4 Tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes plikter etter friskoleloven
4.1 Bakgrunnen for forslaget
I kapittel 3 i proposisjonen foreslår departementet blant annet å presisere i friskoleloven at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens plikt til å dekke friskolens utgifter til spesialundervisning. For å klargjøre at fylkesmannen også har kompetanse til å føre tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes øvrige plikter overfor elever i friskoler, foreslås tilsvarende at dette inntas i en egen hjemmel i friskoleloven.
4.2 Gjeldende rett
Kommunens og fylkeskommunens ansvar og plikter på opplæringsområdet er regulert i opplæringsloven. Ansvaret gjelder for dem som er bosatt i kommunen eller fylket, og ansvarsbestemmelsen i opplæringsloven er ikke begrenset til elever i offentlige skoler. Kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for elever i friskoler er likevel begrenset av at friskoleloven for de fleste typer saker har lagt ansvaret til den enkelte friskole. I noen saker er det likevel kommunen og fylkeskommunen som har ansvaret også for elever i friskoler, og det er fastsatt i friskoleloven hvilke saker dette gjelder. Dette gjelder § 3-3 om skolestart og skolebytte, § 3-5 om særskilt språkopplæring, § 3-6 om spesialundervisning, § 3-7 om skyss, § 3-8 om skolehelsetjeneste og § 3-10 om bortvisning og tap av retten til videregående opplæring. Reguleringsteknikken varierer, men for de fleste bestemmelsene er det vist til tilsvarende regler i opplæringsloven.
Fylkesmannen fører tilsyn med kommunens plikter etter opplæringsloven, jf. opplæringsloven § 14-1. Friskoleloven har ingen egen selvstendig hjemmel for tilsyn med kommunenes plikter overfor elever i friskoler.
4.3 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringen at det i friskoleloven § 7-2 tas inn i en hjemmel for fylkesmannen til å føre tilsyn med kommunenes plikter etter friskoleloven §§ 3-3, 3-5, 3-6, 3-7, 3-8 og 3-10. Forslaget om å innføre en egen tilsynshjemmel i friskoleloven er en tydeliggjøring av gjeldende rett. I tråd med reguleringen av tilsyn i opplæringsloven, legger departementet til grunn at tilsynet etter den foreslåtte hjemmelen skal følge kommunelovens regler.
4.4 Høringsuttalelser
22 av høringsinstansene har uttalt seg til forslaget i dette kapittelet. 20 av disse støtter høringsforslaget, mens to av instansene ikke klart gir uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke. Ingen av høringsinstansene er mot forslaget.
Utdanningsforbundet støtter forslaget og er enig med departementet i at det er uheldig at friskoleloven ikke inneholder en eksplisitt hjemmel til å føre tilsyn med kommunens plikter overfor elever i friskoler, da dette kan reise tvil om hvorvidt fylkesmannen faktisk har slik myndighet.
KS uttaler at organisasjonen har forutsatt at fylkesmannens tilsynshjemmel omfatter kommunepliktene uavhengig av hvem som er skoleeier. KS slutter seg til høringsforslaget, men uttaler at det ville være mer hensiktsmessig å presisere i opplæringsloven at bestemmelsene der gjelder uavhengig av skoleeier, enn å tydeliggjøre kommunepliktene og tilsynet med disse i friskoleloven.
Telemark fylkeskommune støtter høringsforslaget, og synes at det er ryddig at det tas inn en hjemmel om at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens og fylkeskommunens plikter etter friskoleloven.
Kristne Friskolers Forbund støtter forslaget, og sier at det i friskolenes kommunikasjon med kommune/fylkeskommune ofte har vært nyttig med fylkesmannens råd om lovforståelse:
«Noen av våre medlemmer opplever til tider og i visse situasjoner vansker i kommunikasjonen med (fylkes-)kommunene på flere av de områdene som omfattes av forslaget, og vi tror at med denne bestemmelsen kan uoverensstemmelser ryddes av veien langt raskere.»
Steinerskoleforbundet er enig i høringsforslaget, men peker samtidig på at det reiser enkelte spørsmål:
«For det første uttaler departementet at fylkesmannens kontroll ikke har direkte betydning for elevene i friskoler da disse uansett har plikt til å oppfylle elevens rett til spesialundervisning. Dette er et uklart utsagn all den tid skolens muligheter til å oppfylle denne rettigheten er avhengig av at den faktisk har ressurser som gjør det mulig. Hvis ressursene ikke kommer fordi det er uklart hvem som skal dekke disse inntil fylkesmannen har fattet sin avgjørelse, eventuelt til klage er avgjort etter kommuneloven § 60 siste ledd, er det ikke ressurser til å dekke disse kostnadene. Vi legger til grunn at skolene ikke har lov til å benytte statsstøtte og skolepenger til slike tiltak som skal dekkes av kommunene, jf. friskoleloven § 6-3.»
4.5 Departementets vurderinger
Departementet viser til at opplæringsloven § 14-1 inneholder hjemmel for tilsyn med kommunens og fylkeskommunens plikter etter opplæringsloven. Formålet med regelen om statlig tilsyn er å sikre et mest mulig likeverdig opplæringstilbud både i grunnskolen og videregående opplæring, jf. NOU 1995: 18 side 275. Behovet for tilsyn med kommunens og fylkeskommunens plikter etter opplæringsloven er blant annet omtalt i Ot.prp. nr. 46 (1997–98) side 138–140 og 195–196, Ot.prp. nr. 80 (2002–2003) side 35–38 og 44 og Innst.O. nr. 127 (2002–2003) side 9–10. Som omtalt i punkt 4.2 har kommunene og fylkeskommunene på enkelte områder det samme ansvaret overfor elever i friskoler som overfor elever i offentlige skoler. Hensynet til likebehandling mellom elever i offentlige skoler og friskoler tilsier at det er et tilsvarende behov for å kunne føre tilsyn med kommunens og fylkeskommunens plikter overfor elever i friskoler.
