7 Høyringsnotatet og høyringsinstansane sine merknader

7.1 Forslaga i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet å gi høve til å innføre rutinekontroll av person (kroppsvisitering) og eigedelar når pasientar kjem til institusjonar i psykisk helsevern. Rutinekontroll skulle kunne innførast når det var nødvendig for å vareta sikkerheita eller omsynet til helsehjelpa. Formålet med kontrollane skulle vere å hindre innføring av legemiddel, rusmiddel, skadelege stoff, rømmingshjelpemiddel og farlege gjenstandar. I dag kan slik kontroll berre gjennomførast når det ligg føre ein konkret mistanke om innføring av uønskte gjenstandar.

Departementet vurderte i høyringsnotatet behovet for å utvide høvet til sikkerheitskontrollar mot omsynet til den personlege integriteten til den som skal kontrollerast. Departementet slo fast at ein klar ulempe med rutinekontrollar er at alle pasientar blir behandla som potensielt farlege eller truande til å ruse seg. Departementet viste likevel til at rutinekontroll i behandlingseiningar i psykisk helsevern har mange likskapar med sikkerheitskontrollen alle flypassasjerar må gjennom for å hindre farlege situasjonar om bord på fly. Same kontroll av alle pasientar kan dessutan opplevast som mindre inngripande og urettvist enn kontroll basert på mistanke. Departementet la avgjerande vekt på at ei utviding av høvet til å gjennomføre sikkerheitskontrollar vil kunne bety mykje for kor trygge andre pasientar og personalet føler seg.

Departementet foreslo også å utvide høvet til kontroll basert på grunngjeven mistanke til alle institusjonar i psykisk helsevern. I dag kan slik kontroll berre gjennomførast ved institusjonar for døgnopphald.

I tillegg foreslo departementet enkelte meir tekniske endringar med sikte på ei betre harmonisering av lovreglane om kontroll og beslag i psykisk helsevernloven.

7.2 Generelle merknader frå høyringsinstansane

Fleirtalet av høyringsinstansane, mellom dei alle helseføretaka og dei regionale helseføretaka som har uttalt seg om forslaga, Legeforeningen, Sykepleierforbundet, Fagforbundet, Helsedirektoratet, Statens Helsetilsyn og Sivilombudsmannen støttar forslaga om høve til utvida kontroll i psykisk helsevern.

Helseføretaka og dei regionale helseføretaka sluttar seg til departementet si vurdering av at forslaga vil bidra til auka tryggleik for både tilsette og pasientar. Sørlandet sjukehus HF skriv t.d.:

Endring i psykisk helsevernloven vil kunne bidra til økt trygghet i behandlingsinstitusjonene både for pasienter og ansatte, noe som kan ha stor innflytelse på behandlingsutfall.

Legeforeningen meiner at departementet har fremma ei viktig og etterspurd lovendring og at forslaget er hensiktsmessig, balansert og fornuftig. Dei skriv m.a.:

Fagmiljøene har i lang tid etterlyst en endring i regelverket for å øke sikkerheten for medpasienter og ansatte i deler av det psykiske helsevernet. Det har vist seg nødvendig at det utarbeides bestemmelser som gir større adgang til å utføre sikkerhetstiltak, også på akuttavdelinger og lokale sikkerhetsavdelinger.

Norsk sykepleierforbund skriv:

Et trygt behandlingsmiljø for pasienter og pårørende og et trygt arbeidsmiljø for ansatte bør være et overordnet nasjonalt mål, uavhengig av tjenestested, diagnoser, alder og lidelser… NSF støtter lovforslaget og mener prinsipielt at det bør være gjeldende innenfor alle deler av helsetjenesten.

Statens helsetilsyn skriv:

Statens helsetilsyn mener at sikkerhet og et trygt miljø i landets psykiatriske institusjoner er sentralt for en forsvarlig behandling. Disse hensynene mener vi må veie tyngre enn hensynet til at enkelte personer vil kunne føle seg krenket av en kontroll… Med bakgrunn i våre tilsynserfaringer støtter Statens helsetilsyn lovforslaget.

