11 Barnetrygdloven

11.1 Innledning og bakgrunn

Norge har over tid mottatt en høy andel fordrevne fra Ukraina. Regjeringen har derfor besluttet at det skal ses på tiltak som kan utjevne ankomsten til Norge til nivåer mer på linje med våre naboland, herunder innstramminger i tjenester og ytelser, både i mottaksfasen og etter bosetting. I vurderingene er det lagt særlig vekt på forventet effekt på ankomstene av fordrevne fra Ukraina. Det er samtidig forsøkt å unngå tiltak som får betydelige uheldige konsekvenser for barn og unges rettigheter og levekår, som svekker arbeidsdeltakelsen eller som i betydelig grad flytter utgifter fra én stønadsordning til en annen.

Barnetrygden er en viktig overføringsordning til barnefamiliene, og skal kompensere for noen av merutgiftene familier har til å forsørge barna. Det er et vilkår for rett til barnetrygd at barnet er bosatt i Norge. Et barn som kommer til Norge fra et land utenfor EU/EØS, vil som oftest være å regne som bosatt her hvis det sannsynliggjøres at oppholdet skal ha en varighet på mer enn 12 måneder. Gitt at bosattvilkåret er oppfylt, og barnet og den barnet bor fast hos har lovlig opphold i Norge, har praksis vært at barnet regnes som bosatt fra innreisedato. Etter søknad kan barnetrygd gis for opptil tre år før den kalendermåneden da kravet ble satt fram (etterbetaling) dersom vilkårene for stønad var oppfylt i denne perioden.

Personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, vil ikke ha rett til barnetrygd ved ankomst fordi oppholdstillatelsen er på akkurat 12 måneder. Dersom oppholdstillatelsen blir forlenget utover ett år, kan det i dag søkes om løpende barnetrygd og også etterbetaling tilbake i tid. I praksis vil det for fordrevne fra Ukraina være tale om etterbetaling i ett år.

Regjeringen legger til grunn at omfanget av ytelser, herunder familieytelser, kan påvirke valg av bostedsland. Etterbetaling etter dagens regler vil kunne utgjøre et større beløp, og kan av den grunn være med på å gi et signal om gode norske ordninger, noe som kan gjøre det attraktivt for fordrevne fra Ukraina å komme til Norge.

Som ett av flere tiltak som i sum kan bidra til å redusere ankomstene av fordrevne fra Ukraina til et bærekraftig nivå og mer på linje med våre naboland, foreslås det i denne lovproposisjonen at dagens regel om etterbetaling av barnetrygd i opptil tre år oppheves, og erstattes av en ny regel om etterbetaling i opptil tre måneder, og et unntak om etterbetaling i opptil tre år i enkelte tilfeller, etter mønster av folketrygdloven. Det foreslås også en ny bestemmelse som presiserer når personer med midlertidig kollektiv beskyttelse tidligst kan anses som bosatt i Norge. I praksis betyr dette at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse ikke lenger vil få etterbetalt barnetrygd for det første året de har bodd i Norge. Departementet foreslår at regelen får anvendelse for de som har fått sin første midlertidige oppholdstillatelse fra og med 7. desember 2023, dvs. fra samme dato som regjeringen gjorde det kjent at det blir iverksatt tiltak med formål å blant annet bidra til et mer bærekraftig nivå på ankomstene, inkludert endringer i ordningen om etterbetaling av barnetrygd.

Endringene i barnetrygdloven vil gjelde generelt. Det innebærer at også andre grupper som har rett til barnetrygd, men ikke har søkt, vil miste retten til etterbetaling i opptil tre år. Departementet foreslår å gjøre nødvendige tilpasninger og at det gis adgang til å gi overgangsregler. Det er et mål at endringene, så langt det er mulig, er målrettet og ikke får utilsiktede og uheldige konsekvenser.

11.2 Gjeldende rett

11.2.1 Barnetrygdloven

Barnetrygd reguleres av lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd (barnetrygdloven). Formålet med ytelsen er å bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn, jf. § 1 første ledd. Utvidet barnetrygd skal bidra til å dekke merutgifter en forelder har som enslig forsørger, jf. § 1 andre ledd.

Rett til barnetrygd har foreldre eller annen omsorgsperson som har barn under 18 år boende fast hos seg, dersom barnet er bosatt i riket etter bestemmelsene i barnetrygdloven § 4, jf. barnetrygdloven § 2.

Barnetrygdloven § 4 første ledd angir i bokstav a-d alternative vilkår for når barnet regnes som bosatt i riket. Med riket menes Norge, unntatt Svalbard, Jan Mayen og norske biland. Bosattvurderingen er knyttet til om barnet og/eller omsorgspersonen på nærmere vilkår har oppholdt seg eller skal oppholde seg i Norge i mer enn 12 måneder. Det er et tosporet system der barnet enten kan avlede sin bosattstatus via morens bosattstatus, eller selv skal oppholde seg i Norge i mer enn 12 måneder. Retten til barnetrygd foreligger fra innflytting til Norge når det på dette tidspunkt er sannsynliggjort at oppholdet vil overstige 12 måneder, og det dreier seg om et lovlig opphold, jf. § 4 andre ledd. Personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, har ikke rett til barnetrygd ved ankomst til Norge, fordi oppholdstillatelsen er på akkurat 12 måneder, og altså ikke tilstrekkelig for å gi rett til barnetrygd.

Både ordinær og utvidet barnetrygd klassifiseres som familieytelser under trygdeforordningen (forordning 883/04), noe som blant annet kan medføre at vilkåret om at barnet må være bosatt i Norge for å få rett til barnetrygd anses oppfylt dersom barnet bor i en annen stat som anvender trygdeforordningen, se artiklene 7 og 67. Forutsetningen er at norsk rett skal anvendes, og at personkretsen er omfattet av trygdeforordningen.

Det er et vilkår for rett til barnetrygd at barnet og den barnet bor fast hos har lovlig opphold i Norge, jf. barnetrygdloven § 4 andre ledd. Hva som utgjør et lovlig opphold, er regulert i utlendingsloven. Kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34, er omfattet.

Det er et skjerpet bosattkrav etter barnetrygdloven § 4 fjerde ledd. Barn som har søkt asyl i Norge anses tidligst som bosatt her fra og med den kalendermåneden det er truffet vedtak om å gi asyl eller oppholdstillatelse i Norge. En asylsøker regnes derfor først som bosatt i Norge med virkning fra den kalendermåneden vedtaket om oppholdstillatelse er fattet, selv om vedtaket har tilbakevirkende kraft. Retten til barnetrygd vil da først kunne inntre fra kalendermåneden etter at vedkommende regnes som bosatt i Norge, se barnetrygdloven § 11 første ledd. Asylsøkere vil altså etter dette kunne ha oppholdt seg i Norge i over 12 måneder, uten at de har rett til barnetrygd hvis det ikke er fattet vedtak om å gi asyl eller opphold på annet grunnlag.

Barnetrygdloven § 11 gir regler om stønadsperiode for barnetrygd. Første ledd angir virkningstidspunktet for når stønaden kommer til utbetaling. Barnetrygd gis fra og med kalendermåneden etter at vilkårene for rett til barnetrygd er oppfylt og tidligst med virkning fra kalendermåneden etter at barnet er født.

Etter barnetrygdloven § 11 andre ledd første punktum kan barnetrygd etterbetales med virkning opptil tre år tilbake i tid år dersom vilkårene for rett til stønad var oppfylt i denne perioden. Grensen på tre år er absolutt. Krav på barnetrygd foreldes altså fortløpende, og krav som er eldre enn tre år anses foreldet. Utgangspunktet for beregningen av fristen er kalendermåneden kravet ble satt fram. Etterbetaling av barnetrygd forutsetter at barnetrygden ikke allerede er utbetalt for samme tidsrom til en annen berettiget stønadsmottaker.

Dagens regler om etterbetaling i barnetrygdloven er en videreføring av tidligere regler i barnetrygdloven av 1946, se Ot.prp. nr. 57 (2000–2001), og har vært uforandret siden loven ble vedtatt i 2002. I lovproposisjonen går det fram at de samme prinsipper og mål som ved utarbeidelsen av ny lov om folketrygd, se Ot.prp. nr. 29 (1995–96), ble lagt til grunn ved ny barnetrygdlov. Hovedmålsettingen var en enklere lov som er mest mulig forståelig for den enkelte og lettest mulig å praktisere for trygdeetaten.

Ved saksbehandlingen etter barnetrygdloven får forvaltningsloven anvendelse, likevel slik at enkelte av folketrygdlovens bestemmelser er gitt tilsvarende anvendelse så langt de passer, se barnetrygdloven § 16. Folketrygdlovens regler i § 22-13 og § 22-14 om etterbetaling og foreldelse er ikke omfattet av bestemmelser som skal gis tilsvarende anvendelse for barnetrygd.

Utgangspunktet ved vurderingen av om det foreligger rett til norsk barnetrygd, er at de nasjonale vilkårene i barnetrygdloven må være oppfylt. Dette utgangspunktet må imidlertid fravikes der det er nødvendig av hensyn til EØS-avtalens regler, trygdeforordningen og eventuelle andre trygdeavtaler.

