6 Overgangsbestemmelser ved overføring av fylkesveiadministrasjon fra Statens vegvesen til fylkeskommunene

6.1 Hovedinnhold og innledende vurderinger

Departementet vurderte i høringsbrevet at slik den felles veiadministrasjonen er regulert i veglova og forskrifter til loven, jf. oversikten i kapittel 3.1, er det behov for overgangsbestemmelser på visse områder for å sikre en hensiktsmessig regulering av overføringen fra staten til fylkeskommunene. Departementet foreslo en egen lov om overgangsbestemmelser, med en formålsbestemmelse (§ 1), en bestemmelse om overføring av ansatte i Statens vegvesen til fylkeskommunene (§ 2), en bestemmelse om overføring av rettigheter og forpliktelser knyttet til avtaler, deling og oppfølging av avtaler (§ 3) og en bestemmelse om overføring av arkiverte dokumenter om fylkesvei fra Statens vegvesen til fylkeskommunen (§ 4).

Høringsinstansenes uttalelser knytter seg til forslaget til §§ 2, 3 og 4 i overgangsloven. De fleste av fylkeskommunene, KS og enkelte andre høringsinstanser har i tillegg til dette merknader til den økonomiske overføringen fra staten til fylkeskommunene for denne delen av regionreformen. Dette er behandlet nærmere i kapittel 6.2, 6.3 og 6.4.

I den lovtekniske gjennomgangen av lovforslaget har Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling fremholdt at det er uheldig å gi en egen lov om overgangsbestemmselser, ettersom bestemmelsene som foreslås er av midlertidig karakter. Departementet legger dette til grunn i det endelige lovforslaget, og foreslår at overgangsbestemmelsene som ble foreslått som §§ 2-4 i en egen lov istedet tas inn i del VII i endringsloven, sammen med ikrafttredelsesbestemmelsen. Dette er en teknisk endring som ikke endrer bestemmelsenes formelle status. Basert på den lovtekniske vurderingen, legger også departementet opp til overgangsbestemmelser med en noe annen oppbygning enn det som ble foreslått i høringen. Det er i den endelige utformingen dessuten tatt inn enkelte endringer av språklig art.

6.2 Avtalebasert overføring av ansatte

6.2.1 Oversikt over gjeldende rett

Arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse er regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 16. Vilkårene for virksomhetsoverdragelse fremgår av § 16-1 første ledd. Av bestemmelsen følger det at kapittel 16 kommer til anvendelse ved overdragelse av en virksomhet eller del av virksomhet til en annen arbeidsgiver. Med overdragelse menes overføring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen.

Statens vegvesen har i rapporten Fra sams og samling vurdert om bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse kommer til anvendelse ved overføringen av fylkesveiadministrasjonen til fylkeskommunene. Slik Statens vegvesen har arbeidet med fylkeveiene er det lagt til grunn at bare noen få prosjekter er organisert som selvstendige enheter som beholder sin identitet etter overføringen. Det nærmere arbeidet med å avklare hvilke ansatte dette gjelder pågår i Statens vegvesen. Ved overdragelsen av disse prosjektene, vil de ansatte det gjelder i Statens vegvesen ha rettigheter og plikter iht. arbeidsmiljøloven kapittel 16.

De aller fleste av de om lag 4 000 ansatte i Statens vegvesen som har arbeidet med fylkesveioppgaver, har etter gjeldende rett ikke en lovregulert rettighet til å følge stillingen når staten skal inngå avtaler med fylkeskommunene om overføring av ansatte, tilsvarende de som gjelder etter arbeidsmiljøloven kapittel 16.

Tilsetting av ansatte i offentlig sektor skal iht. gjeldende rett skje etter reglene om offentlig kunngjøring av stilling og kvalifikasjonsprinsippet. For statlig sektor er kvalifikasjonsprinsippet lovfestet i statsansatteloven § 3 (og også i opplæringslova § 10-5). For fylkeskommunal og kommunal sektor er kvalifikasjonsprinsippet ulovfestet, se bl.a. Sivilombudsmannens uttalelse i SOM-2016-2418.

