3 Dekning av utgifter til spesialundervisning i friskoler

3.1 Bakgrunnen for forslaget

Gjennom klagesaker, høringsuttalelser og annen informasjon fra sektor, er departementet blitt oppmerksom på to problemstillinger knyttet til friskoleloven § 3-6 om dekning av utgifter til spesialundervisning for elever i friskoler.

Den ene problemstillingen knytter seg til hvordan lovbestemmelsen om dekning av utgifter til spesialundervisning skal forstås. Verken ordlyden eller lovens forarbeider gir noen klar anvisning på hvordan utgiftsdekningen skal beregnes, og departementet er kjent med at bestemmelsen praktiseres ulikt. Noen kommuner opererer med en forhåndsbestemt sum som friskolen kan disponere til spesialundervisning, mens andre benytter fastsatte satser eller andre tildelingskriterier til å beregne hvor mye midler en friskole skal få knyttet til et vedtak som spesialundervisning. Enkelte friskoler opplever at deres utgifter til spesialundervisning ikke dekkes fullt ut, og det er stilt spørsmål ved hva som er den rettslige forpliktelsen for kommunen og fylkeskommunen etter friskoleloven § 6-3.

Den andre problemstillingen gjelder hvordan bestemmelsen om dekning av utgifter til spesialundervisning kan håndheves. Fylkesmannens myndighet til å avgjøre saker etter friskoleloven § 3-6 omfatter ikke en eventuell uenighet mellom en kommune og en friskole når det gjelder det økonomiske oppgjøret. Friskoleloven inneholder heller ingen tilsynshjemmel knyttet til kommunens plikter etter loven.

3.2 Gjeldende rett

Friskoleloven § 3-6 regulerer spesialundervisning og pedagogisk-psykologisk tjeneste for elever i friskoler. Bestemmelsens første ledd fastsetter at opplæringslovens bestemmelser om rett til spesialundervisning, om sakkyndig vurdering, om saksbehandlingen i forbindelse med vedtak om spesialundervisning og om unntak fra reglene om innholdet i opplæringen og om kompetansekrav, jf. opplæringsloven §§ 5-3, 5-4 og 5-5, gjelder tilsvarende for elever i friskoler.

Friskoleloven § 3-6 andre ledd første punktum fastsetter at hjemkommunen eller hjemfylket til eleven sørger for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering, gjør vedtak om spesialundervisning og dekker utgiftene til slik opplæring. Loven gir ikke nærmere anvisning på hvordan utgiftsdekningen skal beregnes.

Friskoleloven § 3-6 andre ledd andre punktum fastsetter at departementet i tvilstilfeller avgjør hvem som er ansvarlig for kostnadene. Med «tvilstilfeller» siktes det til tilfeller hvor det er tvil om hvilken kommune eller hvilket fylke som er elevens hjemkommune eller hjemfylke, jf. Ot.prp. nr. 33 (2002–2003). Bestemmelsen gir dermed ikke departementet (delegert til fylkesmannen) hjemmel til å ta stilling til størrelsen på refusjonen ved uenighet mellom friskolen og kommunen eller fylkeskommunen.

Friskoleloven § 7-2 gir departementet (delegert til Utdanningsdirektoratet) hjemmel til å føre tilsyn med skolene som er godkjent etter loven (friskolene). Tilsynsbestemmelsen omhandler ikke tilsyn med kommunen og de pliktene kommunen har etter friskoleloven. Mange regler i friskoleloven er parallelle med regler i opplæringsloven, og fylkesmannen kan føre tilsyn med disse reglene, jf. opplæringsloven § 14-1. Friskoleloven § 3-6 andre ledd om dekning av utgifter til spesialundervisning er kun regulert i opplæringsloven, og det er i dag ingen hjemmel for å føre tilsyn med oppfyllelsen av denne.

3.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen at det i friskoleloven § 3-6 innføres et krav om at kommuner og fylkeskommuner skal likebehandle friskoler og offentlige skoler når det gjelder å dekke utgifter til spesialundervisning. Departementet foreslo videre at det presiseres i friskoleloven § 3-6 andre ledd at departementet i tvilstilfeller avgjør hvilken kommune eller fylkeskommune som er ansvarlig for kostnadene og ikke om det foreslåtte kravet om likebehandling er oppfylt.

Departementet foreslo også at det i friskoleloven § 7-2 tas inn en hjemmel for fylkesmannen til å føre tilsyn med kommunens plikt til å dekke utgifter til spesialundervisning for elever i friskoler, jf. friskoleloven § 3-6 andre ledd.

3.4 Høringsuttalelser

Det er 30 høringsinstanser som har uttalt seg om lovforslaget om dekning av utgifter til spesialundervisning for elever i friskoler. Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget.

Mange av høringsinstansene, blant annet flere fylkesmenn, kommuner og friskoler, gir uttrykk for at de er enige i departementets vurdering av at det i dag kan være uklart hva som er den rettslige forpliktelsen til kommunene og fylkeskommunene, noe som kan føre til uenighet i enkeltsaker. Fylkesmannen i Vestfold, som støtter forslaget, uttaler blant annet følgende:

«Innledningsvis bemerkes det at også Fylkesmannen i Vestfold har erfaring med at friskoler kan oppleve at deres utgifter til spesialundervisning ikke dekkes fullt ut, og at det fra tid til annen derfor oppstår uenighet om hvor langt den rettslige forpliktelsen kommunen eller fylkeskommunen har til å «dekke utgiftene til spesialundervisning» strekker seg, jf. friskoleloven § 3-6 andre ledd. Bestemmelsen fastsetter at utgifter til spesialundervisning skal dekkes direkte av den enkelte kommune eller fylkeskommune. Da verken friskoleloven selv eller forarbeidene til denne gir nærmere føringer på hvordan slik utgiftsdekning skal beregnes, åpnes det derfor for ulike praktisering av nevnte bestemmelse.»

