5 Ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap

5.1 Gjeldende rett

Ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap reguleres i integreringsloven § 30. Utgangspunktet etter § 30 første ledd er at kommunen skal treffe vedtak om og sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som omfattes av integreringsloven § 26 første og tredje ledd, og som er folkeregistrert i kommunen. Det følger av integreringsloven § 30 andre ledd at fylkeskommunen skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som omfattes av integreringsloven § 26 første ledd, som går på fulltid i videregående opplæring etter opplæringsloven. Dersom en deltager går i videregående opplæring på deltid, vil det være kommunen som skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere utbetales til den av kommunen og fylkeskommunen som sørger for opplæringen.

Integreringsloven regulerer ikke hvem som skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap i de tilfellene hvor deltagerne går i opplæringsløp som kombinerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring, for eksempel tilbud etter opplæringsloven § 4A-1 andre ledd. Det følger av denne bestemmelsen at kommunen og fylkeskommunen kan tilby grunnskoleopplæring for de som har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 (ungdomsrett), men som har behov for mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring. Det er ikke en plikt å gi et slikt tilbud. De som mottar dette tilbudet, bruker ikke av ungdomsretten. Det er ikke fastsatt læreplaner eller andre rammer for slike tilbud. Eksempler på slike tilbud er kombinasjonsklasser der elevene får opplæring på både grunnskolenivå og videregående nivå. Det kan også være et 11. skoleår med grunnskoleopplæring.

Det finnes også andre tilbud som kombinerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Kombinasjonsforsøket er et slikt tilbud. Forsøket skal prøve ut opplæring hvor deltageren kombinerer Forberedende voksenopplæring (FVO), som er opplæring på grunnskolenivå, med videregående opplæring i form av Modulstrukturert fag- og yrkesopplæring (MFY). På grunnlag av realkompetansevurdering får deltagere opplæring i de fagene som vedkommende trenger på grunnskolenivå samtidig med fag- og yrkesopplæring (videregående opplæring). Målgruppen for kombinasjonsforsøket er voksne over 20 år som har som mål å ta et fag- eller svennebrev, men som samtidig har behov for opplæring i fag i FVO. Deltagerne rekrutteres blant annet fra FVO, introduksjonsprogrammet og NAV. I kombinasjonsforsøket får deltageren unntak fra inntaksforskriften til videregående opplæring. Til forskjell fra tilbud etter opplæringsloven § 4A-1 andre ledd, retter dette seg mot de som ikke har fullført grunnskolen (eller tilsvarende) og som dermed ikke har rett til videregående opplæring. Når det gjelder de som ikke har fullført grunnskolen, eller tilsvarende, og som dermed ikke har rett til videregående opplæring, har Kunnskapsdepartementet foreslått at det tas inn i ny opplæringslov at fylkeskommunen kan tilby grunnskoleopplæring i kombinasjon med videregående opplæring til denne gruppen, se punkt 43.9.4 i Prop. 57 L (2022–2023) om forslag til ny opplæringslov.

5.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å tydeliggjøre i integreringsloven hvem som skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap når deltageren går i opplæringsløp som kombinerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Departementet foreslo at fylkeskommunen skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap ved slike tilbud, dersom fylkeskommunen har hovedansvaret for opplæringstilbudet for øvrig. Videre foreslo departementet at fylkeskommunen også skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap dersom ansvaret for opplæringstilbudet for øvrig er delt mellom kommunen og fylkeskommunen og det er uklart hvem som har hovedansvaret, med mindre kommunen og fylkeskommunen har avtalt noe annet.

5.3 Høringsinstansenes syn

Bærum kommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Viken fylkeskommune, Øygarden kommune, Statsforvaltaren i Vestland, Rogaland fylkeskommune, Troms og Finnmark fylkeskommune, Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), Nordland fylkeskommune, Agder fylkeskommune, Utdanningsforbundet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og MiRA-Senteret støtter forslaget. Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter forslaget, men ønsker at det presiseres at det utbetales tilskudd fra kommunene til den som tilbyr opplæringen.

Innlandet fylkeskommune støtter ikke forslaget og mener at ansvarsfordelingen bør skje på bakgrunn av om deltageren har ungdomsrett etter § 3-1 i opplæringslova eller ikke, og ikke etter hvem som har hovedansvaret for et tilbud etter § 4A-1 andre ledd. Innlandet fylkeskommune viser til at endringsforslaget kan skape flere uklarheter. Fylkeskommunen bemerker at opplæringslova § 4A-1 andre ledd innebærer en ikke-lovpålagt oppgave som både fylkeskommune og kommune kan tilby og at fylkeskommunens ansvar tiltrer i det en elev går fulltid i videregående opplæring jf. integreringsloven § 4. I tillegg mener Innlandet fylkeskommune at ansvar og tildeling må henge sammen med hvem som har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1, og at fylkeskommunen kun kan ha ansvar dersom søkeren fyller dette vilkåret når vedkommende bosettes.

IMDi peker på at det ikke er gitt føringer for hvordan situasjonen skal løses dersom kommunen og fylkeskommunen er uenige om hvem som har hovedansvaret. IMDi bemerker videre at forslaget legger opp til at fylkeskommunen vil få hovedansvaret for et større antall personer. IMDi antar at det videreføres at det er kommunens registrering i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) av at deltageren går fulltid i videregående opplæring som utløser utbetaling av tilskuddet til fylkeskommunen, og mener det vil være en fordel om dette omtales kort i forarbeidene. IMDi gir uttrykk for at det er uklart hvordan dagens tilskuddsregelverk for deling mellom kommune og fylkeskommune skal ivaretas samtidig som tilskuddet skal tilfalle den som har hovedansvaret for opplæringen. IMDi mener derfor at beskrivelsen av fordelingen av tilskuddet bør utdypes. Fylkeskommunene Rogaland og Agder påpeker at det er viktig at kommunene registrerer i NIR om opplæringen skjer i kommune eller i fylkeskommune for å sikre at tilskudd utbetales til rett instans.

