksstasjon ivaretar på vegne av annen statlig etat, jf. utenrikstjenesteloven § 3 annet ledd. Disse stillingene kunngjøres på flytteplanene og regelmessig i de etater som besitter relevant fagkompetanse, slik statsansatteloven og Utenriksdepartementets personalreglement åpner for. For det andre får bestemmelsen i § 4 annet ledd anvendelse på utlysning av stillinger som spesialutsending finansiert av annen statlig etat, jf. utenrikstjenesteloven § 3 første ledd. Disse behandles på samme måte som ledige stillinger, men med begrenset utlysning internt og i relevante statlige etater. For det tredje kan bestemmelsen være relevant ved ekstern utlysning av midlertidig stilling som krever en særlig fagkompetanse, som for eksempel for å ivareta behov for vakthold og sikring ved enkelte utsatte utenriksstasjoner.

Departementet understreker også at den enkelte medarbeiders kvalifikasjoner fortsatt vil være av stor betydning for å sikre rett person på rett sted i tjenesten. Oppdatert og utfyllende CV sammen med bruk av utreisesamtaler, vil i de fleste tilfeller gi tilstrekkelig informasjon om kandidatenes kompetanse. Det understrekes likevel at også i ny rotasjonsordning kan departementet velge å foreta en grundigere kartlegging av kandidater. Det kan fortsatt innkalles til intervju og innhentes referanser dersom rekrutteringsansvarlige ikke er godt kjent med kandidatens kompetanse og erfaring. På den måten vil også kandidater i Norad bli ivaretatt i arbeidet med forflytninger.

Et ubetinget kvalifikasjonsprinsipp ved forflytning, som enkelte høringsinstanser synes å ta til orde for, ville samtidig innsnevre medarbeideres fleksibilitet til å søke nye arbeidsoppgaver og tilegne seg breddekompetanse. En medarbeider som har arbeidet i én region eller med ett fagområde, vil naturlig være kvalifisert for nye arbeidsoppgaver i samme region eller fagområde, selv om både den ansattes egne karriereplanlegging og tjenestens behov for kompetansestyring tilsier forflytning til andre oppgaver for å utvikle en bredere erfaring. I ny rotasjonsordning vil den enkeltes kvalifikasjoner sammen med hensyn til kompetansestyring, byrdefordeling, rotasjonstakt og familieforhold være grunnlaget for forflytninger. Når innholdet i disse personalpolitiske målsettinger forankres i et formelt regelverk, gir det større fleksibilitet, samtidig som arbeidsgivers skjønnsutøvelse og praksis underlegges klare rammer for rettsanvendelsen for å hindre usaklig forskjellsbehandling av ansatte ved vedtak om forflytning.

I høringen pekes på at for stor vektlegging av familiehensyn eller byrdefordeling ville kunne være diskriminerende. Departementet mener disse hensynene i seg selv ikke er diskriminerende og understreker at vurderingene av den enkelte medarbeider ved forflytning alltid skal balansere disse ulike hensyn, sikre størst mulig grad av likebehandling, og være saklige og etterprøvbare. I høringen tas det til orde for at vektlegging av familiehensyn kan gå på bekostning av personvernhensyn. Departementet presiserer at forslaget på samme måte som i dag åpner for at en ansatt kan informere arbeidsgiver om familiemessige forhold dersom den ansatte ønsker at disse tas i betraktning ved vedtak om forflytning. Det foreslås ingen endringer i gjeldende bestemmelser om arbeidsgivers innhenting eller behandling av ansattes personopplysninger.

Departementet finner også grunn til å understreke at forflytninger så langt mulig skal være basert på frivillighet som uttrykt gjennom ansattes interessemeldinger. Det er likevel vanskelig å følge de deler av høringsuttalelsene som hevder at arbeidsgivers styringsrett ved forflytninger i utenrikstjenesten er begrenset som ved omstillinger, eller som foreslår innført et vilkår om frivillighet ved forflytning. Dette ville i realiteten oppheve den lovbestemte flytteplikten i utenrikstjenesteloven § 7. Ny rotasjonsordning skal øke forutsigbarheten både for tjenesten og den enkelte medarbeider slik at norske interesser kan ivaretas av kompetente medarbeidere på utenriksstasjonene med minst mulig bruk av beordring basert på flytteplikt.

I høringen uttrykkes bekymring for forslaget om at individuelle arbeidsavtaler knyttes nærmere til rotasjonsordningen i den flyttepliktige etat. Departementet viser til at utenrikstjenesteloven legger til rette for mobilitet, og at det ville være uhensiktsmessig dersom de individuelle arbeidsavtaler skulle virke i motsatt retning. Å sikre at arbeidsavtalen reflekterer tjenestens særpreg for flyttepliktig ansatte er også en videreføring av dagens praksis, der aspiranter i utenrikstjenesten gis «fast ansettelse i den flyttepliktige etat» etter endt opplæring. Det er ikke urimelig at også andre som søker seg til den flyttepliktige tjeneste får disse vilkår reflektert som en del av arbeidsavtalen. Forslaget skaper ikke nye forpliktelser ut over det som følger av lov og forskrift.

Merknadene fra Kommunal- og distriktsdepartementet i høringen peker på noen særlige problemstillinger som kan oppstå i rotasjonsordningen ved forflytninger til og fra embeter ved utenriksstasjon. Departementet er enig i at disse utfordringene må vurderes, og mener at disse spørsmål er nært forbundet med det arbeid som pågår i Embetsmannsutvalget. Det legges derfor ikke fram konkrete forslag om embeter i forbindelse med lovrevisjonen nå.

3.4.3 Departementets forslag

Departementet foreslår nytt annet punktum i utenrikstjenesteloven § 7 første ledd:

Departementet treffer vedtak om forflytning.

Det foreslås nytt fjerde ledd i § 7:

Kongen gir forskrift om hvilke stillinger som inngår i den flyttepliktige rotasjonsordningen i utenrikstjenesten, normering av rotasjonsstillinger og tjenestetid. Departementet kan i særlige tilfeller bestemme at en stilling i rotasjonsordningen skal utlyses utenfor virksomheten.