I statsforvaltningen er det langvarig praksis for at ansatte som ser sine stillinger eller sitt arbeidsområde ført ut av staten har rett til å reservere seg. Etter langvarig praksis i staten har ansatte som benytter reservasjonsretten krav på oppsigelse fra statlig arbeidsgiver dersom hele virksomheten føres ut. Når derimot en del av virksomheten fremdeles blir igjen i staten, medfører reservasjonsretten i staten at den ansatte opprettholder sitt arbeidsforhold i den statlige virksomheten. Dette innebærer i praksis at den ansatte får en valgrett. Statens vegvesen vil i slike tilfeller måtte vurdere om den ansatte kan omplasseres til en passende stilling eller om det kan bli behov for oppsigelse iht. statsansatteloven § 19 og reglene om annen passende stilling i virksomheten. I tillegg kommer bestemmelser om fortrinnsrett til ny ansettelse i staten etter statsansatteloven § 24.

Ved ansattes skifte av arbeidsgiver innenfor offentlig sektor er overføring av pensjonsrettigheter regulert av en egen avtale om overføring og samordning av pensjonsrettigheter, inngått mellom Statens pensjonskasse og andre leverandører av offentlige tjenestepensjonsordninger i norske kommunale pensjonskasser, livsforsikringsselskap og lovfestede pensjonsordninger. I henhold til avtalen fordeles pensjonskostnadene mellom pensjonsordningene gjennom egne refusjonsregler. Når den ansatte går av med pensjon, regnes pensjonen ut etter den samlede opptjeningstiden og utbetales etter reglene som gjelder i den ordningen vedkommende sist var medlem av. Opptjeningstiden i Statens pensjonskasse blir refundert til den fylkeskommunale pensjonsordningen når samlet pensjon skal utbetales fra denne pensjonsordningen. Overføringsavtalen sikrer at ansatte som har vært medlem av flere tjenestepensjonsordninger, får pensjon som om de hele tiden har vært medlem av en og samme pensjonsordning.

6.2.2 Forslaget i høringsbrevet

Bestemmelsen om ansatte i overgangsloven ble foreslått å gjelde ansatte som ikke fra før er omfattet av vilkårene for virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven i henhold til § 16-1 (1). Bestemmelsen var utformet med det utgangspunkt at slike ansatte kan følge oppgaver over i fylkeskommunene etter nærmere avtale mellom staten og fylkeskommunene. Avtalene skal ta utgangspunkt i fylkeskommunenes behov og hensynet til de ansatte det gjelder. Det ble foreslått en bestemmelse som sier at ved ansettelse i en fylkeskommune iht. avtale med staten, gjelder ikke regler om offentlig kunngjøring av stilling og kvalifikasjonsprinsippet. Det ble videre foreslått en bestemmelse som sier at de ansatte som går over til en fylkeskommune iht. slik avtale skal ha de samme rettigheter og plikter som ved direkte anvendelse av reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven kapittel 16. Departementet presiserte i høringsbrevet at det ville ta endelig stilling til lovregulering av dette spørsmålet etter høringen. Det ble videre foreslått at Kongen i statsråd blir gitt hjemmel til å fastsette forskrift om hvordan overføring av ansatte i Statens vegvesen skal skje dersom det ikke blir enighet mellom staten og fylkeskommunene.

6.2.3 Merknader fra høringsinstansene

Naturviterne kommenterer at etter deres vurdering kan også ansatte som arbeider med drift av fylkesvei være omfattet direkte av bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven kapittel 16. Forbundet mener også det burde legges inn en omtale av hvor stor del av stillingen som skal være knyttet til fylkesvei for at bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse gjelder direkte.

Tekna er positive til at det er lagt til grunn at ansatte som ønsker det og ikke omfattes av vilkårene for virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven skal kunne følge oppgavene over til en fylkeskommune. Maskinentreprenørenes Forbund uttaler at det forutsetter at overføringen av kompetanse, for å ivareta og videreføre oppgavene som Statens vegvesen i dag løser for fylkeskommunene, gjøres på en så trygg og tillitsvekkende måte som mulig. Kompetanseflytting kan ha uheldige sider og føre til at personell med særskilt spisskompetanse velger å søke seg til andre oppgaver. KS og fylkeskommunene Rogaland, Troms, Vest-Agder og Vestfold forutsetter i sine uttalelser at reguleringen av de ansatte skal være tilpasset fylkeskommunenes organisasjonsplan og kompetansekrav. Nordland fylkeskommune støtter at overføringen av ansatte fra Statens vegvesen til fylkeskommunen skal ta utgangspunkt i fylkeskommunenes behov og hensynet til de ansatte det gjelder.