De fleste høringsinstansene er enig i departementets vurdering om at det ikke bør fastsettes kriterier nasjonalt for hvordan utgiftsdekningen til spesialundervisning skal beregnes. Fylkesmannen i Oslo og Akershus peker på at det bør tydeliggjøres at kravet om likebehandling innebærer at kommunen eller fylkeskommunen skal legge samme kriterier til grunn for dekning av utgifter til spesialundervisning for elever i friskoler som for elevene i offentlig skole. Norsk Montessoriforbund mener lovverket samtidig må gi tydelige føringer når det gjelder beregninger og kriterier for hvordan støtten tildeles.

Flere høringsinstanser ber departementet presisere hva som ligger i kravet til likebehandling. Arendal kommune fremhever at det er ønskelig med klarere føringer for hvordan man skal oppnå likebehandling av offentlige skoler og friskoler uten å få en stykkprisfinansiering. Virke uttaler følgende om innholdet i kravet til likebehandling:

«Som departementet selv viser i sine vurderinger er det vanskelig å fastlegge konkrete krav til reell likebehandling. Det viktigste er at både offentlige og private skoler behandles etter de samme kriteriene. I denne sammenhengen er det viktig at det er likebehandling i hele prosessen frem til spesialundervisningens begynnelse. Det må forutsettes likebehandling og likeverdig rett til bruk av den pedagogisk-psykologiske tjeneste og at det er en likeverdig behovsanalyse som legges til grunn for vedtakene. Det er dermed ikke tilstrekkelig at den enkelte kommunen eller fylkeskommunen fastlegger et fastbeløp som de tar utgangspunkt i ved dekning av utgiftene. Det må foretas en reell vurdering i hvert enkelt tilfelle.»

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at det kan bli utfordrende å dokumentere likebehandling. Om dette uttaler Kristne Friskolers Forbund (KFF):

«Vi oppfatter at (fylkes-)kommunene kan ha ulike måter å tildele midler på til spesialundervisning i egne skoler og i friskoler, for eksempel ved at egne skoler gis et fast grunntillegg i eget budsjett til spesialundervisning. Dette kan gjøre det vanskelig å dokumentere likebehandling eller manglende sådan. En hovedutfordring er at (fylkes-) kommunene og deres skoler er samme forvaltningsorgan og kan samkjøre vedtak, økonomi, behov og tilbud, mens friskolene får vedtak og tilhørende midler «utenfra», veldig ofte fra flere forskjellige (fylkes-)kommuner som ikke har oversikt over totalsituasjonen på skolen. Å få dette til å fungere krever tett samarbeid og tillit og løses ikke ved lovregulering.»

Mange av høringsinstansene er enig i departementets vurdering om at tildelingsmodeller må ta utgangspunkt i antall elever med spesialundervisning, ikke det totale elevtallet ved en skole. Abelia, KFF, Steinerskoleforbundet og flere friskoler er blant dem som fremhever at dette er en viktig forutsetning. Det vises i denne sammenheng til at enkelte friskoler ofte kan ha en høyere andel elever med spesialundervisning enn de offentlige skolene. Steinerskoleforbundet peker i sin høringsuttalelse på at føringen om tildelingskriteriene må relateres til antall elever med spesialundervisning, ikke fremgår av ordlyden i lovforslaget.

Det er også enkelte høringsinstanser som peker på utfordringer med at tildelingskriteriene må relateres til antall elever med spesialundervisning. Lillehammer kommune peker i sin høringsuttalelse på at enkelte kommuner har modeller for tildeling av midler til offentlige skoler som er basert på totalt elevtall og mener at tildelingen av midler til friskolene da må baseres på et beregnet gjennomsnitt av hva de offentlige skolene får. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser også til at flere kommuner har tildelingssystemer som ikke relaterer seg til antall elever med spesialundervisning, men at det overføres en samlet sum hvor det er tatt hensyn til forhold som klassetall, sosialdemografi, språklige minoriteter mv. Fylkesmannen mener at det ikke vil være hensiktsmessig å pålegge kommuner og fylkeskommuner å endre kriteriene for tildeling til de offentlige skolene.

Flere høringsinstanser viser til at friskoler tar imot elever fra flere kommuner og fylkeskommuner og peker på at dette kompliserer hvordan kravet til likebehandling skal forstås og praktiseres. Nedre Eiker kommune mener at friskoler i noen tilfelle får mer ressurser enn de offentlige skolene ved at flere kommuner utbetaler midler til flere elever med sammenfallende utfordringer i samme klasse. For å kunne sikre likebehandling mener Nedre Eier kommune at den bevilgende kommunen bør kunne ha innsyn i ressursbruken til spesialundervisning i klassene fra andre kommuner. Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder viser til at ulike ressursfordelingsmodeller i kommunene og fylkeskommunene innebærer at friskolene kan få ulik tildeling fra ulike kommuner og fylkeskommuner. Signo grunn- og videregående skole AS mener at ulik grad av ressurser til disposisjon for spesialundervisning fra ulike kommuner, kan føre til at det oppstår ulikhet mellom elever som mottar spesialundervisning ved samme friskole.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder stiller spørsmål ved om forslaget om likebehandling vil dekke de faktiske utgiftene til spesialundervisning i friskolene og anbefaler at departementet arbeider videre med sikte på en alternativ måte for å sikre korrekt utgiftsdekning for spesialundervisning til friskolene. Stavanger kommune mener at grad av likebehandling blir mer treffsikker om departementet utbetaler hele tilskuddet til friskoler, inkludert tilskudd som gjelder spesialundervisning. Også Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) peker på at en nasjonalt utregnet tilleggssats kan være like rettferdig som dagens system. NFFL uttaler blant annet:

