8 Forslag til klimalov

8.1 Oversikt

Verdens utslipp av klimagasser er om lag doblet siden 1990. Globale utslipp må kuttes betydelig framover for å realisere FNs klimakonvensjons mål om å forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Parisavtalen konkretiserer Klimakonvensjonens mål ved å sette som ambisjon å holde den globale temperaturøkningen godt under 2 grader celsius sammenlignet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader celsius. Parisavtalen sikter mot at globale menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser må balansere (klimanøytralitet) i andre halvdel av dette århundret for å oppnå målet om begrenset temperaturøkning.

Alle større internasjonale analyser av klimautfordringen viser at å etablere en pris på utslipp av klimagasser er avgjørende for å redusere utslippene i tråd med Parisavtalens formål. For at kostnadene ved å redusere utslippene skal bli så lave som mulig, bør ideelt sett alle utslipp stilles overfor samme pris, som øker over tid. I dag er imidlertid bare mellom 10 og 15 prosent av verdens klimagassutslipp direkte priset gjennom avgifter eller kvotemarkeder, og de prisene som observeres er lave sammenlignet med det som kreves for å være forenlig med klimakonvensjonens mål. Samtidig er bruk av kull og petroleumsprodukter, som er de største kildene til utslipp av klimagasser, sterkt subsidiert i mange land, dvs. at prisen på utslipp i praksis er negativ.

Parisavtalen legger en ramme for fremtidig global klimapolitikk. Avtalen legger opp til at innsatsen skal trappes opp over tid, noe som vil måtte innebære sterkere virkemidler og høyere priser på utslipp flere steder i verden. Det er imidlertid det enkelte land som bestemmer sin innsats. Bidragene til utslippsreduksjoner som landene meldte inn i forkant av forhandlingene i Paris i 2015 vil ikke begrense temperaturøkningen tilstrekkelig. Det er også stor usikkerhet om landenes fremtidige nasjonale bidrag vil være tilstrekkelige og komme tidsnok.

Norsk klimapolitikk er, og skal være, ambisiøs. I og med at de aller fleste land er små i klimasammenheng, og klimavirkningen er uavhengig av hvor utslippene finner sted, er det fornuftig å samarbeide om utslippsreduksjoner. Muligheten for slikt samarbeid er et viktig element i FNs klimakonvensjon, og er videreført i både Kyotoprotokollen og i Parisavtalen. Samarbeid om utslippsreduksjoner er også sentralt i EUs klimapolitikk. Også norsk klimapolitikk har lagt betydelig vekt på samarbeid om utslippsreduksjoner. Om lag halvparten av norske utslipp omfattes av det europeiske kvotesystemet, og Norges utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen oppfylles ved en kombinasjon av tiltak overfor innenlandske utslipp og betaling for utslippsreduksjoner i andre land, særlig ved bruk av Den grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism, CDM). Et samarbeid med EU om oppfyllelse av klimamålet for 2030 er en videreføring av en slik linje.

Klimapolitikken utøves i en verden med stor usikkerhet. Omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge er avhengig av å få drahjelp fra utviklingen internasjonalt. Når politikken for lavutslippssamfunnet utformes, må det tas hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og industriens konkurranseevne. Samtidig må politikken legges opp slik at den fremmer nødvendige omstillinger.

Som det fremgår av sakshistorikken har Stortinget bedt om et lovforslag «hvor de nasjonale utslippsmålene i 2030 og 2050 fastsettes», og som skal «regulere hensiktsmessige rapporterings- og styringsmekanismer mellom storting og regjering på klimaområdet». Det er svært uvanlig i norsk sammenheng å fastsette denne type reguleringer i lovs form. Også i Storbritannia, Finland og Danmark, som har innført overordnede klimalover av den typen det her er snakk om, er dette en uvanlig type lovgivning. Denne formen for lovgivning kan blant annet ses på bakgrunn av klimaproblemets alvorlige karakter og betydning for samfunnsutviklingen og et ønske om å styrke måloppnåelsen i klimapolitikken. Omstilling til et lavutslippssamfunn er en omfattende oppgave som berører alle sektorer i samfunnet. En lov som fungerer som en ramme omkring klimarelaterte beslutninger på høyeste nivå er ansett å ha merverdi i Storbritannia, Danmark og Finland. Klimalovene har fått sin form på grunn av deres særskilte begrunnelse og funksjon som skiller disse lovene fra tradisjonell lovgivning. Klimalovene forplikter det øverste beslutningsnivået i samfunnet, regjering og parlament, og retter seg ikke mot forurenseren eller andre private rettssubjekter. Fra Finlands lovproposisjon heter det: «Syftet med propositionen är att skapa en grund för planering och genomförande av en långsiktig, konsekvent och kostnadseffektiv klimatpolitik på ett öppet och förutsägbart sätt. Den föreslagna lagen har karaktären av en målinriktad ramlag som gäller de statliga myndigheterna och som inte innehåller några materiellrättsliga bestämmelser för olika branscher.» Den danske lovproposisjonen uttrykker det slik: «Omstillingen til et lavemissionssamfund frem mod 2050 er en betydelig udfordring, og det er således afgørende, at omstillingen tilrettelægges både miljø- og ressourcemæssigt effektivt og økonomisk forsvarligt. Forslaget til klimalov etablerer på denne baggrund en overordnet strategisk ramme for klimapolitikken.» Den britiske klimaloven har ingen egen formålsparagraf, men den uavhengige klimakomiteens beskrivelse av hovedpoenget med loven er at den har «established a framework to develop an economically credible emissions reduction path».1

Primærformålet med lovregulering vil normalt være å pålegge private plikter eller fastlegge rettigheter. En lov vil gjerne inneholde også andre elementer, for eksempel formålsbestemmelser, prinsipper og prosedyrer, og kan gi uttrykk for grunnleggende samfunnsverdier, men grunnen til at en lov er nødvendig, er normalt at det dreier seg om regulering av borgernes rettsstilling og rettslige krav som skal kunne prøves og håndheves for domstolene. Begrunnelsen for klimalovene er annerledes, noe som forklarer den spesielle innretningen på disse lovene i form av en overordnet ramme for beslutninger hos de øverste styrende myndigheter, og ikke som en lov rettet mot borgerne. Klimapolitiske målsettinger og rapporteringskrav er heller ikke egnet til å omformuleres til denne type rettigheter. Det må være totaliteten i klimapolitikken som skal være avgjørende for om klimalovens målsettinger oppfylles, ikke beslutningene i den enkelte sak. Loven skal gi en forpliktende retning, men den må samtidig ivareta behovet for fleksibilitet for ulike politiske løsninger, veivalg og virkemiddelbruk.

Forslaget til norsk klimalov er utformet ut fra samme grunnidé som de nevnte klimalovene. Det følger også av Stortingets anmodningsvedtak nr. 475 at en klimalov skal utformes med sikte på hensiktsmessige rapporterings- og styringsmekanismer mellom storting og regjering på klimaområdet. Loven er derfor utformet med sikte på dette. Loven etablerer ingen rettigheter eller plikter for private som er ment å kunne håndheves ved søksmål for domstolene. Siden loven ikke er utformet som en rettighetslov er det heller ikke naturlig å utforme en sanksjonsbestemmelse.

Klimaloven vil komme i tillegg til, ikke til erstatning for, gjeldende lovgivning og virkemiddelbruk. Rettigheter og plikter for private vil ivaretas av øvrig lovgivning og de konkrete virkemidler og tiltak myndighetene iverksetter for å nå de klimapolitiske målsettingene med hjemmel i lov og budsjettvedtak. Loven vil ikke endre adgangen til rettslig prøving etter annet lovverk.

Som oppfølging av Stortingets vedtak om klimalov foreslås en kortfattet, overordnet og rammepreget lov som gjør klimamålet for 2030 og den langsiktige målsettingen om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050 bindende som norsk lov. Loven skal fremme gjennomføring av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge i 2050 og allmenn åpenhet og offentlig debatt om dette. Det vil fremme og styrke grunnlaget for gode klimapolitiske beslutninger i Norge.

Det nærmere innholdet i lovforslaget er en formålsparagraf, en paragraf om hvilke utslipp og opptak av klimagasser loven gjelder for, to lovfestede klimamål, en styringsmekanisme og en rapporteringsmekanisme.

Lovens formålsparagraf uttrykker hovedformålet med loven, nemlig å fremme gjennomføringen av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge i 2050. Annet ledd peker på at loven skal fremme åpenhet og offentlig debatt om status, retning og fremdrift i dette arbeidet. Målet om å bli et lavutslippssamfunn er forankret i klimaforliket i 2012 og må forstås på bakgrunn av at Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning, slik at det, når politikken for lavutslippssamfunnet skal utformes, må ses hen til den internasjonale utviklingen og tas hensyn til konsekvenser for norsk økonomi og næringsliv.

Norsk klimapolitikk er tett integrert med EU. I formålsparagrafen gjøres det også klart at loven ikke skal være til hinder for at klimamål fastsatt i eller i medhold av denne lov kan gjennomføres felles med EU.

Paragraf 2 beskriver hva som i loven skal forstås med utslipp og opptak av klimagasser og inneholder en fullmakt til Kongen i statsråd som gir mulighet til å justere dette dersom det skulle anses hensiktsmessig, for eksempel som følge av ny kunnskap eller endringer i det internasjonale klimaregelverket under FN.

To politisk vedtatte klimamål for 2030 og 2050 blir forpliktende som norsk lov. Norge er folkerettslig forpliktet av FNs klimakonvensjon, Kyotoprotokollen2 og Parisavtalen.Fram til og med 2020 er Norge forpliktet etter Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode, deretter overtar Parisavtalen. Norges utslippsforpliktelse under Parisavtalen lovfestes som mål for 2030. I tillegg lovfestes det at målet skal være at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050.