Sivilombudsmannen skriv:

Det er positivt om regelverket nå blir bedre tilpasset institusjonenes faktiske forhold og behov…

Mental Helse Hordaland, Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse, Datatilsynet, Norsk Psykologforening, Rettspolitisk forening, Informasjonssenteret Hieronimus, Gatejuristen, Rusmiddelmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO) og fleire privatpersonar støttar derimot ikkje forslaga.

Norsk Psykologforening åtvarar på det sterkaste mot å gjere dei foreslåtte endringane. Dei skriv:

Vi mener at man må fokusere på andre tiltak for å bedre sikkerheten til pasienter og ansatte enn å innføre slike krenkende tiltak på gruppenivå.

Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse (LPP) skriv:

LPP ser den utfordring høringen peker på. Vi ser derimot at den foreslåtte endring vil kunne ha større negative konsekvenser, enn å være en løsning.

Mental Helse Hordaland skriv:

Innan psykisk helsevern har me alt eit diskriminerande lovverk. Pasientar i psykisk helsevern er den einaste pasientgruppa som vert omfatta av eigen lov.

Informasjonssenteret Hieronimus spør om det ikkje er nok overgrep i psykiatrien som det er. Informasjonssenteret meiner at forslaga inneber kollektiv straffing og er i strid med Grunnlova og menneskerettane. Dei skriv m.a.:

Med dette sementerer psykiatrien og styresmaktene inngrodde fordommar om psykisk sjuke som farlege som treng hardare restriksjonar enn andre.

Rettspolitisk forening meiner at forslaget har eit noko svakt grunnlag og at det er påfallande at pasientane ikkje har fått ytre seg i dei undersøkingane som det er referert til i høyringsnotatet. Foreininga meiner at det ser ut som departementet har bestemt seg for å trekke ut dei forholda som talar for ei vidareføring av forslaget og at det i mindre grad blir fokusert på dei problematiske sidene ved endringane. Foreininga meiner at forslaga ikkje er i tråd med menneskerettane.

7.3 Høyringsinstansane sitt syn på forslaget om å gi høve til å innføre rutinekontrollar

Fleirtalet av instansane som uttaler seg, mellom dei Legeforeningen, Norsk sykepleierforbund, alle helseføretak og regionale helseføretak som har uttalt seg, Helsedirektoratet og Statens helsetilsyn er tilfredse med dei avvegingane departementet har gjort mellom behovet for sikkerheit og omsynet til integriteten til pasientane. Dei sluttar seg til forslaget om å gi høve til å innføre rutinekontrollar i institusjonar for døgnopphald.

Helsedirektoratet viser til at dei over tid har registrert at det psykiske helsevernet har uttrykt behov for rutinekontrollar fordi dagens heimel til kontroll ved grunngjeven mistanke ikkje er tilstrekkeleg.

Statens helsetilsyn opplyser:

Ved behandlingen av tilsynssaker opprettet etter varsler fra spesialisthelsetjenesten, har vi sett eksempler på saker hvor det har skjedd alvorlige hendelser med dødelig utgang eller alvorlig skade, som kunne vært unngått dersom virksomheten hadde gjennomført rutinemessig kontroll av bagasje. Vi har erfart at det er en usikkerhet i helsetjenesten vedrørende tolkningen av når det er «begrunnet mistanke», noe som kan ha ført til at muligheten for å fatte vedtak ikke har blitt brukt i tilstrekkelig grad. Vi ser derfor nødvendigheten av at regelverket gjøres enklere, og at terskelen for å gjennomføre kontrolltiltak senkes.

Fagforbundet skriv:

Omsynet til behandlinga og tryggleik ved institusjon, for tilsette og medbrukarar må vektast opp mot brukarens rettstryggleik og personlege integritet. Departementet har drøfta desse omsyna grundig i høyringsnotatet, og vi meiner at innføring av rutinemessig kontroll er greitt med dei presiseringar og vilkår som departementet har lagt til i forslaget.

