4 Endringer i bestemmelser som gjelder endring av eiendomsforhold etter matrikkellova og plan- og bygningsloven

4.1 Oversikt over gjeldende rett

I forbindelse med forvaltningsreformen i 2010 ble overføring av veimyndighet gitt unntak for dokumentavgift gjennom en endring i veglova § 52 andre ledd. Omregistrering i grunnboka eller matrikkelen i forbindelse med overføring av veimyndighet skal skje ved navneendring. Registrering og tinglysning av offentlig vei er regulert i matrikkellova § 24 fjerde ledd. Det følger her at i saker som gjelder grunnen til offentlig vei eller jernbane, skal tinglysning bare skje når det kreves særskilt. Staten, statsforetak, fylkeskommune og kommune kan i saker som gjelder arealoverføring eller opprettelse av ny matrikkelenhet stadfeste eiendomsretten gjennom egenerklæring for eierskap som skal brukes til offentlig vei eller jernbane. I praksis er hovedregelen at offentlig veigrunn ikke tinglyses, men kun registreres i matrikkelen. Slik er det også for fylkesveiene. For fylkesveier er normalt fylkeskommunen registrert som aktuell eier (AE) i matrikkelen, men i praksis er det også noen tilfeller der fylkesveien ikke er registrert i matrikkelen, er registrert med fiktive (ikke reelle) grenser, eller er registrert på feil eier eller hjemmelshaver.

For fylkesveier er normalt Statens vegvesen ved regionene registrert som eiers kontaktinstans (KE). Ved opphør av den felles veiadministrasjonen må Statens vegvesen fjernes som kontaktinstans. I arbeidet med å utrede lovforslagene knyttet til overføringen av veiadministrasjonen forespurte Statens vegvesen Kartverket om en slik endring kan gjennomføres av Kartverket som en massivregistrering. Etter gjeldende regelverk har ikke Kartverket hjemmel til å gjøre slike endringer i matrikkelen uten fullmakt fra kommunen som er lokal matrikkelmyndighet eller etter særskilt forskrift.

I en del tilfeller inngår riks- og fylkesvei i samme matrikkelenhet. For å dele matrikkelenheten kreves i dag søknad etter byggesaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven, jf. § 20-1 første ledd bokstav m og § 20-2 første ledd.

4.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet foreslo departementet en løsning som gir Kartverket mulighet til å gjøre endringer i matrikkelen uten fullmakt fra kommunene. Den foreslåtte løsningen var å klargjøre dette i Kommunal- og moderniseringsdepartementets hjemmel til å fatte enkeltvedtak og administrative avgjørelser om føringen av matrikkelen, jf. § 22 sjuende ledd. Kartverket vil på denne måten kunne få delegert hjemmel til å gjøre endringer i matrikkelen knyttet til overføringen av fylkesveiadministrasjonen fra Statens vegvesen til fylkeskommunen.

Når det gjelder spørsmålet om deling av matrikkelenheter mellom riks- og fylkesveier, vurderte departementet i høringsbrevet at effektivitetshensyn taler for at for unntak fra søknadsplikten etter § 20-1 første ledd bokstav m og § 20-2 første ledd i tilfeller der skjer endring i hvilken myndighet som administrerer offentlige veier. Unntaket ble foreslått tatt inn som et tillegg i plan- og bygningsloven § 20-5 om tiltak som er unntatt fra søknadsplikt.

4.3 Merknader fra høringsinstansene

Av høringsinstansene har Kartverket, Hedmark fylkeskommune og Rogaland fylkeskommune uttalelser til de foreslåtte endringene. Høringsuttalelsene fra de to fylkeskommunene er overordnede og går ut på at det er viktig at registreringen er riktig og kan gjøres på en mest mulig effektiv måte.

