9 Økonomiske, administrative og andre konsekvenser av lovforslaget

9.1 Innledning

Lovforslaget innebærer å gjøre to klimamål til norsk rett:

• Målet om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 (Norges bidrag til Parisavtalen).

• Målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, der klimagassutslippene skal reduseres i størrelsesorden 80–95 prosent fra 1990-nivå.

Å nå klimamålene for 2030 og 2050 vil ha kostnader. Å lovfeste eksisterende klimamål vil ikke, dersom lovfestingen ikke legger føringer på hvordan målene skal nås, i seg selv øke kostnadene ved å nå klimamålene.

Kostnadene ved å nå 2030-målet er tidligere omtalt i Meld. St. 13 (2014–2015) Ny forpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Kostnadene ved å bli et lavutslippssamfunn er ikke tidligere utredet.

For et lite land som Norge vil kostnadene ved å nå et gitt utslippsnivå være spesielt avhengig av teknologiutvikling globalt. Dersom mange land innfører priser på utslipp av klimagasser som stiger over tid, vil ny teknologi bli utviklet og tatt i bruk. Selv med Parisavtalen er det stor usikkerhet om den fremtidige klimainnsatsen globalt.

Lovforslaget er ment å forplikte beslutningstakere på det øverste beslutningsnivåene i det norske samfunnet, regjering og storting, til en langsiktig klimapolitikk for å nå målene i loven, men gir ingen rettigheter som er ment å kunne håndheves for domstolene ved søksmål. Lovforslaget inneholder heller ingen sanksjoner.

Det foreslås ingen nye administrative enheter eller prosedyrer i klimaloven. Samarbeid om rapportering etter loven forutsettes å følge etablerte ansvarsforhold i forvaltningen, og arbeidet dekkes over gjeldende budsjetter. Det meste av informasjonen som kreves for rapporteringen til Stortinget finnes allerede. Imidlertid må rapporteringen etter loven forventes å medføre noe merarbeid og økt ressursbruk for berørte offentlige etater (departementer og direktorater) som skal strukturere og målrette denne informasjonen i de former som loven krever. De administrative konsekvensene vurderes likevel som begrensede.

9.2 Kostnader ved å nå 2030-målet

Uavhengig av om Norge oppfyller forpliktelsen sammen med EU har Norge et betinget mål om å redusere utslippene i 2030 tilsvarende minst 40 prosent sammenlignet med nivået i 1990. Norge vil oppfylle sin forpliktelse gjennom deltakelse i det europeiske kvotesystemet, utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor og samarbeid om utslippsreduksjoner i andre land (fleksibilitet). Med felles oppfyllelse med EU vil fleksibiliteten være i form av utslippsreduksjoner i EU-land. Prinsippet om lik behandling basert på samme rammevilkår er sentralt for regjeringen i dialogen med EU, ikke minst når det gjelder fastsettelse av nasjonale måltall og tilgang til fleksibilitet og samarbeid i gjennomføringen. Med en egen forpliktelse vil fleksibiliteten gjelde samarbeid om utslippsreduksjoner i land utenfor Europa. I sistnevnte tilfelle forutsettes det at Norge har tilgang på fleksible mekanismer i den nye klimaavtalen og at Norge får godskrevet deltakelsen i det europeiske kvotesystemet som bidrag til å oppfylle forpliktelsen. Ut fra dagens markedssituasjon er det grunn til å anta at utslippsreduksjoner innenfor EU vil være dyrere per tonn enn kjøp av kvoter fra land utenfor Europa, for eksempel kvoter fra FNs grønne utviklingsmekanisme.

Kostnadene ved deltakelsen i det europeiske kvotesystemet påvirkes ikke av felles oppfyllelse med EU.1 Norge har ikke fått fastsatt et endelig måltall for ikke-kvotepliktige utslipp og tilgangen på fleksibilitet for Norge er heller ikke kjent. Dette gjør at det er stor usikkerhet om kostnadene ved å nå målet.

