2 Sakshistorikk
2.1 Klimaforliket
Spørsmålet om en norsk klimalov ble første gang reist i 2012 i forbindelse med Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapolitikk, hvor regjeringen uttalte at den, «basert på erfaringene med dagens lovgivning og virkemiddelbruk», ville «vurdere hensiktsmessigheten av en egen klimalov». Under komitébehandlingen av meldingen, Innst. 390 S (2011–2012), viste flertallet i Stortingets energi- og miljøkomité til at de hadde merket seg forslaget og ba Regjeringen «utrede hensiktsmessigheten av en slik lov».
2.2 Offentlig konsultasjon
Klima- og miljøministeren sendte vinteren 2014–15 på høring notatet «Perspektiver på en klimalov». Notatet hadde til formål å konsultere bredt om hensiktsmessigheten av denne type overordnet og rammepreget lovgivning. Notatet la fram argumenter for og mot en klimalov og ba om innspill på (1) om en klimarammelov vil gi merverdi i norsk sammenheng, (2) om det er behov for mer rapportering og formidling av informasjon i Norge om klimagassutslipp og effekter av tiltak, og (3) om et uavhengig klimaråd vil være et hensiktsmessig nytt tilskudd til norsk klimapolitikk og hvilken rolle det i så fall bør fylle. Det kom inn over 200 høringsuttalelser, hvorav 57 fra organisasjoner og instanser, de øvrige fra enkeltpersoner. Hovedtyngden av uttalelsene var positive til en klimalov, men det kom også til uttrykk en del skepsis til om en klimalov vil gi merverdi i norsk sammenheng. Det framkom også mange synspunkter på og forslag til konkret innhold i en mulig klimalov.
2.3 Representantforslag i Stortinget
Vinteren 2015 behandlet Stortinget representantforslag 32 S (2014–2015) fra stortingsrepresentantene Rasmus Hansson, Rigmor Andersen Eide og Marit Arnstad, Dokument 8:32 S (2014–2015). På bakgrunn av Innst. 212 S (2014–2015) fra energi- og miljøkomiteen fattet et flertall 24. mars 2015 følgende vedtak:
I
Stortinget ber regjeringen fremme et lovforslag for Stortinget hvor de nasjonale utslippsmålene i 2030 og 2050 fastsettes. Lovforslaget skal regulere hensiktsmessige rapporterings- og styringsmekanismer mellom storting og regjering på klimaområdet. Lovforslaget må fremlegges for Stortinget slik at forslaget blir behandlet i denne stortingsperioden.
II
Stortinget ber regjeringen gjennomgå eksisterende lovgivning som kan ha betydning på klimaområdet, og eventuelt foreslå, der hvor det ansees som hensiktsmessig for klimaarbeidet, en samordning og overbygging av lovgivningen på klimaområdet, i forbindelse med lovforslaget hvor de nasjonale utslippsmålene i 2030 og 2050 er fastsatt.
III
Stortinget ber regjeringen i forbindelse med innføringen av en klimalov rapportere i de årlige budsjettene hvordan Norge kan nå klimamålene for 2020, 2030 og frem mot 2050, og hvordan budsjettet påvirker Norges klimagassutslipp.
2.4 Høring av forslag til lov om klimamål
Et forslag om lov om klimamål (klimaloven) ble sendt på høring 27. september 2016 med høringsfrist 9. desember 2016. Lovforslaget inneholdt fem paragrafer, om henholdsvis lovens formål og virkeområde, lovfesting av klimamål for 2030 og 2050, en rapporteringsbestemmelse og ikrafttredelsesbestemmelse.
