6 Norsk lovgivning

6.1 Innledning

Dette avsnittet gir en oversikt over relevante sektorovergripende og sektorspesifikke norske lover. Avgiften på CO₂ er også omtalt siden den er helt sentral i norsk klimapolitikk, og enkelte økonomiske og andre virkemidler der det er relevant. Også lovverket knyttet til klimatilpasning omtales kort. Oversikten er ikke uttømmende og er ment som bakgrunn for lovforslaget og for drøftingen i avsnitt 6.7.

6.2 Sektorovergripende lovgivning for regulering av utslippskilder

Forurensningsloven

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) er hovedloven for begrensning av forurensning. Utslipp av klimagasser er forurensning i forurensningslovens forstand. Forurensende utslipp er i utgangspunktet forbudt med mindre det er tillatt etter lov eller forskrift eller omfattet av tillatelse etter forurensningsloven § 11. I tillatelsen kan det stilles vilkår, typisk at utslipp skal begrenses og holdes innenfor fastsatte grenser, og krav om bruk av beste tilgjengelige teknologi.

Adgangen til å pålegge tiltak gjelder også for forurensende virksomheter som er underlagt kvoteplikt etter klimakvoteloven (se nedenfor), men det kan i disse tilfellene ikke settes noen utslippsgrense i tillatelsen, jf. § 11 andre ledd. Det kvotepliktige utslippet anses håndtert gjennom forurenserens deltakelse i kvotesystemet. Tillatelsen etter forurensningsloven kan imidlertid stille andre vilkår, for eksempel teknologikrav.

Klimakvoteloven

Kvotepliktige klimagassutslipp omfattes av Lov 17. desember 2004 nr. 99 om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven) med tilhørende forskrift. Den trådte i kraft i 2005. Formålet med loven er å begrense utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte gjennom et system med kvoteplikt for utslipp av klimagasser og fritt omsettelige utslippskvoter. I 2005 hadde Norge en kobling til EUs kvotesystem ved at norske bedrifter kunne benytte kvoter fra EUs kvotesystem til oppgjør for sin kvoteplikt. Siden 2008 har Norge gjennom EØS-avtalen vært del av det europeiske kvotesystemet. Fra 2013 har kvotesystemets omfang blitt utvidet og systemet er i større grad harmonisert på tvers av landene, jf. klimakvoteloven §§ 2 til 4 med nærmere begrensninger og presiseringer i klimakvoteforskriften. Kvoteplikten gjelder stasjonære industrivirksomheter på fastlandet og på kontinentalsokkelen. Den som driver slik virksomhet er kvotepliktig og må innlevere kvoter tilsvarende sine kvotepliktige utslipp. For virksomheter som omfattes av forurensningsloven kreves i tillegg tillatelse etter forurensningsloven § 11. Luftfart innen EØS-området har et eget kvotesystem med koblinger til kvotesystemet for stasjonære virksomheter. Fra 2013 omfatter kvotesystemet omtrent halvparten av norske klimagassutslipp.

Krav til produkter

Lov 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester har blant annet til formål å forebygge at produkter medfører forurensning. Loven inneholder en generell aktsomhetsplikt, substitusjonsplikt, og hjemler for å stille krav til produkter som kan forårsake miljøskade. Loven hjemler også krav til energieffektivitet i produkter, en implementering av EUs økodesign-direktiv. Forskriftene under loven er samlet i produktforskriften. Produktforskriften kapittel 3 har bestemmelser om omsetningskrav for biodrivstoff og bærekraftskriterier for biodrivstoff og flytende biobrensel.

Særavgifter

Særavgiftene vedtas, på samme måte som merverdiavgiften og de øvrige skattene til statskassen, av Stortinget i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. Dette skjer gjennom de årlige skatte- og avgiftsvedtakene (plenarvedtak). Plenarvedtakene angir hvilke produkter som skal avgiftsbelegges, og med hvilke satser. Plenarvedtaket angir også hvilke produkter og hvilke bruksområder som er fritatt for avgift, og hvilke som ilegges redusert sats. Nærmere regler om beregning og oppkreving av avgift er fastsatt i forskrift hjemlet i blant annet lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter. Særavgiftene, herunder miljøavgifter, tilfaller statskassen uten noen form for øremerking.

En riktig utformet miljøavgift skal i prinsippet settes lik marginal ekstern kostnad ved det samfunnsøkonomisk optimale nivået på utslipp. Miljøavgiften tilsvarer da den marginale rensekostnaden. Riktig utformede avgifter sikrer at markedsprisen på miljøskadelige aktiviteter samsvarer med reelle samfunnsøkonomiske kostnader. Dermed oppstår en samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressursene.