Likebehandling av statsborgere fra alle EU/EØS-stater er grunnleggende i EU/EØS-retten. Verken trygdeforordningen eller annen EU/EØS-rett pålegger imidlertid statene å ha bestemte trygdeytelser, og det er i utgangspunktet også opp til statene å fastsette vilkår, størrelse på utbetaling og varighet, så langt fri bevegelighet på tvers av landegrensene i EØS-området ivaretas. Rettsstillingen til tredjelandsborgere uten familietilknytning til EØS-borgere faller utenfor EØS-avtalens rekkevidde.

11.2.2 Utlendingsloven

Det følger av lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 60 at førstegangs oppholdstillatelse i Norge gis som midlertidig oppholdstillatelse i inntil fem år av gangen. Med mindre annet er fastsatt i utlendingsloven eller utlendingsforskriften, skal tillatelse gis for minst ett år. Videre har en utlending etter søknad rett til fornyelse av en midlertidig oppholdstillatelse dersom grunnlaget for førstegangs tillatelse fortsatt er til stede, jf. utlendingsloven § 61. Dette gjelder likevel ikke dersom det framgår av utlendingsloven eller utlendingsforskriften at oppholdstillatelsen ikke kan fornyes eller det foreligger omstendigheter som vil gi grunn til å nekte utlendingen adgang til eller opphold i riket i medhold av andre bestemmelser i utlendingsloven. Fornyet tillatelse gis som midlertidig oppholdstillatelse og som regel for ett eller to år.

For personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse gjelder det egne regler for varighet og forlengelse av oppholdstillatelsen, jf. utlendingsloven § 34. Midlertidig kollektiv beskyttelse gis for ett år av gangen og kan fornyes eller forlenges inntil tre år fra det tidspunktet vedkommende første gang fikk oppholdstillatelse. Tillatelsen kan bare fornyes eller forlenges dersom vilkårene for dette er oppfylt, og ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse ikke er opphevet, jf. utlendingsloven § 61 andre ledd. For personer fordrevet fra Ukraina som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse følger vilkårene for forlengelse av utlendingsforskriften § 7-5 a.

Etter gjeldende rett har personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse ikke rett til barnetrygd ved ankomst. For rett til barnetrygd må barnet være ansett som bosatt i Norge i mer enn 12 måneder, jf. barnetrygdloven § 4 første ledd, se punkt 11.2.1. Etter gjeldende praksis gis fordrevne fra Ukraina rett til å søke om både løpende barnetrygd og også etterbetaling inntil tre år tilbake i tid dersom oppholdstillatelsen forlenges utover ett år. I praksis vil det for fordrevne fra Ukraina være aktuelt med etterbetaling i ett år.

11.2.3 Kontantstøtteloven

Det følger av lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre (kontantstøtteloven) § 8 andre ledd at kontantstøtte kan gis for opptil tre måneder før den måneden da søknad ble framsatt, dersom vilkårene for rett til støtte var oppfylt i denne perioden. Bakgrunnen for denne regelen framgår av Ot.prp. nr. 56 (1997–98) punkt. 4.3.

Krav på kontantstøtte foreldes fortløpende slik at etterbetaling som følge av sen kravsfremsettelse aldri kan foretas med virkning for lenger tid tilbake enn tre måneder. Bestemmelsen tilsvarer folketrygdloven § 22-13 tredje ledd, se Ot.prp. nr. 56 (1997–98) s. 10.

Ved saksbehandlingen etter kontantstøtteloven får forvaltningsloven anvendelse, likevel slik at enkelte av folketrygdlovens bestemmelser er gitt tilsvarende anvendelse så langt de passer, se kontantstøtteloven § 17. Folketrygdlovens regler i § 22-13 og § 22-14 om etterbetaling og foreldelse er ikke omfattet av bestemmelser som skal gis tilsvarende anvendelse for kontantstøtte.

11.2.4 Folketrygdloven

Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) § 22-13 har alminnelige regler om frister for å framsette krav, virkningstidspunkt og etterbetaling. Etter folketrygdloven § 22-13 første ledd må det normalt settes fram et krav for at man skal ha rett til ytelser etter folketrygdloven. Kravtidspunktet har betydning for når ytelsen skal utbetales fra, men også for når kravet går tapt. Bestemmelsen må ses i sammenheng med folketrygdloven § 22-12. Det fins egne fristbestemmelser for krav om ytelser som utbetales som et engangsbeløp i folketrygdloven § 22-13 andre ledd.

Folketrygdloven § 22-13 tredje ledd stadfester en hovedregel om etterbetaling av løpende ytelser. Etterbetaling gis for opptil tre måneder før den måneden da kravet ble satt fram, dersom vilkårene var oppfylt i denne perioden. Av Arbeids- og velferdsetatens (NAV) rundskriv R22-0 framgår følgende:

[…] Bestemmelsen er i realiteten ikke en ren fristbestemmelse, men mer en bestemmelse om virkningstidspunkt. Den sier ikke at krav må fremsettes innen en viss frist for at man skal få rett til en ytelse. Den sier derimot at en ytelse som gis pr. dag eller måned bare gis for opptil tre måneder før den måned da kravet ble satt frem. Man kan derfor fremsette krav når som helst etter at vilkårene for ytelse er til stede, men kan altså etter hovedregelen ikke få ytelse lenger enn tre måneder tilbake selv om vilkårene har vært til stede vesentlig lenger. Det er viktig å påse at vilkårene for den aktuelle ytelsen har vært oppfylt i hele perioden det etterbetales for. […]

Det er gitt enkelte særregler for barnepensjon, overgangsstønad og alderspensjon.

Det følger av folketrygdloven § 22-13 syvende ledd at stønadene kan gis for opptil tre år før kravet ble satt fram, dersom den som har rett til ytelsen, åpenbart ikke har vært i stand til å sette fram krav tidligere eller dersom trygdens organer har gitt misvisende opplysninger.

Det skal etter rettspraksis mye til for at et medlem åpenbart ikke har vært i stand til å sette fram krav. Det vil være en presumsjon for dette ved alvorlige sinnslidelser. Vilkåret kan etter omstendighetene også være oppfylt i andre tilfeller. Det mest praktiske eksempel på andre alternativ i bestemmelsen er at vedkommende har eller har hatt alvorlig sykdom eller skade. På grunn av psykisk sykdom kan medlemmet mangle innsikt i egen tilstand. Det stilles et høyt beviskrav gjennom bruken av formuleringen «åpenbart» i lovteksten.

Misvisende opplysninger fra NAV kan også omfatte manglende opplysninger. Trygderetten har i flere kjennelser lagt til grunn at svikt i rutinene med å informere etterlatte om deres rettigheter når trygdekontoret var blitt kjent med et dødsfall, må anses som manglende opplysninger som sidestilles med «misvisende opplysninger».

Det er en absolutt betingelse for å benytte unntaksregelen at vilkårene for rett til ytelsen har vært oppfylt i hele etterbetalingsperioden.

Etter folketrygdloven § 22-17 b kan det ikke kreves erstatning etter alminnelige erstatningsrettslige regler for tidsrom som faller utenfor folketrygdloven § 22-13. Det er heller ikke anledning til å få ytterligere renter eller erstatning for rentetap i andre tilfeller eller i større utstrekning enn det som følger av folketrygdloven § 22-17.

Bestemmelsen er ikke ment som et generelt unntak fra erstatningsretten for NAVs virksomhet, men gjelder bare saker der det blir etterbetaling etter folketrygdloven § 22-13 eller § 22-14 fjerde ledd, se Ot.prp. nr. 76 (2007–2008) punkt 5.

I tilfeller der den som har rett til en ytelse, helt eller delvis har fått avslått et krav om ytelsen på grunn av feil som NAV, Helsedirektoratet eller underliggende organer har gjort, skal ytelsen etter folketrygdloven § 22-14 fjerde ledd første punktum gis fra det tidspunktet den skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godtatt første gang det ble framsatt.

11.2.5 Forskotteringsloven

Lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven) § 7 har bestemmelser om utbetaling og etterbetaling av bidragsforskott. Det følger av forskotteringsloven § 7 første ledd første punktum at bidragsforskott ytes fra og med den kalendermåned vilkårene for forskott er oppfylt. Det kan ikke ytes bidragsforskott for lengre tid tilbake enn tre måneder før den måneden kravet om forskott ble satt fram, se samme ledds andre punktum. Bestemmelsen må ses i sammenheng med lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven) § 72 første ledd. Så fremt vilkårene for rett til bidragsforskott er oppfylt, gjøres ingen ytterligere vurderinger.

Etter forskotteringsloven § 7 andre ledd første punktum følger at dersom vilkårene for rett til bidragsforskott var oppfylt på et tidligere tidspunkt enn nevnt i første ledd andre punktum, kan det bestemmes at etterbetaling skal skje for opptil tre år dersom det er på det rene at vedkommende ikke har satt fram krav tidligere på grunn av uriktige eller misvisende opplysninger fra NAV. Bestemmelsen tilsvarer folketrygdloven § 22-13 syvende ledd. Bakgrunnen for bestemmelsen framgår av forarbeidene, Ot.prp. nr. 76 (1987–88), kapittel 9, side 11.