Høringsinstanser:
Departementene
Direktoratet for forvaltning og informasjons- og kommunikasjonsteknologi
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Fiskeridirektoratet
Jernbaneverket
Konkurransetilsynet
Kystverket
Landbruksdirektoratet
Luftfartstilsynet
Norges forskningsråd
Norges vassdrags- og energidirektorat
Norsk polarinstitutt
Oljedirektoratet
Politidirektoratet
Regelrådet
Riksantikvaren
Sjøfartsdirektoratet
Statens vegvesen
Statistisk Sentralbyrå
Toll og avgiftsdirektoratet
Sametinget
Abelia
Akademikerne
Avfall Norge
Besteforeldrenes klimaaksjon
Bjerknessenteret for klimaforskning
CICERO Senter for klimaforskning
Energi Norge
Enova
Forum for utvikling og miljø
Fremtiden i våre hender
Fridtjof Nansens Institutt
Greenpeace Norge
Handelshøyskolen BI
Hovedorganisasjonen Virke
Industri Energi
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
KS Bedrift
Landsorganisasjonen i Norge
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og Ungdom
Naturvernforbundet
Norges Handelshøyskole
Norges Miljøvernforbund
Nord universitetet
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Norsk Industri
Norsk institutt for bioøkonomi
Norsk institutt for luftforskning
Norsk institutt for naturforskning
Norsk institutt for skog og landskap
Norsk institutt for vannforskning
Norsk klimastiftelse
Norsk olje og gass
Næringslivets Hovedorganisasjon
SINTEF
Spire
Transportøkonomisk institutt
Unio
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Utviklingsfondet
Verdens Naturfond WWF Norge
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Zero Emission Resource Organization
Klima- og miljødepartementet avholdt et åpent høringsmøte 5. desember 2016 om forslaget. På møtet ble det gitt anledning til å holde innlegg med synspunkter på forslaget om klimalov.
Departementet mottok høringssvar med merknader fra 76 instanser:
Justis- og beredskapsdepartementet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Jernbaneverket
Landbruksdirektoratet
Norges forskningsråd
Norges vassdrags- og energidirektorat
Riksantikvaren
Sjøfartsdirektoratet
Statens vegvesen
Statistisk sentralbyrå
Tolldirektoratet
Akershus fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Alta kommune
Gran kommune
Kristiansand kommune
Lyngen kommune
Mandal kommune
Rådmannen, Alta Kommune
Agder Energi
Akademikerne
Avfall Norge
Besteforeldrenes klimaaksjon
Bjerknessenteret for klimaforskning
Jon Flydal Blichfeldt, heradstyremedlem og formannskapsmedlem i Osterøy kommune for Miljøpartiet Dei Grøne
Byggenæringens Landsforening
CICERO Senter for klimaforskning
Concerned Scientists Norway
Elektroforeningen
Energi Norge
Framtiden i våre hender
Fridtjof Nansens institutt
Greenpeace
Hovedorganisasjonen Virke
ICOS Norge
Industri Energi
Jussbuss
Jussformidlingen
Kirkens Nødhjelp
Kirkerådet for Den norske kirke
Klimarealistene
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Landsorganisasjonen i Norge
Miljøpartiet De Grønne Skien
Miljøstiftelsen ZERO
Naturvernforbundet
Naturviterne
NILU – Norsk Institutt for Luftforskning
Norges Bondelag
NorgesGruppen ASA/ASKO
Norsk Friluftsliv
Norsk Industri
Norsk Institutt for vannforskning
Norsk klimaservicesenter
Norsk olje og gass
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag
NTNU, Norges teknisk- naturvitenskapelige universitet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Samlet miljøbevegelse (WWF-Norge, Naturvernforbundet, Zero, Framtiden i våre hender, Miljøstiftelsen Bellona, Sabima, Greenpeace og Natur og Ungdom)
SINTEF
Tekna – Teknisk-naturvitenskapelig forening
Uni Research
Unio
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet, Forskningsgruppe for naturressursrett
Utviklingsfondet
Maria Waag (student NMBU) og Arild Vatn (professor NMBU)
WWF Germany
WWF Scotland
WWF-Danmark
WWF-Norge
WWF-UK
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
ZERO Emission Resource Organization
Følgende instanser svarte at de ikke hadde merknader:
Arbeids- og sosialdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Politidirektoratet
Tolldirektoratet
Universitetet i Tromsø
Utenriksdepartementet
Departementet mottok uttalelser i forbindelse med kampanjer fra 1212 enkeltpersoner.
Nedenfor gjengis hovedtrekk i høringsinnspillene. Omtale av mer konkrete synspunkter og forslag er også tatt inn i avsnitt 6.7 og 8.
Et klart flertall av instansene som har uttalt seg er positive til en klimalov.
