5 Lovfesting av krav om at friskoler skal ha vedtekter som angir at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode

5.1 Bakgrunnen for forslaget

Forslaget har sin bakgrunn i anmodningsvedtak nr. 657 (2014–2015). I forbindelse med behandlingen av Prop. 84 L (2014–2015) Endringar i privatskolelova mv. (nytt navn på loven, nye godkjenningsgrunnlag m.m.) understreket Stortinget at godkjente friskoler ikke skal drive kommersielt i den forstand at det ikke er tillatt for eierne å ta åpent eller skjult utbytte som skriver seg fra statstilskuddet eller skolepengene. I Innst. 344 L (2014–2015) vedtok Stortinget enstemmig følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen utrede et lovfestet krav om en ikke-kommersiell formålsbestemmelse i friskolenes vedtekter og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

5.2 Gjeldende rett

Friskoleloven § 6-3 første ledd fastsetter at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode. Dette innebærer blant annet at utbytte eller overskudd ikke kan overføres til eierne eller deres nærstående, verken når skolen er i drift eller når den legges ned.

For å få godkjenning med rett til statstilskudd etter friskoleloven, må skolen ha vedtekter. Det følger av friskoleloven § 2-2 andre ledd at skolen må være registrert i Enhetsregisteret eller tilsvarende register før det blir søkt om godkjenning etter loven. Friskoleloven stiller ikke krav om organisering i noen bestemt selskapsform. Hvilke lovkrav som stilles til vedtektene for en skole, vil avhenge av hvordan skolen har organisert seg. Vedtektene må være fastsatt i henhold til gjeldende regler, og samtidig være i tråd med friskoleloven. Dette betyr for eksempel at en friskole som er organisert som et aksjeselskap må ha vedtekter som oppfyller både aksjelovens og friskolelovens regler.

I økonomiforskriften til friskoleloven § 18 er det pålagt skolens styre å gjøre revisor kjent med friskoleloven med tilhørende forskrifter, forutsetningene for skolens godkjenning og tilskuddsbrevet fra Utdanningsdirektoratet.

5.3 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet ytterligere å synliggjøre at godkjente friskoler ikke kan drive kommersielt ved å innføre et lovbestemt krav om at alle friskoler skal ha en ikke-kommersiell formålsbestemmelse i sine vedtekter. Departementet foreslo en overgangsperiode på ett år for oppfyllelse av en slik plikt for skoler som allerede er godkjent på tidspunktet for ikrafttredelse.

5.4 Høringsuttalelser

23 av de totalt 48 høringsinstansene har hatt kommentarer til forslaget. Et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget. To høringsinstanser uttaler at de er negative, mens én av høringsinstansene ikke tar stilling til forslaget.

Høringsinstansene som er negative til forslaget, gir uttrykk for at en ytterligere regulering er unødvendig. Danielsen videregående skole uttaler blant annet følgende:

«Disse skolene er allerede ut fra lov og forskrifter forhindret fra kommersiell drift, og det skulle være unødvendig å presisere dette enda mer.»

Også Steinerskoleforbundet uttaler at de anser forslaget som unødvendig. Forbundet viser for øvrig til at forslaget vil medføre økt ressursbruk for skolene:

«Ved å innføre en bestemmelse som pålegger alle etablerte skoler at dette skal tas inn i den enkelte skoles vedtekter, påføres skolene administrative oppgaver som også vil belaste skolenes ressurser. Flere av disse vil måtte få ekstern bistand for å gjennomføre endringen slik at den gjennomføres uten innsigelser fra Stiftelsestilsynet.»

Flertallet av høringsinstansene støtter en ytterligere presisering av utbytteforbudet. Blant disse er Blå Kors, Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, Utdanningsdirektoratet og Utdanningsforbundet, som alle mener at forslaget kan bidra til en ekstra bevisstgjøring.

Kristne Friskolers Forbund (KFF) støtter forslaget selv om de tror det vil ha liten praktisk betydning for risikoen for at det tas ut utbytte:

«KFF mener at faren for at det tas ut utbytte i dag er basert på eiers posisjon og ikke først og fremst skolen. Vi vil derfor som tidligere framholde at KD bør vurdere å foreslå krav om at eier av friskole også skal være ikke-kommersiell eller ideell virksomhet i likhet med skolen.»

