3 Målgruppen for introduksjonsprogrammet
3.1 Gjeldende rett
Målgruppen for introduksjonsprogrammet i integreringsloven er i all hovedsak en videreføring av målgruppen i den tidligere introduksjonsloven § 2, jf. Prop. 89 L (2019–2020) punkt 8.1.4.
Integreringsloven § 8 regulerer målgruppen for introduksjonsprogrammet. Det følger av første ledd at innvandrere mellom 18 og 55 år som har fått innvilget en oppholdstillatelse som nevnt i § 9 og som er bosatt i kommunen etter avtale med integreringsmyndighetene, har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram.
Integreringsloven § 9 første ledd regulerer hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt til deltagelse. Det er følgende oppholdstillatelser:
oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven § 28
oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning etter utlendingsloven § 35 tredje ledd
fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om beskyttelse
begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie etter utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b
oppholdstillatelse på grunnlag av kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 34
oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 6 som familiemedlem til personer som nevnt i bokstav a til e, forutsatt at referansepersonen har vært bosatt i en kommune i mindre enn fem år før det søkes om familiegjenforening
fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, andre ledd eller tredje ledd
Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av EØS-avtalen omfattes ikke av målgruppen for introduksjonsprogram. Det følger av integreringsloven § 9 andre ledd at personer som har påbegynt et introduksjonsprogram har rett til å fullføre sitt program uavhengig av om oppholdstillatelsen endres eller om de får innvilget statsborgerskap.
I integreringsloven § 8 første ledd fremgår det at alderen da oppholdstillatelsen ble innvilget er avgjørende for om personen omfattes av målgruppen. Personen må også ha bodd i en kommune med en oppholdstillatelse nevnt i integreringsloven § 9 mindre enn to år når vedtak om introduksjonsprogram treffes.
Det følger av integreringsloven § 8 andre ledd at kravet om å være bosatt etter avtale ikke gjelder personer som har fått oppholdstillatelse nevnt i integreringsloven § 9 første ledd bokstav f og g. Integreringsloven § 9 første ledd bokstav f omtaler ikke familiemedlemmer til personer som har fått permanent oppholdstillatelse på grunnlag av en oppholdstillatelse nevnt i bokstav a til e.
Integreringsloven § 8 andre ledd omtaler ikke personer som får innvilget oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven § 28 etter å ha hatt en oppholdstillatelse som nevnt i integreringsloven § 9 første ledd bokstav f.
3.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo flere presiseringer i integreringsloven §§ 8 og 9 for å lovfeste og tydeliggjøre gjeldende rett om målgruppen for introduksjonsprogrammet. Forslagene gikk ut på å presisere hvilke personer med begrenset oppholdstillatelse som inngår i målgruppen, at personer som er familiemedlemmer til personer som har fått permanent oppholdstillatelse på grunnlag av en oppholdstillatelse nevnt i § 9 første ledd bokstav a til e inngår i målgruppen, og at de som får innvilget avledet flyktningstatus etter å ha hatt oppholdstillatelse som familiemedlem unntas fra kravet om å være bosatt etter avtale.
3.3 Høringsinstansenes syn
Bærum kommune, Statsforvaltaren i Vestland, Utdanningsforbundet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og MiRA-senteret, støtter forslaget om presiseringen i integreringsloven § 9 første ledd bokstav d og nytt andre ledd i § 9.
Nordland fylkeskommune og Viken fylkeskommune er ikke enig i departementets vurdering av at presiseringen i § 9 første ledd bokstav d kun er en presisering av gjeldende rett og ikke en realitetsendring.
Når det gjelder den foreslåtte endringen i § 8 andre ledd, påpeker IMDi at det ikke er samsvar mellom beskrivelsen av hva som ønskes presisert i høringsnotatet og det konkrete forslaget til ordlyd. Henvisningen til en oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 28 i forslaget til ordlyd, er videre enn avledet flyktningstatus etter utlendingsloven § 28 sjette ledd. IMDi spør også om henvisningen til integreringsloven § 9 første ledd bokstav f innebærer at vedkommende må ha hatt en oppholdstillatelse som fyller kravene for rett og plikt til introduksjonsprogram eller om henvisningen kun gjelder type oppholdstillatelse.
Statsforvaltaren i Vestland, Utdanningsforbundet, Nordland fylkeskommune og MiRA-senteret støtter forslaget til § 8 andre ledd.
Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter endringene i integreringsloven §§ 8 og 9 og uttaler at det er viktig at regelverket er tydelig.
3.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet opprettholder forslagene om å presisere målgruppebestemmelsene i integreringsloven §§ 8 og 9. Høringsinstansene som uttaler seg støtter i hovedsak forslagene. IMDi viser til erfaring om at både kommuner og enkeltpersoner har opplevd spørsmål om hvem som omfattes av målgruppene som krevende. Direktoratet uttaler at det er viktig at loven til enhver tid er så klar og tydelig som mulig når det gjelder hvem som omfattes av den.
Departementet opprettholder forslaget om å presisere i integreringsloven § 9 første ledd bokstav d at det er begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie «i påvente av dokumentert identitet» som gir rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram.
Bestemmelsen er en videreføring av introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav c hvor det tidligere fremgikk at personer med begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie i påvente av dokumentert identitet etter utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b, hadde rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. Ved en feil fremgår ikke presiseringen «i påvente av dokumentert identitet» i integreringsloven § 9 første ledd bokstav d. Oppholdstillatelser etter utlendingsloven § 38 femte ledd kan også begrenses «når behovet er midlertidig» eller «når andre særlige grunner tilsier det», men det er bare begrensede oppholdstillatelser ved «tvil om utlendingens identitet» som skal gi rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. Selv om personer med andre typer begrensninger i oppholdstillatelsen uansett ikke vil oppfylle tilleggsvilkåret for rett og plikt om å være bosatt etter avtale, vurderer departementet at målgruppene bør angis så presist som mulig i integreringsloven. På dette grunnlaget foreslår departementet å ta inn «i påvente av dokumentert identitet» i integreringsloven § 9 første ledd bokstav d.