Loven kombinerer på denne måten en forpliktende retning for norsk klimapolitikk med fleksibilitet i gjennomføringen. Målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050 skriver seg fra tidligere klimaforlik og fra Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Det nye er at loven tallfester målet for 2050 om lavutslippssamfunnet i form av et intervall for utslippsnivået i 2050. Intervallet er det samme som EUs mål for de samlede klimagassutslippene i unionen i 2050. Realiseringen av Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning. Dette forutsatte også EU under forberedelsene av sine posisjoner til forhandlingene om en ny klimaavtale i 2015, i forbindelse med vedtakelsen av EUs klimamål om 80–95 prosent reduksjon innen 2050. Det ble lagt til grunn at EUs mål forutsatte at andre industrialiserte land som gruppe også foretar nødvendige utslippsreduksjoner i tråd med togradersmålet, jf. rådskonklusjonen fra rådsmøte 29/30 oktober 2009 som gjengitt i fotnote 2 til avsnitt 5.2.

Norsk klimapolitikk og klimaforliket i 2012 og avsnitt 4.1 foran legger til grunn at en ambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i global sammenheng, der det overordnede målet er å redusere globale utslipp, og når politikken for lavutslippssamfunnet utformes, må det tas hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og industriens konkurranseevne. Lovteksten i § 4 viser også til at det ved måloppnåelse skal tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Samtidig er det viktig å gjøre norsk næringsliv forberedt på en strammere global klimapolitikk, og å unngå investeringer og beslutninger som låser oss inne i infrastruktur og systemer som ikke er forenlig med togradersmålet.

Klimamålet for 2030 på minst 40 prosent legges til grunn slik regjeringen har omtalt det i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Regjeringen arbeider for å inngå en avtale om felles oppfyllelse med EU for 2030. Dersom en felles løsning ikke fører fram, vil målet om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 være Norges forpliktelse. Uten felles oppfyllelse vil målet være betinget av tilgang på fleksible mekanismer i Parisavtalen og en godskriving av vår deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktelsen. Regjeringen vil da senere konsultere Stortinget om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor. Klimaloven er fullt forenlig med regjeringens politikk for gjennomføring av klimamålet for 2030. Loven tar ikke stilling til fordeling av tiltak mellom sektorer, fordelingen mellom tiltak i EU og i Norge, valg av virkemidler, eller bruk av fleksibilitet i en avtale med EU.

Lovforslaget inneholder en «styringsmekanisme», etter samme prinsipp som Parisavtalen, som forplikter regjering og Storting til en periodisk gjennomgang av norske klimamål for å fremme omstilling til et lavutslippssamfunn, se avsnitt 8.4 og merknadene til § 5.

Loven forplikter regjeringen til å redegjøre årlig for utviklingen i utslipp og for utøvelsen av klimapolitikken for Stortinget, herunder status for Norges karbonbudsjett (også innenfor et eventuelt klimasamarbeid med EU om felles oppfyllelse av klimamål). Den årlige redegjørelsen skal også omfatte status for arbeidet med tilpasning til klimaendringer i Norge.

Loven er ikke tidsbegrenset. I henhold til norsk lovgivningstradisjon gjelder lover til de blir endret eller opphevet, dersom ikke annet er sagt.

Avsnitt 9 inneholder noen vurderinger av kostnader knyttet til gjennomføringen av målene for 2030 og 2050 som foreslås lovfestet.

De enkelte elementene i lovforslaget gjennomgås nærmere i det følgende.

8.2 Formål

8.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslaget til klimalov som ble sendt på høring fram til 9. desember 2016 inneholdt en formålsparagraf som klargjør at lovens formål er å fremme gjennomføring av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge i 2050, og at en ambisiøs politikk nasjonalt også må være fornuftig i en global sammenheng. Loven skal også ha til formål å fremme åpenhet og debatt om norsk klimapolitikk. I forslaget ble lovens saklige virkeområde avgrenset til det som regnes som menneskeskapte klimagassutslipp under FNs klimakonvensjon.

8.2.2 Synspunkter i høringen

Mange høringsinstanser etterlyser formuleringer som gjør det klarere at lovens formål er å fremme gjennomføring av Norges klimamål som ledd i omstilling i Norge og utslippsreduksjoner i Norge, og gjør loven mindre forbeholden.

Enkelte tar også til orde for å bruke begrepet nullutslippssamfunn i stedet for lavutslippssamfunn.

Det er svært mange uttalelser i høringsrunden som gjelder bestemmelsen i første ledd annet punktum, om at det «legges til grunn at en ambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i en global sammenheng» og at den bidrar til uklarhet om hva formålet med og innholdet i loven er. Det oppfattes som uklart hva som ligger i at politikken må være «fornuftig». Alle som uttaler seg om dette foreslår å stryke annet punktum. Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at ordlyden i første ledd annet punktum, jf. «fornuftig i en global sammenheng», ikke egner seg som lovtekst og gir begrenset veiledning om hvordan kryssende hensyn konkret skal veies mot hverandre. YS mener setningen bør endres til (…) kan være fornuftig, ettersom de mener det kan være uheldig å kreve at den nasjonale politikken må være fornuftig i en global sammenheng, fordi dette kan være vanskelig å vurdere. Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) er enig i at en politikk nasjonalt må være fornuftig i en global sammenheng der det overordnede målet er å redusere de samlede globale utslipp av klimagasser.

Flere høringsinstanser, deriblant WWF Norge i sitt lovforslag, mener temperaturmålet i Parisavtalen bør tas inn i klimalovens formålsbestemmelse.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Norsk klimaservicesenter og Cicero mener klimatilpasning også bør være en del av formålsbestemmelsen til loven.

Norges forskningsråd foreslår at formålsbestemmelsen bør presisere at loven også skal fremme forskningsbasert kunnskap.

8.2.3 Departementets vurdering

Målet om en langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn innen 2050 er forankret i klimaforliket fra 2012 (jf. Innst. 390 S (2011–2012). I klimaforliket pekte stortingsflertallet samtidig på at en ambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i en global sammenheng der det overordnede målet er å redusere de samlede globale utslipp av klimagasser. Dette innebærer at det tas hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og industriens konkurranseevne når politikken utformes. Dette gir føringer for virkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslipp. Slike hensyn er basert på en erkjennelse av at Norge er en liten og åpen økonomi og at utviklingen av Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning. Det vises til nærmere omtale av lavutslippssamfunnet og hensynene under omtale av klimamålet for 2050 i avsnitt 8.3.3.2.

Loven skal også fremme åpenhet og debatt om arbeidet med å omstille Norge til et lavutslippssamfunn gjennom at det lovfestes at regjeringen årlig og på egnet vis skal rapportere til Stortinget om utviklingen av klimagassutslippene, utslippsframskrivninger og gjennomføring av lovfestede klimamål. Sektorvise utslippsbaner for ikke-kvotepliktig sektor skal også synliggjøres.

Arbeidet med å forberede og tilpasse samfunnet til endringer i klimaet er ikke nevnt eksplisitt i formålsbestemmelsen. Men loven stiller krav til rapportering om hvordan Norge forberedes på og tilpasses til klimaendringene.

Norges klimapolitikk er tett integrert med klimapolitikken i EU. EU har vedtatt et ambisiøst veikart mot en lavkarbonøkonomi i 2050. Et samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål kan gi viktig bidrag til utslippsreduksjoner nasjonalt og til den langsiktige omstillingen av det norske samfunnet som klimaloven skal fremme. Tredje ledd uttrykker at loven ikke skal være til hinder for at klimamål fastsatt i eller i medhold av denne lov kan gjennomføres felles med EU. Slikt samarbeid er aktuelt for oppfyllelse av målet for 2030, jf. regjeringens politikk for 2030 slik den fremgår av Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 - en felles løsning med EU. Loven er således fullt forenlig med at Norge oppfyller klimamålet for 2030 i samarbeid med EU i tråd med allerede vedtatt politikk for 2030. Videre skal loven ikke være til hinder for at et samarbeid om felles oppfyllelse av klimamål med EU kan videreføres også etter 2030.

I etterkant av høringen har departementet også utformet en egen bestemmelse om hva loven gjelder for. Det vises til nærmere omtale av § 2 i kapittel 10.

8.3 Lovfesting av mål

8.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at to klimamål lovfestes:

• Målet om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 (Norges bidrag til Parisavtalen).

• Målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050.

8.3.2 Synspunkter i høringen

Generelt

Norsk Industri er skeptiske til hensiktsmessigheten av en klimalov i Norge og er tvilende til om en slik lov vil gi noen merverdi, og mener på denne bakgrunn at departementets lovforslag er hensiktsmessig formulert. Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) støtter at lavutslippssamfunnet ikke kvantifiseres og at definisjonen holdes åpen ettersom det er usikkerhet om den fremtidige utviklingen og de konsekvenser den kan ha for norsk økonomi og næringsliv. Norsk Olje & Gass uttrykker også skepsis til en klimalov, og påpeker at lovfesting av utslippsmål kan bidra til en uheldig rettsliggjøring av klimapolitikken.

Flere høringsinstanser uttrykker at det bør klargjøres hvor utslippsreduksjonene skal tas, og hvor stor andel som skal reduseres nasjonalt og ved bruk av fleksible mekanismer.

Flere høringsinstanser deler også det syn at det bør settes konkrete mål for hver sektor. Det brukes ulike begreper som sektormål eller handlingsplaner for hver sektor. Flere av de uttalelsene som trekker fram behov for sektormål fremhever at disse bør vise virkemidler og tiltak i de forskjellige sektorene og være en del av karbonbudsjetter.

Andre høringsinstanser framhever at det er viktig at målet sikrer nødvendig fleksibilitet i oppfyllelsen. NHO trekker fram at dette er særlig viktig for kvotepliktig sektor. Videre trekkes det fram i noen høringsuttalelser at skillet mellom kvotepliktig sektor og ikke-kvotepliktig sektor bør komme bedre fram i lovteksten.

Særlig om høringsinstansenes synspunkter på klimamålet for 2030

Majoriteten av høringsinstansene er positive til at det settes et mål for 2030 om å redusere minst 40 prosent i 2030 sammenlignet med norske utslipp i 1990.

Det foreslås blant annet av WWF Norge et mål for 2030 som innebærer 40 prosent reduksjon på norsk territorium. Miljøstiftelsen Zero og Integrated Carbon Observation System Norway mener ambisjonsnivået bør heves til 50 prosent reduksjon innen 2030.

Flere mener det er viktig at det konkretiseres at målet for 2030 kan gjennomføres felles med EU. Agder Energi skriver blant annet at felles klimamål med EU er viktig for å sikre like konkurransevilkår for næringslivet. Norsk Energi understreker viktigheten av at kvotepliktige bedrifter ikke gis strengere reguleringer av klimagassutslipp og mål enn i EU av hensyn til konsekvensene ved tapt konkurranseevne og faren for karbonlekkasje.