«NFFL beklager at KD ikke synes å ville ta utfordringen med å utrede et system som gir en mer forutsigbar uttelling av ressurser når den sakkyndige vurderingen av det særlige ressursbehovet foreligger. Vi mener et system der ulike funksjonshemminger, helseproblemer og lærevansker gir en nasjonalt utregnet tilleggssats i tilskuddet til den enkelte eleven vil være et like rettferdig system som dagens. Det er ikke akseptabelt at likestilling med de lokale offentlige skolene også kan bety like dårlig og av til uforsvarlig ressurstildeling pga. ressursmangel i de offentlige skolene.»

KFF og flere friskoler viser til at særlig små friskolene har andre rammebetingelser og forutsetninger enn de offentlige skolene og at dette påvirker mulighetene for organisering av spesialundervisningen og utgiftene knyttet til dette. Det pekes blant annet på at spesialundervisning som etter vedtaket skulle vært gitt gjennom gruppeundervisning, må gis som eneundervisning fordi skolen ikke har andre elever med tilsvarende behov. Videre pekes det på at små friskoler har en begrenset bygningsmasse og begrensede lærerressurser, noe som kan innebære at skolen må leie lokaler eller ansette flere lærere for å kunne gi spesialundervisning til mange elever. Dette medfører ekstra utgifter og fordrer større grad av forutsigbarhet og klare rammer for finansieringen. KFF uttaler blant annet:

«KFF legger til grunn at kostnader knyttet til spesialundervisning skal kompenseres fullt ut. Friskolene får imidlertid normalt ikke kompensasjon for bygningsmessige kostnader knyttet til spesialundervisningen. Særlig for små friskoler kan nødvendige bygningsmessige kostnader knyttet til konkret og nødvendig tilrettelegging være betydelige. KFF mener derfor at det bør være grunnlag for at husleie for spesialundervisning inkluderes i tilskuddet der denne undervisningen krever ekstra plass.»

KFF understreker i sin høringsuttalelse at likebehandling må ledsages av en forutsetning om at elevene, enten de er tatt inn ved offentlig skole eller friskole, må få den oppfølgingen de har krav på. Bergen kommune understreker at det forutsettes statlig finansiering dersom likebehandlingen medfører økte utgifter for kommunen.

Flere høringsinstanser, som blant annet KS, Norsk Montessoriforbund, Steinerskoleforbundet og flere friskoler, uttaler seg om grunnlaget for og gjennomføringen av spesialundervisning. KS viser til erfaringer fra Stavanger kommune og Sandnes kommune, som uttrykker bekymring for ressursutviklingen for spesialundervisning og inkluderingsprinsippet i friskolene. Erfaringen er at tildelte timer til spesialundervisning blir gitt som enetimer og ikke ses i sammenheng med friskolens samlede ressurser, slik kommunene vil gjøre for sine egne skoler. KS viser også til at erfaringen i de nevnte kommunene er at mange foreldre opplever at friskolene får mer ressurser til spesialundervisning enn det de offentlige skolene får, og at de dermed oppleves som bedre i friskolene. Norsk Montessoriforbund og Steinerskoleforbundet peker på sin side på at de sakkyndige vurderingene fra pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) er for generelle, og de sakkyndige vurderingene bør gi en tydelig beskrivelse av hva elevens rettigheter er og hvordan spesialundervisningen skal organiseres i praksis, blant annet når det gjelder om undervisningen skal gis som enetimer eller gruppetimer. Forbundene mener at kravene til sakkyndig vurdering og enkeltvedtak bør styrkes gjennom lov- eller forskriftsendring.

Det er også flere høringsinstanser som peker på at det er visse utfordringer knyttet til at det er kommunen og fylkeskommunen som fatter enkeltvedtak om spesialundervisning for elever i friskoler. KFF peker på at det ofte går lang tid fra henvisning via anbefaling og vedtak om bevilgning. Opdøl Montessoriskole AS foreslår at friskolene sammen med kommunen deltar i prosessen med å gjøre enkeltvedtak for elever med spesialundervisning, mens Kjølsdalen Montessoriskule SA mener det bør foretas en helhetlig gjennomgang av reglene om vedtaksmyndighet og finansiering. Norsk Montessoriforbund mener at den enkelte friskole, i samråd med PPT, er best egnet til å vurdere hvordan man bør organisere spesialundervisningen for den enkelte elev, basert på elevens behov og skolens pedagogiske grunnlag (læreplanen de er godkjent etter). Norsk Montessoriforbund peker videre på at PPT må kunne forventes å sette seg inn i friskolens godkjente læreplan når en vurdering skal gjøres.

Opdøl Montessoriskole AS viser til at friskoler som for eksempel Montessori, har flere uketimer enn den kommunale skolen, og at dette i noen tilfeller øker utgiftene til spesialundervisning. Opdøl Montessoriskole AS mener det er ønskelig at dagens fordelingsnøkkel for statstilskuddet mellom friskole og kommune evalueres slik at det kompenseres for økt oppdekning for elever med spesialundervisning. KFF viser til at beregningen av tilskuddsgrunnlaget for friskoler bruker timetallet til spesialundervisning som er rapportert per kommune, og det blir et fradrag i tilskuddsgrunnlaget som er proporsjonalt med det totale timetallet. KFF mener at dette trekket blir for stort fordi snittkostnadene for hver time innvilget spesialundervisning er lavere enn for gjennomsnittet for hele skolevirksomheten. Dette skyldes blant annet at andelen assistentbistand er langt større innen spesialundervisning enn ellers. KFF mener derfor at beregningen av tilskuddsgrunnlaget gir et for stort fradrag for spesialundervisning og at friskolene dermed får for lavt tilskudd.