Sjukehuset i Østfold skriv:

Det er grunn til å påpeke at det også er en sikkerhetsrisiko forbundet med gjennomføringen av slike kontroller, noe vi ikke kan se er omtalt i høringsnotatet… Alternativet er imidlertid at slike gjenstander ikke blir oppdaget, og blir tatt inn i sykehuset. Det er ikke vanskelig å tenke seg hva slags situasjoner som kan oppstå dersom slike gjenstander bringes inn i behandlingsenhetene, gjerne av ustabile pasienter.

Sørlandet sjukehus HF meiner at fordelane med rutinekontroll er klart større enn ulempene. Deiskriv m.a.:

Ved innføring av kontroll, rutinemessig, kan man anta at kontrollen oppleves som mindre stigmatiserende og problematisk for den enkelte pasient og behandlerrelasjonen, enn der man vurderer at en konkret mistanke foreligger. Kontroll gjort med bakgrunn i begrunnet mistanke, anses også som sårbar for variasjoner i arbeidsbelastning og bemanning ved en post.

Vestre Viken HF skriv:

De foreslåtte lovendringene ivaretar etter vår vurdering disse forholdene på en god måte, og vi tror definitivt ikke at dette vil oppleves som krenkende eller integritetstruende med utvidet mulighet for rutinekontroller. Etter vårt syn vil man kunne unngå stigmatisering som kan ligge i argumentasjon fra institusjonens side for å «bevise» at ransaking er nødvendig i forhold til enkeltpersoner. Basert på vår erfaring vil de fleste pasienter ha stor forståelse for dette, og vi tror svært få vil motsette seg ransakelse ved innleggelse. Vi legger da også vekt på å gjennomføre dette på en respektfull og god måte.

Oslo universitetssykehus HF skriv:

Vi ser på dette som en helt nødvendig utbedring av psykisk helsevernloven. Hensynet til medpasienter og ansatte ble knapt problematisert og ivaretatt under lovforarbeidsprosessen. Konsekvensen er institusjoner som bruker husordensreglene til å utbedre svak lovgivning eller som unnlater å forholde seg til lovgivningen. Lovforslaget innebærer at lovgiver omsider kan avveie kryssende hensyn. Lovforslaget er virkelighetsnært og veloverveid.

Helse Vest RHF understrekar at det er svært viktig at rutinekontrollar berre blir innførte i institusjonar der det er nødvendig for å vareta sikkerheita og omsynet til behandling.

Sivilombodsmannen skriv:

De færreste representerer noen risiko for at farlige gjenstander mv. tas med inn i en behandlingsinstitusjon. Det er viktig at institusjonene har dette som utgangspunkt når det gjennomføres undersøkelser av pasientens person og eiendeler, og at det tas individuelle hensyn ved behov.

Mental Helse Hordaland, Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse, Datatilsynet, Norsk Psykologforening, Rettspolitisk forening, Informasjonssenteret Hieronimus, Gatejuristen, Rusmiddelmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO) og fleire privatpersonar går imot forslaget om høve til å innføre rutinekontrollar.

Norsk psykologforening skriv:

Dette lovendringsforslaget vil, etter Psykologforeningens mening, øke stigmatiseringen og tvangsbruken overfor pasienter med psykiske lidelser… Problemet er at man ved denne endringen går fra å krenke enkeltpersoner ved begrunnet mistanke til å krenke og stigmatisere alle med psykiske lidelser fordi enkelte med psykiske lidelser vurderes å være farlige eller de ruser seg. Dette underbygger myten om at personer med psykiske lidelser generelt sett er farlige… Resultatet blir at man offisielt reduserer registrert tvang samtidig som den opplevde tvangen øker. Tvang blir ikke mindre krenkende av at den ikke registreres.