Etter forskotteringsloven § 7 andre ledd andre punktum følger at dersom et krav om bidragsforskott er avslått, og dette skyldes en feil som ikke kan tilskrives den som har satt fram kravet, kan etterbetaling skje for en lengre periode enn tre år.

11.3 Nordisk rett

11.3.1 Innledning

Alle de nordiske landene har ytelser som tilsvarer barnetrygd. Nedenfor følger en kortfattet oversikt over regelverket i de andre nordiske landene.

11.3.2 Danmark

I Danmark er det et krav om forutgående botid for rett til full barnetrygd på seks år. For å få full barnetrygd er det et vilkår at borgeren har bodd eller arbeidet i Danmark, Grønland eller Færøyene i seks år i løpet av de siste ti årene. Perioder fra et annet EØS-land likestilles med perioder i Danmark. Hvis borgeren har kortere botid eller arbeidsperioder, utbetales ytelsen forholdsmessig. Ytelsen utbetales med ulike satser, avhengig av barnets alder og deles mellom foreldrene.

Fordrevne fra Ukraina vil ikke kunne motta full barnetrygd fra Danmark før de har bodd eller arbeidet i Danmark i minimum seks år. De kan få en forholdsmessig andel av barnetrygden fra de har hatt lovlig opphold i fem måneder og frem til de har opptjent full rett til ytelsen.

I Danmark kan barnetrygd etterbetales i inntil tre år.

11.3.3 Sverige

Foreldre som bor og har barn i Sverige mottar barnetrygd og studiebidrag (barnetrygd fra 16-18 år). Det er ikke nødvendig å søke om ytelsene i Sverige. Den utbetales automatisk og kommer en gang i måneden. Sverige har i tillegg et flerbarnstillegg for de som har to eller flere barn.

For personer med midlertidig opphold (som ukrainerne) forutsetter retten til ytelsene at mottakeren har vært bosatt i Sverige i minst 12 måneder. Hvis de har kommet til Sverige med en annen oppholdstillatelse, kan de få stønaden utbetalt på et tidligere tidspunkt. Dette avhenger av typen oppholdstillatelse som er gitt. Det er nå mange fordrevne fra Ukraina som har rett til ytelsen i Sverige, fordi de har vært i landet i over ett år.

I Sverige utbetales barnetrygd fra det tidspunktet retten oppstår, uten søknad. Barnetrygden kan etterbetales i inntil to år.

11.3.4 Finland

Finland utbetaler barnetrygd for alle barn som er fast bosatt i Finland. Utbetalingen opphører når barnet er 17 år. Det er et vilkår for retten til barnetrygd at barnets forelder bor i Finland. Utbetalingen av barnetrygden opphører dersom barnet flytter til utlandet permanent sammen med sin verge. Barnetrygden er skattefri inntekt og avhenger av antallet barn i familien.

For personer med midlertidig opphold (som ukrainerne) forutsetter retten til ytelsene at mottakeren har vært bosatt i Finland i minst 12 måneder. Hvis de har kommet til Finland med en annen oppholdstillatelse, kan de få stønaden utbetalt på et tidligere tidspunkt. Dette avhenger av typen oppholdstillatelse som er gitt. Det er nå mange fordrevne fra Ukraina som har rett til ytelsen i Finland, fordi de nå vært i landet i over ett år.

I Finland kan barnetrygd etterbetales i inntil seks måneder.

11.3.5 Island

Det er ikke noe fast beløp for barnetrygd per barn/per måned, og størrelsen på barnetrygden beregnes individuelt på bakgrunn av inntekten til barnets forsørgere (behovsprøvd). Ytelsen utbetales etterskuddsvis og beregnes på bakgrunn av ligningen fra året før. Beløpet deles i to utbetalinger, den første 1. juni og den andre 1. oktober. Det er mulig å søke om forskudd som betales 1. februar og 1. mai. Det er ikke nødvendig å søke dersom foreldrene og barnet/barna bor hele året på Island. Full ytelse utbetales for barnets fødselsår, men ingen ytelse utbetales for det året et barn fyller 18 år.

Fordrevne fra Ukraina som har oppholdstillatelse på Island, har rett til barnetrygd fra det tidspunktet de er registrert bosatt på Island.

På Island kan barnetrygd etterbetales med inntil seks skatteårs tilbakevirkning. Det beregnes ikke barnetrygd for år det ikke søkes spesifikt om. Det må søkes årlig.

11.4 Forslaget i høringsnotatet

11.4.1 Ny hovedregel om etterbetaling

I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve dagens generelle treårsregel om etterbetaling i barnetrygdloven § 11 andre ledd som et tiltak for å bidra til at ankomstene fra Ukraina skal komme mer på nivå med ankomstene til våre naboland. Det ble vist til at formålet med barnetrygden er å bidra til å dekke noen av de løpende utgiftene familiene har til å forsørge barna, mens etterbetaling av barnetrygd ikke i samme grad bidrar til det. På etterbetalingstidspunktet vil barnet også allerede være forsørget for perioden som er gått.

Departementet viste videre til at barnetrygden er den eneste kontantytelsen som utbetales fra folketrygden som kan etterbetales i opptil tre år uten at det stilles nærmere vilkår for en slik etterbetaling. Sett med dagens øyne, er det vanskelig å se gode grunner for å opprettholde en generell regel som er så vid som dagens regel. Departementet foreslo på denne bakgrunn å oppheve barnetrygdloven § 11 andre ledd om tre års etterbetaling.

I høringsnotatet viste departementet til at bortfall av bestemmelsen om etterbetaling av barnetrygd i sin helhet kan gi uheldige konsekvenser for personer i situasjoner der det kan være gode grunner til etterbetaling for en viss periode. Eksempelvis kan det i enkelte livssituasjoner som ved dødsfall og samlivsbrudd, være vanskelig å områ seg og søke i tide, noe det må tas hensyn til. På denne bakgrunn foreslo departementet at det fortsatt bør være en generell regel for alle om etterbetaling for en viss, men kortere, periode, for å dekke de ulike behov som gjør seg gjeldende. Departementets vurdering var at det i normaltilfellene vil være tilstrekkelig med en tre måneders etterbetalingsregel, slik som i folketrygdloven § 22-13 tredje ledd.

Med dette som utgangspunkt viste departementet til at det viktig at like tilfeller behandles likt, på tvers av sammenlignbare regelsett. Nye regler om etterbetaling bør derfor i størst mulig grad være sammenlignbare med øvrige regler for etterbetaling i annet regelverk for kontantytelser, som folketrygdloven, kontantstøtteloven og forskotteringsloven. Det skaper mer ensartete regler, og gir forutsigbarhet for brukerne. Videre vil like regler gjøre det lettere administrativt håndterbart for NAV, og en vil unngå situasjoner der det vil være krevende for NAV å forklare hvorfor tilsynelatende like tilfeller behandles ulikt. Videre var det et hensyn at det bør tilstrebes at reglene fortsatt skal være enkle.

Departementet foreslo på denne bakgrunn at det i barnetrygdloven § 11 andre ledd innføres en regel etter mønster av blant annet folketrygdloven § 22-13 tredje ledd, ved at det gis rett til barnetrygd for opptil tre måneder før den måneden da kravet ble satt fram, dersom vilkårene var oppfylt i denne perioden.

11.4.2 Unntaksregel i særlige tilfeller

I høringsnotatet uttalte departementet at det etter departementets syn er det viktig å ha regler som ivaretar den enkeltes rettsikkerhet i situasjoner der vedkommende selv ikke kan lastes for feilen, for eksempel der NAV har gitt misvisende opplysninger, eller vedkommende ikke er i stand til å ivareta sine interesser, for eksempel ved alvorlig sykdom eller skade.

En unntaksregel i barnetrygdloven etter mønster av folketrygdloven § 22-13 syvende ledd, vil i slike tilfeller være en sikkerhetsventil som ivaretar den stønadsberettigede. Departementet viste også til at kontantstøtteloven og forskotteringsloven langt på vei har sammenlignbare bestemmelser, og en tilsvarende bestemmelse i barnetrygdloven vil føre til mer ensartede regler.

På denne bakgrunn foreslo departementet at det innføres en unntaksregel i barnetrygdloven § 11 nytt tredje ledd etter mønster av folketrygdloven § 22-13 syvende ledd. Etter en slik bestemmelsen vil barnetrygd kunne gis for et tidsrom på opptil tre år før søknadstidspunktet i tilfeller der den som har rett til ytelsen ikke tidligere har vært i stand til å sette fram krav, eller dersom det er på det rene at forsinkelsen med å sette fram krav skyldes misvisende opplysninger fra NAV.