Til spørsmålet om gjennomføring av vedtektsendringen, uttaler KFF følgende:

«Flere av KFF sine medlemmer har slike bestemmelser i sine grunnregler allerede og vi regner med at de fleste vil kunne få dette på plass i forbindelse med årsmøter/generalforsamlinger som har fullmakt til vedtektsendringer.»

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) viser til at det tidligere har gitt innspill om at friskoleeiere bør ha et ikke-kommersielt formål. Etter deres syn kan forslaget bidra til å avklare dette for fremtidige søkere.

Flere av høringsinstansene har hatt innspill til forslaget til lovregulering. KFF mener det ville vært tilstrekkelig om friskoleloven klargjorde at godkjente friskoler er ikke-kommersielle eller ideelle allmennyttige virksomheter. Fagforbundet støtter forslaget, men mener budskapet ville kommet tydeligere frem med en presisering i friskoleloven § 1-1:

«Forslaget til endring av friskoleloven viser at man ønsker å klargjøre at friskolene ikke skal drives kommersielt. Fagforbundet mener dette målet ville bli enda tydeligere kommunisert og bestemmelsen ville fått en styrket posisjon om man i stedet for å sette krav om dette i skolenes vedtekter, heller vurderer om det er mulig å knytte dette til selve formålsbestemmelsen til friskoleloven.»

Justis- og beredskapsdepartementet stiller spørsmål ved om det er treffende å omtale «ikke-kommersiell» som formålet med virksomheten, og uttaler blant annet:

«Vi antar at meningen med forslaget er å reflektere kravene som fremgår av loven § 6-3. Da bør ordlyden i § 2-2 fjerde ledd presist uttrykke dette, og ikke introdusere et nytt begrep i loven […]. Det er neppe treffende å omtale «ikkje-kommersiell» (eller mer presist: noe som reflekterer kravene i loven § 6-3) som formålet med virksomheten. Lovteksten bør utformes på en annen måte enn dette. Etter vårt syn bør en ta ut utkastet til § 2-2 fjerde ledd første punktum som overflødig. Det er også mulig at utkastet til § 2-2 fjerde ledd annet punktum heller bør tas inn i tilknytning til § 3-6, for bedre å reflektere sammenhengen med den paragrafen.»

Ingen av høringsinstansene har innsigelser til departementets forslag om en overgangsperiode på ett år for eksisterende skoler.

5.5 Departementets vurderinger

Friskolelovens forbud mot å ta utbytte gjelder uten hensyn til hva som følger av skolens vedtekter. Etter departementets vurdering kan likevel et eksplisitt krav om å synliggjøre dette i skolens vedtekter bidra til ekstra bevisstgjøring. En slik bevisstgjøring av en sentral del av regelverket knyttet til friskoler, er etter departementets vurdering særlig sentralt for aktører før det søkes om godkjenning og for skolens revisor. Departementet fremholder at gevinsten ved å innføre dette kravet til vedtektene vil veie opp for det forhold at dette kan fremstå som en dobbeltregulering.

Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål om når et slikt eventuelt krav til vedtektene skal anses oppfylt, og om hvilke økonomiske og administrative konsekvenser det vil få for den enkelte skole. Departementet bemerker at hvilke krav som stilles til vedtektsendringer avhenger av skolens eierform. For stiftelser vil kravet anses oppfylt når Stiftelsestilsynet har godkjent omdanningen, og omdanningsvedtaket er registrert i Stiftelsesregisteret. Tilsvarende vil kravet anses oppfylt for et aksjeselskap når endringen er registrert i Brønnøysundregistrene. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig å kreve at endringen meldes til Utdanningsdirektoratet. Hvorvidt endringen har funnet sted innenfor overgangsperioden, kan kontrolleres ved et eventuelt tilsyn.