Datatilsynet skriv:

Vi stiller likevel spørsmål ved om ransaking som inngrep i både den fysiske og personlige integritet, kan lovhjemles som en rutinekontroll av samtlige pasienter ved akuttpsykiatriske avdelinger. Det bør etter vår oppfatning foreligge en begrunnet mistanke overfor enhver som skal ransakes/undersøkes, med mindre det kan vises til et empirisk grunnlag som underbygger behovet og som sikrer at et slikt tiltak ikke favner videre enn det som er strengt nødvendig.

Gatejuristen skriv:

For en person som er underlagt psykisk helsevern vil den resterende selvbestemmelsesmuligheten ha en opplevd egenverdi selv om dette kan sette noen begrensninger i institusjonens kontrollmulighet.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) meiner at all bruk av tvang bør skje etter ei konkret og individuell vurdering av om nærare bestemte vilkår er oppfylt og at rutinekontrollar er mindre formålstenlege. Direktoratet skriv m.a.:

Direktoratet synes det fremstår som uklart hva som er kunnskapsgrunnlaget for at rutinemessig tvang vil medføre bedre behandlingsresultater og sikkerhet for ansatte og pasienter... Da det ikke stilles krav til personells kompetanse eller krav til saksbehandlingen om at det må treffes enkeltvedtak som kan påklages, settes grunnleggende rettssikkerhetshensyn til side.

Mental Helse Ungdom sluttar seg m.a. til uttalen frå Datatilsynet. Mental Helse Hordaland meiner at kontroll med grunnlag i grunngjeven mistanke er tilstrekkeleg. Dei meiner at forslaga kan føre til at mange pasientar kan bli sjukare, at alle som treng behandling for psykiske helseutfordringar blir stigmatiserte og til auka bruk av tvang. Dei skriv m.a.:

Mental Helse Hordaland meiner at dei føreslegne endringane er i strid med menneskerettane og generell rettsoppfatning. I dette forslaget vert det gitt løyve til å kunna gjennomføra inngripande åtgjerder mot alle som søkjer psykisk helsehjelp. I døgninstitusjonar skal dette kunna gjerast utan at det vert fatta vedtak og utan rett til å fremja klage for overordna instans…Mental Helse Hordland har forståing for at personalet kjenner trong for tryggleik. Me meiner likevel at dette kan gjennomførast ved noverande lovverk. Då må det sytast for tilstrekkeleg bemanning som og har høg kompetanse både fagleg og menneskeleg.

Rettspolitisk forening er uroleg for at innføring av tvangstiltak mot frivillig innlagde pasientar kan føre til at personar vegrar seg for å oppsøke hjelp. Rusmiddelmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO) meiner at det av omsyn til pasientane sine rettar er viktig at det blir gjort vedtak om bruk av kontrolltiltak. Dei viser til at det då må dokumenterast at det er vurdert om ein kan oppnå det same ved hjelp av mindre inngripande tiltak. RIO skriv m.a.:

Å utsette mennesker som i utgangspunktet er i behov av hjelp, for sanksjoner og krenkelse av privatliv og integritet, kan ha uheldige virkninger på miljøet, som til syvende og slutt er det som forhindrer uønskede hendelser (som innførsel av rusmidler f.eks.).

Fylkesmannen i Rogaland tar ikkje stilling til om det bør gjevast høve til å innføre rutinekontrollar, men skriv:

Fylkesmannen i Rogaland meiner at fleire individrettslege sider er for lite drøfta i framlegget til endringar i psykisk helsevernlova. Vi vil trekke fram at rutinemessig kontroll av person (kroppsvisitasjon) og eigendelar, når pasienten kjem til ein psykiatrisk institusjon, vil kunne ha uheldige sideeffektar, først og fremst ved at dette kan undergrave tilliten til helsetenesta. Pasientar som kjem til innlegging i det psykiske helsevernet er svært sårbare, og slik ransaking vil for mange kunne opplevast som ei krenking. Dette kan gjere at terskelen blir høgare for at dei som treng det mest, søkjer hjelp i det psykiske helsevernet.

Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn og Folkehelseinstituttet er opptekne av at det ikkje bør vere ugrunna forskjellar i regelverka for psykisk helsevern og rusomsorga. Folkehelseinstituttet skriv:

Vi har analysert tal frå Norsk Pasientregister som viser at nær halvparten av unge menn og kvar tredje unge kvinne med alvorlig psykisk liding også har ei rusmiddelliding (Nesvåg et al., 2015). På denne bakgrunn meiner vi at HOD har grunngjeve framlegget på ein god måte ved å balansere omsynet til Grunnlova og menneskerettane mot omsynet til eit trygt behandlingsmiljø i institusjonane. Når kvar einskild institusjon sjølv skal avgjere det praktiske rundt kontrolltiltaka, blir det rom for fleksible ordningar, alt etter kva slag gruppe pasientar institusjonen i hovudsak har kontakt med. Det er viktig å vege ulempene ved tiltaket for kvar einskilde pasient opp mot høvet til å førebygge bruk av rusmiddel, rekruttering til slik bruk, eller skader på person eller inventar i institusjonen. Her bør omsynet til personalet og medpasientane sin tryggleik vege tungt.

Høyringsinstansane er usamde om kor relevant samanlikninga med sikkerheitskontroll på flyplassen er.

Advokatforeningen skriv:

Advokatforeningen er enig i at mulighet for innføring av rutinekontroll i institusjoner for døgnopphold i det psykiske helsevernet, kan sammenlignes med sikkerhetskontrollen på flyplasser og at samme kontroll av alle pasienter kan bli opplevd som mindre inngripende og stigmatiserende enn kontroll basert på mistanke. Det vil av pasientene kunne oppfattes som positivt at alle eksponeres for samme kontroll, uavhengig av lovhjemmel for innleggelse.

Informasjonssenteret Hieronimus skriv derimot:

Å samanlikna ransaking av klede, bagasje og kroppsvisitasjon i psykiatrien med tryggingskontrollen på flyplassen er i beste fall misvisande. Fyrst og fremst fordi ein kan unngå den kontrollen ved å ta tog eller anna transportmiddel… Ein pågåande terrorist og hans allierte kan prøva så mange gonger dei vil, og er det berre éin gong hol i tryggleiken, er det nok til at eit fly kan sprengjast. Det er difor ingen grunn til kjenna seg trygg på flyet på grunn av tryggingskontrollen i seg sjølv, og sameleis vert det på ei psykiatrisk avdeling.

Mental Helse Ungdom viser til at sikkerheitskontrollen på flyplassane også gjeld pilotar, kabinbesetninga og alt personell som skal jobbe på innsida av sikkerheitskontrollen.

Høyringsinstansane er delte i synet på forslaget om at den einskilde institusjonen skal kunne avgjere om dei skal innføre rutinekontrollar og korleis dei i så fall skal gjennomførast. Mental Helse Ungdom og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er skeptiske til at den enkelte institusjon eller avdeling skal kunne utarbeide eigne rutiner for kontroll. Legeforeningen skriv derimot:

Konklusjonen om å kreve at den enkelte institusjonen selv må vurdere og vise at det er nødvendig å innføre rutinekontroll på institusjonen, fremfor å trekke en grense i loven, fremstår fornuftig.

Statens helsetilsyn gjer merksam på at forslaget vil kunne føre til ein ueinsarta praksis og rår derfor til at arten av tiltak så langt det lar seg gjere blir nedfelt i regelverket. Norsk sykepleierforbund forventar at lovendringane blir følgde opp med nasjonale forskrifter og retningsliner. Mental Helse Ungdom meiner at det bør gjevast nasjonale retningsliner som avgrensar kva slags type kontroll som kan gjennomførast og at brukarmedverknad må sikrast i alle ledd. Legeforeningen skriv:

Det er imidlertid viktig å få formidlet til institusjonene hva de skal vurdere, i samsvar med det som er angitt i høringsnotatet, da dette ikke fremgår av lovteksten. Videre bør det være krav om at nødvendigheten revurderes etter faste tidsintervaller, og at institusjonene jevnlig avkreves en evaluering av behovet for rutinekontroll.