De høringsinstansene som har uttalt seg om det, er enig i departementets vurdering om at det ikke bør innføres en klageordning for dekningen av utgifter til spesialundervisning. Høringsinstansene støtter også den foreslåtte presiseringen om at det fylkesmannen kan avgjøre i tvilstilfeller, er hvilken kommune eller fylkeskommune som er økonomisk ansvarlig, ikke størrelsen på oppgjøre mellom kommunen eller fylkeskommunen og den enkelte friskolen. Videre støtter høringsinstansene at fylkesmannen skal kunne føre tilsyn med kommunens og fylkeskommunens plikt til å dekke utgifter til spesialundervisning for elever i friskoler på like linje med elever i offentlige skoler.

Utdanningsdirektoratet og enkelte fylkesmenn peker på at det bør avklares nærmere hvordan fylkesmannen skal kunne kontrollere kravet til dekning av utgifter for elever ved friskoler. Fylkesmannen i Vestfold uttaler at den legger til grunn at det er kravet om likebehandling som skal kunne være gjenstand for fylkesmannens tilsyn, og mener det i så fall vil være naturlig at kravet om likebehandling inntas i ny tilsynshjemmel i friskoleloven § 7-2 for å tydeliggjøre denne begrensningen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener det bør gå tydelig frem at fylkesmannen i tilsynet ikke skal ta stilling til størrelsen på beløpene, men kun vurderer likebehandling. Videre peker Fylkesmannen på at det bør gå frem at det er Utdanningsdirektoratet som fører tilsyn med Fylkesmannen i Oslo og Akershus i egenskap av å være hjemkommune for elever ved norske skoler i utlandet.

3.5 Departementets vurderinger

3.5.1 Generelt

Det følger av friskoleloven § 3-6 at hjemkommunen eller hjemfylket til eleven skal dekke utgiftene til spesialundervisning for elever i friskoler. Denne bestemmelsen slår fast at utgifter til spesialundervisning skal dekkes direkte av kommunen eller fylkeskommunen. Dette i motsetning til hva som er tilfelle for øvrige utgifter til opplæring som dekkes indirekte gjennom at friskolene får et statlig tilskudd og at midler trekkes fra kommuner og fylkeskommuner gjennom en trekk- og korreksjonsordning. Verken friskoleloven § 3-6 eller forarbeidene gir noen nærmere anvisning på hvordan utgiftsdekningen til spesialundervisning skal beregnes, og departementet er kjent med at bestemmelsen praktiseres ulikt.

Mange høringsinstanser gir uttrykk for at de støtter departementets vurdering av at regelverket er uklart og at det er behov for å tydeliggjøre kravet om finansiering av spesialundervisning for elever i friskoler. De fleste høringsinstansene er enig i departementets vurdering om at et krav om likebehandling er en rimelig løsning som vil tydeliggjøre kravet om finansiering. Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at forslaget ikke løser utfordringen knyttet til finansiering av spesialundervisning i friskoler og mener at det burde vært utredet andre alternativer, som for eksempel en nasjonal tilleggssats. Departementet har i arbeidet med lovforslaget vurdert også andre alternativer. Som flere høringsinstanser peker på, er det en rekke kompliserende faktorer som gjør at det er utfordrende å finne en løsning som både sikrer at faktiske utgifter dekkes i alle tilfeller og som samtidig gir en rettferdig fordeling av midlene. Nasjonale tilleggssatser eller nasjonalt fastsatte satser, vil måtte baseres på gjennomsnittskostnader. Både beregningsgrunnlaget og satsene måtte blitt generalisert og ville i mindre grad kunne relateres til de faktiske utgiftene i den enkelte skole. Etter departementets vurderinger vil et krav til likebehandling mellom offentlige skoler og friskoler være mer treffsikkert. Kommunen har ansvaret for at det utarbeides sakkyndige vurderinger og for å fatte vedtak om spesialundervisning både for elever i friskoler og elever i offentlige skoler. Den enkelte kommune og fylkeskommune har etter departementets syn dermed gode forutsetninger for å etablere hensiktsmessige tildelingssystemer for alle skolene i kommunen.

Det pekes i høringen på at et krav om likebehandling, slik departementet foreslår, bare betyr likebehandling innad i kommunen eller fylkeskommunen, og at man gjennom et nasjonalt tildelingssystem kunne oppnådd likebehandling på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Departementet viser til at kravene i opplæringsloven med forskrifter skal bidra til likebehandling ved at det er fastsatt minimumskrav som alle skoleeiere må oppfylle. Ansvaret for skolevirksomhet er lagt til kommunene og fylkeskommunene, og så fremt kravene i regelverket er oppfylt, har de betydelig frihet i utformingen av skoletilbudene. Ansvarsdelingen mellom stat og kommune og fylkeskommune åpner dermed for at det aksepteres lokale forskjeller innenfor de fastsatte rammene i regelverket. Etter departementets vurdering er det liten grunn til at dette skal stille seg annerledes for elever i friskoler. Departementet anser det derfor ikke som problematisk at forslaget bare sikrer likbehandling av elever innad i den enkelte kommune eller det enkelte fylket.