Mange av innspillene tar samtidig til orde for en mer forpliktende lov, og framhever at det er et behov for definisjon og konkretisering av hva som ligger i lavutslippssamfunnet. Det foreslås av flere høringsinstanser at denne konkretiseringen bør innebære at det settes et mål for utslippsreduksjoner på norsk territorium, både for klimamålet for 2030 og 2050. Videre foreslås det å sette et mål om klimanøytralitet (også omtalt som karbonnøytralitet) for 2030. Det fremheves også av noen at dette bør være målet for 2050. I omtalen av klimanøytralitet henviser flere til Parisavtalens mål om klimanøytralitet.
Andre høringsuttalelser, blant annet Næringslivets hovedorganisasjon, uttrykker skepsis til en nærmere konkretisering og tallfesting av lavutslippssamfunnet, og støtter høringsforslaget. En rekke høringsinstanser støtter regjeringens politikk for felles oppfyllelse av 2030-målet med EU, og fremhever behovet for fleksibilitet. Enkelte mener det bør fremgå av loven.
Et innspill som gjentas er å inkludere temperaturmålet som følger av Parisavtalen i klimalovens formålsbestemmelse.
Når det gjelder styrings- og rapporteringsmekanismer argumenterer flere høringsinstanser for at det bør innføres karbonbudsjetter (utslippsbudsjetter) som angir tallfestede utslippstak. De fleste som ønsker karbonbudsjetter mener at disse bør vedtas for perioder på fire eller fem år. I relasjon til karbonbudsjetter blir det også av mange trukket fram at det bør settes konkrete mål eller handlingsplaner for hver sektor.
Flere mener det bør være muligheter for å holde regjeringen rettslig ansvarlig dersom loven ikke etterleves. Enkelte etterlyser en klargjøring av hvem som er ansvarlig for at loven følges.
Miljøorganisasjonene med støtte fra flere tar til orde for et uavhengig kontrollorgan som følger opp og sikrer at regjeringen etterlever lovens bestemmelser. Det foreslås forskjellige innretninger på et slikt uavhengig kontrollorgan, men hovedtendensen er at dette skal være et uavhengig organ som kan gi råd til regjeringen og vurdere framdrift og måloppnåelse. Committee on Climate Change i Storbritannias klimalov trekkes fram som modell.
Det er også en del høringsinstanser som påpeker et behov for å vurdere klimaeffekt som hensyn ved myndighetsutøvelse, både på statlig, regionalt og kommunalt nivå. Kommunene som har uttalt seg, Alta, Gran, Kristiansand, Lyngen og Mandal, er særlig opptatt av at utslipp må reduseres i Norge, og at klimahensyn i større grad må integreres i kommunale beslutninger, slik som beslutninger om arealutnyttelse, oppdrettsnæringen, tilrettelegging for fornybar energi, energieffektivitet i bygg og bruk av offentlige anskaffelser for å fremme klimavennlige løsninger. Kommunenes sentralforbund er opptatt av at lovens formål må gjøres klarere slik at det er utvetydig at det er utslipp i Norge som skal kuttes. Miljøpartiet de grønne i Skien peker også på ytterligere vurdering av klimaeffekt på kommunalt nivå og i offentlige anskaffelser.
Fylkeskommunene Akershus, Buskerud, Hordaland og Nord-Trøndelag er positive til en klimalov, men mener loven må gi klarere styringssignaler og fremme bedre integrering av klimahensyn i beslutningsprosesser på kommunalt og regionalt nivå.
En samlet miljøbevegelse (WWF Norge, Naturvernforbundet, Zero, Fremtiden i våre hender, Miljøstiftelsen Bellona, Sabima, Greenpeace og Natur og Ungdom) står bak et felles brev til klima- og miljøminister Vidar Helgesen med krav om en sterkere klimalov. Loven må styrkes med en klar definisjon av lavutslippssamfunnet, nasjonalt mål og klimanøytralitet for 2030, karbonbudsjetter, handlingsplaner, klimagassbudsjett i statsbudsjettet, uavhengig faglig grunnlag og kontroll og krav til kommunenes klimapolitikk.
