11 Reaksjonsformer ved brudd på folkehøyskoleloven mv.

11.1 Bakgrunnen for forslaget

Hjemlene for reaksjoner ved brudd på regelverket for folkehøyskolene fremgår i dag dels av loven og dels av forskriften. Dette bidrar til at hjemmelsgrunnlaget kan fremstå som uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. Departementet foreslår derfor å klargjøre hjemmelsgrunnlaget ved å samle reaksjonshjemlene i én bestemmelse i loven, herunder å innføre hjemmel til å gi pålegg om retting.

11.2 Gjeldende rett

Folkehøyskoleloven § 3 fastsetter at skolens rett til tilskudd faller bort dersom et vilkår for tilskudd ikke lenger er oppfylt. Vilkårene for tilskudd følger av § 2 i loven.

Forskrift til folkehøyskoleloven § 17 regulerer reaksjonsformer ved brudd på forskriftene eller manglende oppfylling. Det følger av første ledd at overtredelse av bestemmelsene i forskriften eller manglende oppfylling kan medføre at offentlig tilskudd blir holdt tilbake eller stanset. Andre ledd bestemmer at dersom det tildeles for høyt offentlig tilskudd fordi skolen har gitt uriktige opplysninger, kan skolen pålegges å tilbakebetale den urettmessige delen av tilskuddet, med tillegg av rente.

11.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at det innføres en bestemmelse i folkehøyskoleloven som gir departementet hjemmel til å gi pålegg om retting dersom det blir oppdaget forhold i strid med loven, i strid med forskrifter gitt med hjemmel i loven eller i strid med forutsetningene for godkjenningen. Den foreslåtte bestemmelsen gir også departementet hjemmel til å holde tilbake tilskuddet eller trekke tilbake godkjenningen dersom vilkårene i loven, vilkår i forskrifter gitt med hjemmel i loven eller forutsetningene for godkjenningen ikke blir oppfylt. Etter høringsforslaget kan departementet også kreve tilbake for mye utbetalt tilskudd, og tilskuddsmidler som er brukt i strid med denne loven, i strid med forskrifter gitt med hjemmel i loven eller i strid med forutsetningene for godkjenningen.

11.4 Høringsuttalelser

Åtte av høringsinstansene (Arendal kommune, Folkehøgskolerådet, Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Justis- og beredskapsdepartementet, Skolenes Landsforbund, Utdanningsdirektoratet, Utdanningsforbundet og Virke) har uttalt seg til forslaget om å innføre en bestemmelse om mulige reaksjonsformer i folkehøyskoleloven. Syv av instansene støtter høringsforslaget, mens én av de instansene som har uttalt seg ikke uttaler seg om realiteten i forslaget. Ingen av høringsinstansene er mot forslaget.

Folkehøgskolerådet sier i sin høringsuttalelse:

«Likeså er Rådet positiv til at det gis muligheter til reaksjonsformer ved brudd på folkehøyskoleloven.

Vi regner med at lovforslagene ikke er til hinder for at skolene kan drive annen virksomhet som for eksempel sommerdrift, utleie og catering.»

Utdanningsforbundet uttaler:

«Utdanningsforbundet har støtta tilsvarande framlegg knytt til anna lovverk. Vi meiner desse krava bør vere gjennomgåande i heile utdanningssystemet. Vi støttar difor departementet sitt framlegg.»

Utdanningsdirektoratet, som er delegert myndigheten til å føre tilsyn med folkehøyskolene, fremholder i sin uttalelse:

«Vår erfaring fra tilsyn er at pålegg om retting er det reaksjonsmiddelet vi oftest benytter når vi avdekker brudd på regelverket. Pålegg om retting fører i stor grad til at skolen korrigerer regelbruddet innenfor rettefristen. Vi mener at dette er nødvendig for brudd på regelverket som ikke passer inn under øvrige reaksjonsmidler, slik som tilbakeholdelse av statstilskudd eller trekking av skolens godkjenning. Vi støtter forslaget om å innføre en hjemmel til å gi pålegg om retting.

Vi støtter også forslaget om å samle nye og gamle reaksjonsmidler i en egen bestemmelse i folkehøyskoleloven. Dette vil bidra til å tydeliggjøre hva konsekvensene er for folkehøyskolene hvis det avdekkes forhold i strid med loven.»

Justis- og beredskapsdepartementet bemerker til dette lovforslaget:

«Når det gjelder forslaget til endringer i folkehøyskoleloven § 3, bør det vurderes om noen av reaksjonene er å anse som administrative sanksjoner og dermed omfattes av de nylig vedtatte reglene i forvaltningsloven kapittel IX, jf. også Prop. 62 L (2015–2016). Vi nevner i tillegg at bestemmelsen gir en svært vid adgang til å ilegge reaksjoner. Det bør vurderes å gi klarere veiledning om hvilke forhold som gir grunnlag for reaksjoner, både i lovteksten og spesialmerknadene til bestemmelsen. Etter JDs syn bør en ikke i lovtekst benytte brudd på «forutsetninger» for en godkjenning som grunnlag for pålegg og inngripende reaksjoner, slik det er lagt opp til i utkastet til § 3 i folkehøyskoleloven. «Forutsetninger» sikter til noe mer enn rettslig bindende krav (plikter) som følger av loven eller vedtak (enkeltvedtak, forskrift) med hjemmel i loven. Lovteksten bør endres på dette punktet for å gjøre det mer forutberegnelig når en kan nytte pålegg og reaksjoner. En slik justering bør skje selv om sammenlignbar lovgivning kan ha nyttet lignende uttrykk som i lovutkastet.»