5.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om å tydeliggjøre i integreringsloven hvem som skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap når deltageren går i opplæringsløp som kombinerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

Ansvarsdelingen mellom kommunen og fylkeskommunen etter integreringsloven § 30 er ikke tilpasset situasjoner der deltagerne går i kombinerte løp med både grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Ved slike situasjoner oppstår spørsmål om hvem som skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven. Departementet vurderer at det bør være så tydelig som mulig i loven hvem som skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, blant annet for å sikre at deltagerne får tilbudet de skal ha, og at oppstart av opplæringen skjer så raskt som mulig. Tydelig ansvarsdeling er også viktig i forbindelse med utbetaling av tilskudd til den som tilbyr opplæringen.

For at fylkeskommunen skal ha ansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, er det etter ordlyden i integreringsloven § 30 andre ledd avgjørende at den enkelte går i videregående opplæring og at dette skjer på fulltid (minst 30 timer i uken). Det fremgår av Prop. 89 L (2019–2020) punkt 10.2.4 at hensikten med ansvarsdelingen er at opplæring i norsk og samfunnskunnskap så langt som mulig bør gis som en integrert del av øvrig opplæring.

Etter departementets vurdering gjør det samme hensynet seg gjeldende i tilfeller der opplæringsløpet er en kombinasjon av grunnskoleopplæring og videregående opplæring.

Departementet mener at den som har hovedansvaret for opplæringstilbudet etter opplæringsloven, også skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Dette gjelder uavhengig av om opplæringen er på grunnskolenivå eller videregående nivå, så lenge opplæringstilbudet som sådan er et fulltidstilbud. Denne løsningen innebærer at dersom kommunen har hovedansvar for tilbudet, er det kommunen som skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Motsatt skal fylkeskommunen sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap dersom fylkeskommunen har hovedansvar for tilbudet.

Departementet foreslår etter dette å regulere i integreringsloven § 30 andre ledd, at fylkeskommunen skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som mottar tilbud som kombinerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring, dersom fylkeskommunen har hovedansvaret for tilbudet.

I noen tilfeller kan ansvaret for opplæringstilbudet ved kombinert grunnskoleopplæring og videregående opplæring være delt mellom kommunen og fylkeskommunen på en slik måte at det ikke kan fastslås hvem som har hovedansvaret. Dette er det åpnet for i opplæringsloven. I slike situasjoner vil de fleste av de som deltar i introduksjonsprogrammet, ha sluttmål om å gjennomføre hele eller deler av videregående opplæring. For å oppnå sluttmålet må disse deltagerne også delta i opplæring på grunnskolens nivå. I lys av at sluttmålet er å gjennomføre hele eller deler av videregående opplæring, vurderer departementet at det er mest hensiktsmessig at fylkeskommunen som har ansvaret for videregående opplæring, også skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Derfor foreslår departementet at fylkeskommunen har ansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i slike tilfeller. For å ivareta hensynet til fleksibilitet, foreslår departementet at det presiseres i samme bestemmelse at kommuner og fylkeskommuner kan avtale noe annet. IMDi påpeker i høringen at det ikke er gitt føringer for hvordan uenighet skal håndteres. Departementet antar at antallet tilfeller der det ikke er klart hvem som har hovedansvaret for opplæringstilbudet vil være begrenset og ser det ikke som hensiktsmessig å legge konkrete føringer for hvordan kommuner og fylkeskommuner skal avgjøre uenigheter som oppstår.

Som det fremgår ovenfor og i Prop. 89 L (2019–2020) er hensikten med ansvarsdelingen at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap så langt som mulig skal være en integrert del av opplæringen for øvrig. Departementet vurderer at dette ivaretas i større grad ved at den som har hovedansvaret for tilbudet for øvrig også sørger for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, enn ved at ansvarsdelingen gjøres på grunnlag av om den enkelte har ungdomsrett eller ikke, slik Innlandet fylkeskommune foreslår. Innlandet fylkeskommune viser til at det følger av integreringsloven § 4 at fylkeskommunens ansvar kun gjelder overfor de som går fulltid i videregående opplæring. Som en konsekvens av forslaget ovenfor, som innebærer at fylkeskommunen skal sørge for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for flere enn de som går fulltid i videregående opplæring, foreslår departementet en justering i integreringsloven § 4 tredje ledd. Departementet foreslår at integreringsloven § 4 tredje ledd henviser til ansvaret etter § 30 andre ledd, uten å definere at det gjelder de som går fulltid i videregående opplæring.

Det kom flere innspill om tilskuddet til opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i høringen. Departementet bekrefter at det per i dag er kommunen som registrerer i NIR at deltageren går i videregående opplæring, slik at tilskuddet dermed skal tilfalle fylkeskommunen. Det er de ordinære delingsreglene i tilskuddsregelverket som gjelder dersom ansvaret for opplæringen varierer mellom kommunen og fylkeskommunen. Selv om ansvaret for opplæringstilbudet kan være delt mellom kommunen og fylkeskommunen, vil ansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i sin helhet ligge hos enten kommunen eller fylkeskommunen.