Klimagassavgiftene omfatter CO₂-avgiften på mineralolje, bensin, innenlands bruk av gass og forbrenning av olje og gass på kontinentalsokkelen. I tillegg kommer avgift på utslipp fra PFK og HFK. Den generelle CO₂-avgiften på mineralolje (herunder autodiesel og bensin) er nå på om lag 350 kroner per tonn CO₂. Petroleumsvirksomheten og kvotepliktig innenriks luftfart, som også står overfor kvoteplikt, har CO₂-avgifter på henholdsvis 444 og 431 kroner. Med dagens kvotepris gir det en samlet karbonpris på i underkant av 500 kroner per tonn CO₂.

6.3 Klimahensyn i samfunnsplanlegging og beslutningsprosesser

Plan- og bygningsloven

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) hjemler et helhetlig system for planlegging for statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, der bruken av arealer og andre naturressurser vurderes sammen med sektorenes planlegging og økonomiske forutsetninger. Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Loven omfatter mange former for planlegging, fra teknisk orientert og detaljert reguleringsplanlegging til overordnet samfunnsplanlegging av prinsipiell og strategisk natur. Kommunal arealplanlegging er bestemmende for hvilke bygge- og anleggstiltak som er tillatt på de forskjellige arealene.

Plan- og bygningsloven er et virkemiddel for å påvirke utslipp av klimagasser i Norge. F.eks. vil plassering av boligområder og næringsområder legge infrastrukturelle føringer på transportmønstre som har konsekvenser for utslipp fra transport. Plan- og bygningsloven er også et helt sentralt lovverk i arbeidet med klimatilpasning.

Med hjemmel i plan- og bygningsloven er det fastsatt statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Retningslinjene gjelder for planlegging i hele landet, på alle forvaltningsnivåer. Retningslinjene fremhever at arealplanleggingen bør bidra til begrensning av klimagassutslipp, bl.a. ved føringer om at det bør legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon rundt kollektivknutepunkter, at nye utbyggingsområder bør styres mot sentrumsnære områder, og at planleggingen skal bidra til å styrke kollektiv, sykkel og gange som transportform.

Med hjemmel i plan- og bygningsloven er det videre fastsatt en statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene. Denne pålegger kommunene å innarbeide tiltak og virkemidler for å redusere utslipp av klimagasser og sikre mer effektiv energibruk og miljøvennlig energiomlegging i sin kommuneplan eller i egen kommunedelplan.

Utredning av miljøkonsekvenser i prosjekter, planer og programmer

Plan- og bygningsloven stiller krav om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og tiltak etter annet lovverk som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn (jf. pbl § 4-2 og kapittel 14). Nærmere regler er gitt i forskrift 19. desember 2014 nr. 1726 om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og forskrift 19. desember 2014 nr. 1758 om konsekvensutredninger for tiltak etter sektorlover. Formålet med konsekvensutredninger er å sikre at hensynet til miljø og samfunn – herunder hensynet til å begrense klimagassutslipp – blir tatt i betraktning under forberedelsen av planen eller tiltaket, og når det tas stilling til om og på hvilke vilkår planen eller tiltaket kan gjennomføres.

I petroleumsloven oppstilles det også krav om gjennomføring av konsekvensutredninger før åpning av nye områder på kontinentalsokkelen for petroleumsvirksomhet, og som ledd i utbygging av nye felt, rørledninger og andre innretninger for petroleumsvirksomhet, samt før avslutning av petroleumsvirksomheten.

Forurensningsloven har egne regler for miljøkonsekvensutredninger av forurensning.

Krav om utredning av konsekvenser av planer og programmer, herunder miljøkonsekvenser, følger av den generelle saksbehandlingsinstruksen for statsforvaltningen, den såkalte Utredningsinstruksen. Instruksen gjelder for utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak som utføres i eller på oppdrag for statlige forvaltningsorganer. Formålet er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Instruksen stiller krav om utredning av den beslutning som foreslås, men oppstiller ikke eksplisitte krav til hvordan utredningen skal ta hensyn til eventuelle konsekvenser for klimagassutslipp.

