14 Plan- og bygningsloven
14.1 Innledning og bakgrunn
Stortinget vedtok 7. juni 2022 å innføre midlertidige endringer i plan- og bygningsloven, jf. Prop. 107 L (2021–2022) Midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina. De midlertidige reglene gjaldt opprinnelig til 1. juli 2023.
Stortinget vedtok 2. juni 2023 å forlenge de midlertidige endringene i plan- og bygningsloven til 1. juli 2024, jf. Prop. 90 L (2022–2023) Endringer i lov om midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina (videreføring mv.), Innst. 363 L (2022–2023) og Lovvedtak 71 (2022–2023).
14.2 Gjeldende rett
Plan- og bygningsloven er sentral for å skaffe tilstrekkelig kapasitet til innkvartering, bolig, barnehage og skoler. Loven har ikke egne særregler som sikrer raskere prosesser ved kriser eller ekstraordinære situasjoner. Er det for eksempel behov for å ta i bruk en idrettshall til asylmottak, et kontorlokale til skole, en hytte til bolig eller tilsvarende, krever dette søknad om tillatelse og ofte også dispensasjon fra plan. Dette gjelder selv om den endrede bruken er ment å være kortvarig for å dekke et akutt behov.
Stortinget har vedtatt midlertidige regler i plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10. Etter plan- og bygningsloven § 20-9 (beredskapsbestemmelsen) kan kommunene gjøre unntak fra krav om søknad om tillatelse for bygninger som skal brukes til innkvartering av asylsøkere og andre utlendinger som Utlendingsdirektoratet gir botilbud til, omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, barnehage, skole og boliger. Plan- og bygningsloven § 20-10 regulerer saksbehandling etter beredskapsbestemmelsen i § 20-9.
For nærmere omtale av gjeldende rett, herunder omtale av de midlertidige reglene, vises det til Prop. 107 L (2021–2022) punkt 12.5 og Prop. 90 L (2022–2023) punkt 13.5.
14.3 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre de midlertidige reglene i plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10. Departementets vurdering er at de midlertidige bestemmelsene gir kommunene tilstrekkelig fleksibilitet, også ved høye ankomsttall. De midlertidige reglene ble derfor foreslått videreført uten endringer.
14.4 Høringsinstansenes syn
Det er syv høringsinstanser som har uttalt seg til forslaget. Kommunene Bergen, Oslo og Skien, Akershus fylkeskommune, Utlendingsdirektoratet og KS støtter forslaget om videreføring.
Oslo kommune mener det vil gi økt forutsigbarhet dersom de midlertidige bestemmelsene i plan- og bygningsloven kan gis en varighet på to år, i stedet for ett år. Videre mener kommunen det er behov for at bostøtteloven endres, slik at alle som bosettes i boliger etablert i tråd med midlertidige endringer i plan- og bygningsloven med forskrift kan motta statlig bostøtte.
Akershus fylkeskommune understreker betydningen av at boliger og anlegg for personer som søker beskyttelse er av tilfredsstillende kvalitet. Fylkeskommunen opplever i dag at kvalitet på boliger og boområder er under press. Boliger for personer som søker beskyttelse bør etter deres vurdering ikke ha dårligere forutsetninger enn andre boliger.
Advokatforeningen støtter i det vesentligste forslaget om å videreføre § 20-9. De foreslår at kravet til gjennomføringsplan i den midlertidige forskriften justeres noe, slik at det er mulig for å sende inn en gjennomføringsplan som viser ansvarsområdene og tiltaksklasse ved anmodningen, uten at ansvarshavende er fastsatt før eventuelt unntak etter § 20-9 er innvilget. Advokatforeningen foreslår videre at dersom kommuner innvilger unntak, må gjennomføringsplanen kompletteres med ansvarlige foretak før det gis igangsettingstillatelse. Advokatforeningen foreslår videre at kravet i forskriften om bekreftelse fra relevant offentlig myndighet på at unntaket er «nødvendig» presiseres, slik at det fremgår hva som skal være nødvendig. Advokatforeningen støtter forslaget om å videreføre § 20-10.
Utlendingsdirektoratet (UDI) har hatt god erfaring med de bestemmelsene som har relevans for UDI. De har likevel erfart at enkelte kommuner avslår søknad etter plan- og bygningsloven § 20-9 på grunn av manglende kapasitet til å yte tjenester (helsetjenester m.m.). Dette kan potensielt føre til utfordringer for mottakskapasiteten, og UDI ber departementet vurdere om plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10 bør tydeliggjøres i forhold til hvilke kriterier som kan begrunne et avslag, eventuelt at § 20-9 justeres.
14.5 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder forslaget om å videreføre de midlertidige reglene i plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10. Reglene gir kommunene økt handlingsrom til å gjøre helt eller delvis unntak fra plan- og bygningsloven. Departementet foreslår å videreføre de midlertidige reglene til 1. juli 2026.