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at lovteksten tydeligere må gi uttrykk for hva som menes med at målet kan gjennomføres med EU.

Bjerknessenteret mener ordlyden i 2030 bør endres til «innen» 2030. De mener ordlyden i forslaget kan leses som om reduksjonen ikke skal skje før i 2030.

WWF Norge og Forskningsgruppen for naturressursrett ved det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo mener, blant andre, at det bør legges til et mål om at Norge skal være klimanøytralt (også omtalt som karbonnøytralt) innen 2030. Det trekkes fram at klimanøytralitet er et mål i Parisavtalen, og at det derfor bør implementeres i klimaloven. Parisavtalen oppstiller et kollektivt utslippsmål som tar sikte på at de globale klimagassutslippene når toppunktene så hurtig som mulig, og deretter at utslippene reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret. Dette balansepunktet kan beskrives som klimanøytralitet. Kirkens Nødhjelp tar til orde for at Norge bør være karbonnegativt i 2030.

Særlig om høringsinstansenes synspunkter på klimamålet for 2050

Det fremheves av WWF Norge og Statens Vegvesen at ordlyden «i 2050» bør endres til at Norge skal bli et lavutslippsamfunn «innen 2050». Dette for å tydeliggjøre at overgangen til et lavutslippssamfunn skal skje fram mot 2050, og at det dreier seg om et langsiktig arbeid.

WWF Norge foreslår å definere lavutslippssamfunnet ut fra en global rettferdighetsbetraktning, og ut fra hva størrelsen på de globale utslippene må være for å holde den globale gjennomsnittstemperaturen klart innenfor temperaturmålet i Parisavtalen. WWF Norge anfører at en slik definisjon er dynamisk og gir forsterkede insentiver til økt internasjonalt samarbeid. Flere andre høringsinstanser støtter seg til en slik definisjon.

Det trekkes fram av Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) at det er nødvendig å sikre nødvendig fleksibilitet i oppnåelsen av et mål for 2050. Det må tas hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbon- og investeringslekkasje og industriens konkurranseevne når et lavutslippssamfunn skal utformes. For øvrig mener NHO at tiltak for å redusere klimagasser i industri og på kontinentalsokkelen må vurderes ut fra globale virkninger, og ikke kun ut fra et nasjonalt perspektiv. Videre fremheves det av blant andre Energi Norge at det bør fremgå av lovteksten at målet kan nås sammen med EU eller subsidiært gjennom bruk av internasjonal fleksibilitet.

Det etterlyses i flere høringsuttalelser hva målet for 2050 vil bety for nasjonale utslipp. Blant annet mener Miljøstiftelsen Zero at Norge bør ha et separat norsk klimamål, og heller supplere med internasjonale bidrag. Concerned Scientists Norway fremhever at Norge må være et nullutslippssamfunn samtidig som vi bidrar til ytterligere kutt internasjonalt slik at Norge kan være et foregangsland.

8.3.3 Departementets vurdering

Målet for 2030 er det samme som Norges bidrag til Parisavtalen, som Stortinget enstemmig har sluttet seg til gjennom behandling av Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Dette målet ligger fast. Det vises til avsnitt 8.3.3.1 nedenfor.

Departementet foreslår nye tillegg til lovteksten i § 4, som blant annet tallfester et ambisjonsnivå for klimagassutslipp i 2050. Dette utdypes i avsnitt 8.3.3.2 nedenfor.

Til høringsinstansenes etterlysning av sektorvise mål og karbonbudsjetter vil departementet anføre:

For kvotepliktig sektor, som omfatter om lag halvparten av Norges klimagassutslipp, legges til grunn at det europeiske kvotesystemet for virksomheter sikrer en kostnadseffektiv gjennomføring av de samlede reduksjonene innenfor kvotesystemet som begrenser faren for karbonlekkasje. Et eget mål for kvotepliktig sektor i Norge vil ikke redusere globale utslipp, men vil kunne legge begrensninger for norske utslipp som kan være til hinder for næringsutvikling i Norge.

For ikke-kvotepliktig sektor vil Norge, med en eventuell tilslutning til EUs innsatsfordelingsforordning med tilhørende kontrollregimer, få et utslippsbudsjett med årlig samlet utslippsnivå for de ikke-kvotepliktige sektorene som omfattes av dette regelverket (transport, jordbruk, bygg, avfall m.m.). Budsjettet vil bli fulgt opp med krav om regelmessig oppgjør og rapportering. I henhold til innsatsfordelingen vil Norge være forpliktet til å levere til oppgjør riktig antall utslippsenheter for hvert år i perioden; én utslippsenhet per tonn CO₂-ekvivalenter som slippes ut fra sektorene som omfattes. Det tekniske oppgjøret skal gjennomføres i to omganger. Første oppgjør skjer i 2027, og omfatter utslippene for hvert av årene i perioden 2021–2025. Det andre oppgjøret skjer i 2032, og gjelder hvert av årene i perioden 2026–2030. I henhold til regelverket som EU-kommisjonen har foreslått, vil landene årlig måtte rapportere til Kommisjonen om status for etterlevelse av utslippsbudsjettet. Om et land ikke ligger an til å etterleve budsjettet, vil det måtte utarbeides en tiltaksplan som redegjør for hvordan oppfølging av målene skal komme tilbake på riktig spor.

I henhold til § 6 om rapportering årlig fra regjeringen til Stortinget, skal rapporteringen «synliggjøre sektorvise utslippsbaner». Norge vil etter EU-reglene måtte gjøre opp status i ikke-kvotepliktig sektor årlig og dette må redegjøres for både til EU og etter klimaloven § 6 til Stortinget. Regjeringen ser det ikke som hensiktsmessig å innføre bindende sektorvise mål for hvor store utslippsreduksjoner som skal utløses i de enkelte sektorene som omfattes av innsatsfordelingen. Sektormål vil ikke nødvendigvis føre til en kostnadseffektiv fordeling av innsatsen i ikke-kvotepliktig sektor som er nødvendig for å redusere utslippene i tråd med det overordnede målet. Et samlet mål for ikke-kvotepliktig sektor gir større fleksibilitet for eksempel dersom det innenfor enkelte sektorer blir mer eller mindre krevende enn ventet å redusere utslippene.

Når det gjelder gjennomgang av klimamål hvert femte år vises for øvrig til forslaget omtalt i avsnitt 8.4.3.1.

8.3.3.1 Særlig om målet for 2030

Det samlede ambisjonsnivået for 2030 er allerede fastsatt gjennom Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU, hvor det fremgår at Norge vil påta seg en betinget forpliktelse om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990. Norge er i dialog med EU om felles oppfyllelse av dette klimamålet. Gjennom vår deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet vil Norge bidra til at de samlede utslippene i kvotepliktig sektor reduseres med 43 prosent sammenlignet med 2005. For ikke-kvotepliktig sektor skal det fastsettes et nasjonalt utslippsmål på linje med sammenlignbare EU-land. Prinsippet om lik behandling basert på samme rammevilkår har vært sentralt for regjeringen i dialogen med EU, ikke minst når det gjelder fastsettelse av nasjonale måltall og tilgang til fleksibilitet og samarbeid i gjennomføringen. Gjennomføringen av klimamålet for 2030 er avhengig av utviklingen av regelverket i EU, forhandlinger med EU og etterfølgende nasjonal prosess når det gjelder godkjenning og gjennomføring av avtalen. Dersom en felles løsning ikke fører fram, vil målet om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 være Norges forpliktelse, betinget av tilgang på fleksible mekanismer i Parisavtalen og en godskriving av vår deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktelsen. Regjeringen vil da senere konsultere Stortinget om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor. Meldingen ble behandlet i Stortinget i mars 2015, og Stortinget sluttet seg enstemmig til regjeringens anbefalinger. Det vises for øvrig til avsnitt 5.

Målet er meldt inn som Norges betingede bidrag (Indicative Nationally Determined Contribution, INDC) til Parisavtalen, jf. «Submission by Norway to the ADP» fra mars 2015. I forbindelse med Norges ratifikasjon av Parisavtalen ble dette lagt til grunn som Norges bidrag uten endringer (Nationally Determined Contribution, NDC).

Loven er fullt forenlig med regjeringens politikk for gjennomføring av klimamålet for 2030. Loven tar ikke stilling til fordeling av tiltak mellom sektorer, fordelingen mellom tiltak i EU og i Norge, eller valg av virkemidler, eller bruk av fleksibilitet i en avtale med EU.

8.3.3.2 Særlig om målet for 2050

Bakgrunn

Av Stortingets behandling av representantforslaget om klimalov heter det, jf. Innst. 212 S (2014–2015), blant annet at: «Flertallet viser til at en lovfesting av de langsiktige målene kan bidra til større forutsigbarhet, og er slik et tydelig uttrykk for at lavutslippssamfunnet skal realiseres. Dette gir også en tydelig føring på den retningen man ønsker å utvikle samfunnet i, og vil dermed kunne bidra til en mer klimariktig utvikling.» I Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU, uttaler regjeringen at den «vil ha et langsiktig mål om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050».

Departementet har vurdert hvordan det langsiktige målet om lavutslippssamfunn bør fastsettes i lovs form, herunder om det bør defineres eller klargjøres nærmere i form av en definisjon eller omregnes til et tall for innenlandske utslipp i 2050. Ved vurderingene er det blant annet sett hen til klimavitenskapen, klimaproblemets globale karakter og dermed behovet for internasjonalt samarbeid, andre lands lovgivning, og hensyn knyttet til Norges situasjon som en liten, åpen økonomi.