I høringen er det også enkelte høringsinstanser som peker på at friskolene har elever fra flere kommuner og fylkeskommuner og at ulik grad av finansiering kan få betydning for elevene som mottar spesialundervisning på friskolen. Departementet er enig i at forslaget innebærer at det tillates ulike tildelingskriterier og dermed ulik utgiftsdekning fra ulike kommuner og fylkeskommuner. Departementet vil likevel understreke at dette ikke skal ha betydning for den enkelte elev. Skolen har et ansvar for å oppfylle elevens rett til opplæring, herunder retten til spesialundervisning. Elevens rett må oppfylles uavhengig av hvilke tildelingskriterier som benyttes eller hvor mye midler en friskole får fra kommunen eller fylkeskommunen.

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund(NFFL) gir uttrykk for at det ikke er akseptabelt at likebehandling har som konsekvens at friskolene blir underfinansiert. Departementet er opptatt av at elever i friskoler og offentlige skoler likebehandles. Etter departementets syn er det derfor rimelig å legge til grunn et likebehandlingsprinsipp som innebærer at friskolene ikke får lavere utgiftsdekning enn de offentlige skolene, men at de heller ikke har krav på høyere dekning. Det følger av opplæringsloven § 13-10 at kommuner og fylkeskommuner som skoleeiere, har plikt til å stille til rådighet de ressursene som er nødvendig for å oppfylle kravene i opplæringsloven. Kommuner og fylkeskommuner har dermed plikt til å stille til rådighet de ressursene som er nødvendig for at skolene skal kunne gi elevene den spesialundervisningen de har krav på. Fylkesmannen kan føre tilsyn med om skoleeier oppfyller dette kravet. Dersom en kommune eller fylkeskommune benytter de samme kriteriene for å fastsette midler som skal overføres til en friskole som kommunen gjør ved overføring til egne skoler, er det etter departementets vurdering dermed grunn til å anta at disse tildelingskriteriene vil være hensiktsmessige og rimelige. Uavhengig av hvilke kriterier som legges til grunn, vil det alltid kunne være en risiko for at skolene i enkelte tilfeller får en tildeling som er mindre enn de faktiske utgifter, mens det i andre tilfeller vil være omvendt. Men dette vil i så fall være likt for offentlige skoler og friskoler.

Departementet viser for øvrig til at heller ikke friskolenes øvrige tilskudd er direkte knyttet til faktiske utgifter på den enkelte skole. Grunnlaget for beregning av tilskudd til friskolene er basert på regnskapstall fra kommuner og fylkeskommuner innrapportert i KOSTRA (SSB). Departementet legger til grunn at eventuelle skjevheter i både det ordinære tilskuddet og midlene til spesialundervisning vil variere mellom å slå positivt og negativt ut for friskolene.

3.5.2 Krav til likebehandling

Departementet mener at likebehandling er så sentralt at det bør lovfestes et krav om at kommunen likebehandler friskoler og offentlige skoler når det gjelder dekning av utgifter til spesialundervisning. De fleste høringsinstansene støtter forslaget om å innføre et overordnet krav om likebehandling og at det ikke fastsettes kriterier nasjonalt for hvordan utgiftsdekningen til spesialundervisning skal beregnes. Flere høringsinstanser etterspør likevel tydeligere føringer for hva som menes med likebehandling.

Med likebehandling mener departementet at kommunene og fylkeskommunene skal benytte de samme kriterier for tildeling av midler eller på annen måte sikre at friskolene ikke får dårligere utgiftsdekning enn de offentlige skolene. Hva som skal til for å oppfylle kravet til likebehandling, må vurderes konkret ut fra det tildelingssystemet som er etablert lokalt. Formålet med kravet er at friskolene skal få minst like mye midler som en offentlig skole ville fått for tilsvarende forhold, og at kommunen og fylkeskommunen heller ikke skal være forpliktet til å etablere bedre finansieringsordninger for friskolene enn for de offentlige skolene. Noen kommuner og fylkeskommuner har allerede i dag en tildelingsmodell som omfatter både de offentlige skolene og friskolene og som dermed ivaretar dette formålet. I andre kommuner har man en tildelingsmodell for de offentlige skolene som ikke uten videre lar seg overføre til friskolene. I slike tilfeller må den enkelte kommune eller fylkeskommune finne frem til tildelingskriterier som sikrer likebehandling. Departementet vil understreke at kravet om likebehandling er et minimumskrav og at kommunen og fylkeskommunen har lov til å gi friskolene bedre finansiering. Dersom grunnlaget for finansieringen til offentlige skoler og friskoler ikke enkelt lar seg sammenligne, må kommunene og fylkeskommunene ta høyde for en eventuell usikkerhet i sammenligningen. Det er kommunen eller fylkeskommunen som må godtgjøre at de kriteriene de benytter overfor friskolene, minst sikrer likebehandling.

Enkelte høringsinstanser har etterspurt hvordan kravet til likebehandling skal dokumenteres. Hvilken dokumentasjon som vil kunne vise hvordan tildelingen er beregnet og som dermed kan vise at likebehandling har skjedd, vil være avhengig av hva slags tildelingsmodell den enkelte kommune eller fylkeskommune har valgt. I noen tilfeller kan det være relativt enkelt å isolere tilskudd som er utbetalt til spesialundervisning, og regnskapet eller underlagsmateriale kan da være relevant dokumentasjon. I andre tilfeller vil midlene til de offentlige skolene være mer integrert i øvrige midler som overføres skolene, slik at regnskapsdokumentasjon er mindre relevant. Den enkelte kommune eller fylkeskommune må da finne andre måter å dokumentere at kravet om likebehandling er oppfylt. Det vil f.eks. være relevant med dokumentasjon som viser hvordan de offentlige skolene sikres midler til spesialundervisning og hvilke vurderinger og beregninger som er lagt til grunn for å sikre minst like god finansiering til friskolene. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å fastsette krav om hvordan likebehandling skal dokumenteres ettersom kommunene og fylkeskommunene har ulike tildelingsmodeller. Departementet understreker at det er den enkelte kommune eller fylkeskommune som må godtgjøre at kravet om likebehandling er oppfylt og som dermed må kunne fremlegge relevant dokumentasjon ved et eventuelt tilsyn.