Statens vegvesen mener det er av avgjørende betydning for å få til en smidig overgang for ansatte i Statens vegvesen at det gis et tydelig unntak fra de ulovfestede reglene om offentlig kunngjøring av ledige stillinger og kvalifikasjonsprinsippet. KS er enig i behovet for en egen bestemmelse som sikrer en avtalt fortrinnsrett for ansatte i Statens vegvesen til ansettelse i fylkeskommunen. Fylkeskommunene Møre og Romsdal, Nordland, Rogaland, Vest-Agder, Vestfold og Troms uttaler at de er enige i eller ser behovet for en overføringslov som sikrer en avtalt fortrinnsrett for ansatte i Statens vegvesen til ansettelse i fylkeskommunen. Forbundet for Ledelse og Teknikk i Statens vegvesen mener det er helt nødvendig å lovregulere unntaket fra kvalifikasjonsprinsippet.

Når det gjelder rettighetsbestemmelsen i overgangsbestemmelsen om ansatte, støtter Statens vegvesen at det gis regler som ivaretar rettighetene til ansatte som i forbindelse med overføringene av fylkesveiadministrasjonen til fylkene får ansettelse i en fylkeskommune. Tekna er positiv til at de ansatte som går over til fylkeskommunene gjennom avtale skal ha de samme rettighetene og pliktene etter arbeidsmiljøloven kapittel 16. Hedmark fylkeskommune forutsetter at alle ansatte i Statens vegvesen gis like rettigheter og plikter i overgangen fra Statens vegvesen til fylkeskommunen.

KS og de fleste fylkeskommunene og fellesnemndene for de nye fylkene har merknader til spørsmålet om overføring av tariffbestemmelser for de ansatte fra Statens vegvesen som ansettes i en fylkeskommune. KS mener at dersom reglene for virksomhetsoverdragelse iht. arbeidsmiljøloven kapittel 16 skal gjøres gjeldende for den avtalebaserte fortrinnsretten, vil dette innebære administrative og økonomiske belastninger for fylkeskommunene med hensyn til forskjellige tariffsystemer. En slik regulering vil gi ansatte de individuelle rettighetene som følger av tariffavtaler med virkning fra og med overføringstidspunktet til de avløses av ny tariffavtale 1. mai 2020. Dette vil etter KS' vurdering kreve unødvendig store ressurser for en så kort periode, herunder to parallelle lønnssystemer, mv. KS viser til at Statens vegvesens forslag i rapporten Fra sams og samling ikke la opp til å gjøre denne delen av reglene for virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven gjeldende for ansatte fra Statens vegvesen som ansettes basert på avtale. Alle fylkeskommunene og fellesnemndene for nye fylkeskommuner som har uttalt seg om dette spørsmålet, bortsett fra Trøndelag fylkeskommune, viser i sine uttalelser enten direkte til KS' vurdering eller har lignende uttalelser om at det ikke må legges opp til en ordning på dette området som pålegger fylkeskommunene unødvendige kostnader til å administrere forskjellige tariffsystemer. Også flere av fylkeskommunene viser til forslaget til Statens vegvesen, som ikke la opp til at de ansatte fra Statens vegvesen skulle få overført eget tariffsystem ved ansettelse i en fylkeskommune. Av disse påpeker eksempelvis Rogaland fylkeskommune og Troms fylkeskommune i sine uttalelser at hovedintensjonen med forslaget må være å sikre at de ansatte beholder sine individuelle lønnsvilkår, mv. ved overføringen og å gjøre overføringen av personale så smidig som mulig. Fylkeskommunene viser her til det opprinnelige forslaget til Statens vegvesen i rapporten Fra sams og samling og mener man bør unngå henvisningen til arbeidsmiljøloven kapittel 16 i overførgangsloven.