Til endringene i matrikkellova uttaler Kartverket at det er av den oppfatning at offentlige registre bør rendyrkes i den forstand at eieropplysninger knyttet til eiendom registreres ett sted, i ett register. Unntaksbestemmelsen i matrikkellova § 24 fjerde ledd gir imidlertid hjemmel til ikke å tinglyse grunn som skal benyttes til offentlig vei eller jernbane, med den konsekvens at eieropplysninger for ikke-tinglyst grunn føres i matrikkelen og ikke i grunnboka. Kartverket mener at matrikkellova § 24 fjerde ledd bør oppheves. En oppheving vil komplementere grunnboka, og publikum vil kunne hente samme informasjon om alle eiendommer samme sted. Matrikkellova kategoriserer iht. § 5 matrikkelenheter etter matrikkelenhetstype, men ikke formålet med hva matrikkelenheten er eller hva den anvendes til, for eksempel veigrunn. Dette tilsier etter Kartverkets syn at registrering av eierskap til veigrunn bør underlegges samme regelverk som for eierskap for øvrig grunn. For å sikre en ensartet matrikkel i samsvar med matrikkellovas formålsbestemmelse er det viktig i størst mulig grad å unngå slike unntaksbestemmelser som den foreslåtte, som kan gi utfordringer for kommunene som lokal matrikkelmyndighet i saker de ikke nødvendigvis ofte er i befatning med. Slike særhensyn kan videre skape utfordringer i forbindelse med at prosesser etter plan- og bygningsloven og matrikkellova i økende grad digitaliseres.

Til endringene i plan- og bygningsloven uttaler Kartverket at gjeldende § 20-5 tredje ledd i plan- og bygningsloven legger til grunn at nye matrikkelenhetsgrenser skal være entydig fastsatt i plan eller i vedtak etter inndelingsloven. Et tilsvarende krav om entydig fastsatte nye grenser må også stilles i saker hvor ansvar for administrasjonen av offentlige veier endres. I tillegg må bestemmelsen presiseres til kun å gjelde ved endring av administrasjon av offentlige veier hvor grunnen eies av det offentlige. Årsaken til dette er at definisjonen av offentlig vei iht. veglova § 1 ikke berører eierskapet til grunnen veien ligger på, kun at veien er åpen for allmenn ferdsel og vedlikeholdes av det offentlige. Kartverket påpeker at grunnen til offentlig vei ikke alltid er i offentlig eie, særlig kommunale veier. Oppretting av nye matrikkelenheter forutsetter at det er gjennomført oppmålingsforretning etter matrikkellova. Dersom dette forholdet ikke presiseres, kan det være til hinder for oppretting av ny veigrunn.

4.4 Departementets vurderinger

Kartverket har ikke hatt merknader til forslaget til endring i matrikkellova § 22 sjuende ledd, men har i stedet fremmet at særregelen om registrering og tinglysning av de offentlige veiene i loven § 24 fjerde ledd bør oppheves. Til dette bemerker departementet at bestemmelsen i § 24 fjerde ledd har bakgrunn i hvordan offentlig veigrunn skulle registreres før og etter delingsloven ble iverksatt i 1980. Før delingsloven ble vedtatt, skulle ikke offentlig veigrunn (med unntak av i byene, der den dagjeldende bygningsloven gjaldt) verken fradeles/skylddeles eller føres i grunnbok eller i datidens matrikkel. «Norges matrikkelen» skulle bare inneholde eiendommer som skulle skattlegges. Ettersom offentlige veier ikke skulle skattlegges, var det klare regler om at offentlige veier ikke skulle registreres i matrikkelen, ei heller i pantebok/grunnbok. Etter at delingsloven ble satt i kraft i 1980, fikk Norge for første gang en landsomfattende lov som bestemte at alle eiendommer – også veigrunn – skulle fradeles og registreres som egne eiendommer. Det var ikke lenger skatt og skylddeling som var i fokus, men en samlet oversikt over alle eiendommer.

