5 EU/EØS

5.1 EØS-avtalen og klima

Gjennom EØS-avtalen er Norge nært knyttet til EU i klimapolitikken. Regjeringen søker å oppfylle klimamålet for 2030 i samarbeid med EU. Det vil bringe norsk klimapolitikk enda tettere opp mot EU.

EØS-avtalen nedfeller særskilte forpliktelser for avtalepartene til samarbeid på miljøområdet under miljøbestemmelser i Del V Bestemmelser som gjelder alle de fire friheter, se artiklene 73–75. Miljørettsakter som tas inn i avtalen etter disse bestemmelsene, legges normalt inn i EØS-avtalens vedlegg XX. Avhengig av tematisk innhold innlemmes EU-rettsakter av betydning for miljø også i andre deler av avtalen, herunder vedlegg II om tekniske handelshindre og vedlegg IV om energi. Det er også adgang for avtalepartene å samarbeide om miljørettsakter etter bestemmelsene i Del VI Samarbeid utenfor de fire friheter, se artiklene 78 flg. Slike rettsakter legges normalt inn i EØS-avtalens protokoll 31.

EUs klimakvoteregelverk er en del av EØS-avtalen. Norske kvotepliktige virksomheter deltar fullt ut i dette systemet og bidrar til reduksjonene i kvotepliktige sektorer på samme vilkår som virksomhetene i EU. Norge har også gjennomført annet klimarelevant regelverk, herunder regler om krav til kjøretøy, mer miljøvennlig drivstoff, fornybar energi og energieffektivisering. Hovedtyngden av virkemidlene i ikke-kvotepliktig sektor er nasjonale, men utviklingen i EU går i retning av større integrering av klimahensyn i alle politikkområder. Tidlig påvirkning overfor EU på klimaområdet og aktiv deltakelse i klimainitiativer hvor Norge har interesser er en prioritet for Norge.1

5.2 EUs klimapolitikk

Kommisjonen har publisert et veikart for hvordan EU kan bli en lavutslippsøkonomi. Veikartet beskriver hvordan lavutslippssamfunnet kan nås med utslippsreduksjoner for 2030 (40 prosent), 2040 (60 prosent) og 2050 (80 prosent). Det langsiktige målet om å redusere utslippene med 80–95 prosent er betinget av tilsvarende nødvendige utslippsreduksjoner fra industrilandene som gruppe.2 Målet gjelder hele regionen samlet og er ikke fordelt på enkeltland. Målet er ikke lovfestet. Reduksjonene skal tas i EU og antas å gi en kostnadseffektiv bane mot EUs langsiktige mål. Eventuell bruk av internasjonale kreditter (utslippskutt utenfor EU) vil kunne bidra til å overoppfylle målene.

Det europeiske råd besluttet i oktober 2014 at EU skal redusere utslippene med minst 40 prosent i 2030 sammenlignet med 1990. I tillegg ble det satt mål for andel fornybar energi i EUs energiforbruk og et indikativt mål for energieffektivisering. EUs utslippsmål for 2030 er bindende på EU-nivå og skal gjennomføres innen EU uten bruk av internasjonale fleksible mekanismer som FNs grønne utviklingsmekanisme (CDM). EUs mål om minst 40 prosent reduksjon fra 1990 skal gjennomføres ved en 43 prosent reduksjon i utslippene i kvotepliktig sektor og 30 prosent reduksjon i utslippene i ikke-kvotepliktig sektor innen 2030 sammenlignet med 2005-nivå. Reduksjonene i kvotepliktig sektor skal skje gjennom en årlig innstramming i hvor mange kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige aktørene. I ikke-kvotepliktig sektor skal den samlede reduksjonen på 30 prosent fordeles på de enkelte medlemsland der hvert land vil få et mål om å kutte utslippene med mellom 0 og 40 prosent fra 2005 til 2030.

5.3 EUs klimarammeverk for gjennomføring av felles klimamål

Kvotesystemet

EUs kvotesystem er etablert gjennom direktiv 2003/87/EF og omfatter utslipp av klimagasser fra om lag 11 000 virksomheter i EØS-området samt CO₂-utslipp fra luftfart innad i EØS-området. Energiforsyning, industri, petroleumsproduksjon og luftfart, som står for om lag 45 prosent av de samlede klimagassutslippene i EU, er underlagt kvoteplikt. Rammebetingelsene for markedet er fastlagt gjennom rettsakter. Norge deltar i EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. I juli 2015 la Kommisjonen fram forslag til regelverk for fjerde fase av kvotesystemet, som dekker perioden 2021–2030. Forslaget videreutvikler det eksisterende systemet, og legger ikke opp til store endringer. Forslaget behandles av Europaparlamentet og EU-rådet før endelig vedtakelse.