11.5 Departementets vurderinger

Etter departementets syn bør hjemmelsgrunnlaget for de ulike reaksjonsformene ved brudd på folkehøyskoleloven, forskrifter gitt i medhold av loven og vilkår i vedtaket om godkjenning tydeliggjøres. De reaksjonsformer som i dag følger av forskriften § 17 – tilbakeholdelelse av tilskudd, stansing eller tilbakebetaling av tilskudd og tilbakebetaling av urettmessig utbetalt tilskudd – bør etter departementets oppfatning være hjemlet i lov. Departementet foreslår å samle de ulike hjemlene for reaksjonsbruk i en egen bestemmelse i folkehøyskoleloven.

Departementet vil vise til at ikke alle regelbrudd tilsier bruk av reaksjoner som å holde tilbake tilskuddet, trekke tilbake godkjenningen eller kreve tilbake statstilskudd. Etter departementets syn vil en mer hensiktsmessig og mindre inngripende reaksjon i enkelte tilfeller være å gi pålegg om at folkehøyskolen skal rette det aktuelle forholdet innen en gitt frist. Pålegg om retting vil være et enkeltvedtak som innebærer at skolen pålegges å bringe forhold i overensstemmelse med lov eller forskrift. På denne bakgrunn foreslår departementet at det i en ny bestemmelse om reaksjonsbruk inntas en hjemmel til å gi pålegg om retting.

Den foreslåtte lovbestemmelsen vil etter departementenes vurdering klargjøre hjemmelsgrunnlaget for mulige reaksjonsformer dersom det oppdages forhold i strid med folkehøyskoleloven, i strid med forskrifter gitt med hjemmel i loven eller i strid med vilkår i vedtaket om godkjenning. De ulike reaksjonshjemlene vil etter forslaget bli samlet i én lovbestemmelse, noe som vil gjøre reglene mer tilgjengelige for folkehøyskolene. Det foreslås i tillegg å innføre en hjemmel for å gi pålegg om retting.

Justis- og beredskapsdepartementet sier i sin høringsuttalelse at det bør vurderes om noen av de foreslåtte reaksjonene er å anse som administrative sanksjoner etter forvaltningsloven kapittel IX, jf. Prop. 62 L (2015–2016); dette kapittelet har ennå ikke trådt i kraft. Etter departementets vurdering vil ingen av de foreslåtte reaksjonene være administrative rettighetstap etter forvaltningsloven § 45. Departementet viser i denne sammenheng til at det karakteristiske ved rettighetstap er at det begrenser den handlefrihet en person eller et foretak har på grunnlag av en offentlig tillatelse.

Departementet har tatt til følge Justis- og beredskapsdepartementets høringsmerknad om at en i lovtekst ikke bør benytte begrepet brudd på «forutsetninger» som grunnlag for pålegg og inngripende reaksjoner. I lovforslaget er dette endret til brudd på «vilkår i vedtaket om godkjenning».

Folkehøgskolerådet uttaler i høringen at det regner med at lovforslagene ikke er til hinder for at folkehøyskolene kan drive annen virksomhet, som for eksempel sommerdrift, utleie og catering. Departementet vil til dette bemerke at folkehøyskoleloven med forskrift ikke inneholder noe forbud mot annen virksomhet, og at skolene fortsatt kan drive den type virksomhet som Folkehøgskolerådet trekker frem som eksempler i sin uttalelse. Departementet vil likevel understreke at alle offentlige tilskudd og elevbetalinger skal komme elevene til gode, jf. ny § 4 a i lovforslaget, og ikke kan benyttes til finansiering av annen virksomhet.

Departementet tar sikte på å sende forslag om oppheving av gjeldende § 17 i folkehøyskoleforskriften på høring slik at endringen kan tre i kraft samtidig med at Stortinget eventuelt har vedtatt den nye lovbestemmelsen som foreslås i dette kapitlet.

11.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse i folkehøyskoleloven som gir departementet hjemmel til å gi pålegg om retting dersom det blir oppdaget forhold i strid med loven, i strid med forskrifter gitt med hjemmel i loven eller i strid med vilkår i vedtaket om godkjenning. Den foreslåtte bestemmelsen gir også departementet hjemmel til å holde tilbake tilskuddet eller trekke tilbake godkjenningen dersom vilkårene i loven, vilkår i forskrifter gitt med hjemmel i loven eller vilkår i vedtaket om godkjenning ikke blir oppfylt. Departementet kan også kreve tilbake for mye utbetalt tilskudd, og tilskuddsmidler som er brukt i strid med denne loven, i strid med forskrifter gitt med hjemmel i loven eller i strid med vilkår i vedtaket om godkjenning. Bestemmelsen er ny og erstatter i sin helhet dagens § 3 i folkehøyskoleloven.