3 Klimautfordringen og internasjonalt samarbeid

3.1 Innledning

Å begrense de globale utslippene av klimagasser er avgjørende for en bærekraftig utvikling både globalt og nasjonalt og vil kreve betydelig omstilling i alle land.1 Stigende utslipp av CO₂ og andre klimagasser har resultert i at konsentrasjon av slike gasser i atmosfæren nå ligger rundt 60 prosent over førindustrielt nivå. Høyere konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren gir varmere klima, og klimaendringene medfører stor risiko for livsgrunnlaget for fremtidige generasjoner over hele verden. Industrilandene har bidratt mest til den økte konsentrasjonen, men utviklingsland og framvoksende økonomier står nå for rundt to tredeler av de årlige globale utslippene. Klimaendringene er en global utfordring som krever internasjonalt samarbeid.

3.2 FNs klimakonvensjon

Det overordnede rettslige rammeverket for det internasjonale klimaarbeidet er FNs rammekonvensjon om klimaendringer (UN Framework Convention on Climate Change). Konvensjonen ble vedtatt 9. mai 1992, like før Rio-toppmøtet om miljø og klima i 1992, og trådte i kraft 21. april 1994. Norge ratifiserte avtalen 11. juni 1993, jf. St.prp. nr. 36 (1992–93) Om samtykke til ratifikasjon av en rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992. Klimakonvensjonen nedfeller grunnleggende forpliktelser, premisser og prinsipper for klimaarbeidet i FN. Konvensjonens overordnede mål er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil hindre farlig menneskeskapt påvirkning på klimasystemet.

3.3 Kyotoprotokollen

Norge er part til Kyotoprotokollen, som ble vedtatt i 1997 og trådte i kraft 16. februar 2005. Norge ratifiserte avtalen i 2002, jf. St.prp. nr. 49 (2001–2002) om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen av 11. desember 1997 til FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992. Protokollen inneholder et sett med differensierte forpliktelser for de ulike landene, samt nedfeller konkrete, juridisk bindende, tallfestede utslippsforpliktelser for parter som regnes som industrialiserte land i henhold til i et eget vedlegg til Klimakonvensjonen. Utformingen av denne listen tok utgangspunkt i de landene som ble ansett som industrialiserte land da Klimakonvensjonen ble vedtatt i 1992. Kyotoprotokollen introduserer tre fleksible markedsmekanismer som landene kan benytte seg av for å innfri sine utslippsforpliktelser: Felles gjennomføring (Joint Implementation), Den grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism), og internasjonal handel med utslippskvoter (Emissions Trading). Kyotoprotokollens første forpliktelsesperiode dekker årene fra 2008–2012. Norges utslippsforpliktelse for denne perioden var på +1 prosent fra 1990-nivå. Forpliktelsen er oppfylt og ble endelig gjort opp i 2015.

Under Partsmøtet i Doha i 2012 ble det vedtatt en andre forpliktelsesperiode for Kyotoprotokollen (Kyoto 2) som skal gjelde perioden 2013– 2020. Stortinget har gitt samtykke til at Norge slutter seg til Kyoto 2, jf. Prop. 173 S (2012–2013) Samtykke til godkjenning av endring av 8. desember 2012 i Kyotoprotokollen av 11. desember 1997. Under andre forpliktelsesperiode har Norge påtatt seg en forpliktelse om at utslippene i 2013–2020, regnet som årlig gjennomsnitt, ikke skal være høyere enn 84 prosent av utslippene i 1990. Denne forpliktelsen er avledet av og konsistent med målet om en reduksjon i 2020 på 30 prosent fra 1990-nivå, og kan – som supplement til innenlandske utslippskutt – oppfylles gjennom de fleksible mekanismene som er nevnt ovenfor. Doha-endringene har ikke trådt i kraft. Kyotoprotokollen dekker bare i overkant av 10 prosent av de globale utslippene av klimagasser.2

3.4 Parisavtalen

Parisavtalen ble vedtatt i desember 2015 etter flere års forhandlinger, og trådte i kraft 4. november 2016. Det overordnede motivet for Parisavtalen er å styrke det globale samarbeidet på klimaområdet og gjennomføringen av Klimakonvensjonen. Kyotoprotokollens andre forpliktelsesperiode løper fra 2013 til og med 2020, og avtalen fra Paris skal ta over deretter. Parisavtalen skal føre til en forsterket innsats mot klimaendringer for å forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Avtalen etablerer både juridisk bindende forpliktelser og politiske føringer. Den er ikke tidsbegrenset og legger opp til at partene øker innsatsen over tid.