11.4.3 Presisering av når rett til barnetrygd oppstår ved flytting til Norge for personer som omfattes av midlertidig kollektiv beskyttelse

I høringsnotatet redegjorde departementet for fra hvilket tidspunkt det foreligger rett til barnetrygd ved innflytting til Norge. Utgangspunktet etter barnetrygdloven § 4 første ledd er at det som hovedregel foreligger rett til barnetrygd fra innflytting til Norge, når det på dette tidspunktet er sannsynliggjort at oppholdet vil overstige 12 måneder. Personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse har ikke rett til barnetrygd ved ankomst, da oppholdstillatelse på grunnlag av midlertidig kollektiv beskyttelse gis for ett år, dvs. nøyaktig 12 måneder, jf. utlendingsloven § 34 andre ledd. Ettersom de fleste fordrevne fra Ukraina har fått oppholdstillatelse med hjemmel i denne bestemmelsen, vil de ikke ha rett til barnetrygd på dette grunnlaget. Etter gjeldende praksis gis de fordrevne fra Ukraina med midlertidig kollektiv beskyttelse imidlertid rett til å søke om etterbetaling i opptil tre år tilbake i tid dersom oppholdstillatelsen forlenges utover ett år. I praksis vil det for fordrevne fra Ukraina være aktuelt med etterbetaling i ett år.

Etter barnetrygdloven § 4 fjerde ledd er det et skjerpet bosattkrav for asylsøkere, som innebærer at asylsøkere tidligst kan anses for bosatt i Norge fra og med måneden oppholdstillatelsen er gitt. Da barnetrygd etter barnetrygdloven § 11 første ledd først kan innvilges fra måneden etter at retten til barnetrygd inntreffer, kan barnetrygd til asylsøkere først innvilges med virkning fra måneden etter at oppholdstillatelsen på mer enn 12 måneder er innvilget. For de som får midlertidig kollektiv beskyttelse, innvilges oppholdstillatelsen likevel tett opp mot ankomsttidspunktet, men dette gir altså i seg selv ikke rett til barnetrygd fordi den første tillatelsen ikke gis for mer enn 12 måneder.

Med dette som utgangspunkt, viste departementet i høringsnotatet til at det er behov for å presisere når personer med midlertidig kollektiv beskyttelse tidligst kan anses bosatt i riket etter barnetrygdloven § 4, som vil være utgangspunktet for retten til barnetrygd. Siden retten til midlertidig kollektiv beskyttelse i første omgang varer i 12 måneder, ble det foreslått å presisere i barnetrygdloven § 4 nytt femte ledd at det først er fra kalendermåneden den første midlertidige, ettårige oppholdstillatelsen utløper, at disse barna anses bosatt i Norge. Med en slik presisering blir situasjonen mer sammenlignbar med situasjonen for andre som har søkt asyl i Norge. De vil som nevnt først ha rett til barnetrygd fra måneden etter at det er gitt en oppholdstillatelse på mer enn 12 måneder.

Forslaget til presisering klargjør at fordrevne fra Ukraina tidligst anses som bosatt i Norge fra tidspunktet for utløpet av den første, ettårige oppholdstillatelsen på grunnlag av midlertidig kollektive beskyttelse. Barnetrygd vil da kunne innvilges med virkning fra måneden etter at den første midlertidige kollektive beskyttelsen utløper, og oppholdet overstiger 12 måneder. Det betyr også at det klarlegges at vilkårene for rett til barnetrygd ikke har vært oppfylt fram til dette tidspunktet. Etterbetaling på opptil tre måneder etter forslaget til den nye etterbetalingsregelen, kan etter dette først gis ved forsinket kravsfremsettelse i etterkant av at bosattkravet er oppfylt, forutsatt at vilkårene har vært oppfylt i perioden. Det vil altså ikke gis barnetrygd for perioden før måneden etter utløpet av den første ettårige oppholdstillatelsen.

11.4.4 Overgangsregler

I høringsnotatet foreslo departementet at den foreslåtte presiseringen av bosattkravet for personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, gis virkning fra 7. desember 2023. Dette er samme dato som regjeringen gjorde det kjent at det blir iverksatt tiltak med formål å blant annet bidra til et mer bærekraftig nivå på ankomstene, inkludert endringer i ordningen om etterbetaling av barnetrygd. Det innebærer at endringene etter forslaget vil gis virkning tilbake i tid. I høringsnotatet ble det foreslått egnede overgangsregler for endringene i bosettingskravet, og også for endringene i etterbetalingsreglene. Med de foreslåtte overgangsregler, var departementets vurdering at forslagene til lovendringer ikke vil innebære noen form for grunnlovsstridig tilbakevirkning etter Grunnloven § 97, eller være et uforholdsmessig inngrep etter artikkel 1 i Protokoll 1 til den europeiske menneskerettskonvensjon – EMK P1-1.

I høringsnotatet ble virkningene av de foreslåtte reglene oppsummert slik:

Generelle virkninger

• De som har søkt om barnetrygd før endringslovens ikrafttredelse, vil behandles etter gjeldende etterbetalingsregler, forutsatt at de ved tidspunktet for ikrafttredelsen oppfylte vilkårene for barnetrygd.

• De som fyller alle vilkårene for rett til barnetrygd ved tidspunktet for ikrafttredelsen, men som av forskjellige grunner ikke har søkt om ytelsen før endringsloven er trådt i kraft, vil ha en overgangsperiode på tre måneder etter lovens ikrafttredelse for å søke om etterbetaling etter de gamle reglene. Dersom de søker etter denne overgangsperioden, vil de nye etterbetalingsreglene i § 11 komme til anvendelse.

• De som oppfyller vilkårene for barnetrygd først etter endringslovens ikrafttredelse, kan få etterbetalt barnetrygd etter de nye etterbetalingsreglene i § 11, det vil si i utgangspunktet for inntil tre måneder. For de som er på midlertidige oppholdstillatelser med en varighet av ett år eller mindre, videreføres dagens praksis med mulighet for etterbetaling også for tiden før man kommer i posisjon for å få utbetalt barnetrygd. Etterbetaling kan dermed omfatte en periode før forlenget oppholdstillatelse innvilges, men begrenset til inntil tre måneder før søknadstidspunktet. For personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse vil denne muligheten være avhengig av om de fikk sin første oppholdstillatelse før eller etter 7. desember 2023, se strekpunkt 2 og 3 like under.

Virkninger for personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse

• De som har fått videreført oppholdstillatelse før lovens ikrafttredelse og som søker innen overgangsregelen på tre måneder, vil få rett etter de gamle etterbetalingsreglene, det vil si etterbetaling helt tilbake til ankomst (opptil tre år) etter någjeldende § 11 andre ledd.

• De som får innvilget sin første oppholdstillatelse før endringen i § 4 femte ledd gis virkning, det vil si 7. desember 2023, men som ikke har kommet i posisjon for å få utbetalt barnetrygd når loven trer i kraft, vil reguleres av de nye etterbetalingsreglene. Dette betyr at de vil ha rett til etterbetaling for inntil tre måneder før søknadstidspunktet. Siden endringen i § 4 ikke er trådt i kraft for denne gruppen, kan de påberope etterbetaling opptil tre måneder også innenfor de første 12 månedene de har oppholdt seg i Norge.

• De som får første tillatelse etter at endringen i § 4 femte ledd trer i kraft, det vil si 7. desember 2023, omfattes fullt ut av de nye reglene. De vil ha rett til barnetrygd fra kalendermåneden etter utløpet av sin første ettårige oppholdstillatelse, jf. ny § 4 femte ledd. Den gruppen har rett på etterbetaling etter de vanlige reglene i ny § 11, men ikke før retten til midlertidig kollektiv beskyttelse er forlenget, det vil si i praksis tolv måneder etter at den første midlertidige oppholdstillatelsen ble gitt.

11.4.5 Vern mot diskriminering

Det følger av Grunnloven § 98 andre ledd at «[i]ntet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.». Bestemmelsen gir et selvstendig og generelt diskrimineringsvern, og er ikke knyttet til bestemte diskrimineringsgrunnlag. Et generelt og selvstendig diskrimineringsvern følger også av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 26. Diskrimineringsbestemmelsene i de øvrige menneskerettighetskonvensjonene er begrenset til å gjelde diskriminering innenfor konvensjonsrettighetenes anvendelsesområde.

Departementet foretok i høringsnotatet en vurdering av om de foreslåtte endringene er nødvendige og forholdsmessige sett opp mot situasjonen og formålet, og de grunnleggende rettighetene som følger av Grunnloven og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.

Departementet viste til behovet for å presisere når personer med midlertidig kollektiv beskyttelse tidligst kan anses bosatt i riket etter barnetrygdloven § 4 som er utgangspunktet for retten til barnetrygd. Situasjonen med den foreslåtte presiseringen blir mer sammenlignbar med situasjonen for andre som har søkt asyl i Norge, jf. barnetrygdloven § 4 fjerde ledd. Departementet vurderte at forskjellsbehandlingen har et legitimt formål, er saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig inngripende, og at den derfor ikke vil utgjøre diskriminering i strid med forbudene i Grunnloven og konvensjonene omtalt ovenfor.