Staten har etablert en egen utredningsmodell med ekstern kvalitetssikring (KS1 og KS2) for prosjekter med en antatt kostnad over 750 millioner kroner. Modellen stiller krav om at ulike prosjektalternativer skal undergis en samfunnsøkonomisk analyse. I den grad prosjektet vil få konsekvenser for Norges utslipp av klimagasser vil disse normalt være prissatt i analysen, men det er ikke oppstilt eksplisitte føringer om dette.

6.4 Sektorlovgivning

Innledning

I tillegg til generelle sektorovergripende klimapolitiske virkemidler, har en rekke sektorvirkemidler også betydning for utviklingen i klimagassutslippene i Norge. Nedenfor omtales noen av de mest sentrale sektorvise virkemidlene. De sektorovergripende virkemidlene blir også omtalt der de er relevante for sammenhengen.

Landbasert industri og petroleumsvirksomhet

Utslipp fra landbasert industri og petroleumsvirksomheten er for en stor del kvotepliktig etter klimakvoteloven. Det stilles videre krav om bruk av beste tilgjengelige teknikker (BAT) etter forurensningsforskriften kapittel 36 og krav om system for energiledelse i henhold til forurensningsloven. Enova har flere programmer for støtte til energi- og klimatiltak og utvikling av energi- og klimateknologi i norsk fastlandsindustri og petroleumssektoren. I henhold til forurensningsforskriften er det krav om at alle planer for utbygging og drift av olje- og gassfelt skal ha en god og effektiv energiløsning. Kravet omfatter også en analyse av mulig kraftforsyning fra land.

Petroleumsloven slår fast at det er staten som har eiendomsretten til undersjøiske petroleumsforekomster på den norske kontinentalsokkelen. Med hjemmel i loven forestår olje- og energidepartementet tildeling av tillatelser til petroleumsvirksomhet etter loven.

Petroleumsvirksomheten på sokkelen og Hammerfest LNG på Melkøya betaler både CO₂-avgift og svarer kvoter for utslipp fra forbrenning av brenngass, fakling og utslipp knyttet til fangst og lagring av CO₂. For andre brensler, som mineralolje, vil virksomhetene betale CO₂-avgift ved innkjøp, men avgiften vil bli refundert etter at det er levert kvoter for utslippene. I tillatelse etter forurensningsloven kan det stilles krav om klimagassreduserende tiltak direkte overfor den enkelte virksomhet.

Med hjemmel i petroleumsloven er det gitt begrensninger i adgangen til fakling av gass på sokkelen, og fakling tillates kun av sikkerhetshensyn. Operatørselskapene søker om tillatelse til brenning av gass over fakkelsystemet i forbindelse med årlig søknad om produksjonstillatelse. Tillatelsen til brenning reguleres kvartalsvis som en øvre grense for gjennomsnittlig brenning per dag.

Regler om lagring av CO₂ er hjemlet i forurensningsloven med forurensningsforskriften kapittel 35, i petroleumsloven med petroleumsforskriften kapittel 4a og i CO₂-lagringsforskriften av 5. desember 2014 nr. 1517.

Transportsektoren

Med unntak av sivil luftfart innenfor EØS er transportsektoren ikke omfattet av EUs kvotesystem. Landtransport, innenriks luftfart og sjøfart er omfattet av CO₂-avgift på drivstoffet. Drivstoffet til veitransport er i tillegg ilagt en veibruksavgift, som er begrunnet med at bilistene skal betale for veislitasje og andre eksterne kostnader som bilkjøringen fører meg seg (ulykker, luftforurensning, støy, m.m.). Veibruksavgiften har ikke direkte et klimapolitisk formål, men har like fullt en effekt på klimagassutslippene fordi den øker prisen på fossilt drivstoff.

Kjøretøy er i tillegg omfattet av kjøpsavgifter (engangsavgiften), som bl.a. er gradert etter CO₂-utslipp per kjørte kilometer. Dette gir ytterligere insentiver til å velge biler med lave CO₂-utslipp. Utslipp fra nye biler har falt betydelig siden avgiftsomleggingen i 2007. I tillegg er det en rekke avgiftsmessige fordeler og andre privilegier for eiere av el- og hydrogenbiler.

I produktforskriften (forskrift 1. juni 2004 nr. 922) kap. 3 er det fastsatt at de som omsetter drivstoff skal sørge for at minimum 7,0 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff.