I Parisavtalen har partene satt seg som mål å holde økningen i den globale middeltemperaturen godt under 2 grader celsius sammenlignet med førindustrielt nivå og å tilstrebe å begrense temperaturstigningen til 1,5 grader celsius sammenlignet med dette nivået. For å nå målet om begrenset temperaturøkning setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene skal nå toppunktet så hurtig som mulig og deretter at utslippene reduseres raskt slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av dette århundret. Dette balansepunktet kan beskrives som klimanøytralitet.

Avtalen består av bestemmelser for blant annet utslippsreduksjoner, klimatilpasning og støtte til utviklingsland for omstillingen til lavutslippsutvikling. På hvert av disse tre områdene etablerer avtalen langsiktige mål samt mer detaljerte bestemmelser. Andre viktige elementer inkluderer etableringen av en ny markedsbasert mekanisme, samarbeid for gjennomføring av nasjonalt fastsatte bidrag, samt rapportering av tiltak og støtte. Avtalen inkluderer også en egen bestemmelse om gjennomføring og støtte til å redusere klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse (REDD+) gjennom det etablerte rammeverket for dette under Klimakonvensjonen. Alle parter oppfordres også til å lage langsiktige lavutslippsstrategier.

Avtalen etablerer for første gang juridisk bindende forpliktelser om at alle parter skal melde inn nasjonalt fastsatte bidrag for utslippsreduksjoner hvert femte år, og at partene vil gjøre dette i tråd med prinsippene om progresjon og høyest mulige ambisjon. Partene er også forpliktet til å rapportere om sine utslipp og gjennomføring og oppnåelse av sine utslippsbidrag. En ekspertbasert etterlevelseskomité er opprettet med hensikt å tilrettelegge for etterlevelse av forpliktelsene.

En viktig faktor for å sikre global deltakelse var å basere Parisavtalen på nasjonalt fastsatte bidrag for utslippsreduksjoner. Dette betyr at hver enkelt part selv bestemmer hvilke bidrag de vil melde inn og ambisjonsnivået for bidragene. Før Paris var alle land oppfordret til å sende inn sine foreløpige nasjonalt fastsatte bidrag. Alle de nasjonalt fastsatte bidragene som er innmeldt hittil, inneholder tiltak, mål eller planer for begrensinger i klimagassutslipp i en eller annen form. Flere land har sendt inn betingede bidrag eller vektlegger at høyere ambisjoner kan oppnås ved tilgang til fleksible markedsbaserte mekanismer, klimafinansiering, teknologioverføring eller kapasitetsbygging. Mange utviklingsland har også lagt inn betingede bidrag, der det gjøres klart at gjennomføring av bidragene er helt eller delvis avhengig av internasjonal støtte. Svært mange utviklingsland har også meldt inn bidrag som omhandler klimatilpasning, noe Parisavtalens bestemmelser om klimatilpasning også åpner for.

Avtalen og beslutningen legger opp til økt innsats over tid, hvor bidragene skal meldes inn eller oppdateres hvert femte år. Suksessive bidrag vil utgjøre en progresjon ut fra gjeldende nasjonalt fastsatte bidrag og hvert lands høyeste mulig ambisjon.

Avtalen legger også opp til at alle parter hvert femte år skal delta i en felles gjennomgang for å vurdere kollektiv måloppnåelse. Partene skal se hen til resultatet fra denne gjennomgangen når de nasjonalt fastsatte bidragene bestemmes.

Parisavtalen trådte i kraft den 4. november 2016. Per mars 2017 har 141 av 197 parter til FNs klimakonvensjon ratifisert avtalen. Norge ratifiserte avtalen 20. juni 2016 etter at Stortinget hadde gitt samtykke til ratifikasjon, jf. Prop. 115 S (2015–2016) Samtykke til ratifikasjon av Parisavtalen av 12. desember 2015 under FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992, og Innst. 407 S (2015–2016). Under Parisavtalen har Norge en betinget forpliktelse om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990, og har i den forbindelse opplyst til FN at planen er å oppfylle forpliktelsen sammen med EU.

Parisavtalens første partsmøte (CMA1) ble åpnet i Marrakech i november 2016, og vil fortsette fram til 2018. Partsmøtet startet opp arbeidet med regelverk og veiledninger som skal operasjonalisere og konkretisere bestemmelsene i avtalen. Målet er at dette skal være klart i 2018.