11.5 Høringsinstansenes syn

Totalt har 14 høringsinstanser avgitt realitetsuttalelse i høringen. Dette omfatter Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Barneombudet, Fredrikstad kommune, Jussformidlingen i Bergen, Landsorganisasjonen (LO), Nesodden kommune, Norges Institusjon for menneskerettigheter (NIM), Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Porsgrunn kommune, Redd Barna, Røde Kors, Skattedirektoratet, UNICEF Norge og Utlendingsdirektoratet (UDI).

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter ikke lovforslaget. Dette gjelder NOAS, UNICEF Norge, Redd Barna, Røde Kors, Jussformidlingen Bergen, Nesodden kommune og Fredrikstad kommune. Hovedbegrunnelsen er at forslagene kan føre til økt barnefattigdom hos en gruppe flyktninger som fra før av er i en særlig sårbar situasjon. Flere viser til at barnetrygden er med på å redusere barne- og familiefattigdom, at forslaget strider i mot regjeringens egne ambisjoner om å bekjempe barnefattigdom og også konklusjonene fra ekspertgruppen om barn i fattige familier. De fleste av disse instansene mener også at hensynet til barnet ikke er tilstrekkelig løftet fram og tatt hensyn til, og de etterlyser en grundigere vurdering av forslagenes konsekvenser for barna det gjelder, også opp mot folkerettslige forpliktelser.

NOAS uttaler:

[…] Barnetrygden er en ytelse som retter seg spesifikt mot barnefamilier, og forslaget vil innebære en økonomisk svekkelse for en gruppe hvor mange allerede er blant de svakest stilte i det norske samfunnet.

Jussformidlingen i Bergen har forståelse for at departementet anser lovendringen som et effektivt virkemiddel for å bidra til at ankomstene fra Ukraina kommer på nivå med ankomstene til våre naboland, men mener at:

[…] regelendringene vil ha stor negativ innvirkning på samtlige barnefamilier, som allerede er i en presset økonomisk situasjon. Hensynet til barnets beste bør ikke vike for hensynet til å dempe presset på mottakssystemet.

UNICEF Norge uttaler blant annet at de mener at lovforslaget innebærer en forsterket forskjellsbehandling fordi man ønsker å anse flyktninger som er bosatt under kollektiv midlertidig beskyttelse for «tidligst som bosatt i riket fra og med kalendermåneden etter utløpet av sin ettårige oppholdstillatelse». De mener innskrenkningen må vurderes tydelig i lys av diskrimineringsvernet, og at det må sørges for å ivareta rettighetene til alle barn i Norge i tråd med diskrimineringsvernet. Redd Barna etterlyser også en grundigere utredning av denne siden av lovendringen.

Nesodden kommune og Fredrikstad kommunene er bekymret for at forslaget vil gi økt økonomisk belastning for kommunene, og hva forslaget vil bety for kommunenes vilje til å bosette flyktninger.

Barneombudet anerkjenner at myndighetene som følge av de høye ankomstene til Norge og dermed økt press på velferdssystemet, må gjøre komplekse barnets beste-vurderinger, hvor ulike hensyn må veies opp mot hverandre. Barneombudet viser imidlertid til at barnets beste skal tillegges stor vekt ved avveiningen mot andre interesser, og mener blant annet at departementet i liten grad har identifisert hvilke konsekvenser lovforslaget vil ha for barn, herunder barns rett til sosial og økonomisk trygghet etter barnekonvensjonen artiklene 26 og 27, og Grunnloven § 104 tredje ledd. Barneombudet mener videre at departementet særlig burde ha sett nærmere på levestandarden til ukrainske barn i Norge og hvilken betydning lovendringene vil ha for denne gruppen. NIM har i sin høringsuttalelse gitt innspill til enkelte av de menneskerettslige vurderingene og savner blant annet en mer inngående vurdering av barnekonvensjonens bestemmelser om barns rett til sosial og økonomisk trygghet.

Høringsinstansene som støtter forslaget, er Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), LO og Porsgrunn kommune. LO viser til at det gjøres en stor innsats i mange norske kommuner, i mottakene og det samlede norske mottaksapparatet for å integrere flyktningene i kommunene, og at Norge generelt og relativt sett har gode velferdsordninger for flyktningene. LO uttaler videre at ankomsten av vesentlig flere fordrevne til Norge enn til de andre nordiske landene, kan ha noe med denne situasjonen å gjøre. LO forstår regjeringens bekymring for bærekraften i ordningene og mener at innstrammingen har en fornuftig begrunnelse.

LO uttaler:

Situasjonen vil da også bli mer sammenlignbar med situasjonen som for andre som har søkt asyl i Norge. Samtidig innebærer dette en harmonisering av etterbetalingsregler i andre ordninger, bla. etter folketrygdloven. LO støtter denne typen innstramminger som vi mener har en fornuftig begrunnelse.

Samtidig er det viktig at ikke enkeltgrupper blir urimelig behandlet ved en slik endring i loven. Overgangsreglene og tilpasninger som foreslås må forutsettes å kunne hindre en slik situasjon.

AVdir, som mener at forslaget vil innebære en forenkling, ser at endringen også vil kunne ha negative konsekvenser for barnefattigdom for visse grupper barn, men viser til at barnetrygden er et supplement til forsørgelse av barn og at lovendringen ikke vil endre den månedlige utbetalingen av ytelsen. AVdir peker også på at reduksjonen i etterbetalingsperioden vil forenkle saksbehandlingen i NAV, og at det er hensiktsmessig å innføre like regler for asylsøkere.

Jussformidlingen Bergen og AVdir uttaler seg om den foreslåtte unntaksregelen som gir fortsatt rett til etterbetaling i opptil tre år der vedkommende selv ikke kan lastes for feilen, eller ikke er i stand til å ivareta sine interesser. Basert på egne erfaringer med klienter, mener Jussformidlingen Bergen at regelen i folketrygdloven innebærer en urimelig høy terskel for å få tilkjent etterbetaling, og at regelen derfor i de fleste tilfelle ikke oppfyller sin funksjon som sikkerhetsventil. AVdir er enige i at det er behov for en unntaksregel, og er positive til at denne utformes etter mønster av folketrygdloven § 22-13 syvende ledd. AVdir viser til at etaten har lang erfaring med bestemmelsen i folketrygdloven og at det er mye rettspraksis på området, noe som vil gi god veiledning for hvordan en tilsvarende bestemmelse i barnetrygdloven skal praktiseres.

AVdir, NIM og Jussformidlingen Bergen har uttalt seg noe mer konkret om forslaget til frist- og overgangsregler. AVdir ser at de foreslåtte overgangsreglene vil være vanskelig å forklare for brukerne, både i vedtakene og i informasjonen på nav.no. Dette vil kunne gi en økt andel klager. NIM understreker i sin høringsuttalelse at det er viktig at de nye fristreglene kommuniseres tydelig og forståelig til berørte grupper, slik at de får en reell mulighet til å søke innen fristen. Dette er viktig for å sikre at brukerne gis gode muligheter for i praksis å få oppfylt sine rettigheter etter ØSK, EMK P1-1 og Grunnloven § 97. Jussformidlingen Bergen mener hensynet til forutberegnelighet for den enkelte søker tilsier at endringen i barnetrygdloven bør gis virkning fra iverksettelsestidspunktet og ikke kunngjøringstidspunktet.

Skattedirektoratet uttaler seg om de administrative konsekvensene. For ordens skyld opplyser Skattedirektoratet om at Folkeregisteret ikke kan levere datagrunnlag for å vurdere faktum opp mot den foreslåtte § 4 femte ledd og legger derfor til grunn at endringene som skal gjøres i NAVs systemer gjøres basert på opplysninger innhentet fra UDI.

11.6 Departementets vurderinger

11.6.1 Samlet vurdering av forslagene

Departementet opprettholder forslagene i høringsnotatet, og foreslår en innstramming i reglene om etterbetaling av barnetrygd, kombinert med et presisert og skjerpet bosettingskrav for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, selv om flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, ikke støtter forslaget. Etter departementets vurdering vil endringene støtte opp under målsettingen om at lovforslaget sammen med en rekke andre tiltak, kan bidra til at ankomstene fra Ukraina kommer mer på nivå med ankomstene til våre naboland.

Etterbetaling av barnetrygd etter dagens regler vil kunne utgjøre et større engangsbeløp, og kan av den grunn være med på å gi et signal om gode norske ordninger, noe som kan gjøre det attraktivt for fordrevne fra Ukraina å komme til Norge. Etter departementets syn vil de foreslåtte innstrammingene, sammen med andre tiltak, kunne bidra til å redusere ankomstene av fordrevne fra Ukraina til et bærekraftig nivå og mer på linje med de andre nordiske landene, i tråd med målsettingen. Presset i kommunene er stort. Over tid vil det kunne bli krevende for kommunene å levere gode tjenester til innbyggerne, både for fordrevne fra Ukraina og alle andre, dersom det ikke iverksettes tiltak. Presset på kommunene og velferdstilbudet må begrenses til et bærekraftig nivå.