Friskoleloven inneholder ingen selvstendig hjemmel for tilsyn med kommuners plikter overfor elever i friskoler, og det kan dermed reises tvil om fylkesmannens tilsynskompetanse også omfatter dette. Det er likevel etter departementets vurdering klart at det ikke har vært lovgivers intensjon å begrense tilsynet til kommunens plikter overfor elever i offentlige skoler. Departementet legger dermed til grunn at fylkesmannen har kompetanse til å føre tilsyn med oppfyllelsen av reglene som er gjort gjeldende for elever i friskoler og hvor kommunen og fylkeskommunen har beholdt ansvaret.
Etter departementets vurdering er det uheldig at friskoleloven ikke inneholder en eksplisitt hjemmel for å føre tilsyn med kommunens plikter overfor elever i friskoler, da dette kan reise tvil om hvorvidt fylkesmannen har slik myndighet. Når departementet nå foreslår å innføre en tilsynshjemmel for kommunens plikter overfor friskolene til å dekke utgifter til spesialundervisning (kapittel 3 i proposisjonen), bør det samtidig foretas en generell presisering av fylkesmannens kompetanse til å føre tilsyn med kommunens og fylkeskommunens plikter overfor elever i friskoler. Kommunen og fylkeskommunen har plikter overfor elever i friskoler i saker om skolestart og skolebytte, særskilt språkopplæring, spesialundervisning, skyss, skolehelsetjeneste og bortvisning og tap av retten til videregående opplæring. I de fleste av disse sakene går plikten ut på at kommunen eller fylkeskommunen er den som skal fatte enkeltvedtak og på den måten avgjøre om eleven har en rettighet og hvordan denne skal oppfylles. Departementet er kjent med at kommuner og fylkeskommuner i noen tilfeller har delegert oppgaven med å fatte enkeltvedtak til friskolene. Siden kommunen har ansvaret for at enkeltvedtak fattes i samsvar med regelverket, må fylkesmannens tilsyn også kunne omfatte slike tilfeller.
KS uttaler i høringen at det ville være mer hensiktsmessig å presisere i opplæringsloven enn i friskoleloven at fylkesmannen har myndighet til føre tilsyn med kommunens plikter overfor elever i friskoler. Departementet har forståelse for dette synspunktet, men er likevel av den oppfatning at hjemmelen bør tas inn i friskoleloven hvor det fremgår hvilke plikter og oppgaver kommuner og fylkeskommuner har overfor elever i friskoler. Departementet legger for øvrig til grunn at fylkesmannen også i dag kan føre tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver overfor elever i friskoler med hjemmel i opplæringsloven § 14-1, og at forslaget i proposisjonen om å innføre en egen tilsynshjemmel i friskoleloven er en tydeliggjøring av gjeldende rett.
Steinerskoleforbundet peker i sin høringsuttalelse på at friskolenes muligheter til å oppfylle elevens rett til spesialundervisning er avhengig av skolens ressurser. Steinerskoleforbundet uttaler i denne forbindelse at det legger til grunn at friskolene på bakgrunn av friskoleloven § 6-3 ikke har lov til å benytte statsstøtte og skolepenger til tiltak som skal dekkes av kommunene. Departementet viser til forslaget i kapittel 3 i proposisjonen om å innføre et krav i friskoleloven § 3-6 om at kommuner og fylkeskommuner likebehandler friskoler og offentlige skoler når det gjelder å dekke utgifter til spesialundervisning. Som uttalt i dette kapittelet vil det – uavhengig av hvilke kriterier den enkelte kommune eller fylkeskommune legger til grunn for utgiftsdekningen – i enkelte tilfeller kunne skje at en friskole får en tildeling som er mindre enn de faktiske utgifter, mens det i andre tilfeller vil være omvendt. Det følger av friskoleloven § 6-3 at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode. For at kostnader som pådras og finansieres gjennom statstilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode, jf. kravet i friskoleloven § 6-3, må de brukes til opplæringsformål og være relevante for skolevirksomheten. Departementet kan dermed ikke se at det vil være i strid med friskoleloven å benytte statstilskudd og skolepenger til spesialundervisning. Departementet peker her også på at det ordinære tilskuddet til spesialundervisning ikke er behovsprøvet, men basert på kommunens utgifter.
I samsvar med reguleringen av tilsyn i opplæringsloven legger departementet til grunn at tilsynet med kommunenes plikter etter friskoleloven §§ 3-3, 3-5, 3-6, 3-7, 3-8 og 3-10 skal følge kommunelovens regler.
4.6 Departementets forslag
På bakgrunn av foranstående og i samsvar med høringsforslaget foreslår departementet at det i friskoleloven § 7-2 som nytt femte ledd tas inn en hjemmel for fylkesmannen til å føre tilsyn med kommunenes plikter etter friskoleloven §§ 3-3, 3-5, 3-6, 3-7, 3-8 og 3-10. Tilsynet skal følge kommunelovens regler.