Meld. St. 13 (2014–2015) omtaler kostnadene ved felles gjennomføring med EU hvor det blant annet fremkommer at gjennomsnittskostnaden per tonn for å oppfylle forpliktelsen må forventes å øke jo større reduksjon som tas i ikke-kvotepliktige utslipp i Norge. Det er lagt til grunn at forpliktelsen vil innebære økt behov for tiltak for å redusere ikke-kvotepliktige utslipp i Norge. Det er stor usikkerhet knyttet til kostnadene ved utslippsreduksjoner i Norge. Mens makroanalysene antyder utslippsreduksjoner i 2030 i området 1 ½–4 ½ millioner tonn med en karbonpris i tråd med togradersmålet, indikerer Miljødirektoratets tiltaksanalyser at en noenlunde tilsvarende pris kan gi en utslippsreduksjon opp mot 7 millioner tonn. Spriket mellom analysene må blant annet ses i sammenheng med ulike forutsetninger om tilgang på ny klimavennlig teknologi. Både de makroøkonomiske analysene og den tekniske analysen fra Miljødirektoratet tar utgangspunkt i teknologi. De har imidlertid ulike forutsetninger om prisutvikling på teknologier i framtiden, og dermed om i hvilket omfang teknologiene blir tatt i bruk.

I Nasjonalbudsjettet 2017 drøftes også kostnadene ved utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor. Omtalen bygger på en studie fra Statistisk sentralbyrå som ved hjelp av endringer i CO₂-avgiften analyserer hvor høye kostnadene kan bli dersom ikke-kvotepliktige utslipp i Norge skal redusere med rundt 40 prosent i 2030 i forhold til 2005. Beregningene viser at avgiften på alle kilder gradvis vil måtte økes til 4 800 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter for at ikke-kvotepliktig utslipp skal kunne reduseres med rundt 10 mill. tonn i 2030, som tilsvarer en reduksjon fra 2005 på om lag 40 prosent. I meldingen omtales også analyser fra Miljødirektoratet. Disse legger til grunn at ikke-kvotepliktige utslipp kan reduseres med 37 prosent i 2030 sammenlignet med nivået i 2005 til en samfunnsøkonomisk kostnad på maksimalt 1500 kroner per tonn CO₂. Reduksjonen i 2030 svarer til 9,6 mill. tonn.

Analysene fra Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet viser at tallfesting av kostnadene for en liten økonomi som Norge av å nå ambisiøse klimamål er beheftet med stor usikkerhet. Hva en legger til grunn både om innretningen av klimapolitikken internasjonalt og om utviklingen av klimavennlig teknologi er avgjørende. For ikke-kvotepliktig sektor, hvor transport er den dominerende utslippskilden, er Norge helt avhengig av den teknologiutviklingen som skjer i andre land og kostnadene ved slik teknologi vil være avgjørende for kostnadene også i Norge. For eksempel er kostnadene ved elbilsatsingen betydelige i dag. Skulle imidlertid elbiler bli konkurransedyktige med fossile biler allerede i 2022, slik Bloomberg New Energy Finance forventer, vil selvsagt kostnadene bli lavere.

Oppdaterte framskrivinger i Perspektivmeldingen 2017 anslår at ikke-kvotepliktig utslipp kan falle med 4,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter fram til 2030. Disse framskrivingene bygger på en videreføring av dagens virkemidler. Det er også lagt til grunn at forbudet mot bruk av fossil olje til oppvarming vil innføres.

9.3 Kostnader ved at Norge skal bli et lavutslippssamfunn

Kostnadene knyttet til å omstille Norge til et lavutslippssamfunn i 2050 er svært usikre og avhenger både av kostnadene ved utslippsreduksjoner og av hvor langt ned utslippene skal bringes. Det må påregnes at kostnadene isolert sett øker med omfanget av reduksjonene. Globalt vil kostnadene ved mangel på politisk handling for å motvirke klimaendringer i henhold til anslag fra OECD kunne redusere globalt BNP med fra 1 til 3,3 prosent fram mot 2060, men kostnadene vil kunne være mye større om man overstiger såkalte terskelpunkter.