I forbindelse med lovarbeidet har departementet studert andre lands klimalover, herunder hvordan de har forholdt seg til lovfesting av det langsiktige målet. Landene har valgt ulike løsninger. Danmark har lovfestet målet om å bli et lavutslippssamfunn. Målet er ikke tallfestet, men kvalitativt definert: «Loven har til formål at etablere en overordnet strategisk ramme for Danmarks klimapolitik med henblik på at overgå til et lavemissionssamfund i 2050, dvs. et resourceeffektivt samfund med en energiforsyning baseret på vedvarende energi og markant lavere udledninger af drivhusgasser fra øvrige sektorer, som samtidig understøtter vækst og udvikling». Storbritannia har tallfestet og lovfestet et utslippsmål for 2050, som et mål om å redusere Storbritannias utslipp ned til et nivå på minst 80 prosent reduksjon i 2050 sammenlignet med 1990. Finland har også lovfestet et tallfestet mål på 80 prosent utslippsreduksjon i 2050 fra 1990, med mindre Finland bindes til et annet mål gjennom en internasjonal avtale eller EUs lovgivning. I så fall er det det siste målet som gjelder. EUs langsiktige mål om å bli et lavutslippssamfunn er tallfestet, men ikke lovfestet. Det langsiktige målet i EU om å redusere utslippene med 80–95 prosent er betinget av tilsvarende nødvendige utslippsreduksjoner fra industrilandene som gruppe.

Den svenske regjeringen la 9. mars 2017 fram et forslag til klimalov (Regjeringens proposisjon 2016/17:146 Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige) som ikke lovfester måltall for utslippsreduksjoner. Sammen med klimaloven legger regjeringen imidlertid fram et konkret forslag til utslippsmål for Sverige i 2045 som innebærer at Sverige senest i 2045 ikke skal ha noen nettoutslipp av klimagasser til atmosfæren, for deretter å oppnå negative utslipp. Utslipp fra virksomheter innen svensk territorium skal være minst 85 prosent lavere i 2045 enn i 1990. Målet skal legges fram for den svenske riksdagen som bes vedta dette som del av et nytt klimapolitisk rammeverk for Sverige. Det vises for øvrig til omtalen i avsnitt 7.5.

Departementet mener gjennomføringen av målet om et norsk lavutslippssamfunn må baseres på noen grunnleggende føringer: At utviklingen av et lavutslippssamfunn i Norge i 2050 er i tråd med beste klimavitenskapelige kunnskap, og at det tas hensyn til konsekvensene for norsk økonomi og næringsliv når politikken utformes. Det sistnevnte innebærer blant annet å ta hensyn til at om lag halvparten av norske klimagassutslipp er omfattet av det europeiske kvotesystemet for virksomheter. For 2030-forpliktelsen er det i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU tatt forbehold om at Norge har mulighet til å benytte seg av fleksibilitet i gjennomføringen av målet på lik linje med EU-land. Dersom en felles løsning med EU ikke fører fram, er 2030-forpliktelsen betinget av tilgang på bruk av fleksible mekanismer i Parisavtalen.

Loven må heller ikke være til hinder for at klimamål for perioden etter 2030 kan gjennomføres felles med EU. Norges klimapolitikk er tett integrert med klimapolitikken i EU. EU har vedtatt et ambisiøst veikart mot en lavkarbonøkonomi i 2050. Et samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål kan gi viktig bidrag til utslippsreduksjoner nasjonalt og til den langsiktige omstillingen av det norske samfunnet som klimaloven skal fremme.

Norge har sluttet seg til Klimakonvensjonens mål om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som ikke fører til skadelige menneskeskapte endringer i klimasystemet. Parisavtalen konkretiserer Klimakonvensjonens mål ved at verden bør holde den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2 grader celsius og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader celsius. Det framgår videre av Parisavtalen at for å nå det langsiktige temperaturmålet må de globale utslippene nå toppen snarest mulig og deretter avta slik at det blir balanse mellom utslipp og opptak i andre halvdel av dette århundret. Dette balansepunktet beskrives gjerne som klimanøytralitet. FNs klimapanel er bedt om å lage en spesialrapport som skal utgis i 2018 med informasjon om klimaendringer ved 1,5 grader celsius oppvarming og modellberegninger for utslippsbaner i tråd med målet i Parisavtalen.

FNs klimapanel har i sine fjerde og femte hovedrapporter gjengitt vurderinger av hvor mye som skal til blant verdens land for å sikre at global oppvarming holdes under to grader. FNs klimapanels fjerde hovedrapport (AR4) viste til at et intervall på 80–95 prosent reduksjon fra 1990-nivå for industrilandene kunne bidra til dette. Denne informasjonen lå til grunn for rådskonklusjonene i 2009 om reduksjon i klimagassutslippene på 80–95 prosent fra 1990-nivå for EU som sådan forutsatt at industrilandene som gruppe reduserer utslippene tilsvarende: «in the context of necessary reductions according to the IPCC by developed countries as a group».

FNs klimapanels seneste hovedrapporter (som ble lagt fram før Parisavtalen) viser at den globale utslippsveksten må snus raskt og utslippene reduseres med 40–70 prosent i perioden 2010–2050 for å nå det globale togradersmålet. Fram mot 2100 må det bli balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser. FNs klimapanel peker på at karbonnegative løsninger også kan bli nødvendig i stor skala, dvs. at det globale opptaket av klimagasser som følge av nye tiltak må bli større enn de menneskeskapte utslippene. For OECD-regionen vil et idealisert scenario tilsi utslippskutt på 23–40 prosent i perioden 2010–2030. Jo lenger tid det går før den globale utslippsutviklingen snus, jo raskere og dypere må det kuttes i etterfølgende perioder. FNs klimapanels sammenstillinger av rådende kunnskap viser at om verden ikke lykkes med en tilstrekkelig rask omstilling mot 2030 øker behovet for å ta i bruk karbonnegative løsninger som bioenergi med CO₂-håndtering og påskoging i global skala. Slike løsninger krever store arealer og kan få betydelige negative konsekvenser blant annet for naturmangfold og matproduksjon. FNs klimapanel peker på at potensialet for karbonnegative løsninger er uavklart, og at det er store kunnskapsbehov før potensialet kan tallfestes.

Klimapolitikken legger til grunn beste vitenskapelige kunnskap om klimaproblemet. Når politikken skal utformes må også en rekke samfunnshensyn veies inn. Klimaforliket 2012 (Innst. 390 S til Meld. St. 21 (2011–2012)) nevner sentrale hensyn ved politikkutforming for lavutslippssamfunnet: «Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener at Norge må føre en ambisiøs nasjonal klimapolitikk. Flertallets mål er en langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn innen 2050. Flertallet peker samtidig på at en ambisiøs politikk nasjonalt må være fornuftig i global sammenheng der det overordnede målet er å redusere de samlede globale utslipp av klimagasser. Dette innebærer at det tas hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne når politikken utformes. Dette gir føringer for virkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslipp frem mot både 2020 og 2050.»

Gjennom regjeringens tilnærming til oppfyllelse av klimamålet for 2030 felles med EU, har norsk klimapolitikk tatt et ytterligere skritt nærmere EUs klimapolitikk. Gjennom EØS-avtalen er norsk klimapolitikk allerede på mange områder integrert med EUs politikk og regelverk på klimaområdet. Om lag halvparten av Norges klimagassutslipp er omfattet av det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Norske utslipp i kvotepliktig sektor er derved omfattet av et felleseuropeisk tak på utslipp, hvor økte utslipp i en del av kvotesystemet over tid motsvares av utslippsreduksjoner i andre deler. Norge er på denne måten en fullintegrert del av EUs klimapolitikk på dette feltet. Forslaget til klimalov tar hensyn til og bygger opp under dette, og til at utslippsutviklingen i Norge er kritisk avhengig av hvilke rammebetingelser som fastsettes for kvotesystemet og utviklingen i kvoteprisen i EU. Et eget mål for kvotepliktige utslipp i Norge vil kunne øke kostnadene ved klimapolitikken betydelig uten å redusere globale utslipp.

Samarbeidet med EU om klimapolitikken vil bidra til å sikre at omstillingen skjer på en kostnadseffektiv måte med like konkurransevilkår for næringsvirksomhet i Norge og EU. Slik drahjelp er viktig, blant annet fordi kostnadene ved å redusere utslipp i Norge i stor grad bestemmes av forhold vi bare delvis kan kontrollere, slik som utviklingen av ny teknologi, den økonomiske utviklingen ute og framtidig inn- og utvandring. Erfaringene viser at den store usikkerheten gjør det vanskelig å angi hvordan norske utslipp vil utvikle seg ved en gitt innretning av klimapolitikken. I kvotepliktig sektor er det kostnadene ved utslippsreduksjoner som bestemmer hvor utslippene reduseres. Slik kostnadseffektiv gjennomføring er hensikten med det europeiske kvotesystemet. Kvotesystemet er sentralt i EUs klimapolitikk. Utslippene defineres av antall tilgjengelige kvoter. Antall kvoter som utstedes reduseres hvert år. Med den årlige nedskaleringsfaktoren som ligger inne i Kommisjonens forslag til regelverk for perioden 2021–2030, vil antall kvoter som utstedes i 2050, være om lag 86 prosent lavere enn utslippene fra de kvotepliktige sektorene i 1990. Norge skiller seg ut ved at vi har en fossilfri kraftproduksjon, en omfattende prosessindustri med tilhørende klimautslipp som eksporterer sine produkter og en petroleumssektor hvor kostnadene ved utslippsreduksjoner er høye. Norge er i betydelig grad avhengig av at tempoet i utviklingen av lavutslippsløsninger drives gjennom av en ambisiøs klimapolitikk i andre land. Norsk alenegang kan ikke oppfattes som et aktuelt alternativ, fordi det beskriver en situasjon der den globale dugnaden er uteblitt, med derav følgende skadekostnader nasjonalt og globalt. Uten en ambisiøs klimapolitikk internasjonalt vil kostnadene ved å nå et tallfestet mål kunne bli betydelige, jf. avsnitt 9. Samtidig er det viktig å gjøre norsk næringsliv forberedt på en strammere global klimapolitikk, og å unngå investeringer og beslutninger som låser oss inne i infrastruktur og systemer som ikke er forenlig med togradersmålet.

Lovens formål er å fremme gjennomføring av Norges klimamål som ledd i omstilling til lavutslippssamfunnet. Samtidig er vår særegne næringsstruktur og ønske om fortsatt samarbeid med EU om klimapolitikken, for eksempel gjennom deltagelse i det europeiske kvotesystemet, en viktig grunn til at Norge ikke bør frasi seg muligheten til en fleksibel utøvelse av klimapolitikken. Å beholde en slik mulighet kan betraktes som en forsikring mot utfall som vi i dag ikke har kontroll over, men som potensielt har høye kostnader. Dette taler for at en tallfesting av målet for 2050 i loven tar hensyn til vår deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Loven bør også holde åpen muligheten for at felles oppfyllelse med EU kan være løsningen også etter 2030.