En problemstilling som flere høringsinstanser peker på, er at friskoler kan ha elever fra flere kommuner eller fylkeskommuner og at dette kan komplisere beregningen av hvor mye midler friskolene skal få til spesialundervisning. Enkelte høringsinstanser mener at friskolene i noen tilfeller får bedre finansiering enn de offentlige skolene ved at de får midler fra flere kommuner, og at kommunen dermed bør ha innsyn i ressurssituasjonen knyttet til elever fra andre kommuner. Departementet ser at det i noen tilfeller kan komplisere tildelingen av midler til spesialundervisning at friskolene har elever fra flere kommuner. I hvilken grad dette faktisk vil føre til overfinansiering vil bero på om elevene har vedtak som kan oppfylles samlet og om kommunens kriterier for tildeling av midler er relatert til den enkelte elevs undervisningsbehov isolert sett. Etter departementets syn er det ingenting i veien for at kommunene tar hensyn til finansiering fra andre kommuner i tildeling av midler til spesialundervisning. Dette er dog under forutsetning at friskolen gis minst like god finansiering som en offentlig skole i kommunen i tilsvarende situasjon. En kommune kan dermed ikke finansiere spesialundervisningen i en friskole lavere enn i de offentlige skolene i kommunen fordi spesialundervisningen samorganiseres med en eller flere elever fra en annen kommune med mindre fordelaktige tildelingskriterier. Det er den enkelte kommune eller fylkeskommune som har ansvaret for å sikre likebehandling, og som må godtgjøre at en eventuell reduksjon på grunnlag av samorganisering ikke medfører lavere finansiering av friskolen sammenlignet med de offentlige skolene i kommunen. Departementet vil dessuten understreke at det i så fall må være faktisk samorganisering. Foruten gjennom sakkyndig vurdering og enkeltvedtak om spesialundervisning, kan ikke kommunene og fylkeskommunene styre hvordan friskolene organiserer opplæringen.

For å finne frem til hensiktsmessige løsninger lokalt, er det viktig med et godt samarbeid mellom kommuner, fylkeskommuner og friskoler. Kommunene, fylkeskommunene og friskolene er alle profesjonelle aktører som er betrodd en viktig samfunnsoppgave. Departementet legger til grunn at aktørene har en felles interesse i å samarbeide, og at det ikke er nødvendig å pålegge aktørene å utveksle relevant informasjon. Etter departementets vurdering vil det verken være nødvendig eller hensiktsmessig å dele opplysninger om personlige forhold for å kunne se ressurssituasjonen i tilknytning til elever fra flere kommuner i sammenheng. Departementet anser det derfor heller ikke nødvendig å lovfeste unntak fra taushetsplikten.

En annen problemstilling som tas opp i høringen, er tilfeller der gjennomføringen av spesialundervisning blir ekstra kostnadskrevende fordi den krever fysisk tilrettelegging eller leie av tilleggsrom eller lignende. Det pekes på at dette særlig er en problemstilling for små friskoler. Departementet forutsetter at alle skoler har lokaler som er egnet til skolevirksomhet, noe som også innebærer mulighet for spesialundervisning. Det er dermed ikke slik at utgifter til grupperom er direkte relatert til én enkeltelevs spesialundervisning. Etter departementets syn kan særskilte kostnader i enkelttilfeller være en aktuell problemstilling for både offentlige skoler og friskoler. Departementet anser ikke at det er grunnlag for at dette løses særskilt for friskolene. Hvordan og i hvilken grad særskilte utgifter skal dekkes, vil bero på hvordan tildelingskriteriene til den enkelte kommune eller friskole er utformet. Det avgjørende vil etter forslaget være om friskolene likebehandles med de offentlige skolene.

3.5.3 Krav til at utgiftsdekningen er relatert til antall elever med spesialundervisning

I høringen understreket departementet at kommunenes og fylkeskommunenes tildeling av midler til friskolene må være relatert til antall elever med spesialundervisning. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter at tildelingen må relateres til antall elever med spesialundervisning. Særlig friskolene og friskoleorganisasjonene understreker viktigheten av dette. Samtidig er det noen høringsinstanser som peker på at enkelte kommuner og fylkeskommuner i dag har tildelingssystemer til de offentlige skolene som er basert på det totale elevtallet i skolene. I høringen etterspørres det om forslaget om likebehandling betyr at kommuner og fylkeskommuner må endre sine tildelingssystemer for offentlige skoler.

Dersom midler til spesialundervisning tildeles per elev ut fra det totale elevtallet i en skole, vil dette innebære at skoler med høy andel elever med spesialundervisning får forholdsvis lavere finansiering enn skoler med lav andel elever med spesialundervisning. For små skoler med høy andel elever med spesialundervisning, kan dette være svært uheldig. Generelt er det en noe høyere andel elever med spesialundervisning i friskoler enn i offentlige grunnsskoler, og enkelte små friskoler har en særlig høy andel elever med spesialundervisning. En modell der tildelingen utelukkende skjer på grunnlag av antall elever i skolen totalt, vil dermed kunne innebære en forskjellsbehandling i disfavør av enkelte friskoler. For å sikre reell likebehandling av friskolene, mener departementet at det må kreves at tildelingen til friskolene er relatert til antall elever med spesialundervisning.