Steinerskoleforbundet har uttalt at kravet om vedtektsendring vil medføre økt ressursbruk for skolene. Til dette vil departementet bemerke at skolens styre skal sørge for at offentlige krav og forutsetningene for virksomheten til enhver tid er oppfylt, jf. friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav h. Et krav som innebærer at skolens vedtekter må endres vil etter departementets vurdering ligge innenfor hva som er påregnelig for en friskole. Det vil i denne saken være tale om en engangsjobb for styret, som kan foretas i forbindelse med ordinær generalforsamling e.l. Departementet påpeker for øvrig at det finnes offentlig tilgjengelig informasjon og veiledning om endring av vedtekter mv. slik at det ikke bør være nødvendig med profesjonell bistand for å kunne oppfylle kravet. Gebyrer eller kostnader for å kunne oppfylle kravet må etter departementets vurdering anses som minimale sett i lys av skoledriften for øvrig. Departementet fastholder at forslaget ikke innebærer vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Noen av høringsinstansene har hatt innspill til det konkrete forslaget til lovbestemmelse. KFF mener det vil være tilstrekkelig at det fremgår av loven at friskoler skal være ikke-kommersielle eller ideelle virksomheter. Likeså har Fagforbundet foreslått en regulering i friskolelovens formålsbestemmelse. Departementet ser at en regulering i formålsparagrafen kunne bidratt til at utbytteforbudet synliggjøres ytterligere i loven. Etter departementets vurdering er imidlertid fordelen med en regulering i vedtektene at utbytteforbudet blir mer synlig for styret og revisor.

Justis- og beredskapsdepartementet har stilt spørsmål ved om det er riktig å si at det å drive ikke-kommersielt er formålet med virksomheten, og videre om hensikten har vært å vise til friskolelovens § 6-3. Kunnskapsdepartementet er enig i at ikke-kommersiell drift ikke er formålet med skolevirksomheten. Stortinget uttaler i Innst. 344 L (2014–2015) at «forbudet mot å drive kommersielt er så grunnleggende at det bør fremgå av friskolenes vedtekter». Kunnskapsdepartementet legger med dette til grunn at Stortingets intensjon har vært å tydeliggjøre forbudet mot å ta åpent eller skjult utbytte. Etter departementets vurdering vil intensjonen ivaretas selv om det ikke stilles krav om at dette fremgår av formålsdelen i skolens vedtekter.

Departementet bemerker at friskoleloven § 6-3 går lengre enn å vise til et utbytteforbud i den forstand at det ikke kan gis utbytte eller på annen måte overføres verdier til eieren. At offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode, er forstått som at tilskudd og skolepenger skal tilgodese de elevene som utløste midlene. Etter departementets vurdering vil derfor et krav om at utbytteforbudet fremgår av vedtektene, ikke fullt ut være dekkende. En slik henvisning vil for øvrig også være unødvendig for skoler som er organisert som en stiftelse, som ikke kan tilgodese eiere. Prinsippet om at alle offentlige tilskudd og skolepenger fullt ut skal komme elevene til gode gjelder for alle friskoler, uavhengig av skolens eierform. Av denne grunn mener departementet at et krav om henvisning til § 6-3 i friskolenes vedtekter bør skje gjennom en presisering av at alle offentlige tilskudd og skolepenger fullt ut skal komme elevene til gode.

5.6 Departementets forslag

På bakgrunn av det som har kommet frem gjennom høringsuttalelsene vil departementet foreslå en annen ordlyd enn forslaget som var på høring. Departementet foreslår at det istedenfor et krav om at vedtektene skal angi «at formålet er å drive ikkje-kommersiell skole», stilles krav om at det i vedtektene fremgår at «alle offentlege tilskot og skolepengar skal kome elevane til gode». Endringen innebærer at det ikke stilles krav om at dette fremgår av formålsdelen i skolens vedtekter. Forslaget innebærer at et nytt fjerde ledd blir tilføyd i friskoleloven § 2-2. Departementet foreslår i tillegg en språklig forenkling i første punktum i forhold til forslaget som var på høring. At en friskole som er organisert som et aksjeselskap må oppfylle aksjelovens krav til vedtekter, følger av aksjeloven. Departementet foreslår derfor å ikke regulere dette direkte i friskoleloven.

Departementet foreslår også en mindre justering av forslaget til overgangsbestemmelse i friskoleloven § 8-1 nytt fjerde ledd. Nærmere bestemt foreslås det at det fremkommer eksplisitt at det er andre punktum i § 2-2 fjerde ledd som må innfris innen fristen.