Forslag til mål for 2050

På bakgrunn av Stortingets verbalvedtak, høringsinnspillene og de føringer som er beskrevet ovenfor, har departementet revidert lovutkastet.

Departementet foreslår en utbygging av lovteksten i § 4 med flere elementer. Det foreslås et nytt første ledd andre punktum. I andre punktum utdypes hensyn som skal ivaretas ved Norge som lavutslippssamfunn. Det vises til at klimagassutslippene ut fra beste vitenskapelige grunnlag, den globale utslippsutviklingen og nasjonale omstendigheter er redusert til et nivå som svarer til utfordringen med å holde økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen under 2 grader celsius og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 grader celsius sammenholdt med førindustrielt nivå som beskrevet i Parisavtalen av 12. desember 2015 artikkel 2 nr. 1 bokstav a. Begrepet nasjonale omstendigheter refererer til relevante særtrekk ved Norges næringsstruktur og utslippsmønster for klimagasser, og til at det skal tas hensyn til norsk økonomi, herunder rammebetingelsene for norsk industri, faren for karbonlekkasje og deltakelse i det europeiske kvotehandelssystemet for klimagasser, når politikken for lavutslippssamfunnet utformes, slik som fremhevet i klimaforliket i 2012 jf. Innst. 390 S (2011–2012). Skal disse målene nås må den globale økonomien endres i retning av en lavutslippsøkonomi, og målet om å bli et lavutslippssamfunn er en adekvat respons på hva klimavitenskapen dokumenterer er nødvendig. Stor usikkerhet om fremtidige forhold og Norges avhengighet av den internasjonale utviklingen tilsier behov for fleksibilitet i gjennomføringen av politikken.

Det foreslås et nytt andre ledd som omhandler Norge og som sier at målet skal være at klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 80-95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Dette er samme ambisjonsnivå som EU legger til grunn for 2050 i sin lavutslippsstrategi. Tallfesting har på den ene siden fordeler fordi det gir målet et mer definert innhold, i dette tilfellet i form av et utslippsnivå. Et kvantitativt beskrevet mål vil gi mulighet til tydelig rapportering på avstand til klimamålene, slik Stortinget har bedt om. På den annen side er måloppnåelse avhengig av mange faktorer som tilsier at formuleringen av et tallfestet mål bør ta høyde for framtidig usikkerhet.

Målet er svært ambisiøst å skulle innfri for Norge alene. Norge vil imidlertid få drahjelp fra utviklingen globalt med Parisavtalen som en drivende faktor, og utviklingen i EUs klimapolitikk som Norge allerede gjennom EØS-avtalen er tett integrert med. Slik sett er utfordringen den samme i de landene med klimalover som er medlemsstater i EU, og for Norge. Bestemmelsen innebærer ikke at Norge skal kompensere med ytterligere utslippsreduksjoner dersom andre land ikke bidrar tilstrekkelig. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at verden rundt oss beveger seg i samme retning slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressurser opprettholdes og vi når våre klima- og miljøpolitiske mål.

Målet om lavutslippssamfunnet gjelder hele økonomien. I lovens § 4 annet ledd siste punktum foreslås derfor å presisere at det ved vurdering av måloppnåelse skal tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter, i praksis hoveddelen av klimagassutslippene fra norsk landbasert industri og petroleumsvirksomhet, slik kvotesystemet er utformet i dag. Kvotesystemet setter et felleseuropeisk tak på utslipp for virksomhetene som regelverket pålegger kvoteplikt, der kostnadene ved å redusere utslipp bestemmer hvor reduksjonene gjennomføres. Endrede utslipp fra norske bedrifter som omfattes av systemet vil på sikt motsvares av en like stor motgående endring i utslipp andre steder. Lovens § 4 annet ledd siste punktum innebærer at industriens bidrag til reduksjoner i Europa gjennom deltakelse i det europeiske kvotesystemet skal regnes med som bidrag til måloppnåelse under 2050-målet. Det europeiske kvotesystemet skal bidra til at EUs klimamål om 80–95 prosent reduksjon i 2050 nås. Gjennom deltakelse i dette systemet bidrar norske kvotepliktige virksomheter til en utslippsbane i tråd med hva det vitenskapelige grunnlaget tilsier. En vesentlig del av Norges bidrag til klimaomstilling i Europa skjer derfor ved at norske virksomheter deltar i kvotesystemet, og dette bør hensyntas når måloppnåelse vurderes. Det må forventes at utviklingen vil tvinge fram omstillinger i kvotepliktig virksomhet også i Norge. Kvotesystemet vil bli gradvis strammere fram mot 2050, med færre tilgjengelige kvoter. Dette vil tvinge fram betydelige utslippsreduksjoner på felleseuropeisk nivå, samtidig som utslippskostnaden må forventes å øke betydelig. En omstilling av kvotepliktig virksomhet til produksjon med betydelig lavere utslipp enn i dag forutsetter langsiktige teknologiutviklingsløp som må starte i god tid før teknologien kan tas i bruk i stor skala. Lovfesting og tallfesting av målet om lavutslippssamfunn gir et tidlig signal til industrien og andre beslutningstakere om at dette teknologiløpet må startes. FNs klimapanels vurderinger sammen med nedtrappingsfaktoren som EU har besluttet for kvotesystemet fram mot 2050, innebærer at utslippene også innenfor de kvotepliktige sektorene må reduseres vesentlig fram mot 2050.

Norges klimapolitikk er tett integrert med EUs. Målet for 2050 må ses i sammenheng med § 1 siste ledd som uttrykker at klimaloven ikke skal være til hinder for at klimamål fastsatt i eller i medhold av denne lov kan gjennomføres felles med EU. Det innebærer at loven åpner for at også målet for 2050 kan gjennomføres i fellesskap med EU. Det er hensiktsmessig at loven åpner for en slik mulighet. EU har vedtatt et ambisiøst veikart mot en lavkarbonøkonomi i 2050, og et eventuelt samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål antas å gi et viktig bidrag til utslippsreduksjoner nasjonalt og til den langsiktige omstillingen av det norske samfunnet som klimaloven skal fremme.

8.4 Styrings- og rapporteringsmekanismer

8.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Det følger av Stortingets vedtak at det ønskes en lov med «Hensiktsmessige styrings- og rapporteringsmekanismer» mellom storting og regjering på klimaområdet. Stortinget ber også «regjeringen i forbindelse med innføringen av en klimalov rapportere i de årlige budsjettene hvordan Norge kan nå klimamålene for 2020, 2030 og frem mot 2050, og hvordan budsjettet påvirker Norges klimagassutslipp.» I tillegg har Stortinget bedt regjeringen i utarbeidelsen av ny klimalov om «årlig å synliggjøre utslippsbaner for de ulike områdene innenfor ikke-kvotepliktig sektor, og hvilke typer tiltak som vil være nødvendig for å nå disse målene» (Dok. 8:51 S (2015–2016) jf. Innst. 397 S (2015–2016)).

I høringsnotatet ble det foreslått at rapporteringsmekanismen skulle fylle en dobbel funksjon som både rapporterings- og styringsmekanisme, og at det ikke ble etablert noen separat styringsmekanisme ved siden av rapporteringskravene.

8.4.2 Synspunkter i høringen

Et flertall av høringsuttalelsene mener denne bestemmelsen dekker flere sentrale elementer som et styrings- og rapporteringsverktøy. Et gjennomgående punkt som repeteres av mange høringsinstanser er å innføre karbonbudsjett som styringsmekanisme. Flere fremhever at en norsk karbonbudsjettmodell bør ha samme hovedtrekk som i den britiske klimaloven.

Hovedtendensen hos høringsinstansene som ønsker karbonbudsjett er at det skal være en plan med tallfestede utslippstak. Det er i hovedsak foreslått karbonbudsjetter med intervaller på både fire og fem år. Videre er det også fra flere høringsinstanser foreslått at det legges fram karbonbudsjetter både ti og tolv år fram i tid.

En stor andel uttrykker også at det er behov for at karbonbudsjettene viser detaljerte handlingsplaner for hver sektor (også omtalt som sektormål). Flere mener disse bør redegjøre for konkrete virkemidler og tiltak i hver sektor. Andre høringsinstanser trekker fram at et karbonbudsjett kan være en overordnet handlingsplan som beskriver hva som skal gjøres for å nå klimamålene.

Flere høringsinstanser er positive til at det også skal rapporteres på klimatilpasning. Miljøstiftelsen Zero og Jernbaneverket mener imidlertid at klimatilpasning bør tas ut av loven ettersom det omhandler svært ulike virkemidler enn dem som benyttes for å oppnå utslippsreduksjoner.

Flere av høringsinstansene, bl.a. Den Norske Kirke, Kommunenes Sentralforbund og Fridtjof Nansens institutt, kommenterer at også synliggjøring av sektorvise utslippsbaner i kvotepliktig sektor bør inkluderes.

Cicero påpeker at det er viktig at det legges opp til årlig rapportering på klimaeffekten av fremlagt budsjett, og viser til at dette kan gjøres ved å gi et eksternt miljø som nasjonal oppgave å utføre slike beregninger. WWF Norge fremhever også at det er behov for en mer detaljert rapportering når det gjelder klimavirkningen av budsjettet.

LO og YS foreslår å legge til rapportering om hvordan regjeringen har ivaretatt trepartssamarbeid, sosial dialog og deltakelse fra sivilsamfunnet i arbeid med gjennomføringen av klimamålene.

Norsk Presseforbund foreslår at det også skal rapporteres på oppfølging av miljøinformasjonsloven.

8.4.3 Departementets vurdering

Klimalovene i Storbritannia, Finland, Danmark og forslaget i Sverige har valgt ulik tilnærming til styringsmekanismer. Storbritannias klimalov fra 2008 baserer seg på rullerende femårige karbonbudsjetter i tråd med en skrittvis nedadgående utslippstrend fram mot det lovfestede målet om 80 prosent reduksjon i 2050. Finlands klimalov baserer seg på et plansystem, en kombinasjon av sektorvise og nasjonale planer. Danmarks klimalov er basert på en aktiv rolle for det lovfestede Klimarådet kombinert med årlige klimapolitiske redegjørelser til Folketinget. I Sverige foreslås at det skal fastsettes (utenfor loven) tallfestede «etappemål» for 2030 og 2040 fram til målet om klimanøytralitet i 2045.