Det at offentlige veier fram til 1980 bevisst var holdt utenfor matrikkel og grunnbok, skapte store utfordringer når disse veieiendommene nå skulle inn i de offentlige registrene. Det ble derfor allerede i 1981, foretatt endringer både i delingsloven, panteloven og tinglysingsloven, for å lette på dette arbeidet. Departementet viser her til Ot.prp. nr. 48 (1980–81) der departementet drøfter og konkluderer med at veigrunn og andre typer offentlig eiendom som det ikke blir stiftet pant i, kun bør registreres i GAB (Grunn- Adresse- og Bygningsregister) og ikke i grunnbøkene. Når det gjaldt fradeling og registrering av eksisterende gammel veigrunn, foreslo departementet en ordning med at bl.a. veimyndighetene kan benytte seg av en egenerklæring av eiendomsretten til offentlig vei, mot at veimyndigheten ble erstatningsansvarlig dersom dette påførte noen tap. Se Ot.prp. nr. 48 (1980–81) kapittel 3.3.2.

Kartverkets skjema for egenerklæring av eierskap til offentlig vei benyttes også i dag når nye veigrenser skal matrikkelføres. I oversendelsen til kommunen vedlegges egenerklæringen om eierskap og en protokoll og oppmålingsdata fra oppmålingsforretningen.

I forarbeidene til matrikkellova er det påpekt at funksjonsdelingen mellom matrikkelen og grunnboka måtte bli tydeligere. Matrikkelen skal være det sentrale eiendomsregisteret, mens grunnboka skal være et rettighetsregister. I NOU 1999: 1 Lov om eiendomsregistrering mente lovutvalget at særordningen hadde fungert bra og så det som hensiktsmessig at særordningen også ble videreført i matrikkelloven, jf. § 24 fjerde ledd.

Departementet mener særordningen for de offentlige vegene er nødvendig. En eventuell oppheving av § 24 fjerde ledd vil påføre veimyndighetene et betydelig merarbeid. Departementet deler Kartverkets prinsipielle synspunkt om en ensartet og mest mulig ajourført matrikkel, men mener at en oppheving av matrikkellova § 24 fjerde ledd ikke vil bidra til dette. Departementet går etter dette videre med forslaget til endringer i matrikkellova § 22 sjuende ledd, i samsvar med høringsforslaget.

Når det gjelder Kartverkets merknader til endringene i plan- og bygningsloven § 20-5 tredje ledd, ønsker Kartverket en presisering om at unntakshjemmelen kun skal gjelde ved endring av administrasjon av offentlige veier hvor grunnen eies av det offentlige. Departementet vurderer det slik at dette kan ivaretas i forslaget til endringer i § 20-5 tredje ledd med følgende tilleggsformulering: «(…) når eksisterende matrikkelenhet registrert som offentlig vei skal deles (…)».

Kartverket har for øvrig uttalt at det entydig bør gå fram hvor de nye grensene skal gå når ansvar for administrasjon av offentlige veier skal endres. Til dette vil departementet bemerke at når det fattes vedtak om omklassifisering av veier, følger det som regel ved kartvedlegg som viser hvilke strekninger som skal omklassifiseres. Når en matrikkelenhet skal deles i to fordi en del inngår i en fylkesvei og en annen del inngår i riksvei (typisk i kryss mellom riks- og fylkesvei), forutsettes det at veimyndighetene er enige om grensen mellom veitypene. Hva som skal være riksvei og hva som skal være fylkesvei følger av klassifisering av veiene. Det er ikke behov for å avgjøre grensen mellom fylkesvei og riksvei gjennom en delingssak. Ny eiendomsgrense mellom de to veieierne fastsettes under oppmålingsforretningen, for deretter å registreres i matrikkelen. Til Kartverkets merknad om at det er behov for en presisering av at oppretting av nye matrikkelenheter forutsetter at det er gjennomført oppmålingsforretning, vil departementet bemerke at lovendringen er avgrenset til å gjelde unntak fra søknadsplikten iht. plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav m). Lovendringsforslaget endrer ikke på bestemmelsene i matrikkelloven med tanke på oppmålingsforretning og matrikkelføring. Departementet har derfor ikke sett behov for å ta dette med i lovteksten.

I arbeidet med forslag til endringer i plan- og bygningsloven § 20-5 tredje ledd, har departementet ut over dette kommet til at bestemmelsen bør gis en bedre lovteknisk utforming i det endelige lovforslaget, som gjør bestemmelsen mer lesevennlig og tilgjengelig for rettsanvenderen.