Veglova § 27 er hjemmelsgrunnlaget for bompengeinnkreving på offentlig vei. Innkreving av bompenger krever samtykke fra Stortinget. Bompenger kan brukes til infrastrukturtiltak for veg og skinnegående kollektivtransport samt til driftstiltak for kollektivtransport. Bompengetakstene kan til en viss grad tidsdifferensieres for å regulere trafikken, og det arbeides med en lovendring i veglova § 27 som vil åpne for ytterligere et fleksibelt takstsystem med tids- og miljødifferensiering i byområdene. I akutte situasjoner med dårlig luft kan det innenfor eksisterende bompengepakke i et byområde fastsettes midlertidige økte tidsdifferensierte takster, jf. veglova § 27 annet ledd. Bruken av takstene forutsetter vedtak fra kommunen og fylkeskommunen. Bompengeinnkreving vil kunne gi effekt på utslipp av klimagasser fordi det bidrar til mindre bilbruk.

Arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven er et viktig virkemiddel for reduksjon av utslipp fra transport.

Av andre virkemidler i transportsektoren kan bl.a. nevnes:

• Tilskudd til investeringer og drift av kollektivtransport.

• Bymiljøavtaler/belønningsordningen og byvekstavtaler for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene.

• Enovas programmer for støtte til prosjekter innen transportsektoren.

• Andre virkemidler som fremmer utbygging av ladestasjoner, for eksempel parkeringsforskriften.

• Bygging av gang- og sykkelveier.

Bygg og fjernvarme

Mineralolje (fyringsolje, parafin og lignende) er ilagt CO₂-avgift, samt en grunnavgift som ble innført for å hindre dreining mot olje da el-avgiften ble innført.

Byggteknisk forskrift (TEK 10), hjemlet i plan- og bygningsloven, stiller bl.a. krav til energieffektivitet og energiforsyning for nye bygg. Det er i nye bygg ikke tillatt å installere varmeinstallasjon for fossilt brensel (jf. TEK 10 § 14-4 (1)).

I Klimaforliket fra 2012 var det flertall for å innføre forbud mot fyring med fossil olje i husholdninger og til grunnlast i øvrige bygg i 2020. Stortinget har også vedtatt at det skal innføres et forbud mot fyring med fossil olje. Forslag til forskrift som gjennomfører slikt forbud har vært på offentlig høring, og foreslår et forbud som er hjemlet i forurensningsloven og energiloven. Forskriften er under utredning, med sikte på endelig fastsettelse.

Enova tilbyr investeringsstøtte til energieffektiviseringstiltak og etablering av varmeløsninger basert på fornybar energi, spillvarme og varmepumper i bygg.

Fjernvarmeanlegg med installert effekt over 20 MW er omfattet av kvotesystemet. Kvotepliktige virksomheter er fritatt for CO₂-avgift på mineralolje og betaler en redusert sats ved bruk av naturgass. Avfall er den viktigste energikilden i fjernvarmeproduksjon i Norge. Forbrenning av avfall gir utslipp av CO₂. Utslipp ved bruk av avfall som energikilde i ordinære fjernvarmeanlegg er verken ilagt kvoteplikt eller CO₂-avgift, men må ha tillatelse til utslipp til luft etter forurensningsloven, jf. også omtale av avfallssektoren nedenfor.

Etter plan- og bygningsloven kan kommunen bestemme at ny bebyggelse innenfor et konsesjonsområde for fjernvarme skal tilknyttes fjernvarmeanlegget.

Jordbruk

Utslipp av metan, lystgass og CO₂ fra jordbruk er ikke underlagt kvoteplikt, og det er heller ikke pålagt CO₂-avgift for disse utslippene. Eksisterende virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser i jordbruket består av både juridiske, økonomiske og informasjonsvirkemidler. Klimarettet forskning skal prioriteres i Landbruks- og matdepartementets forskningsbevilgning over Jordbruksavtalen. Økonomiske støtteordninger over Jordbruksavtalen er det viktigste økonomiske virkemiddelet i jordbrukssektoren. De økonomiske overføringene har stor betydning for produksjonsvolum, produksjonsfordeling og struktur i næringen.

Skogbruk

Skogen tar opp en betydelig mengde CO₂. Tiltak i skog kan både øke opptaket av klimagasser, og fungere som tilpasningstiltak, for eksempel som buffer for jordras. De juridiske rammene for skogpolitikken er i hovedsak gitt gjennom naturmangfoldloven og lovverket i skogsektoren, nærmere bestemt skogbruksloven med tilhørende forskrifter om blant annet bærekraftig skogbruk, skogfond, skogfrøforsyning og tilskudd til skogbruk. Det er i Norge pålegg om å forynge skogen etter hogst. Skogfondsordningen innebærer at skogeieren er pliktig til å sette av 4–40 prosent av bruttoverdien av skogvirket som avvirkes, til langsiktige investeringer i skogen.