Både utformingen av lovbestemmelsen og den spesifikke utformingen av regjeringens redegjørelser for Stortinget bør bygge på og være konsistente med det Norge forplikter seg til å følge gjennom internasjonale klimaavtaler. Parisavtalen inneholder mekanismer for rapportering og regelmessig gjennomgang av partenes bidrag, som også vil være styrende for norsk klimapolitikk. EU har et omfattende rapporterings- og oppfølgingssystem.

Departementet har vurdert karbonbudsjettmodellen som en styringsmekanisme. Det har vært viktig i denne vurderingen å se hen til at om lag halvparten av Norges klimagassutslipp omfattes av EUs kvotesystem for virksomheter, og at regjeringen arbeider for en avtale om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 med EU som blant annet vil innebære at det fastsettes et norsk mål for utslippsreduksjoner i 2030 i sektorene som omfattes av EUs innsatsfordelingsforordning (transport, jordbruk, bygg, avfall m.m.).

Gjennom kvotesystemet bidrar norske bedrifter på lik linje med andre europeiske bedrifter til at EU når sine klimamål. Utslippsreduksjonene skjer der kostnadene er lavest og det er ikke av betydning hvor mye hvert land reduserer sine utslipp innenfor taket. Tvert imot kan en nasjonal begrensning på utslippene i kvotepliktig sektor ha negative konsekvenser for næringsvirksomhet og næringsutvikling i Norge. EUs innsatsfordelingsforordning gir i tillegg landene egne reduksjonsmål for ikke-kvotepliktig sektor. Det er ikke tilstrekkelig for måloppnåelse i ikke-kvotepliktig sektor at landene oppfyller utslippsmålet for målåret 2030; det er utslippene i hele perioden 2021–2030 som er relevante. Landenes utslippsmål skal derfor gjøres om til utslippsbudsjetter for perioden 2021–2030. Under innsatsfordelingsforordningen vil hvert land vederlagsfritt få utstedt utslippsenheter (kalt AEA eller Annual Emissions Allocations) for hvert år i perioden 2021–2030. For hvert tonn utslipp et land har hatt innenfor ikke-kvotepliktig sektor, må landet innlevere én AEA-enhet til oppgjør i kvoteregisteret. Antall AEA-enheter landene får utstedt avhenger av utslippsmålet.

I henhold til Kommisjonens forslag vil Norge for målåret 2030 få utstedt et antall AEA-enheter tilsvarende 60 prosent av 2005-utslippene fra de ikke-kvotepliktige virksomhetene. Tildelingen av AEA-enheter blir da 40 prosent lavere enn utslippene var i 2005. Startpunktet for beregning av utslippsbudsjettet skal være 2020, og skal tilsvare landenes gjennomsnittlige årlige utslippsnivå i perioden 2016–2018. Mellom startpunktet i 2020 og sluttpunktet i 2030 skal det være en lineær utvikling. Tildelingen for perioden 2021–2030 nedskaleres dermed jevnt fra 2021 til 2030, slik at det blir gradvis færre AEA-enheter for hvert år gjennom perioden. Siden beregningen av nedskaleringen begynner i 2020 ville Norge for år 2021 få utstedt et antall AEA-enheter som er litt under gjennomsnittlig årlig utslippsnivå i perioden 2016–2018.

Kravet for å oppfylle forpliktelsen er at det er samsvar mellom utslipp og antall AEA-enheter som innleveres. Landene kan i utgangspunktet selv velge hvilken kombinasjon av reduserte innenlandske utslipp og anskaffelse av AEA-enheter fra andre land de vil velge. EU-regelverket stiller ikke krav til hvor store reduksjoner som skal gjennomføres i hver enkelt sektor under innsatsfordelingen.

Det er ubegrenset adgang for landene til å spare overskudd at AEA-enheter innad i perioden 2021–2030, såkalt «banking» av AEA-enheter. Det er ikke lagt inn mulighet for å spare ubrukte AEA-enheter inn i en eventuell senere periode, etter 2030.

Adgang til låning av AEA-enheter som er utstedt for påfølgende år i perioden er begrenset til 5 prosent av tildelingen for det påfølgende året. Hvis et land for eksempel ikke har nok AEA-enheter til å gjøre opp for utslippene i 2025, så kan det bruke inntil 5 prosent av tildelingen for 2026.

Norges 2020-mål er å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990. Gjennom Kyotoprotokollen er dette utslippsmålet gjort om til et forpliktende utslippsbudsjett som krever at de gjennomsnittlige årlige utslippene i perioden 2013–2020 ikke overstiger 84 prosent av nivået i 1990. Felles for både utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen og et mål for ikke-kvotepliktig sektor gjennom en felles oppfyllelse med EU er at karbonbudsjettene er nødvendige for å kunne ta i bruk fleksible mekanismer og at de setter en klar grense for nasjonale utslipp etter at det er tatt hensyn til bruken av fleksible mekanismer.

Departementet mener det er vanskelig å se noen merverdi i å etablere et nasjonalt system for karbonbudsjetter for det samme målet som det tas sikte på å oppfylle sammen med EU. Et karbonbudsjett etter klimaloven vil med en avtale med EU om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 komme i tillegg til det karbonbudsjettet som EUs innsatsfordeling gir Norge, og i tillegg til samarbeidet om utslippsreduksjoner gjennom EUs kvotesystem. Utslippsbudsjettet som etableres under innsatsfordelingen er strengt håndhevet, med årlig rapportering, krav om utarbeidelse av tiltaksplaner om landene ikke ligger an til å ville etterleve utslippsbudsjettet og dessuten sanksjoner i form av økte forpliktelser for land som ikke leverer inn tilstrekkelig antall utslippsenheter til oppgjør. Dessuten vil et slikt tilleggsbudsjett for Norge, særlig hvis det omfattet kvotepliktig sektor, legge en nasjonal begrensing for norske utslipp som kan være til hinder for næringsvirksomhet og næringsutvikling i Norge. På denne bakgrunn vurderer departementet det ikke som hensiktsmessig at klimaloven nedfeller nasjonale karbonbudsjetter.

Departementet mener at en mer hensiktsmessig tilnærming til spørsmålet om styringsmekanisme i klimaloven, med Parisavtalen i kraft, er å utforme en styringsmekanisme etter samme prinsipp som i Parisavtalen artikkel 4. Parisavtalens system er at partene forpliktes til å melde inn sitt bidrag hvert femte år. Denne mekanismen skal fremme en prosess hvor partene vil føre en gradvis mer ambisiøs klimapolitikk. Sentralt for å fremme måloppnåelse under avtalen er derfor artikkel 4 som forplikter partene til en regelmessig gjennomgang av sine nasjonalt bestemte bidrag med sikte på en gradvis økning av ambisjonsnivået slik at dette over tid summerer seg opp til en mer adekvat respons på det globale klimaproblemet.

I henhold til i Parisavtalen artikkel 4 er partene forpliktet til å utarbeide, melde inn og opprettholde suksessive, nasjonalt fastsatte bidrag som de akter å realisere. Avtalen oppstiller en plikt til for partene til å melde inn sine bidrag hvert femte år. Partene skal se hen til den globale gjennomgangen («be informed by the outcome of the global stocktake»), som er en gjennomgang for å «assess the collective progress towards achieving the purpose of this Agreement and its long-term goals», når de melder inn bidrag. Parisavtalen legger opp til at kommunikasjonen av neste bidrag skjer 5 år før neste bidragsperiode begynner å løpe, dvs. at nasjonale mål fra 2030 og framover skal kommuniseres allerede i 2025, osv. Det innebærer ingen plikt til å samtidig øke ambisjonsnivået for 2030 i 2025. Det Norge allerede har innmeldt fram til 2030 kan ligge fast om Norge ikke ønsker å endre det.

Forslag til bestemmelser om styringsmekanisme og rapporteringsmekanisme er omtalt nedenfor i avsnittene 8.4.3.1 og 8.4.3.2.

8.4.3.1 Gjennomgang av klimamål hvert femte år (styringsmekanisme)

Parisavtalen åpner for at land selv kan velge tidshorisont på sine klimamål. Norge har meldt inn et mål for 2030, dvs. en tidshorisont på 10 år. Det er samme tidshorisont som EU. Dersom Norge også for årene etter 2030 velger å melde inn nasjonalt fastsatte bidrag med tiårshorisont, er vi ikke forpliktet til å sette nye mål for utslippsreduksjoner hvert femte år. Likevel skal vi i henhold til Parisavtalen gjøre en vurdering av vårt nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år. Klimaloven § 5 bygger på samme prinsipp som Parisavtalen, og pålegger ikke regjeringen å legge frem et nytt mål hvert femte år.

Første ledd bokstav a og b oppstiller noen grunnleggende kvalitetskrav til utformingen av klimamål. Disse skal være basert på beste vitenskapelige grunnlag. I tillegg skal de så langt som mulig være tallfestede og målbare, det vil si at det skal være mulig å måle at de oppfylt.

Annet ledd bestemmer at klimamål skal utgjøre en progresjon fra forrige mål og fremme gradvis omstilling fram mot 2050. Dette bygger på prinsippet i Parisavtalen om at hver parts suksessive, nasjonalt fastsatte bidrag vil utgjøre en progresjon fra gjeldende bidrag. Mål som allerede er fastsatt i medhold av denne loven trenger ikke endres.

Klimaloven § 5 tredje ledd fastsetter at klimamålene skal være forenlige med vårt bidrag under Parisavtalen og eventuell felles gjennomføring med EU. I dette ligger at klimamålene skal følge den samme tidssyklus som for nasjonalt fastsatte bidrag som følger av Parisavtalen og dens beslutning. Klimamålene skal vurderes hvert femte år og startpunktet for første gjennomgang er 2020.

At klimamålene skal være forenlige med Norges bidrag til Parisavtalen har litt ulike implikasjoner for perioden fram til og med 2030 og fra 2030.