Fremtiden i våre hender, Greenpeace, Naturvernforbundet, Miljøstiftelsen Zero, Norsk friluftsliv, Utviklingsfondet og Kirkens Nødhjelp påpeker også at klimaloven må styrkes, og gir konkrete forslag på hvordan dette kan gjøres som i stor grad trekker i samme retning som forslagene i brevet fra en samlet miljøbevegelse.
Besteforeldrenes klimaaksjon mener de ikke kan støtte forslaget som foreligger ettersom det er for svakt.
WWF Norge har i sitt høringsinnspill lagt fram et nytt, helhetlig forslag til klimalov med fem kapitler og 14 paragrafer. Det foreslås blant annet endringer i formålsparagrafen, mål om klimanøytralitet i 2030, klimarapporter, klimahandlingsplan, karbonbudsjetter med 10 års perspektiv, uavhengig faglig grunnlag utarbeidet av Miljødirektoratet og klimarevisjon ved Riksrevisjonen. Klimaloven og WWF Norge får støtte fra WWF Germany, WWF Danmark, WWF Scotland og WWF UK. WWF Danmark og WWF UK deler erfaringer med klimalovene i sine respektive land.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Agder Energi, Energi Norge og Norsk Industri uttrykker skepsis til klimalovmodellen men støtter regjeringens forslag og peker på viktigheten av at det ivaretar behovet for fleksibilitet for Norge som en liten, åpen økonomi. NHO gir betinget støtte til den innretningen som foreslås i tillegget til budsjettavtalen, men det framheves at særlig konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbon- og investeringslekkasje, og industriens konkurranseevne må tas hensyn til når politikken utformes. En mer helhetlig og systematisk rapportering knyttet til måloppnåelse, tiltak og virkemidler støttes. Ambisiøse klimamål må følges opp med virkemidler som stimulerer omstilling og vekst. Energi Norge viser til at Norge har et godt regelverk for virkemiddelbruk og at prioriteringen bør være å få en robust avtale med EU om felles måloppnåelse for 2030. Det er viktig at det politisk legges til rette for langsiktig omstilling av hele økonomien, særlig gjennom infrastruktur for utslippsfri energibruk, også i kvotepliktig sektor. Hovedorganisasjonen Virke støtter innføringen av en klimalov, og peker på at loven må skape insentiver for større deler av næringslivet enn kvotepliktig sektor. Avfall Norge etterlyser tydeliggjøring av lavutslippssamfunnet, og foreslår et nytt mål om ressurseffektivitet. Norgesgruppen ASA/Asko mener forslaget er for uforpliktende, blant annet bør lavutslippssamfunnet defineres med ambisiøse, konkrete og tallfestede nasjonale klimamål. Byggenæringens Landsforening understreker behovet for omforent metodikk og standarder, forutsigbarhet og like konkurransevilkår om grønne løsninger i næringslivet. Elektroforeningen ønsker en sterk og forpliktende klimalov og støtter støtter WWF sitt høringsinnspill.
Landsorganisasjonen i Norge, støttet av Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, trekker særlig fram samarbeidet mellom arbeidslivets parter og inkludering av sivilsamfunnet som har vært og er viktig i utviklingen av det norske samfunnet, og foreslår et nytt element i rapporteringsbestemmelsen om at det skal rapporteres på hvordan regjeringen har ivaretatt trepartssamarbeidet og deltakelse fra sivilsamfunnet i gjennomføringen av klimamål. Norges Presseforbund, Norsk Journalistlag, og Norsk Redaktørforening i en fellesuttalelse framhever også behovet for åpenhet og henvisning til miljøinformasjonsloven i § 4. Akademikerne, Naturviterne, Tekna og UNIO støtter opp om en klimalov og fremmer en rekke forbedringsforslag. Hovedinnspillene fra juridiske miljøer, Justisdepartementet, Jussbuss, Juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo og Jussformidlingen, er at lovforslaget har et betydelig forbedringspotensial innholdsmessig og juridisk. NTNU fremhever særlig viktigheten av prosesser og mekanismer for å oppnå målene, mer enn bare en lovfesting av dem.
Den norske kirke ved Kirkerådet mener forslaget bør styrkes bl.a. med tydeligere formål, bli mer forpliktende og forutsigbar, inneholde karbonbudsjetter for hver sektor, og en uavhengig kontrollinstans.