Trøndelag fylkeskommune viker fra de andre fylkeskommunenes uttalelser ved at den støtter forlaget på tariffområdet, slik at de ansatte som overføres går inn i Hovedtariffavtalen fra 1.5.2020. Trøndelag fylkeskommune forutsetter imidlertid at alle merkostnader til fylkeskommunene i forbindelse med overføringen dekkes av staten.

Flere av fylkeskommunene legger i sine uttalelser til grunn at pensjonsavtalene løser spørsmålet om overgangen mellom pensjon fra staten til fylkeskommunale pensjonsordninger. Forbundet for Ledelse og Teknikk i Statens vegvesen forutsetter at opptjeningstiden i Statens pensjonskasse likestilles med KLP eller annen pensjonsordning i fylket, uavhengig av alder, og at den ansatte ikke taper pensjonsrettigheter ved å skifte arbeidsgiver.

Til forskriftshjemmelen uttaler Tekna at de er positive til muligheten for regulering i forskrift dersom det ikke blir enighet mellom staten og fylkeskommunen i avtaleforhandlingene. Tekna understreker viktigheten av at en slik forskriftsregulering ikke går ut over stillingsvernet til de ansatte i Statens vegvesen eller fylkeskommunene.

6.2.4 Departementets vurderinger

Departementet bemerker at det ikke legges opp til å regulere ansatte som allerede er omfattet av bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse iht. arbeidsmiljøloven kapittel 16 i lovforslaget. Departementet gir derfor heller ikke nærmere føringer eller vurderinger om utvelgelsen eller behandlingen av de ansatte det gjelder i den nærværende proposisjonen. Slike spørsmål må vurderes og håndteres av de berørte partene.

Departementet legger til grunn at alle høringsinstansene som har uttalt seg om det er positive til at ansatte fra Statens vegvesen kan følge oppgaver over til en fylkeskommune etter nærmere avtale mellom staten og fylkeskommunene. Mange av høringsuttalelsene understreker behovet for lovregulering av muligheten for de ansatte til å gå over til en fylkeskommune basert på avtale, med en regulering som setter til side kvalifikasjonsprinsippet og reglene om offentlig kunngjøring av stillinger. Departementet deler disse vurderingene. Departementet merker seg at ingen av høringsinstansene har merknader som går imot denne delen av bestemmelsen om ansatte, og legger til grunn at forslaget kan legges fram uten endringer etter høringen.

Når det gjelder rettighetene til de ansatte som går over til en fylkeskommune i henhold til avtale mellom Statens vegvesen og fylkeskommunene, vurderer departementet høringsuttalelsene slik at ingen har gått imot at loven skal gi de ansatte fra Statens vegvesen de fleste av rettighetene som fremgår av arbeidsmiljøloven kapittel 16 ved ansettelsen i en fylkeskommune. Noen av instansene støtter forslaget eksplisitt, mens i andre uttalelser legges dette til grunn uten merknader. Departementet legger i tråd med dette til grunn at de ansatte fra Statens vegvesen som ansettes i en fylkeskommune skal ha lovregulerte rettigheter i endringsloven.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan reguleringen skal gjøres og hvilke rettigheter som skal gis i endringsloven, har flere fylkeskommuner pekt på det opprinnelige forslaget fra Statens vegvesen i rapporten Fra sams og samling. Disse fylkeskommunene uttaler at forslaget til bestemmelser om dette var regulert på en bedre måte i rapporten enn forslaget som ble sendt på høring. KS,de fleste fylkeskommunene og fellesnemndene er videre imot at fylkeskommunen skal være bundet av tariffavtalen som den tidligere arbeidsgiveren (Statens vegvesen) var bundet av, slik det er regulert i arbeidsmiljøloven § 16-2. Flere av disse høringsinstansene understreker at overføring av tariffavtaler ikke var en del av lovforslaget i rapporten.