Dagens ordning om etterbetaling av barnetrygd innebærer en midlertidig høyere inntekt i det andre året for barnefamilier som får forlenget den midlertidige kollektive beskyttelsen i ytterligere ett år. Dette fordi det etter gjeldende praksis utløser rett til etterbetaling av barnetrygd for året som har gått når den ettårige oppholdstillatelsen forlenges. Den midlertidige høyere inntekten vil da følgelig bli redusert igjen det tredje året familien oppholder seg i Norge ved en ytterligere forlengelse. Det betyr at opphevelsen av bestemmelsen om etterbetaling i opptil tre år, vil kutte den midlertidig høyere inntekten det andre oppholdsåret for disse barnefamiliene. Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) oppgir at dette berører om lag 20 000 barn, hvorav om lag 12 000 er barn med foreldre fra Ukraina. I gjennomsnitt har personer og husholdninger med innvandrer- eller flyktningbakgrunn lavere inntekt og økt risiko for å havne under lavinntektsgrensen. Dette gjelder særlig personer og husholdninger med kort botid i Norge. I tillegg til at arbeidsmarkedsmulighetene kan være begrensede de første årene, er det samlede nivået på stønadene under lavinntektsgrensen.

Forslaget kan medføre at flere husholdninger og barn havner under lavinntektsgrensen, og dermed kan andelen husholdninger og barn i lavinntekt øke. SSB måler lavinntekt for barnefamilier ved å beregne andel og antall barn som bor i husholdninger med 60 prosent av medianinntekten, fratrukket skatt. Det vises ellers til beskrivelse av dette i En barndom for livet – rapporten til ekspertgruppen om barn i fattige familier, levert i oktober 2023.

Det er samtidig en forventet effekt av tiltaket at ankomstene av fordrevne blir redusert. Om tiltaket medfører en reduksjon i ankomstene, vil tiltaket isolert sett kunne bidra til å redusere andel husholdninger og barn i lavinntekt i Norge, sammenlignet med utviklingen uten tiltaket. Tiltaket antas dermed å påvirke andel barn i lavinntekt i Norge i to ulike retninger: Den ene retningen trekker mot en reduksjon i andel barn i lavinntekt på grunn av at ankomstene antas å bli redusert. Den andre retningen trekker mot en økning i andel barn i lavinntekt på grunn av at inntekten for et utvalg av barnefamilier som bor i Norge i dag, vil bli redusert. Det er imidlertid usikkert hvilken av effektene som vil være størst.

Et annet formål med lovendringene, er å gjøre reglene om etterbetaling i barnetrygdloven mer sammenlignbare med tilsvarende regler i annet regelverk for kontantytelser. Videre vil endringene i bosettingsreglene i barnetrygdloven for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, gjøre at reglene blir mer sammenlignbare med situasjonen for andre asylsøkere. Endringene innebærer en innstramming i reglene om etterbetaling av barnetrygd for alle, men vil få særlig betydning for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, som ikke lenger vil få etterbetalt barnetrygd for det første året de har bodd i Norge.

11.6.2 Vurdering av hensynet til barnets beste

Flere av høringsinstansene har i høringen etterlyst en grundigere vurdering av forslagenes konsekvenser for barna det gjelder, også opp mot folkerettslige forpliktelser, herunder Barneombudet. Departementet vil innledningsvis framheve at situasjonen med ekstraordinært mange fordrevne fra Ukraina er en ny situasjon som setter både mottakssystem, bosetting og kapasitet i mange kommuner under press. Presset på kommunene er ikke et spørsmål avgrenset til finansiering, men knyttet til mangel på ressurser som kompetent arbeidskraft i tjenestene. Departementet mener at innstrammingene i etterbetalingsreglene, sammen med andre tiltak, vil kunne bidra til å redusere ankomstene av fordrevne fra Ukraina til et nivå som er mer bærekraftig og mer sammenlignbart med våre nordiske naboland.

Som flere høringsinstanser har påpekt, er det viktig å løfte fram at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som gjelder barn, jf. Grunnloven § 104 andre ledd og barnekonvensjonen artikkel 3. Statens plikter når det gjelder ivaretakelse av en viss levestandard for barn følger av barnekonvensjonen artiklene 26 og 27, se også Grunnloven § 104 tredje ledd. FNs konvensjon om økonomiske sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), forplikter også medlemsstatene til å sikre innbyggerne rett til «sosial trygghet» og «tilfredsstillende levestandard», se artiklene 9 og 11. Ved avveiningen mot andre interesser skal barnets beste ha stor vekt, se HR-2015-206-A avsnitt 6. At barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, innebærer imidlertid ikke at det alltid vil være det avgjørende hensynet.

Forslagene i høringsnotatet innebærer at reglene om etterbetaling av barnetrygd i barnetrygdloven strammes inn for alle, og har i utgangspunktet negative økonomiske konsekvenser for alle barnefamilier.

Forslaget om innstramming i etterbetalingsreglene kombineres med et presisert og skjerpet bosettingskrav om når rett til barnetrygd oppstår ved flytting til Norge for personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse, i praksis nå fordrevne fra Ukraina. Denne gruppen berøres således særskilt. Forslagene til regelendringer vil gjøre at barnefamilier fra Ukraina ikke lenger vil motta etterbetaling av barnetrygd for det første året etter ankomst.

Lovforslaget påvirker således særlig ukrainske barnefamilier. Dette er den største gruppen som mottar etterbetaling i dag (berører ca. 12 000 barn), og lengden på etterbetalingsperioden er i praksis på ett år. Forslaget til innstramming vil kunne få negative økonomiske konsekvenser, også for barna i disse familiene. Som flere høringsinstanser påpeker, er disse barnefamiliene fra før overrepresenterte blant lavinntektsfamilier.

Selv om etterbetalingen av barnetrygd har økonomisk betydning for barnefamiliene som får den, skiller den seg fra løpende utbetaling av barnetrygd, som skal bidra til å dekke noen av de løpende utgiftene familiene har til å forsørge barna. På etterbetalingstidspunktet vil barnet allerede være forsørget for perioden som er gått. Videre har etterbetaling av barnetrygd betydning i en begrenset periode (en midlertidig høyere inntekt i det andre året) og gis i form av et engangsbeløp.

Asylsøkere og personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, herunder barnefamilier, ivaretas økonomisk i mottakssystemet gjennom stønadsordninger. Utlendingsdirektoratet (UDI) utbetaler i dag et forskudd på stønad til beboere med barn på asylmottak tilsvarende barnetrygd, fram til NAV har ferdigbehandlet søknaden om barnetrygd. En innstramming i ordningen med etterbetaling vil i utgangspunktet ikke få konsekvenser for beboerne under oppholdet i asylmottak fordi basisstønadsbeløpet som utbetales uansett vil være høyere enn barnetrygden.

Fordrevne fra Ukraina mottar også ulike ytelser til livsopphold, som introduksjonsstønad og eventuell sosialhjelp til livsopphold, se Prop. 90 L (2022–2023) punkt 15.2, hvor det gis en gjennomgang av hvilke økonomiske ytelser til livsopphold fordrevne fra Ukraina kan ha rett til. De vil også motta løpende barnetrygd, så snart vilkårene for dette er oppfylt.

Samlet sett tilsier dette at barna som berøres særskilt, er ivaretatt gjennom andre ordninger, slik at deres levestandard skal være sikret på en forsvarlig måte fra myndighetenes side, uten dagens etterbetalingsregler.

Det er her, som ved andre tiltak som kan ha konsekvenser for barn, nødvendig å veie ulike hensyn opp mot hverandre. Barnets beste skal tillegges stor vekt ved vurderingen av konsekvenser ved lovforslag som påvirker dem. Innstramming av regelen om etterbetaling av barnetrygd vil særlig kunne påvirke økonomien til barnefamilier med midlertidig kollektiv beskyttelse negativt, og har slik sett betydning for barna i disse familiene. Samtidig har Norge mottatt en høy andel fordrevne fra Ukraina sammenlignet med våre naboland. Dette er en ny situasjon som setter både mottakssystemet, bosettingen og kapasiteten i mange kommuner under press. Presset er ikke et avgrenset spørsmål om finansiering, men er også knyttet til tilgang på ressurser og kapasitet i tjenestene. Sterke samfunnsmessige hensyn tilsier derfor at det gjennomføres tiltak som kan utjevne ankomsten til Norge til nivåer mer på linje med våre naboland. Etter departementets vurdering vil lovendringen, sammen med andre tiltak, være egnet til å dempe ankomstene av fordrevne fra Ukraina.

Hensynet til barn på gruppenivå, dvs. alle barn i Norge, trekker også i samme retning. Dersom tiltak slik det er foreslått ikke settes i verk, kan konsekvensene bli at mange barn i Norge får redusert sine rettigheter og velferdstilbud på grunn av press i kommunene. Over tid vil det kunne bli krevende for kommuner å levere gode tjenester til innbyggerne, både til fordrevne fra Ukraina og alle andre. Konsekvensen av dette kan bli betydelig, og presset på kommunen og velferdstilbudet må derfor begrenses til et bærekraftig nivå.