Det er etablert flere tilskuddsordninger og programmer for skogbruket som blant annet bidrar til økt tilvekst i skogen og dermed økt CO₂-opptak.

Avfallssektoren

Behandling og disponering av avfall reguleres med hjemmel i forurensningsloven og produktkontrolloven med forskrifter, samlet i avfallsforskriften. Forbud mot deponering av nedbrytbart avfall ble innført i 2009. Framtidige klimagassutslipp fra biologisk nedbrytning i avfallsdeponier vil derfor i hovedsak skyldes avfall som er deponert tidligere. Avfallsforskriften gir mulighet til å gjøre unntak fra deponiforbudet i særlige tilfeller.

I avfallsforskriften stilles det krav om at deponigass skal samles opp ved alle deponier som mottar biologisk nedbrytbart avfall. Gassen kan energiutnyttes eller fakles.

Utslipp fra forbrenning av avfall er i de fleste tilfeller unntatt fra kvoteplikt. Dette gjelder imidlertid ikke forbrenning av avfall i virksomheter som i henhold til kvoteregelverket er definert som samforbrenningsanlegg. Avfallsregelverkets generelle krav til avfallshåndtering og gjenvinning har også betydning for klimagassutslipp.

6.5 Lovgivning relevant for arbeidet med klimatilpasning i Norge

Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge fastslår «at alle har et ansvar for å tilpasse seg klimaendringene, både enkeltindivider, næringsliv og myndigheter».

Å ta hensyn til vær og klima i samfunnsplanleggingen er ikke nytt. Klimaendringene forsterker imidlertid utfordringene, og gir også nye utfordringer.

Tilpasning til virkningene av klimaendringer angår grunnleggende samfunnsstrukturer og en rekke lover vil derfor ha betydning for dette arbeidet, herunder regelverket om arealplanlegging, beredskapslovgivningen, vassdragslovgivningen, lovverket som regulerer ulike typer infrastruktur, naturskadelovgivningen m.m.

Kommunene er ofte i første linje i møtet med klimaendringene. Plan- og bygningsloven er det overordnede verktøy for samfunnsplanlegging og arealforvaltning og sentral i kommunenes arbeid med tilpasning. Klimatilpasning er ikke spesifikt nevnt i plan- og bygningsloven, men det følger av forarbeidene til loven § 3-1 bokstav g at «Bokstav g refererer til planlegging som et viktig virkemiddel for å ta hensyn til og motvirke klimaendringer. Kommunene skal sikre at innbyggerne blir ivaretatt ved ekstremværhendelser. Det skjer gjennom sårbarhetsanalyser og utvikling av beredskapsplaner, og i arealplaner som sikrer at utsatte områder ikke blir tilrettelagt for utbygging. I tillegg skal det tas hensyn til konsekvenser av havnivåstigning».

For å ytterligere styrke kommunenes arbeid med klimatilpasning er regjeringen i gang med å utvikle statlige planretningslinjer (SPR) for klimatilpasning. Retningslinjene skal bidra til at samfunnet blir bedre rustet for å møte klimaendringene, og skal legges til grunn ved statlig, regional og kommunal planlegging.

Sivilbeskyttelsesloven § 14 pålegger kommunene et overordnet ansvar for å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyse). Analysen skal danne utgangspunkt for kommunens beredskapsplan for uønskede hendelser. Analysene skal bl.a. omfatte eksisterende og framtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer, for eksempel hendelser som følge av klimaendringer.

Et offentlig utvalg har utredet lovgrunnlaget for håndtering av overvann, med utgangspunkt i Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge, og NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring. Overvannsutvalget har avgitt sin innstilling, jf. NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder.

6.6 Rettighetslovgivning

Grunnloven § 112

I 1992 vedtok Stortinget Grunnloven § 110 b til vern om miljøet. Ved den språklige revisjonen av Grunnloven i 2014 ble bestemmelsen flyttet til § 112 og lyder nå:

«Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.

Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd.

Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.»

Bestemmelsen er inntatt i Grunnlovens kapittel om menneskerettigheter. Første og andre ledd i bestemmelsen fastsetter grunnleggende rettigheter for borgerne – rett til en viss miljøkvalitet og rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen (miljøinformasjon). Første ledd andre setning stiller krav om en bærekraftig utvikling, som ivaretar miljøkvalitetsrettigheten også for fremtidige generasjoner.