Departementet har forståelse for at en regulering som ble foreslått i høringsbrevet vil kunne skape unødvendige administrative kostnader, særlig knyttet til tariffbestemmelsene i arbeidsmiljøloven § 16-2 (2). Vurdert opp mot fylkeskommunenes behov for å håndtere sine ansatte på en mest mulig ensartet måte mht. kollektive ordninger, er det etter departementets vurdering ikke en urimelig byrde for de ansatte i Statens vegvesen å gå over til fylkeskommunens tariffavtale som sådan.

Departementet har på bakgrunn av høringsuttalelsene funnet det hensiktsmessig å vurdere forslaget i høringsbrevet opp mot Statens vegvesens forslag i rapporten Fra sams og samling på nytt. Forslaget i rapporten gikk ut på at de ansatte skal beholde sin årslønn og ansiennitet fra Statens vegvesen, i tillegg til en bestemmelse som sier at fylkeskommunene skal håndtere ansatte fra Statens vegvesen på samme måte og med samme rettigheter som øvrige ansatte i fylkeskommunen, herunder også det som gjelder ved sammenslåing av fylkeskommuner. Departementet vurderer dette forslaget som fordelaktig på den måten at rettighetene reguleres direkte i endringsloven, i stedet for å gi arbeidsmiljøloven kapittel 16. anvendelse. Bestemmelsene i arbeidsmiljøloven kapittel 16 regulerer bl.a. de ansattes rettigheter i alle typer virksomhetsoverdragelser, mellom både små, mellomstore og store virksomheter i privat sektor, til virksomhetsoverdragelser innenfor offentlig sektor og mellom privat og offentlig sektor. I den nærværende delen av regionreformen skal administrative oppgaver overføres fra staten til de nye fylkeskommunene. De ansattes rettigheter er i staten og fylkeskommunene regulert på en likeverdig måte i tariffavtalene. På enkelte områder kan de ansattes rettigheter være regulert ulikt, slik som reisetid, seniorpolitiske tiltak og andre områder. Etter departementets vurdering vil bestemmelsen som ble foreslått i rapporten tilfredsstille de ansattes behov for å være sikret sine grunnleggende posisjoner i forhold til ny arbeidsgiver, samtidig som det vil sikre en likebehandling med allerede ansatte i fylkeskommunen og dermed bidra til å forhindre ulike ordninger. Løsningen bygger på et grunnleggende prinsipp om at alle ansatte skal behandles likt. Samtidig vil den også være lettere håndterbar for fylkeskommunene, både formelt og i praksis, og vil potensielt kunne bidra til å skape færre konflikter som må håndteres av ny arbeidsgiver og eventuelt i rettsvesenet.

Basert på disse vurderingene og uttalelsene i høringen, legger departementet til grunn at det endelige forslaget til lovtekst endres til slik det ble foreslått av Statens vegvesen i rapporten Fra sams og samling.

Departementet merker seg at ingen av høringsinstansene har uttalelser som går imot forslaget til forskriftshjemmel og går videre med denne delen av lovforslaget.

6.3 Kontraktsposisjoner

6.3.1 Oversikt over gjeldende rett

Som omtalt i kapittel 3.1 er ordningen med felles veiadministrasjon i Statens vegvesen for riksveiene og fylkesveiene regulert i de gjeldende bestemmelsene i veglova §§ 10 og 19. Ordningen med sams vegadministrasjon har vært lovregulert i 125 år.

Arbeidet med å administrere fylkesveiene har i praksis vært regulert i avtale mellom regionvegsjefen og fylkeskommunen, normalt en flerårig rammeavtale og årlige leveranseavtaler. Statens vegvesen har som en del av oppgaven med å utføre fylkesveiadministrasjonen for fylkeskommunene inngått kontrakter med tredjeparter relatert til oppgavene med planlegging, prosjektering, utbygging, drift og vedlikehold av fylkesveiene. Mange av avtalene er flerårige. Avtalene er i noen tilfeller avgrenset til ytelser på fylkesvei. Dette gjelder særlig avtaler med entreprenører om utbygging av fylkesvei. I mange tilfeller, særlig for drifts- og vedlikeholdsavtalene og for rammeavtaler for planlegging og prosjektering, gjelder ytelsen både fylkesvei og riksvei. Avtalene Statens vegvesen har inngått som gjelder fylkesvei, er inngått på vegne av fylkeskommunen. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil kunne være tredjeparter som kan hevde og legge fram dokumentasjon på at riktig kontraktspart, byggherre eller tiltakshaver er staten, selv om saken gjelder fylkesvei. Dette gjelder særlig noen tilfeller fra tiden før 2010, der det i avtaler og andre dokumenter kan fremstå som at det er Statens vegvesen som er part.