Konkretisering av målene for Norge vil kunne gi mer forutsigbarhet om hva målet er for virksomheter, investorer og samfunnsplanleggere og dermed bidra til å redusere risikoen og kostnadene. Kostnadene ved å nå et gitt utslippsnivå er særlig avhengig av teknologiutvikling globalt, som må betraktes som svært usikker i 30-årsperspektiv. Siden Norge er et lite land, vil tempoet i utviklingen av lavutslippsløsninger først og fremst bli bestemt av hvor ambisiøs klimapolitikken er i resten av verden.

Som et utgangspunkt for vurderingen av kostnader kan man anta at Norge og resten av verden reduserer utslippene i tråd med kostnadseffektiv gjennomføring av togradersmålet. Det vil innebære at utslipp i Norge og i resten av verden eksplisitt eller implisitt stilles overfor karbonpriser som er vesentlig høyere enn dagens priser og stigende utover i tid.

Med utgangspunkt i en analyse fra Statistisk sentralbyrå (Kostnadseffektive tilpasninger til togradersmålet i Norge og EU fram mot 2050, Rapporter 39/2013) er det mulig å gi noen sjablonmessige anslag på konsekvenser for norsk økonomi og norske utslipp dersom verden fører en slik ambisiøs klimapolitikk. Basert på arbeider fra IEA antar SSB i sin analyse at utslippene i alle industriland stilles overfor en felles karbonpris som stiger fra rundt 650 kroner per tonn CO₂ i 2030 til i underkant av 1200 kroner i 2050. Dette vil bringe utslippene ned.2 Utslippene reduseres gradvis, og i både EU og Norge anslås de å ligge rundt 50 prosent under referansebanen i 2050. Med en gjennomsnittlig karbonpris på rundt 900 kroner for perioden sett under ett innebærer dette en årlig kostnad på rundt 13 mrd. kroner, sammenlignet med rapportens referansebane.

Å redusere utslippene utover det som følger av en slik global klimapolitikk, vil øke kostnadene.

I det foreliggende lovforslaget foreslås en tallfesting av lavutslippssamfunnet til et intervall mellom 80–95 prosent reduksjon fra 1990-nivå. Målet for lavutslippssamfunnet har ikke tidligere vært tallfestet. Samtidig åpner loven for at klimamål fastsatt i eller i medhold av denne lov kan gjennomføres felles med EU.

Som alternativ til å redusere utslipp hjemme kan Norge bidra til like store utslippsreduksjoner andre steder i verden (ved for eksempel kvotekjøp). Merkostnaden ved å redusere i Norge, eller sammen med EU, avhenger av hvor mye det koster å redusere utslippene i andre land. IEA (2013) anslår at framvoksende økonomier og utviklingsland må stilles overfor en gjennomsnittlig karbonpris på om lag 700 kroner per tonn for perioden 2030-50, hvis utviklingen globalt skal være i tråd med togradersmålet. Til sammenligning anslås det for industriland at karbonprisen må stige opp mot 1200 kroner i 2050. Anslagene er usikre. Kostnadene ved å redusere utslipp i Norge 15 - 35 år frem i tid er også svært usikre, men sammensetningen av våre utslipp tilsier at kostnadene ved utslippsreduksjoner i lang tid fremover trolig vil være høye sammenlignet med kostnadene i andre land. Ett forhold peker seg ut som særlig viktig. Det er at kostnadene ved å redusere utslipp i Norge vil være større desto mindre ambisiøs klimapolitikk andre land fører, fordi en mindre ambisiøs politikk i verden gir langsommere teknologisk framgang.

At Norge har samme klimamål som EU og søker felles oppfyllelse med EU reduserer kostnadene ved at det reduserer faren for karbonlekkasje. Kostnadene trekkes også ned ved mulighet for samarbeid om utslippsreduksjoner med andre europeiske land. EUs kvotesystem ivaretar disse hensynene for kvotepliktig sektor. Felles oppfyllelse av mål for ikke-kvotepliktige utslipp utvider mulighetene for en effektiv klimapolitikk på europeisk nivå.