Rettspolitisk forening meiner at institusjonane, dersom forslaget blir gjennomført, må påleggast rapporteringsplikt for bruken av rutinekontrollar og at det i tillegg bør førast hyppig tilsyn med den enkelte institusjonen sin bruk av rutinekontrollar. Helsedirektoratet meiner at institusjonar som innfører rutinekontrollar bør påleggjast å nedfelle rutinar/retningsliner for rutinekontroll skriftleg slik at innhaldet i kontrollen og omfanget av han er tydeleg og pårekneleg for pasientane. Statens helsetilsyn saknar ei klargjering av kva for dokumentasjonskrav som vil gjelde for gjennomføringa av kontrollane med tanke på dei individuelle vurderingane som må gjerast, og mogelegheita for etterprøving i eit tilsyns- og klageperspektiv.

Fleire høyringsinstansar understrekar at det er svært viktig å gi pasientane god informasjon om kvifor tiltaket er nødvendig og korleis det vil bli gjennomført. Pasient- og brukarombodet Møre- og Romsdal skriv t.d.:

Mange av klagene til pasient- og brukerombudet omhandler pasient og pårørendes opplevelse av dårlig informasjon og medvirkning som igjen bidrar til dårlig kommunikasjon og svekket tillit til helsetjenesten.

Legeforeningen meiner at det vil vere hensiktsmessig at det blir utarbeidd skriftleg informasjon til pasienten og dei pårørande om kontrolltiltaka og hensikta med dei.

Mange av høyringsinstansane, m.a. Sivilombodsmannen, Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn og Legeforeningen etterlyser meir detaljerte reglar om gjennomføringa av kontrollane.

Helsedirektoratet meiner at intensiteten i kontrollen må vurderast individuelt. Helsedirektoratet finn det vidare uklårt om vurderinga i høyringsnotatet av om kroppsvisitering er heilt nødvendig refererer til institusjon/avdeling eller om vurderinga skal knytast til den konkrete pasienten i det enkelte tilfellet. Direktoratet sluttar seg til forslaget frå departementet om at kroppsvisitering ved at pasienten blir bede om å ta av seg kleda sine skal gjennomførast av personar av same kjønn som den som blir kontrollert.

Politidirektoratet, Helsedirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet ønsker ei klargjering av kva som kan inngå i ein kroppsvisitering og eventuelle formalitetar rundt dette.

Norsk sykepleierforbund støttar ikkje forslaget om at rutinekontrollane skal kunne omfatte rømmingshjelpemiddel. Statens helsetilsyn meiner at rømmingshjelpemiddel stort sett vil vere dekte av omgrepet «farleg gjenstand». Tilsynet meiner likevel at risikoen for meirbelasting for pasientane ved å inkludere rømmingshjelpemiddel i lovteksten er liten.

Mental Helse Ungdom meiner at dei som blir kontrollerte må få rett til å klage. Statens helsetilsyn ønskjer ei avklaring av om pasienten kan klage på gjennomføringa av kontrolltiltak. Statens helsetilsyn og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet ser også behov for å få avklart kva for middel, eventuelt tvangsmiddel, institusjonen vil kunne bruke for å gjennomføre kontrollen, og ei avklaring av kva konsekvensar det vil kunne få for pasienten dersom han eller ho motset seg kontrollen.

Sørlandet sykehus HF, Sykehuset i Østfold HF og Advokatforeningen etterlyser ei klargjering av reglane for beslag.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Statens Helsetilsyn ønsker særskilde omtalar av rutinekontrollar av barn og unge.

7.4 Høyringsinstansane sitt syn på forslaget om utvida høve til kontroll ved grunngjeven mistanke

Helsedirektoratet, Legeforeningen, NTNU og Sørlandet sykehus HF støttar forslaget om å utvide verkeområdet for kontroll med grunnlag i grunngjeven mistanke til alle institusjonar i psykisk helsevern. Ingen av høyringsinstansane uttalar seg mot forslaget.