Samtidig vil departementet understreke at det ikke kreves at kommuner og fylkeskommuner må tildele midler til de offentlige skolene ut fra antall elever med spesialundervisning. Ved tildeling av midler til de offentlige skolene har kommunene og fylkeskommunene andre mekanismer for å sikre at skolene får tilstrekkelige midler ettersom de finansierer hele skolens virksomhet. Det er dermed ikke gitt at det vil være uheldig for de offentlige skolene at midlene tildeles ut fra det totale elevtallet. At friskoler og offentlige skoler skal likebehandles, betyr ikke at det alltid må benyttes likt system for tildeling. Å ha ett system for tildeling av midler til spesialundervisning, vil muligens være den enkleste måten å oppnå likebehandling, men kommunen og fylkeskommunen kan også sikre likebehandling på andre måter. Som omtalt i punkt 3.5.2 er det den enkelte kommune eller fylkeskommune som må godtgjøre at kravet til likebehandling oppfylles.

I høringen pekes det på at kravet om at tildelingskriteriene skal være relatert til antall elever med spesialundervisning, ikke fremkommer av selve lovteksten. Departementets vurdering er at dette følger forutsetningsvis av at kravet om likebehandling knytter seg til dekning av utgifter til spesialundervisning, og dessuten at en tildeling ut fra det totale elevtallet i realiteten vil være en forskjellsbehandling av skoler med høy andel elever med spesialundervisning. Departementet ser likevel behovet for at dette prinsippet tydeliggjøres og foreslår at det tas inn i loven at tildelingskriteriene må relateres til antall elever med spesialundervisning.

3.5.4 Organisering av spesialundervisning i friskoler

Enkelte friskoler og friskoleorganisasjoner gir i høringen utrykk for at friskolene i noen tilfeller blir underfinansiert ved at finansieringen tar utgangspunkt i at undervisningen skal foregå i grupper, mens den i realiteten må gjennomføres som eneundervisning fordi det ikke er andre elever med tilsvarende behov. KS på sin side uttrykker bekymring for omfanget av spesialundervisning i friskoler og at spesialundervisning gis som eneundervisning.

Departementet vil innledningsvis understreke at inkludering er et grunnleggende prinsipp i norsk skole. Det er viktig at skolene tilpasser opplæringen til elevens behov og tidlig setter inn tiltak innenfor den ordinære opplæringen når det er behov for det. Opplæringen skal ivareta ulike behov og favne alle elever. Spesialundervisning skal bare benyttes dersom tilpasninger innenfor det ordinære opplæringstilbudet ikke er tilstrekkelig til å gi elevene tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Videre er det viktig at spesialundervisningen gjennomføres på en måte som gjør at eleven i størst mulig grad kan være en del av et inkluderende læringsmiljø. For å ivareta disse hensynene, skal den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT) i kommunen eller fylkeskommunen blant annet vurdere om en elev kan gis hjelp innenfor det ordinære opplæringstilbudet og hva slags opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud. Til disse vurderingene trengs kjennskap til både elevens behov og til skolen hvor eleven går. Dette fordrer en tett dialog mellom PPT, eleven og foreldrene og den enkelte skole. Departementet har forståelse for at det kan være noe mer krevende å få til slik dialog med friskoler enn med kommunens egne skoler, men understreker at PPT har samme ansvar overfor elever i friskoler, som elever i offentlige skoler, både når det gjelder systemrettet arbeid og utarbeidelsen av sakkyndige vurderinger.

Et enkeltvedtak om spesialundervisning er rettslig bindende for skolene, og en friskole står dermed ikke fritt til å organisere spesialundervisningen på en annen måte enn det som er fastsatt i vedtaket. Samtidig vil ofte et vedtak kunne oppfylles på ulike måter, og skolene må bruke sitt pedagogiske skjønn i vurderingen av hvordan vedtaket skal oppfylles i praksis. Departementet vil understreke viktigheten av tett dialog mellom PPT og skolen slik at vedtaket blir et egnet styringsverktøy for hvordan den aktuelle skolen i praksis kan ivareta elevens behov for opplæring og inkludering. Departementet viser også til at tilbudet om spesialundervisning så langt som mulig skal utformes i samarbeid med eleven og foreldrene til eleven. Dersom friskolene mener det er nødvendig at spesialundervisningen gjennomføres på måter som er mer kostnadskrevende enn det som er lagt til grunn i vedtaket, er det opp til den enkelte friskole å godtgjøre dette overfor kommunen eller fylkeskommunen. Hvorvidt dette skal få betydning for beregningen av utgiftsdekningen, må vurderes konkret og vil blant annet bero på om kommunen eller fylkeskommunen har kriterier hvor organiseringen er tillagt betydning.

3.5.5 Tilsyn med dekning av utgifter til spesialundervisning

Departementet foreslo i høringen at det ble tatt inn en hjemmel i friskoleloven for fylkesmannen til å føre tilsyn med kravet om dekning av utgifter til spesialundervisning. I høringen stilles det spørsmål ved om tilsynsmyndigheten bare skal gjelde kravet til likebehandling, og det tas til orde for at denne begrensningen presiseres i tilsynshjemmelen. Kravet som departementet foreslår, innebærer at kravet til kommunen og fylkeskommunen når det gjelder dekning av utgifter til spesialundervisning, er at friskolene skal likebehandles med de offentlige skolene. Det er dermed oppfyllelsen av kravet til likebehandling som tilsynsmyndigheten kan overprøve. Som nevnt i punkt 3.5.3 foreslår departementet at det tas inn i lovteksten at tildelingskriteriene må relateres til antall elever med spesialundervisning. Fylkesmannen vil også kunne overprøve om denne delen av kravet er oppfylt. Departementet finner ikke grunn til å begrense ordlyden i § 7-2 til å gjelde likebehandling, da fylkesmannen også skal kunne føre tilsyn med at kommunen og fylkeskommunen oppfyller øvrige plikter etter friskoleloven § 3-6, som f.eks. plikt til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning.