6.3.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet foreslo departementet en egen bestemmelse som regulerer de ulike spørsmålene knyttet til kontraktene som Statens vegvesen har inngått på vegne av fylkeskommunene gjennom sams vegadministrasjon. I første ledd ble det foreslått en bestemmelse som slår fast at fylkeskommunen skal ha de rettigheter og forpliktelser som Statens vegvesen har etablert på vegne av fylkeskommunen iht. avtaler med tredjeparter som en del av sitt arbeid med fylkesveisaker etter veglova fram til lovens ikrafttredelse. Rettigheter og forpliktelser i henhold til slike avtaler kan ikke gjøres gjeldende overfor Statens vegvesen. Departementet presiserte at forslaget ville ta bort tvil om hvem som er riktig part når det gjelder fylkesvei, særlig i eldre saker. I andre ledd foreslo departementet på nærmere vilkår en bestemmelse om deling av slike avtaler i en statlig og en eller flere fylkeskommunale deler. I tredje ledd ble det foreslått en unntaksbestemmelse om statlig oppfølging av avtaler på fylkesvei. I fjerde ledd ble det foreslått en bestemmelse som avskjærer fordringshavere og andre rettighetshavere mot å motsette seg beslutninger om å overføre, dele eller videreføre kontrakter iht. de ulike delene av overgangsbestemmelsen.

6.3.3 Merknader fra høringsinstansene

Nordland fylkeskommune støtter forslaget til overgangsordningene for overføring av kontrakter til fylkeskommunen. Fylkeskommunen uttaler at det er hensiktsmessig at Statens vegvesen etter avtale kan bistå fylkeskommunene med sluttføring av kontrakter. Hedmark fylkeskommune påpeker at det er vesentlig at det tilrettelegges for et godt samarbeid og utveksling av spesiell kompetanse mellom partene for å løse oppgavene på fylkesveiområdet uten å komme i konflikt med lov om offentlige anskaffelser. Tekna er positive til at Statens vegvesen kan utføre oppgaver for fylkeskommunene. Tekna forutsetter at Statens vegvesen sikres tilstrekkelig finansiering for å utføre disse oppgavene på vegne av fylkeskommunene.

Hedmark fylkeskommune ber om at det i forslaget til overgangsbestemmelse tydeliggjøres at også alt utstyr og materiell som på overføringstidspunktet benyttes til drift, vedlikehold og forvaltning av fylkesvei, overføres fra Statens vegvesen til fylkeskommunalt eie. Møre og Romsdal fylkeskommune savner en drøftelse og tilrådning om tiltak som kan gi grunnlag for et samarbeid på «smale» enkeltområder, slik som tilrettelegging for at fylkeskommunene kan overta spesialutstyr som Statens vegvesen ikke lenger har behov for og annen type samarbeid. Slik tilrettelegging vil både kunne redusere omstillingskostnadene i form av investeringsbehov knyttet til lokaler og utstyr og spare offentlig sektor for høye, permanente driftskostnader. Trøndelag fylkeskommune uttaler også at det kan være nødvendig og ønskelig at fylkeskommunene kan foreta direkteanskaffelse av tjenester fra Statens Vegvesen. Dette er viktig blant annet på grunn av at Statens vegvesen vil ha spesialkompetanse på mindre fagområder, og det vil være nødvendig med samhandling om veinettet uavhengig om det er riksvei eller fylkesvei.

Forbundet for Ledelse og Teknikk i Statens vegvesen reiser bekymring for at det blir en økonomisk diskusjon mellom stat og fylke på overgangskontrakter, herunder usikkerhet for entreprenørene når det gjelder hvem de skal forholde seg til mens overgangskontraktene løper. Det vil være viktig med god datahåndtering undervegs i prosessen, herunder hvem som har ansvar for garantiarbeid på nyanlegg, mv. Forbundet savner en omtale av plikten til å stille med ressurser fra både fylke og stat i situasjoner med ulykkesanalyse, mv.