For perioden fram til og med 2030 har Norge meldt inn et nasjonalt bestemt bidrag under Parisavtalen i form av et mål om minst 40 prosent utslippsreduksjon fra referanseåret 1990. Forutsetningen om at klimamål skal være «forenlig med» Norges bidrag til Parisavtalen betyr at det i 2020 ikke er noe krav etter klimaloven om å fastsette et nytt klimamål eller endre ambisjonsnivå fram til og med 2030 siden det ikke vil være noe krav for Norges allerede innmeldte bidrag etter Parisavtalen. For 2030 gjelder det som allerede er vedtatt i og med behandlingen av Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. I tråd med Parisavtalen skal Norge imidlertid gjøre en vurdering av målet for 2030 i 2020, men det er ikke noen forpliktelse etter Parisavtalen om å legge fram noe nytt i 2020 for de parter som allerede har lagt fram et mål med ti års horisont, slik som Norge.

For perioden etter 2030 skal det i henhold til Parisavtalen sendes inn et nytt bidrag fra Norge. Dette må besluttes fem år før det året som det nye bidraget skal gjelde fra, altså i 2025. Norge må i 2025 beslutte et nytt nasjonalt fastsatt bidrag, både tidsrammen på neste målperiode, ambisjonsnivået for denne perioden og melde det inn som et nasjonalt fastsatt bidrag til Parisavtalen. Målet for denne perioden skal utgjøre en progresjon i forhold til målet for 2030. Dersom Norge fortsetter sin tradisjon med tiårige mål og melder inn et nytt ambisjonsnivå for perioden 2031–2040, vil § 5 tredje ledd bety at status må vurderes basert på oppdatert kunnskap etter fem år, dvs. i 2035. I dette tilfellet vil det ikke være en forpliktelse til å legge fram noen ny ambisjon fram til 2040 eller noe nytt mål for perioden 2035–2040.

Paragraf 5 fjerde ledd gjør det klart at første til tredje ledd ikke skal være til hinder for at det i tillegg kan fastsettes andre typer mål ettersom det anses hensiktsmessig.

8.4.3.2 Rapporteringsmekanisme

Det er i dag et omfattende system for beregning og rapportering av utslippsregnskap for klimagasser og oppfølging av internasjonale klimaforpliktelser til FNs klimakonvensjon og til Kyotoprotokollen. Stortinget informeres ved en omtale av utslippsutviklingen og viktige klimavirkemidler i de årlige budsjettene fra Klima- og miljødepartementet. Klimapolitikken har også blitt omtalt i de årlige nasjonalbudsjettene og i perspektivmeldingene fra Finansdepartementet.

Norge har et omfattende system for innhenting, kvalitetssikring og løpende oppdatering av utslippsdata.

Norges rapporteringsforpliktelser til FNs klimakonvensjon omfatter:

• Hvert fjerde år: Norge utarbeider nasjonal hovedrapport (National Communication) til FNs klimasekretariat. Rapporten inneholder en bred beskrivelse av Norges klimapolitikk, internasjonale forpliktelser, nasjonale virkemidler og aktiviteter som Norge deltar i internasjonalt på klimaområdet. Forrige hovedrapport ble levert i mars 2014.

• Hvert andre år: En oppdateringsrapport (Biennial report), med blant annet oversikt over nye virkemidler siden forrige rapportering, og hvordan Norge ligger an til å oppfylle andre forpliktelsesperiode under Kyotoprotokollen (2013–2020). Siste oppdateringsrapport ble levert i desember 2015.

• Hvert år: Klimagassregnskap og National Inventory Report. Rapporten, som også inkluderer rapportering til Kyotoprotokollen inneholder det nasjonale utslippsregnskapet for klimagasser basert på tidsserier fra 1990, og en omfattende dokumentasjon av hvordan dette er beregnet. Godkjent rapport er en betingelse for at Norge kan benytte de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen.

Alle rapportene er gjenstand for en grundig review-prosess i regi av FN.

I Norge er Miljødirektoratet ansvarlig for den årlige rapporteringen av Norges offisielle klimagassregnskap til FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen, mens Klima- og miljødepartementet sender inn nasjonale hovedrapporter og oppdateringsrapportene.

Et viktig element i rapporteringen til FN er det norske utslippsregnskapet for klimagasser, som utarbeides i et samarbeid mellom Statistisk sentralbyrå (SSB), Norsk Institutt for Bioøkonomi (NIBIO) og Miljødirektoratet. SSB utarbeider og publiserer statistikk for utslipp av klimagasser til luft, mens NIBIO utarbeider statistikk for opptak og utslipp fra skog og andre arealer. Miljødirektoratet er ansvarlig for å utvikle og rapportere det samlede regnskapet for klimagasser i tråd med internasjonale forpliktelser. Norge har en lang historie med utslippsregnskap, og det finnes per i dag sammenliknbare tall for 1990–2015 og statistikk for enkeltår før dette. SSB rapporterer også utslippsdata til EUs statistikkbyrå (EUROSTAT), og Miljødirektoratet til det Europeiske miljøbyrået (EEA). Med felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 med EU, vil Norges rapporteringsforpliktelse til EEA øke. EU pålegger landene å rapportere utslippsregnskap hvert år og framskrivinger og tiltak og virkemidler annet hvert år. Parisavtalen vil også medføre rapportering på blant annet utslippsreduksjoner, tilpasning og finansiering.

Den norske utslippsstatistikken publiseres på nett (www.ssb.no), og blir gjort offentlig tilgjengelig samtidig for alle brukere. Det legges også ut på nettstedet www.miljostatus.no. Den internasjonale utslippsrapporteringen er tilgjengelig i publikasjonene som sendes til FNs klimakonvensjon, og er sammen med klimagassregnskapet tilgjengelig på FNs hjemmeside.

I høringen om hensiktsmessigheten av en klimalov i 2015 var hovedinntrykket at instansene ser behov for en lov som setter nasjonale utslippsmål med hensiktsmessige rapporterings- og styringsmekanismer mellom storting og regjering. I innstillingen fra komiteen vises det til at «et resultatrapporteringssystem hvor også styringsmekanismene fremkommer bedre, vil sikre en regelmessig, grundig, åpen og mer konkret prosess om status og utvikling».

Departementets vurdering er at det meste av informasjonen som kreves for å rapportere til Stortinget i henhold til klimalovens rapporteringsbestemmelser allerede finnes, men at den må struktureres og målrettes mot formålet.

Loven § 6 pålegger regjeringen å legge fram for Stortinget en redegjørelse hvert år med det innhold som framgår av § 6 første og andre ledd.

Stortinget har i sitt vedtak bedt om at de årlige statsbudsjettene skal rapportere på «hvordan Norge kan nå klimamålene for 2020, 2030 og 2050». Klimaloven § 6 første ledd bokstav a følger opp dette ved å lovfeste at regjeringen i budsjettproposisjonen for neste års statsbudsjett skal redegjøre for hvordan Norge kan nå klimamålene etter klimaloven §§ 3 til 5. Rapportering i henhold til klimamålet for 2020 blir dermed ikke lovpålagt, men blir fulgt opp i budsjettproposisjonen.

Stortinget har også bedt om at det av budsjettproposisjonen framgår «hvordan budsjettet påvirker Norges klimautslipp». Dette er nedfelt i § 6 første ledd bokstav b, og formulert som et krav om omtale av «klimaeffekten av fremlagt budsjett». Selv om en slik fremstilling begrenses til store satsinger i budsjettet er det på mange områder faglig meget krevende både å anslå den fulle effekten av ny politikk på utviklingen i klimagassutslippene, og hvordan virkningene vil strekke seg ut i tid. Utvikling og bruk av klimavennlig teknologi kan være et eksempel. Slik teknologi er viktig for å løse klimaproblemet, og Norge bruker betydelige ressurser på utvikling av klimavennlig teknologi. Det er imidlertid svært vanskelig å anslå effekten av denne ressursbruken. Det er for eksempel usikkert når, hvor sterkt og i hvilken sektor økt innsats på forsking og teknologiutvikling vil gi resultater i form av reduserte utslipp. Departementet mener derfor at der en mangler treffsikker metodikk, vil dette punktet måtte oppfylles gjennom tekstlige beskrivelser etter beste faglige skjønn av de satsingene i budsjettet som en antar har vesentlig effekt på klimagassutslippene. Der det er formålstjenlig suppleres den tekstlige omtalen med tallanslag av klimaeffekten, både positiv og negativ. Regjeringen vil arbeide videre med å utvikle faglig metodikk på dette punktet.

Annet ledd i § 6 konkretiserer kravene til den årlige redegjørelsen for Stortinget, i tillegg til det som skal følge av budsjettproposisjonen, jf. første ledd. Redegjørelsen skal være basert på et faglig grunnlag. Miljødirektoratet har hovedansvaret for å framskaffe og koordinere det faglige grunnlaget for Klima- og miljødepartementet i klimapolitikken, herunder å utarbeide tiltaksanalyser. For å løse denne oppgaven samarbeider Miljødirektoratet med andre offentlige etater og fagmiljøer. Flere høringsinstanser har tatt til orde for at en uavhengig komité utenfor forvaltningsstrukturen, slik som Storbritannias Committee on Climate Change, burde utarbeide det faglige grunnlaget for redegjørelsen. Departementet fastholder, som også Stortinget har påpekt, at Miljødirektoratets rolle på dette området i dag ivaretar sentrale behov i forvaltningen. Det følger av arbeids- og rollefordelingen mellom departement og direktorat at direktoratets innspill er faglig, og at departementet ikke nødvendigvis tar alle innspill fra direktoratsnivå til følge, etter en nærmere vurdering av politiske og andre relevante hensyn. I tillegg støtter forvaltningen seg på analyser fra Statistisk sentralbyrå og andre fagmiljøer. Lovforslaget gjør ingen endringer i etablerte ansvarsforhold og oppgavefordeling i forvaltningen.

Etter § 6 annet ledd bokstav a skal regjeringen redegjøre for Stortinget for utviklingen i klimagassutslippene og utslippsframskrivninger. Klimagassregnskapet utarbeides årlig av Statistisk sentralbyrå, mens utslippsframskrivninger utarbeides om lag hvert annet år av Finansdepartementet.