Utdanningsdirektoratet og flere fylkesmenn etterspør hvordan det i tilsyn skal kontrolleres om kravet til likebehandling er oppfylt. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 3.5.3 om hva som ligger i kravet til likebehandling og hvordan dette kan dokumenteres. Det vil være opp til den enkelte kommune og fylkeskommune å godtgjøre at kravet til likebehandling er oppfylt. Fylkesmannens vurdering i tilsynet må knytte seg til om de kriteriene som er lagt til grunn, er egnet til å likebehandle friskoler og offentlige skoler. Departementet understreker at det ikke er ment som en klageordning der fylkesmannen selv skal kunne finne frem til riktig økonomisk oppgjør. Fylkesmannens oppgave i tilsynet vil være å avdekke om friskolene forskjellsbehandles i negativ forstand. I slike tilfeller skal tilsynsmyndigheten pålegge den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen å rette forholdet.

Departementet vil for øvrig vise til at forslaget til tilsynshjemmel gjelder kommunens plikter etter friskoleloven § 3-6. Tilsynshjemmelen er dermed ikke ment å omfatte tilsyn med finansieringsplikten som Fylkesmannen i Oslo og Akershus har overfor elever ved norske skoler i utlandet, jf. § 3-6 andre ledd tredje punktum. Finansieringen av spesialundervisningen til elever ved norske skoler i utlandet er en oppgave som er delegert fra departementet, og hvor oppfyllelsen dermed kan følges opp på andre måter enn gjennom tilsyn.

I friskoleloven § 3-6 er det fastsatt at departementet i tvilstilfeller avgjør hvem som er ansvarlig for kostnadene. Med «tvilstilfeller» siktes det til tilfeller hvor det er tvil om hvilken kommune eller hvilket fylke som er elevens hjemkommune eller hjemfylke, jf. Ot.prp. nr. 33 (2002–2003). Bestemmelsen gir derimot ikke departementet (fylkesmannen) hjemmel til å ta stilling til størrelsen på refusjonen ved uenighet mellom kommunen eller fylkeskommunen og friskolen. For å klargjøre at det ikke siktes til tvilstilfeller om størrelsen på refusjon, foreslår departementet at det presiseres i § 3-6 at det gjelder tvil om hvilken kommune eller fylkeskommune som skal regnes som hjemkommune eller hjemfylke og som dermed vil være økonomisk ansvarlig overfor friskolen. I høringen er det stor enighet om denne presiseringen.

3.5.6 Andre forhold

Tilskuddet til friskolene er basert på gjennomsnittlige driftsutgifter per elev i offentlig skole. Kostnader til spesialundervisning trekkes fra tilskuddsgrunnlaget fordi det er kommunene som har utgiftene til spesialundervisning også for elever ved friskoler. KFF og Opdøl Montessoriskole AS gir i sine høringsuttalelser uttrykk for at uttrekket til spesialundervisning er for høyt og at friskolene dermed får for lavt tilskudd til ordinær opplæring. Departementet er kjent med at enkelte friskoler og friskoleorganisasjoner mener at uttrekket til spesialundervisning er for høyt. I Prop. 84 L (2014–2015) har departementet varslet en gjennomgang av dette uttrekket. Departementet har gått gjennom uttrekket. En eventuell endring av nivået på uttrekket vil ha en kostnadsside og eventuelt måtte vurderes i forbindelse med de årlige budsjettprosesser.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at det er behov for en gjennomgang av ordningen med spesialundervisning generelt. Det vises i denne sammenheng til at departementet vil sette ned en ekspertgruppe som skal foreslå konkrete tiltak for bedre opplæring for elever som trenger ekstra støtte. Det overordnede målet med ekspertgruppens arbeid er å bidra til at barn og unge som har behov for tilrettelagte tiltak, herunder spesialundervisning, får et pedagogisk og spesialpedagogisk tilbud av høy kvalitet og opplever økt inkludering i barnehage og skole. Ekspertgruppens arbeid skal gi nasjonale og lokale myndigheter og aktører et grunnlag for å velge de best egnede inkluderende virkemidlene og tiltakene. Ekspertgruppen skal legge til rette for møteplasser og involvering av relevante parter. Tiltaket er nærmere omtalt i Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen.

3.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at det i friskoleloven § 3-6 innføres et krav om at kommuner og fylkeskommuner skal likebehandle friskoler og offentlige skoler når det gjelder å dekke utgifter til spesialundervisning. Departementet foreslår videre at det innføres krav om at beregningen av midler må være relatert til antall elever med spesialundervisning, og at det dermed ikke er tillatt med tildelingsmodeller som utelukkende tar utgangspunkt i det totale elevtallet ved en friskole.

Departementet foreslår videre at det presiseres i friskoleloven § 3-6 andre ledd fjerde punktum at departementet i tvilstilfeller avgjør hvilken kommune eller fylkeskommune som er ansvarlig for kostnadene og ikke om det foreslåtte kravet om likebehandling er oppfylt.

Departementet foreslår også at det i friskoleloven § 7-2, se nærmere under kapittel 4 nedenfor, tas inn en hjemmel for fylkesmannen til å føre tilsyn med kommunens og fylkeskommunens plikt til å dekke utgifter til spesialundervisning for elever i friskoler, jf. friskoleloven § 3-6 andre ledd.