Det tas sikte på å fastsette egnede overgangsregler som reduserer negative konsekvenser for familier som har rett til etterbetaling av barnetrygd.

Forslaget om å stramme inn muligheten til å etterbetale barnetrygd, herunder for personer med kollektiv beskyttelse, er etter departementets syn forenlig med Grunnloven § 104, barnekonvensjon og kravet om at barnets beste skal vektlegges som et grunnleggende hensyn.

Barnets rett til økonomisk trygghet mv. etter blant annet grunnloven § 104, barnekonvensjonen og ØSK anses å være ivaretatt. Reguleringen som foreslås ligger innenfor statens handlingsrom. De overordnede kravene til et forsvarlig velferdstilbud overholdes samlet sett.

11.6.3 Ulike grupper som blir berørt av opphevelse av bestemmelsen om etterbetaling i barnetrygdloven

Barnetrygd for barn som fødes i Norge utbetales som hovedregel automatisk i samsvar med bestemmelsen i barnetrygdloven § 14 første ledd. Det betyr at mor i de fleste tilfeller ikke trenger å sette fram krav om barnetrygd, men automatisk får tilsendt et vedtak fra NAV. Det må bare gis tilbakemelding hvis opplysningene i vedtaket er feilaktige. Det kan være tilfeller som av ulike årsaker ikke plukkes opp av den automatiske løsningen. Dette kan skyldes tekniske årsaker, manuelle feil eller feil i informasjonen fra folkeregisteret eller sykehusene. Barnetrygdloven § 11 forutsetter at det er satt fram et krav. Bestemmelsen benyttes følgelig ikke når NAV selv oppdager feil ved den automatiske tilståelsen av barnetrygd. Når slike tilfeller oppdages, vil NAV etter dagens praksis etterbetale barnetrygd fra måneden etter at barnet er født, uavhengig av når feilen oppdages.

For andre følger det av bestemmelsens andre ledd at det må søkes om barnetrygd når:

• Barnets mor ikke er registrert som bosatt i Norge etter folkeregisterloven.

• Barnet er eldre enn seks måneder når rett til barnetrygd inntrer.

• Det foreligger rett til å motta utvidet barnetrygd etter barnetrygdloven § 9.

• Retten til barnetrygd skal vurderes etter EØS-avtalens regler eller regler i andre trygdeavtaler.

I tilfeller der det søkes om opphold på midlertidig grunnlag, herunder kollektiv beskyttelse, settes det i praksis alltid fram søknad om barnetrygd. Det vil også være andre tilfeller der det er nødvendig å søke om barnetrygd, for eksempel der en annen person enn barnets mor overtar omsorgen for barnet og følgelig også retten til barnetrygd.

Dersom bestemmelsen om etterbetaling i barnetrygdloven § 11 andre ledd oppheves, vil retten til etterbetaling av barnetrygd i opptil tre år som utgangspunkt falle bort. En slik endring vil få betydning for personer som av ulike grunner ikke søker om barnetrygd og/eller utvidet barnetrygd så snart retten til ytelsen inntrer.

Ved opphør av bestemmelsen, vil det i hovedsak være personer med midlertidig kollektiv beskyttelse, som vil bli berørt. I tillegg vil også andre med midlertidig oppholdstillatelse bli berørt, for eksempel utenlandske arbeidstakere eller studenter.

Andre tilfeller som kan bli berørt, er noen typer EØS-saker. Med dagens regelverk er det for eksempel tilfeller hvor Norge utbetaler full barnetrygd for perioder tilbake i tid, selv om Norge er sekundærland. Dette gjøres fordi primærlandet etter sin lovgivning ikke har regler om etterbetaling og Norge da kompenserer mottakerne av barnetrygd for dette.

En tredje gruppe berørte, er forsørgere som i forbindelse med et samlivsbrudd, dødsfall eller foreldretvist ikke søker om barnetrygd med en gang. I slike livsendringssituasjoner kan det være at disse personene ikke får områdd seg i tide, at de ikke er kjent med at de må søke NAV om ytelsene, eller at de avventer søknad inntil en situasjon er avklart, for eksempel hvor barnet skal bo. AVdir opplyser at denne gruppen hovedsakelig omfatter foreldre som unnlater å søke i forbindelse med barns flytting mellom dem, og enslige forsørgere som søker etter at vilkårene for utvidet barnetrygd er oppfylt.

Endringsforslagene i denne proposisjonen er ikke ment å få betydning for rettstilstanden knyttet til uriktige avslag og rettsanvendelsesfeil. Etterbetalingsregelen i barnetrygdloven § 11 benyttes ikke i forbindelse med gjenopptakelse av vedtak grunnet feilpraktisering tilbake i tid. Det anses derfor ikke å være behov for noen unntaksbestemmelse om etterbetaling for disse tilfellene.

11.6.4 Ny hovedregel om etterbetaling

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å oppheve dagens regel i barnetrygdloven § 11 andre ledd om etterbetaling i opptil tre år. I stedet foreslås en ny hovedregel om etterbetaling etter mønster av blant annet folketrygdloven § 22-13 tredje ledd, ved at det gis rett til barnetrygd for opptil tre måneder før den måneden da kravet ble satt fram, dersom vilkårene var oppfylt i denne perioden. Det vises til lovforslaget barnetrygdloven § 11 andre ledd.

Formålet med innstrammingen er både å bidra til å redusere ankomstene av fordrevne fra Ukraina til et bærekraftig nivå og mer på linje med de andre nordiske landene, men også å gjøre reglene om etterbetaling mer sammenlignbare med reglene i annet regelverk for kontantytelser. Etter departementets vurdering bør det fortsatt være en generell regel for alle om etterbetaling for en viss, men kortere, periode, for å dekke de ulike behov som gjør seg gjeldende, for eksempel slik at en får områdd seg etter samlivsbrudd eller dødsfall.

Etter departementets syn er det viktig at nye regler om etterbetaling i størst mulig grad er sammenlignbare med øvrige regler for etterbetaling i annet regelverk for kontantytelser, som folketrygdloven, kontantstøtteloven og forskotteringsloven, se punkt 11.6.1 og nedenfor under punkt 11.6.5. Det gir mer ensartete regler, og forutsigbarhet for brukerne. Videre vil like regler gjøre det lettere administrativt håndterbart for NAV, og en vil unngå situasjoner der det vil være krevende for NAV å forklare hvorfor tilsynelatende like tilfeller behandles ulikt. Det bør også tilstrebes at reglene fortsatt skal være enkle.

11.6.5 Unntaksregel i særlige tilfeller

Etter departementets vurdering er det viktig å ha regler som ivaretar den enkeltes rettsikkerhet i situasjoner der vedkommende selv ikke kan lastes for feilen, eller ikke er i stand til å ivareta sine interesser. Det har i høringsrunden ikke kommet høringsinnspill som endrer departementets syn. Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet, og foreslår at det innføres en unntaksregel etter mønster av folketrygdloven § 22-13 syvende ledd. Det innebærer at barnetrygd vil kunne gis for et tidsrom på opptil tre år før søknadstidspunktet i tilfeller der den som har rett til ytelsen ikke tidligere har vært i stand til å sette fram krav, eller dersom det er på det rene at forsinkelsen med å sette fram krav skyldes misvisende opplysninger fra NAV. Det vises til lovforslaget barnetrygdloven § 11 nytt tredje ledd første punktum.

En unntaksregel i barnetrygdloven etter mønster av blant annet folketrygdloven § 22-13 syvende ledd, vil etter departementets syn være en sikkerhetsventil som ivaretar den stønadsberettigede i særlige tilfeller. Det er etter departementets syn viktig å ha regler som ivaretar den enkeltes rettsikkerhet i situasjoner der vedkommende selv ikke kan lastes for feilen, for eksempel der NAV har gitt misvisende opplysninger, eller der vedkommende ikke er i stand til å ivareta sine interesser, for eksempel ved alvorlig sykdom eller skade. Kontantstøtteloven og forskotteringsloven har langt på vei sammenlignbare bestemmelser, og en tilsvarende bestemmelse i barnetrygdloven vil føre til mer ensartete regler. Bestemmelsen er ikke ment å innebære endringer i rettstilstanden knyttet til disse situasjonene.

11.6.6 Presisering av når rett til barnetrygd oppstår ved flytting til Norge for personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det i barnetrygdloven § 4 nytt femte ledd presiseres når rett til barnetrygd oppstår ved flytting til Norge for personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34 andre ledd. Forslaget støttes av LO, som mener situasjonen vil bli mer sammenlignbar med situasjonen for andre som har søkt asyl i Norge, og av AVdir, som mener det er hensiktsmessig å innføre like regler for asylsøkere. Det vises til lovforslaget barnetrygdloven § 4 nytt femte ledd.