Grunnloven § 112 tredje ledd pålegger statens myndigheter en plikt til å iverksette tiltak som gjennomfører grunnsetningene i første og andre ledd.

Grunnloven overlater til styrende myndigheter å bestemme hvilke tiltak og virkemidler som skal tas i bruk for å nå miljømålene i § 112, forutsatt at de er egnet til å ivareta borgernes rettigheter. Bestemmelsen har i første rekke betydning som rettesnor for lovgivningen og som tolkningsmoment ved anvendelse av gjeldende rett. Ved tolkningstvil kan Grunnloven § 112 være et argument for å velge det tolkningsalternativet som er best i samsvar med borgernes rettigheter eller statens plikter etter § 112.

Rett til miljøinformasjon og deltakelse

Retten til miljøinformasjon etter Grunnloven § 112 andre ledd er operasjonalisert gjennom lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven), samt i utredningsinstruksen (krav til begrunnelse, utredning av konsekvenser og allmenn høring). I tillegg til å operasjonalisere rettighetene og pliktene etter Grunnloven § 112 annet ledd jf. tredje ledd, gjennomfører miljøinformasjonsloven Norges internasjonale forpliktelser på dette området.

Rett til informasjon og deltakelse følger av internasjonale prinsipper og forpliktelser etter FNs verdenserklæring om menneskerettigheter og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, Rio-erklæringen fra 1992 (prinsipp 10), Århuskonvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet, og FNs klimakonvensjon (artikkel 6).

Miljøinformasjonsloven er en rettighetslov om tilgang til miljøinformasjon og rett til deltakelse i beslutningsprosesser av betydning for miljøet. Loven inneholder bestemmelser om hva miljøinformasjon er, og retten til å få tilgang til denne utover alminnelige regler for dokumentinnsyn, og den gir borgerne rett til miljøinformasjon både hos offentlige og private aktører. Den inneholder også en prinsippbestemmelse om rett til deltakelse i beslutningsprosesser av betydning for miljøet. I tillegg gjelder mer spesifikke regler på bestemte saksområder tilpasset de behov som gjør seg gjeldende der. Eksempler på dette er særregler om informasjon og deltakelse i lover som plan- og bygningsloven og petroleumsloven.

6.7 Vurdering av samordning og overbygging av lovgivningen på klimaområdet

I forbindelse med Stortingets vedtak om klimalov ble regjeringen også anmodet om å «gjennomgå eksisterende lovgivning som kan ha betydning på klimaområdet, og eventuelt foreslå, hvor det anses som hensiktsmessig for klimaarbeidet, en samordning og overbygging av lovgivningen på klimaområdet». Lignende tanker var fremme i konsultasjonsrunden om notatet «Perspektiver på en klimalov» vinteren 2014–15, hvor det ble argumentert for å utrede en klimalov som samler på ett sted alle klimarelaterte virkemidler, som en slags ny «klimapilar» i norsk lovverk. Det ble fremholdt at dette kunne gi bedre oversikt, og at Norge dessuten mangler klimarelevante, sektorovergripende, helhetlige og langsiktige rettslige føringer.

Noen høringsinstanser har uttalt seg om dette punktet, og blant de som uttaler seg støtter de fleste departementet i at det ikke er behov for en omfattende lovreform. Flere høringsinstanser, deriblant innspillene fra kommuner og fylkeskommuner, understreker behovet for at klimahensyn er integrert i offentlige beslutninger og myndighetsutøvelse på alle forvaltningsnivåer lokalt, regionalt og sentralt. Forskningsgruppen for naturressursrett ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo mener det er et behov for styrking av annen klimarelevant lovgivning, og mener relevant lovgivning bør utredes i lys av klimaoppgavene lovgivningen har. Dette bør fortrinnsvis gjøres gjennom et eget lovutvalg. Maria Waag (student) og Arild Vatn (professor) ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet mener også lovgivningen på klimaområdet bør evalueres i en offentlig utredning.

Spørsmålet er dels om man kan si det mangler en «klimapilar» i norsk lovgivning, og dels om det er hensiktsmessig i norsk lovgivning, i tillegg til, eller som del av en klimalov, å samle og samordne all klimarelevant lovgivning og andre virkemidler i en lov.