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap mener det bør vurderes om tilpasning til klimaendringer også bør være med i lovens formål og viser til Parisavtalen som likestiller utslippsreduksjon og tilpasning. Jernbaneverket er positive til forslaget og mener det vil styrke den nødvendige langsiktigheten i klimaarbeidet, de mener den bør inneholde en formålsbestemmelse og en omtale av muligheten til å revidere klimamålene. Landbruksdirektoratet påpeker at lovteksten er svært kort og nevner flere punkter som bør tydeliggjøres i proposisjonen. Norges vassdrags- og energidirektorat er positive til at klimatilpasning er en del av rapporteringen etter loven, men mener det burde tas inn i formålsbestemmelsen. Riksantikvaren støtter forslaget og påpeker viktigheten av å ta hensyn til kulturminner, kulturmiljøer og landskap i arbeidet med å redusere utslipp. Statens veivesen er usikker på i hvilken grad forslag til klimalov vil medføre reelle endringer i tiltak, rapportering og offentlig diskusjon.
Hovedinnspillene fra Fridtjof Nansens Institutt, Sintef, Statistisksentralbyrå, Cicero og Bjerknessenteret for klimaforskning er at loven bør konkretiseres flere steder og at det sikres at rapportering og beregning av effekter gjøres av et uavhengig organ. Sintef fremhever at loven bør inneholde et prinsipp om krav til kunnskapsgrunnlag.
Norges forskningsråd påpeker at det er positivt at utviklingen av kunnskap og innovasjon vektlegges.
Concerned Scientists Norway støtter ikke forslaget, og ønsker en klimalov som bygger på vitenskapsbaserte mål og operasjonaliserer Parisavtalen og Grunnloven § 112.
Norsk institutt for vannforskning mener lovforslaget er for svakt og må styrkes. Norsk institutt for luftforskning mener det må fokuseres mer på miljøkonsekvenser av klimaloven og klimatiltak, for å ta hensyn til hele miljøet.
Integrated carbon observation system Norge mener det er behov for et rådgivende kontrollorgan for utslippspolitikken. Norsk klimaservicesenter mener klimatilpasning også må inngå i lovens formålsbestemmelse. UNI Research påpeker at det er viktig at rapporteringen forholder seg til et løpende oppdatert kunnskapsgrunnlag.
Norsk Olje og Gass og Norges Bondelag mener en klimalov ikke har noen merverdi. Norsk Petroleumsinstitutt mener loven har svært begrenset verdi og ikke bidrar til forutsigbarhet, og viser videre til usikkerhet knyttet til kostnader ved å oppfylle utslippsmålene, som man for øvrig mener gis en god beskrivelse i høringsnotatet.
Klimarealistene er imot opprettelsen av en klimalov.
2.5 Vedtak i forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2017
I forbindelse med Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2017 ble det fattet vedtak (jf. anmodningsvedtak 108 (2016–2017) nr. 18) om at Stortinget ber regjeringen:
«Legge frem forslag til en klimalov der det skal settes et mål for lavutslippssamfunnet i 2050 om at klimagassutslippene i Norge skal reduseres i størrelsesorden 80–95 % fra 1990-nivå. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Det skal lovfestes en femårsmekanisme som i Parisavtalen, som innebærer at regjeringen, for å fremme omstillingen til et lavutslippssamfunn, skal legge fram for Stortinget fornyede klimamål som delmål fram til 2050. Fra 2020 og med fem års intervaller, skal regjeringen gjøre opp status og legge fram nytt klimamål fortrinnsvis ti år fram i tid. Klimamål skal legge til grunn beste oppdaterte vitenskapelige kunnskap på fastsettelsestidspunktet, være tallfestede, målbare, rapporterbare og verifiserbare, innebære en progresjon fra forrige mål, og fremme gradvis omstilling fram mot 2050. Klimamål skal fastsettes konsistent med Norges bidrag under FNs klimakonvensjon og eventuell felles gjennomføring med EU. Det skal også lovfestes at regjeringen i forbindelse med den årlige rapporteringen til Stortinget legger fram en rapport som viser status for Norges karbonbudsjett, også innenfor et eventuelt klimasamarbeid med EU om felles oppfyllelse av klimamål.»