Videre pålegger loven regjeringen hvert år å redegjøre for gjennomføringen av klimamål «som nevnt i §§ 3 til 5». Det må gjøres en skjønnsmessig vurdering av hva som fra år til år er hensiktsmessig å ta med i omtalen. Redegjørelsens formål må være å gi Stortinget et helhetlig bilde av hvordan en ligger an i forhold til de lovfestede målene for 2030 og 2050. Det er også naturlig at redegjørelsen blir mer omfattende i tilknytning til de femårige gjennomgangene av klimamålene enn den er i årene imellom disse.

Det skal også redegjøres for hvordan Norge forberedes på og tilpasses klimaendringene, jf. § 6 annet ledd bokstav b. Det er naturlig at en redegjørelse for status for arbeidet med klimatilpasning inkluderes i de årlige rapporteringene til Stortinget.

Klimatilpasning omfatter mange sektorer og arbeidet med klimatilpasning har en langsiktig karakter som det er vanskelig å vurdere resultater av fra et år til et annet. Det er derfor hensiktsmessig med en mer utfyllende rapportering med lengre tidsintervall. Uavhengig av klimaloven vil rapportering på klimatilpasning bli utarbeidet i henhold til de enhver tid gjeldende forpliktelser under Klimakonvensjonen og Parisavtalen.

Loven pålegger i § 6 annet ledd bokstav c regjeringen å redegjøre for «en oversikt som synliggjør sektorvise utslippsbaner innenfor ikke-kvotepliktig sektor og hvilke typer tiltak som vil være nødvendig for å realisere disse». Bakgrunnen for dette punktet er Stortingets vedtak om å «synliggjøre utslippsbaner for de ulike områdene innenfor ikke-kvotepliktig sektor, og hvilke type tiltak som vil være nødvendig for å nå disse målene», jf. Innst. 397 S (2015–2016) vedtak I. Hensikten med utslippsbanene må være å synliggjøre baner for ikke-kvotepliktige sektorer, i tråd med norske forpliktelser, og med spesiell vekt på utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor, som Norge vil få ved en felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 med EU. Det bør også redegjøres for virkemiddelbruken i ikke-kvotepliktig sektor hvert år. Ved en felles oppfyllelse med EU vil Norge få en forpliktelse om å holde utslippene i ikke-kvotepliktig sektor samlet under et gitt nivå for perioden 2021–2030. EU vil ikke legge føringer for hvor i ikke-kvotepliktig sektor reduksjonene gjennomføres, men vil forsikre seg om at summen av norske utslipp, etter at det er tatt hensyn til bruk av fleksible mekanismer, er i tråd med forpliktelsen. Stortingets vedtak, innebærer at det i tillegg til å rapportere om gjennomføringen av utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor, som Norge vil få ved en felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 med EU, også skal utarbeides indikative utslippsbaner for sektorer innen ikke-kvotepliktig sektor, samt «hvilke typer tiltak som vil være nødvendig for å nå disse målene». Arbeidet med slike baner vil være nyttig i arbeidet med å nå utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor, men departementet vil understreke at anslag av denne typen er svært usikre. Det er usikkerhet både om den økonomiske utviklingen og dermed også utslippsutviklingen og om effekten av tiltak. I tillegg vil utviklingen av ny teknologi og opptaket av denne komme med ulik hastighet. Baner og type tiltak kan derfor ikke oppfattes som mål eller planer, men som en illustrasjon på en mulig vei. Detaljeringsnivået i rapporteringen, herunder omtalen av utslippsbaner og tiltak, vil måtte tilpasses etter behov og dermed kunne variere fra år til år ut fra hva som anses hensiktsmessig.

Etter § 6 annet ledd bokstav d skal regjeringen redegjøre for status for Norges karbonbudsjett. Annet komma klargjør at dette også gjelder karbonbudsjetter innenfor et eventuelt klimasamarbeid med EU om felles oppfyllelse av klimamål. Bestemmelsen forutsetter at Norge har karbonbudsjetter. Fram til og med 2020 har Norge en internasjonal forpliktelse under Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode som er i form av et karbonbudsjett for perioden 2013–2020. I perioden 2021–2030 har Norge meldt inn et utslippsmål på 40 prosent reduksjon fra 1990 til Parisavtalen som i henhold til Norges nasjonalt fastsatte bidrag til Parisavtalen innsendt til FN i mars 2015, «will be developed into an emissions budget covering the period 2021 – 2030». Ved en avtale om felles oppfyllelse av målet for 2030 med EU, får Norge et karbonbudsjett for ikke-kvotepliktig sektor. I henhold til dette er det ikke tilstrekkelig for måloppnåelse at landene oppfyller utslippsmålet for målåret 2030; det er utslippene i hele perioden 2021–2030 som er relevante. For perioden 2021–2030 vil det, med en avtale om felles oppfyllelse med EU, være dette det rapporteres på. Etter 2030 er rapporteringen avhengig av hvilken løsning som velges for Norges fortsatte klimainnsats, og om dette innebærer bruk av eller forpliktelser i form av karbonbudsjetter. Klimaloven holder åpent for en videreføring av tilsvarende løsning av et eventuelt samarbeid med EU utover 2030 og at det på tilsvarende måte kan bli etablert karbonbudsjett for norske utslipp som blir rapporteringspliktig etter § 6 annet ledd bokstav d.

Særlig om redegjørelse om tilpasning til klimaendringer

En helhetlig klimapolitikk omfatter både utslippsreduksjoner og klimatilpasning, i tillegg til finansiering, teknologiutvikling, kapasitetsbygging m.v. Stortinget har ikke bedt om at klimatilpasning skal inngå i forslaget til en klimalov. Departementet har likevel vurdert det som hensiktsmessig at klimaloven også omhandler rapportering om hvordan Norge forberedes på og tilpasses til klimaendringene.

Om høringsinstansenes syn på tilpasning i klimaloven, se avsnitt 8.4.2.

Ingen av landene som har eller vurderer nasjonale klimalover (jf. avsnitt 7), har et fastsatt mål for klimatilpasning. Den britiske klimaloven lovfester imidlertid rapportering hvert femte år til Parlamentet om konsekvenser av klimaendringene og arbeidet med klimatilpasning. Finlands klimalov legger gjennom lovproposisjonen til grunn at klimatilpasning er en integrert del av klimapolitikken, men har ikke et lovfestet mål. Loven pålegger imidlertid en nasjonal plan for tilpasning, som fornyes hvert tiende år. I forbindelse med den finske «klimatårsberettelse» skal det minst én gang hver valgperiode vurderes om tiltakene i tilpasningsplanen er tilstrekkelige og, etter behov, hvordan tiltak i sektorene er gjennomført. Danmarks klimalov og forslaget til klimalov i Sverige dekker ikke klimatilpasning.

Norsk politikk på klimatilpasningsområdet bygger på NOU 2010: 10 «Tilpassing til eit klima i endring» og Meld. St. 33 (2012–2013) «Klimatilpasning i Norge». Det er et politisk mål at «samfunnet skal forberedes på og tilpasses til klimaendringene», jf. Prop. 1 S (2013–2014). Norge har over tid ført en aktiv klimatilpasningspolitikk. Å arbeide for at Norge tilpasses til og forberedes på klimaendringene er en annerledes utfordring enn å redusere utslipp. Arbeidet dekker et bredt spekter av temaer knyttet til arealplanlegging, samfunnsplanlegging i videre forstand, beredskap og ulykkesforebygging. Det er i stor grad en lokal utfordring. Som oppfølging av stortingsmeldingen om klimatilpasning har det blitt gjennomført en større utvalgsutredning (NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder) som tar for seg rammebetingelsene for håndtering av overvann. Utredningen er til vurdering. Regjeringen arbeider også med å styrke tilpasningsaspektene i kommunal planlegging gjennom utarbeidelse av statlige planretningslinjer under plan- og bygningsloven.

Det er utfordrende å måle både behov for tiltak og effektivitet av iverksatte tiltak for klimatilpasning. Departementet går ikke inn for å lovfeste et mål for klimatilpasningsarbeidet.

Det er imidlertid hensiktsmessig at det lovfestes at det skal redegjøres for status for arbeidet med å forberede og tilpasse Norge til klimaendringene. Gjennom å rapportere på hvordan Norge forberedes på og tilpasses til klimaendringene, markeres klimatilpasning som del av en helhetlig politikk for å møte klimautfordringen. En lovfesting av rapportering om klimatilpasning vil kunne bidra til å sikre helhet og langsiktighet for klimatilpasningspolitikken og støtte opp under gjennomføring av denne. Et krav om å rapportere på hvordan Norge forberedes på og tilpasses til klimaendringene foreslås derfor tatt inn i § 6 om årlig redegjørelse for Stortinget.

Det er i lovbestemmelsen ikke satt konkrete rammer for hvordan en slik rapportering skal skje. Departementet finner det imidlertid hensiktsmessig at det etableres et system hvor det i henhold til klimalovens krav årlig gis en kort status for arbeidet med klimatilpasning i budsjettproposisjonen til Stortinget, og at det jevnlig, men med noe lengre mellomrom gis en mer utfyllende rapportering. Departementet foreslår imidlertid ikke det sistnevnte elementet lovfestet. Det vil være hensiktsmessig og effektivt at en slik utfyllende rapportering knyttes opp til andre rapporteringsforpliktelser om klimatilpasning. Departementet foreslår derfor at denne rapporteringen skal skje i henhold til de til enhver tid gjeldende forpliktelser under Klimakonvensjonen og Parisavtalen.

I Parisavtalen er tilpasning til klimaendringer et viktig element, og det er søkt å oppnå balanse mellom tilpasning og utslippsreduksjoner. Både tilpasning og utslippsreduksjoner omfattes av avtalens formål, og avtalen har en egen artikkel viet tilpasning som blant annet inneholder et globalt mål om å øke tilpasningsevnen, styrke klimarobustheten og redusere sårbarhet overfor klimaendringer. Alle parter til avtalen skal ha en nasjonal politikk for tilpasning, iverksette tiltak og rapportere om dette til Parisavtalen og klimakonvensjonens organer. På samme måte som utslippsutviklingen er tilpasning gjenstand for en global oppsummering («global stocktake») under Parisavtalen hvert femte år. Hovedrapportering under FNs klimakonvensjon (National Communication) skjer pr. i dag hvert fjerde år.