Innsatsfordeling i EU

I tillegg til kvotesystemet vedtar EU regelverk som fastsetter nasjonale utslippsmål for de fleste sektorene som ikke omfattes av kvotesystemet. Innsatsfordelingsforordningen fordeler innsatsen mellom medlemsstatene og gir regler for hvordan landene kan samarbeide om å oppfylle målene sine. De viktigste sektorene som inngår i innsatsfordelingen er transportsektoren (unntatt luftfart), jordbruk, avfall og oppvarming av bygg. Utslippsmålene land får tildelt under innsatsfordelingsforordningen gjelder samlet for alle sektorene som inngår i regelverket, det vil si at forslaget ikke legger føringer på i hvilke sektorer tiltak må settes inn for å nå målene. Det er opp til det enkelte land. Regelverket legger heller ikke føringer på balansen mellom tiltak hjemme og tiltak i andre land som inngår i innsatsfordelingen.

Kommisjonen publiserte 20. juli 2016 forslaget til innsatsfordelingsforordning med bindende utslippsmål i ikke-kvotepliktig sektor for landene i EU. Gjennom forslaget gjøres landenes utslippsmål om til utslippsbudsjetter for perioden 2021–2030.

I ikke-kvotepliktig sektor foreligger det forslag til utslippsmål for landene på mellom 0 og 40 prosent. Fordelingen av innsatsen er gjort ut fra BNP per innbygger, der landene med høyest BNP har fått måltall i den øvre enden av skalaen. For å ivareta hensynet til kostnadseffektivitet har Kommisjonen gjort en innbyrdes omfordeling av målene til landene med høyest BNP.

Under innsatsfordelingsforordningen er landene ansvarlige for å levere inn utslippsenheter tilsvarende sine utslipp gjennom hele perioden 2021–2030. Hvert land vil vederlagsfritt få utstedt utslippsenheter (kalt AEA eller Annual Emissions Allocations) for hvert år i perioden 2021–2030. Landene må årlig rapportere sine utslipp, mens oppgjør skjer hvert femte år. For å øke kostnadseffektiviteten foreslår Kommisjonen at land med et høyt prosentvis mål og høye kostnader forbundet med å kutte utslipp nasjonalt skal kunne benytte et begrenset antall kvoter fra EUs kvotesystem til å oppfylle målet. I tillegg åpner Kommisjonen i sitt forslag for at tiltak som gir utslippsreduksjoner i landsektoren i noen utstrekning kan brukes til å oppfylle målet i ikke-kvotepliktig sektor.

Kommisjonen peker på at dagens regelverk åpner for stor grad av samarbeid om utslippsreduksjoner mellom land og foreslår ikke store endringer. Det innebærer at innsatsfordelingsforordningen ikke legger begrensninger på et lands kjøp av AEA-enheter, og at land uten begrensninger kan selge eventuelle overskudd av AEA-enheter til andre land. Åpning for handel med AEA-enhetene bidrar til å øke kostnadseffektiviteten i systemet og skal sikre at EUs overordnede mål nås til lavest mulig kostnad. Hittil er ikke denne muligheten benyttet av medlemsstatene. Det er stor usikkerhet om hvor stort salgstilbudet av AEA-enheter vil være i perioden 2021–2030.

Forslaget behandles av Europaparlamentet og EU-rådet før endelig vedtakelse.

Bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer

I tillegg til kvotesystemet og innsatsfordelingsforordningen har Kommisjonen foreslått et eget regelverk for bokføring av utslipp og opptak fra skog og annen arealbruk. Forslaget innebærer bl.a. en forpliktelse for landene til å sikre at utslippene fra skog og annen arealbruk ikke er større enn opptaket. Eventuelle utslipp må kompenseres gjennom tiltak under innsatsfordelingsforordningen. Det er åpnet for å benytte kreditter fra skog- og arealbruk til oppfyllelse av målet under innsatsfordelingsforordningen. Dette forutsetter imidlertid at summen av opptak som følge av planting av skog på areal som tidligere ikke har vært dekket av skog, utslipp som følge av at skogarealer blir endret, til for eksempel bosetting (avskoging), utslipp og opptak fra dyrket mark og beite, samlet sett gir netto opptak. I tillegg er det satt et øvre tak på hvor stort opptak som kan bli bokført. Tiltak i den stående skogen, som økt CO₂-opptak fra gjødsling eller tettere planting i eksisterende skog, kan benyttes til å oppfylle forpliktelsen om null utslipp fra sektoren, men slike tiltak kan ikke generere kreditter til oppfyllelse av målet under innsatsfordelingsforordningen. Det er åpnet for at Kommisjonen kan revurdere dette på et senere tidspunkt.