Departementet kan ikke si seg enig i at Norge mangler en «klimapilar» i lovverket. Norge var tidlig ute med sterke virkemidler for å bekjempe forurensning til luft inkludert klimagassutslipp. Norge har hatt klimalovgivning siden forurensningsloven ble vedtatt i 1981 og trådte i kraft i 1983. Norge var tidlig ute med å etablere et nasjonalt kvotesystem for klimagasser, og første generasjon av klimakvoteloven trådte i kraft 1. januar 2005. Avgiften på CO₂ ble introdusert i 1991. Forurensningsloven omfatter alle klimagasser, og er en bred lov med et nyansert hjemmelsgrunnlag for å regulere forurensning. Den er sektorovergripende, og retter seg mot forurenseren, uansett hvem forurenseren måtte være, med noen viktige unntak. Lovens utgangspunkt er at forurensning som hovedregel er forbudt, med mindre den har tillatelse etter forurensningsloven, enten ved en enkelttillatelse, eller gjennom generelle regler i loven selv eller forskrift. Hjemmelsgrunnlaget for generelle, sektorovergripende juridiske virkemidler rettet mot forurenseren er samlet i forurensningsloven og klimakvoteloven. Lovstrukturelt utgjør dette «klimapilaren» i norsk lovverk.

Regulering av klimagassutslipp i Norge er dominert av sektorovergripende økonomiske virkemidler, i form av kvoteplikt og CO₂-avgift, som til sammen nå dekker over 80 prosent av norske klimagassutslipp. Kvotepliktig etter klimakvoteloven § 4 skal etter søknad innvilges tillatelse til kvotepliktige utslipp av klimagasser så fremt han godtgjør at han er i stand til å overvåke og rapportere utslippene på en tilfredsstillende måte. Kongen kan i utslippstillatelsen sette vilkår i medhold av § 16. Det skal ikke settes noen utslippsgrenseverdi i tillatelsen. Tillatelsen gjelder så langt det innleveres kvoter i henhold til plikten i klimakvoteloven § 13. Hjemmelsgrunnlaget i forurensningsloven har i liten grad vært brukt på CO₂-utslipp, i en viss grad overfor andre klimagasser som metan og klimagasser i industrien. For utslipp av klimagassen metan har for eksempel regelverk i medhold av forurensningsloven vært et viktig virkemiddel for å redusere utslippene fra avfallsdeponier. Loven står like fullt til disposisjon som en pilar for regulering av forurensning i norsk lovverk som når som helst kan tas i bruk i større utstrekning. Den har vist seg som et effektivt rettslig instrument gjennom mange år, med gode resultater, og har i liten grad hatt behov for å endres vesentlig siden den ble vedtatt i 1981.

Videre underlegger miljøforvaltningen lovverket løpende vurderinger med henblikk på forbedring og styrking av regelverket som virkemiddel, herunder i forbindelse med gjennomføring av EØS-relevant regelverk og andre internasjonale forpliktelser. Klima- og miljøforvaltningen har med ulike mellomrom tidligere foretatt mer helhetlige vurderinger av lovverket når det gjelder utfordringene i klimapolitikken, og blant annet vurdert om det er vesentlige hindre eller mangler i lovverket som står i veien for å kunne føre en ambisiøs klimapolitikk. Det er konkludert med at regelverket i tilstrekkelig grad åpner opp for å ta og vektlegge klimahensyn både sektorovergripende og sektorspesifikt. Departementet mener fortsatt Norge har et dekkende lovverk uten vesentlige hjemmelsmangler på klimaområdet.

Hvorvidt lovverket tjener på å samle bestemmelser som tematisk hører sammen i en lov, istedenfor at de er nedfelt i de respektive lovverk der de ellers hører hjemme, reiser mange spørsmål – om tilgjengelighet, brukervennlighet, men også om hensiktsmessig lovstruktur. Det finnes ikke ett universalsvar på dette. Hva som er hensiktsmessig kan variere fra rettsområde til rettsområde og fra en problemstilling til en annen. En samling av klimarelevant lovverk kan i utgangspunktet virke tiltalende. Ved nærmere vurdering reiser det imidlertid en rekke spørsmål, dels innholdsmessige, dels lovtekniske, og disse henger også til dels sammen. Flytting av bestemmelser fra andre deler av lovverket inn i en ny lovstrukturell sammenheng skaper nye avgrensningsspørsmål, nye grenseflater og nye tolkningsspørsmål både innenfor den nye loven og innenfor de lovene bestemmelsene ble flyttet fra. Rettslig sett er det ikke gitt at man oppnår noen stor gevinst.