Departementet opprettholder videre forslaget om at regelen får anvendelse for de som har fått sin første midlertidige oppholdstillatelse fra og med 7. desember 2023, dvs. fra samme dato som regjeringen gjorde det kjent at det blir iverksatt tiltak med formål å blant annet bidra til et mer bærekraftig nivå på ankomstene, inkludert endringer i ordningen om etterbetaling av barnetrygd. Jussformidlingen Bergen mener hensynet til forutberegnelighet for den enkelte søker tilsier at endringen bør gis virkning fra iverksettelsestidspunktet og ikke kunngjøringstidspunktet.

Formålet med den nye bestemmelsen er å klargjøre når personer med midlertidig kollektiv beskyttelse tidligst kan anses bosatt i riket etter barnetrygdloven § 4, som er utgangspunktet for retten til barnetrygd. Etter gjeldende rett er det ingen egne bestemmelser for når rett til barnetrygd oppstår ved flytting til Norge for personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34 andre ledd. Etter gjeldende praksis gis imidlertid de fordrevne fra Ukraina med midlertidig kollektiv beskyttelse rett til å søke om etterbetaling i opptil tre år tilbake i tid dersom oppholdstillatelsen forlenges utover ett år.

Presiseringen klargjør at barn som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34 andre ledd, anses bosatt i Norge først fra kalendermåneden den første midlertidige, ettårige oppholdstillatelsen utløper. Situasjonen blir med det mer sammenlignbar med situasjonen for andre som har søkt asyl i Norge, se barnetrygdloven § 4 fjerde ledd, som vil ha rett til barnetrygd fra måneden etter at det er gitt en oppholdstillatelse på mer enn 12 måneder. Videre betyr det at det klarlegges at vilkårene for rett til barnetrygd ikke har vært oppfylt fram til dette tidspunktet. Etterbetaling på opptil tre måneder etter den nye etterbetalingsregelen, se punkt 11.6.4, kan etter dette først gis ved forsinket kravsfremsettelse i etterkant av at bosattkravet er oppfylt, forutsatt at vilkårene har vært oppfylt i perioden. Det gis altså ikke barnetrygd for perioden før måneden etter utløpet av den første ettårige oppholdstillatelsen.

Etter departementets vurdering er det viktig at endringen i bosettingskravet gis virkning allerede fra tidspunktet for offentliggjøringen av forslaget, dvs. 7. desember 2023, og viser til at ordningen som hittil har vært gjeldende, kan gi et økonomisk insentiv for å flytte til Norge. Et senere virkningstidspunkt for endringen i bosettingsregelen, vil kunne innebære en risiko for en økning i ankomsttall fram til ikrafttredelsen, da flere vil kunne ønske å sikre seg barnetrygd etter den gamle regelen. Det vil ikke være i tråd med formålet om å redusere ankomstene av fordrevne fra Ukraina, jf. også ressurshensyn og innvandringsregulerende hensyn.

Redd Barna ber i sin høringsuttalelse om at barn som har fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse skal regnes som bosatt ved innvilgelsestidspunktet for oppholdstillatelsen, og at de skal ha rett til barnetrygd fra samme tidspunkt. Departementet viser til at det i denne proposisjonen ikke legges fram forslag til endringer i hovedregelen i barnetrygdloven § 4 første ledd om at rett til barnetrygd foreligger fra innflytting til Norge, når det på dette tidspunktet er sannsynlig at oppholdet vil overstige 12 måneder, dvs. et krav om lovlig opphold i mer enn 12 måneder. Dette vilkåret ligger følgelig fortsatt fast.

De foreslåtte lovendringene i bosettingskravet og også i etterbetalingsreglene har gjort det nødvendig å vurdere egnede overgangsregler. Med egnede overgangsregler vil forslagene til lovendringer etter departementets vurdering ikke innebære noen form for grunnlovsstridig tilbakevirkning etter Grunnloven § 97, eller være et uforholdsmessig inngrep etter artikkel 1 i Protokoll 1 til den europeiske menneskerettskonvensjon – EMK P1-1 eller ØSK artikkel 9. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget i høringsnotatet om at det gis adgang til å gi nærmere overgangsregler. Det vises til lovvedtaket post XIII nr. 4.

Departementet viser ellers til at trygdeforordningen artikkel 4 inneholder et likebehandlingsprinsipp, som må hensyntas der det er aktuelt. Bestemmelsen lyder: «Med mindre det er fastsatt noe annet i denne forordning, skal personer som omfattes av denne forordning, ha samme rettigheter og plikter etter en medlemstats lovgivning som denne medlemstats borgere.» Vernet gjelder alle som omfattes av trygdeforordningens personkrets, se artikkel 2. Trygdeforordningen får blant annet anvendelse på statsborgere i en medlemsstat, på statsløse personer og flyktninger som er bosatt i en medlemsstat og som er eller har vært undergitt en eller flere medlemsstaters lovgivning, og på deres familiemedlemmer og etterlatte. Innenfor Norden innebærer Nordisk konvensjon om trygd artikkel 3 og 4 at personkretsen utvides. Tilsvarende gjelder for Østerrike, Nederland og Luxembourg som følge av bilaterale avtaler.

11.6.7 Vern mot diskriminering

Grunnloven § 98 andre ledd slår fast at «[i]ntet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling». Bestemmelsen gir et selvstendig og generelt diskrimineringsvern, og er ikke knyttet til bestemte diskrimineringsgrunnlag. Et generelt og selvstendig diskrimineringsvern følger også av SP artikkel 26. Det vises til gjennomgangen ovenfor under punkt 4. Diskrimineringsbestemmelsene i de øvrige konvensjonene er begrenset til å gjelde diskriminering innenfor konvensjonsrettighetenes anvendelsesområde. Under alle konvensjonene vil det imidlertid være nødvendig å ta stilling til om det foreligger en forskjellsbehandling av likeartede tilfeller, og om forskjellsbehandlingen er knyttet til et diskrimineringsgrunnlag. For at en slik forskjellsbehandling skal være lovlig, må den forfølge et legitimt formål, og den må være nødvendig og forholdsmessig. Det samme må legges til grunn for tolkningen av begrepet diskriminering i barnekonvensjonen, og forskjellsbehandling som har et saklig formål, som er egnet og nødvendig for å oppnå dette formålet, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor individet som blir forskjellsbehandlet, vil ikke utgjøre forskjellsbehandling. Etter UNICEF Norges mening innebærer lovforslaget forskjellsbehandling fordi man ønsker å anse flyktninger som er bosatt under kollektiv midlertidig beskyttelse for «tidligst som bosatt i riket fra og med kalendermåneden etter utløpet av sin ettårige oppholdstillatelse».

Departementet viser til at forslaget til presisering av bosattkravet i barnetrygdloven § 4 nytt femte ledd knytter seg til barn som har fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse, jf. utlendingsloven § 34 andre ledd, eller barn av personer som har fått slikt opphold, og vil implisitt innebære en særbehandling av personer som er fordrevet fra Ukraina. Siden forslaget gjelder personer som har et bestemt oppholdsgrunnlag, legger departementet til grunn at det aktuelle diskrimineringsgrunnlag vil være oppholdsstatus.

Som nevnt under punkt 11.6.6 er det etter departementets vurdering behov for å presisere når personer med midlertidig kollektiv beskyttelse tidligst kan anses bosatt i riket etter barnetrygdloven § 4, som er utgangspunktet for retten til barnetrygd. Bosattvurderingen etter barnetrygdloven § 4 første ledd er knyttet til om barnet og/eller omsorgspersonen på nærmere vilkår har oppholdt seg eller skal oppholde seg i Norge i mer enn 12 måneder. Retten til barnetrygd foreligger fra innflytting til Norge når det på dette tidspunkt er sannsynliggjort at oppholdet vil overstige 12 måneder, og det dreier seg om et lovlig opphold, jf. barnetrygdloven § 4 andre ledd. Personer som omfattes av ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34 andre ledd, har ikke rett til barnetrygd ved ankomst til Norge, fordi oppholdstillatelsen er på akkurat 12 måneder, og altså ikke tilstrekkelig for å gi rett til barnetrygd. Etter gjeldende praksis gis imidlertid de fordrevne fra Ukraina med midlertidig kollektiv beskyttelse rett til å søke om etterbetaling i opptil tre år tilbake i tid dersom oppholdstillatelsen forlenges utover ett år.

Forslaget om å presisere når personer med midlertidig kollektiv beskyttelse tidligst kan anses bosatt i riket, klargjør at rett til barnetrygd ikke foreligger før måneden etter utløpet av den første ettårige oppholdstillatelsen og innebærer en endring og innstramming av gjeldende praksis. Situasjonen blir med det mer sammenlignbar med situasjonen for andre som har søkt asyl i Norge, se barnetrygdloven § 4 fjerde ledd, som vil ha rett til barnetrygd fra måneden etter at det er gitt en oppholdstillatelse på mer enn 12 måneder. Videre betyr det at det klarlegges at vilkårene for rett til barnetrygd ikke har vært oppfylt fram til dette tidspunktet. Departementet vurderer på denne bakgrunn at særbehandlingen har et legitimt formål, er saklig begrunnet og ikke uforholdsmessig inngripende, og at den derfor ikke vil utgjøre diskriminering i strid med forbudene i Grunnloven og konvensjonene omtalt ovenfor.