Fylkeskommunene Nordland og Viken er ikke enige i departementets vurdering av at forslaget til endring i § 9 første ledd bokstav d kun er en presisering av gjeldende rett. Til dette bemerker departementet at rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram for personer med begrenset oppholdstillatelse ble innført i introduksjonsloven i juni 2018, jf. endring i § 2 første ledd bokstav c i Prop. 89 L (2017–2018). Det ble presisert både i lovbestemmelsene, departementets vurderinger i punkt 3.2 og i merknadene til lovbestemmelsene at retten og plikten gjelder de med begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert identitet. Det var flere lovendringer som trådte i kraft mellom 16. juni og 1. september 2018. Ved en feil førte ulike ikrafttredelsestidspunkt til at noen av endringene falt ut.
Blant endringene som falt ut var endringen i introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav c, som inkluderte personer med «begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie eller som enslig mindreårig i påvente av dokumentert identitet etter utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b» i målgruppen for introduksjonsprogrammet. Feilen ble rettet i endringslov 23. november 2018 nr. 88, jf. forslag i Prop. 5 L (2018–2019), men presiseringen av at retten og plikten kun gjaldt personer med oppholdstillatelse som var begrenset i påvente av dokumentert identitet ble ikke med. Dette førte til at målgruppene for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble definert ulikt i introduksjonsloven §§ 2 og 17, selv om begge bestemmelsene var ment å omfatte samme gruppe personer. Da målgruppebestemmelsene ble samkjørt i integreringsloven, ble formuleringene fra introduksjonsloven § 2 videreført for de delene av målgruppene som er felles. Departementet viser til at feilen ikke har hatt praktisk betydning. Personer med andre begrensninger i oppholdstillatelsen blir ikke bosatt etter avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene og har derfor uansett ikke rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. På denne bakgrunnen opprettholder departementet vurderingen av at forslaget til presisering i § 9 ikke innebærer en realitetsendring.
Videre opprettholder departementet forslaget om å presisere i et nytt andre ledd i § 9 at også familiemedlemmer til personer som har fått permanent oppholdstillatelse på grunnlag av en oppholdstillatelse som nevnt i bokstav a til e omfattes av rett og plikt til introduksjonsprogram, jf. integreringsloven § 9 første ledd bokstav f. Dette fremgår ikke av ordlyden i dag, men fremgikk i omtalen av introduksjonsloven § 2 første ledd i rundskrivet til introduksjonsloven. I Prop. 89 L (2019–2020) punkt 8.1.4 fremgår det at målgruppen for introduksjonsprogrammet i all hovedsak videreføres. Det ble ikke foreslått endringer på dette området.
Departementet opprettholder også forslaget om å presisere i integreringsloven § 8 andre ledd at kravet om å være bosatt etter avtale ikke gjelder for personer som har hatt oppholdstillatelse som familiemedlem og som deretter innvilges oppholdstillatelse nevnt i integreringsloven § 9 første ledd bokstav a, altså en oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 28. Bakgrunnen for forslaget er at disse allerede er bosatt i kommunene på grunnlag av den forrige tillatelsen og dermed ikke bosettes på nytt gjennom avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene.
IMDi påpeker i sin høringsuttalelse at det ikke er samsvar mellom beskrivelsen i høringsnotatet og den foreslåtte ordlyden. Samtidig viser også IMDi til at det i stadig mindre grad forekommer at personer først har hatt oppholdstillatelse som familiemedlem til en flyktning og deretter får innvilget avledet flyktningstatus, jf. utlendingsloven § 28 sjette ledd. Det er derimot en større gruppe av personer som først har hatt oppholdstillatelse som familiemedlem og som deretter får innvilget oppholdstillatelse som flyktning på selvstendig grunnlag, jf. utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a eller b. IMDi viser til at disse gruppene er nærmest identiske, men at de ulike grunnlagene medfører at de får ulike rettigheter og plikter.
Departementet opprettholder forslaget om at ordlyden henviser til integreringsloven § 9 første ledd bokstav a, som igjen omtaler oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 28 generelt. Forslaget innebærer dermed en mindre realitetsendring sammenlignet med gjeldende rett. I praksis vurderer departementet at endringen ikke innebærer en vesentlig økning av antallet personer som har rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Personer i denne gruppen har allerede vært omfattet av rett og plikt til introduksjonsprogram i kraft av oppholdstillatelsen som familiemedlem og har utløst integreringstilskudd. Mange vil ha startet programmet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap og dermed ha rett til å fullføre etter §§ 9 andre ledd og 26 sjette ledd.
IMDi spør om henvisningen til § 9 første ledd bokstav f kun gjelder type oppholdstillatelse eller om personen må ha vært omfattet av rett og plikt til introduksjonsprogram. Departementet viser til at § 9 første ledd bokstav f inneholder en forutsetning om at referansepersonen har vært bosatt i en kommune i mindre enn fem år før det søkes om familiegjenforening. Dette er en forutsetning for at oppholdstillatelsen som familiemedlem gir rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram og for at det utløses integreringstilskudd. Departementet vurderer derfor at henvisningen til en oppholdstillatelse som nevnt i § 9 første ledd bokstav f både gjelder type oppholdstillatelse og forutsetningen om at referansepersonen har vært bosatt i en kommune i mindre enn fem år ved søknaden.