Overvåking og rapportering av utslipp

Felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 forutsetter at landene som deltar følger de samme regler for overvåking og rapportering av utslipp. For å holde kontroll på utslippsutviklingen har EU derfor et detaljert felles regelverk om overvåking og rapportering. Formålet er å sikre at det som rapporteres som ett tonn CO₂-ekvivalenter i ett land, også ville vært beregnet som ett tonn CO₂-ekvivalenter i et annet land. Landene rapporterer årlig om sine utslipp (utslippsregnskapet), og annet hvert år skal det rapporteres framskrivninger av utslipp og om tiltak og virkemidler på klimaområdet. Til dette formålet har EU vedtatt forordning (EU) nr. 525/2013. I tillegg kommer beslutning (EU) nr. 529/2013 om utslipp og opptak i skog og andre landarealer (LULUCF) og dessuten forordning (EU) nr. 601/2012 med detaljerte krav til overvåking og rapportering av utslippene for virksomhetene og luftfartøysoperatørene i kvotepliktig sektor. Kun sistnevnte har hittil blitt tatt inn i EØS-avtalen. I forslaget fra Kommisjonen legges det opp til at landene hvert femte år skal levere oppgjør for sine forpliktelser.

5.4 Norges felles oppfyllelse med EU av klimamålet for 2030

Regjeringen har innledet dialog med EU om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030. EUs interne regelverk, som er under utarbeidelse, må først ferdigstilles før Norge vil kunne inngå en avtale med EU.

Norge deltar allerede i det europeiske kvotesystemet gjennom EØS-avtalen. En felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 innebærer at alle bedrifter i kvotepliktig sektor, uansett om de kommer fra Norge eller fra et EU-land, i fellesskap bidrar til å kutte utslippene innenfor kvotesystemet med 43 prosent i 2030 sammenlignet med nivået i 2005.

I likhet med kvotesystemet skal innsatsfordelingsforordningen bidra til at EU samlet når klimamålet sitt. Gjeldende innsatsfordelingsbeslutning er ikke innlemmet i EØS-avtalen, og Norge deltar ikke i fordelingen av innsatsen som er nødvendig for å oppfylle EUs 2020-mål. Innsatsfordelingsforordningen som er foreslått for 2021–2030 vil imidlertid bli relevant for Norge ved inngåelse av en avtale om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030. Ved inngåelse av en slik avtale forutsettes det at Norge ikke uten videre vil bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som følger av EØS-avtalens hoveddel og vedlegg, og av avtalen om felles oppfyllelse med EU.

Prinsippet om lik behandling basert på samme rammevilkår har vært sentralt for regjeringen i dialogen med EU, ikke minst når det gjelder fastsettelse av nasjonale måltall og tilgang til fleksibilitet og samarbeid i gjennomføringen. Norges intensjon om felles gjennomføring med EU av klimamålet for 2030 er nevnt i den forklarende innledningen til Kommisjonens forslag til innsatsfordelingsforordning, hvor det også fremgår at Norge med utgangspunkt i brutto nasjonalprodukt pr innbygger ville fått et mål på 40 prosent reduksjon i utslippene sammenlignet med 2005 for ikke-kvotepliktig sektor. Det fremgår også at fleksibilitetsmekanismer vil være tilgjengelige for Norge i samme utstrekning som for medlemslandene. Ved felles gjennomføring vil også rapporteringsregelverket knyttet til utslipp og oppgjør for forpliktelsen for ikke-kvotepliktig sektor bli relevant for Norge. Endelig innlemmelse av Norge i innsatsfordelingen kan gjøres først når avtalen mellom Norge og EU er inngått.

Etter at innsatsfordelingen er klar vil regjeringen på egnet måte legge fram for Stortinget resultatet av forhandlingene med EU og hvordan regjeringen vil arbeide for å nå det norske klimamålet for 2030.