En ytterligere vanskelighet er å trekke grensen for hvilke bestemmelser som har tilstrekkelig grad av klimarelevans til å inngå i en samlelov om klima. Klimautfordringen angår alle samfunnssektorer. Det kan dermed hevdes at klimarelevant lovverk ikke bare er regler rettet direkte mot utslippskilder til klimagasser, men også må omfatte en rekke andre bestemmelser som skal sikre at klimahensyn tillegges vekt. Et forsøk på å sammenstille disse bestemmelsene i én lov kan gi et for snevert bilde av det brede spekter av problemstillinger og virkemidler som er relevante.

Departementet viser til at de viktigste sektorovergripende juridiske virkemidlene allerede er samlet, i hhv. forurensningsloven og klimakvoteloven. Hjemlene for økonomiske virkemidler i form av avgifter på klimagassutslipp, deriblant CO₂-avgiften, er samlet i særavgiftsloven. Forurensningsloven og kvoteloven har også et avklart innbyrdes forhold og selvstendig betydning i forhold til hverandre. Når det gjelder sektorspesifikk lovgivning kan spørsmålet stille seg annerledes. Spørsmålet er hva som er mest hensiktsmessig – samling i en lov, eller at klimarelevante bestemmelser finnes i sektorlovgivningen der de er relevante. Lovproposisjonen til Finlands klimalov drøfter spørsmålet om hvordan få et mer samlet grep på bruk av virkemidler og tiltak siden sektorlovverk er mangfoldig og spredt. I proposisjonen framheves at klimaloven vil fungere som en overbygning som gir en særlig merverdi i ikke-kvotepliktig sektor fordi den vil fremme en bedre samordning og oversikt og en mer effektiv gjennomføring av utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor og legge til rette for kostnadseffektive veivalg.

Departementet ser også klare betenkeligheter med å trekke tiltak og virkemidler av betydning for klima ut fra det lovverket hvor de i dag er hjemlet. En viktig utfordring på klimaområdet er nettopp å sikre at klimahensyn integreres i ulike sektorer og på ulike livs- og næringsområder. Departementet mener i lys av dette at det er hensiktsmessig at klimahensyn inngår som en integrert del av det lovverket som regulerer den enkelte sektor, virksomhet eller livsområde. For brukerne av dette regelverket er det også lettest om de relevante bestemmelsene finnes i det lovverket som ligger den aktuelle sektoren eller temaet nærmest. Departementet finner også grunn til å fremheve at en strukturering av lovverket etter sektor eller livsområde samsvarer bedre med norsk lovgivningstradisjon enn en strukturering etter de hensyn loven skal ivareta. Dette ble framhevet av et utvalg som på generell basis vurderte om norsk lovverk hadde forbedringspunkter mer overordnet når det gjaldt struktur, det såkalte Lovstrukturutvalget, som avga innstilling i 1992 (NOU 1992: 32). Blant utvalgets anbefalinger var at «en lovinndeling etter hensyn bør etter vårt syn som regel bare gjennomføres hvor dette også innebærer den beste og mest oversiktlige regelstruktur for den reglene angår.» Videre mente utvalget at en «sektororientert tilnærming til lovstrukturen [gir] det beste utgangspunkt for å skape et helhetlig og oversiktlig lovverk» (jf. NOU 1992: 32 punkt 8.5.4 og 8.5.5).

En samling av klimarelevant lovverk ville sette i gang en meget omfattende og tidkrevende lovreform. Den siste omfattende lovreformen i norsk miljørett, utviklingen av naturmangfoldloven, tok nærmere ti år. På dette området hadde lovgivningen imidlertid klare mangler og var ikke oppdatert i henhold til Norges internasjonale forpliktelser på biodiversitetsområdet. Som beskrevet ovenfor kan departementet ikke se at dette er tilfellet på klimaområdet. Departementet ser derfor ikke sterke reelle eller lovtekniske grunner til en minst like omfattende lovreform.

For å få til den nødvendige omstillingen til et lavutslippssamfunn er det imidlertid viktig at klimahensyn blir synliggjort og vurdert tidlig i de aktuelle beslutningsprosesser.

Departementet mener at en klimalov slik den er ment å fungere er en type lovgivning som nettopp har til formål å legge til rette for en bedre samordning av klimahensyn i beslutningsprosesser. Klimaloven vil støtte opp om det viktige reelle forhold at det er helheten i politikken og summen av ulike tiltak som er viktig for å fremme omstilling til et lavutslippssamfunn. Departementet mener derfor at forslaget til klimalov nettopp vil innebære en overbygning på klimaområdet slik Stortinget har etterlyst.