Det er usikkert hvor lenge krigen i Ukraina vil vare. Det er dermed stor usikkerhet knyttet til utviklingen av ankomstsituasjonen fremover. Departementet vurderer derfor at det fortsatt er behov for å videreføre de midlertidige beredskapsbestemmelsene.
Departementet minner om at det ved svært høye ankomster, er anledning til å få bistand fra Rådet for bygg- og anleggsberedskap til å sette i stand boliger eller bygge nye. Rådet for bygg- og anleggsberedskap er rådgivende organ for Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) i spørsmål om bygg- og anleggsberedskap. Rådet inngår i NFDs beredskapsorganisasjon ved kriser, og består av faste medlemmer fra de landsdekkende firmaene innen bygg- og anleggsnæringene og fra bransjeorganisasjoner etter forslag fra firmaene og organisasjonene selv. Rask gjennomføring av et slikt arbeid forutsetter at den midlertidige beredskapshjemmelen i plan- og bygningsloven videreføres.
14.5.1 Vurdering av behovet for endringer
Departementet er enig med Akershus fylkeskommune i at boliger for personer som søker beskyttelse, skal oppfylle samme kvalitetskrav som andre boliger. Dersom de midlertidige reglene brukes til å gi unntak for varige boliger, følger det også av regelverket at kravene i byggteknisk forskrift gjelder fullt ut.
Departementet har så langt ikke mottatt henvendelser eller tilbakemeldinger om at kravene som stilles til boligkvalitet hindrer at bygg kan settes i stand og brukes til bosetting av flyktninger. Modulhus som plasseres midlertidig, kan leveres i tråd med kravene som byggteknisk forskrift setter. Dersom det oppstår behov for å bygge nytt, har næringen selv opplyst at dette er enkle bygg som kan oppføres i tråd med byggteknisk teknisk forskrift. Departementet mener derfor det ikke er behov for endringer på dette punkt.
Så langt det er mulig mener departementet at de ordinære prosessene i plan- og bygningsloven bør brukes. Det er opp til den enkelte kommune å ta stilling til om det er grunnlag for å gi unntak etter de midlertidige reglene. Eventuelle avslag skal være saklig begrunnet med bakgrunn i forhold som reguleres av plan- og bygningsloven. Departementet har tillit til at kommunen gjør gode og riktige vurderinger. Vi kan derfor ikke se at det er behov for å presisere plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10 med tanke på hvilke kriterier som kan begrunne et avslag, slik Utlendingsdirektoratet foreslår.
Departementet er enig med Oslo kommune om at noe lengre varighet av de midlertidige beredskapsreglene vil gi bedre forutsigbarhet, og foreslår at reglene gis varighet til 1. juli 2026.
Innspillet til kommunen om bostøtte, er et forhold som departementet følger opp i dialog med Husbanken.
Advokatforeningen har foreslått at det gjøres justeringer i kravet til gjennomføringsplan som skal sendes inn ved eventuelt unntak for å oppføre varige boliger. Departementet bemerker at kravet til gjennomføringsplan reguleres i den midlertidige forskriften til § 20-9. Selve forskriften har ikke vært omfattet av felleshøringen om videreføring av midlertidige lovendringer. Departementet tar med innspillet fra Advokatforeningen ved vurderingen av om det er behov for eventuelle justeringer av forskriften.
Advokatforeningen har videre anbefalt at krav om «nødvendig» i § 20-9 presiseres, slik at det fremgår hva som skal være nødvendig.
Departementet viser blant annet til Prop. 107 L (2021–2022) punkt 12.5 og Prop. 90 L (2022–2023) punkt 13.5, hvor dette er nærmere omtalt. Beredskapsbestemmelsen gir ikke private rettskrav på at kommunen skal gi unntak. Unntak for å kunne etablere mottak, omsorgssentre, barnehage og undervisning forutsetter anmodning fra offentlige myndigheter, enten kommunal, fylkeskommunal eller statlig. For mottak kan det være Utlendingsdirektoratet. For barnehage eller undervisning så vil dette kunne være kommunen selv. Private tilbydere som skal avlaste eller supplere offentlige myndigheter, er etter bestemmelsen forpliktet til å legge fram enten en vurdering eller bekreftelse fra relevant offentlig myndighet om at det er nødvendig å få unntak fra plan- og bygningsloven, eksempelvis for å kunne sikre tilstrekkelig mottakskapasitet.
Etter departementets vurdering er det ikke behov for å endre eller utvide dagens midlertidige lovbestemmelser. De midlertidige bestemmelsene gir, slik departementet vurderer det, kommunene tilstrekkelig fleksibilitet, også ved høye ankomsttall. Vi opprettholder derfor forslaget om at bestemmelsene videreføres uten endringer.
Etter departementets vurdering reiser ikke de midlertidige reglene spørsmål etter Grunnloven, menneskerettsloven eller Norges folkerettslige forpliktelser. Rettssikkerheten til naboer, gjenboere og andre berørte er etter departementets oppfatning tilstrekkelig ivaretatt ved at forvaltningsloven gjelder, jf. også plan- og bygningsloven § 1-9.