Maskinentreprenørenes Forbund viser i sin uttalelse til at entreprenører og leverandører i mange tilfeller vil måtte omstille sin virksomhet ved oppdeling av kontrakter. Forbundet uttaler at varslingsfristen bør økes til seks måneder. Norges Lastebileier-Forbund forutsetter at oppdeling av avtaler mellom Statens vegvesen og fylkeskommunene ikke skal medføre negative økonomiske konsekvenser for utøvende kontraktsparter som leverer tjenester enten til Statens vegvesen direkte eller til en hovedentreprenør som har kontrakt med Statens vegvesen.

6.3.4 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn at de fleste høringsuttalelsene gir støtte til lovforslaget slik det var utformet og at det dekker behovet for overgangsbestemmelser om rettigheter og forpliktelser knyttet til avtaler, deling og oppfølging av avtaler, mv. I en endelig gjennomgang av bestemmelsen har departementet kommet til at det i ordlyden bør klargjøres at nr. 3 også gir hjemmel for ekte debitorskifte mellom Statens vegvesen og fylkeskommunene, ettersom det ikke kan utelukkes at også dette kan være aktuelt i noen få tilfeller. Dette innebærer at rettigheter og forpliktelser etter avtaler inngått av Statens vegvesen kan overføres til fylkeskommunen, så langt de gjelder fylkeskommunens ansvar for fylkesveiene etter lovens ikrafttredelse.

Til høringsuttalelsene fra næringen vil departementet bemerke at bestemmelsen som foreslås i del VII nr. 3 ikke innebærer endringer i kontraktsforpliktelsene for Statens vegvesen, fylkeskommunen, entreprenører eller andre kontraktsparter. I praksis begrenser bestemmelsen i nr. 3 bokstav c) seg til å gjelde at entreprenører og andre parter ikke kan motsette seg å måtte forholde seg til fylkeskommunen for det som gjelder fylkesvei og Statens vegvesen for det som gjelder riksvei, i stedet for bare Statens vegvesen. Dette er etter departementets vurdering en liten endring som i praksis bør være forholdsvis enkel å tilpasse seg for entreprenører og andre som har kontrakter med Statens vegvesen. En utvidelse av forhåndsvarselet fra fire til seks måneder, kan, slik departementet vurderer det, medføre et unødvendig tidspress for Statens vegvesen og fylkeskommunene.

Det er en konsekvens av beslutningen om at fylkesveiadministrasjonen skal overføres at Statens vegvesen må tilpasse sin virksomhet etter oppgavene etaten har ansvaret for å løse. Statens Vegvesen kan fra reformen trer i kraft ikke dimensjonere sin virksomhet for å løse oppgaver for fylkeskommunene. Dette er imidlertid ikke til hinder for at Statens vegvesen kan inngå samarbeidsavtaler med en eller flere fylkeskommuner om å bistand i en overgangsperiode, slik nr. 3 bokstav b) åpner for. Slike samarbeidsavtaler kan inngås med både en eller flere fylkeskommuner, der den parten som yter tjenestene blir økonomisk kompensert i samsvar med faktiske kostnader og ansvarsdelingen mellom stat og fylkeskommune.

6.4 Arkiverte dokumenter

6.4.1 Oversikt over gjeldende rett

Offentlige arkiv er regulert av arkivlova med forskrifter, jf. særlig forskrift 15.12.2017 nr. 2105 om offentlege arkiv. I forskrift om offentlege arkiv er overføring av arkiv mellom organer regulert i § 17.

6.4.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringen ble det foreslått nærmere bestemmelser om fylkeskommunenes tilgang til dokumenter fra Statens vegvesens manuelle og elektroniske arkiver, herunder bestemmelser om hvordan tilgangen skal gis og en bestemmelse som regulerer ansvar for mangler.

6.4.3 Merknader fra høringsinstansene

Nordland fylkeskommune støtter forslaget til overgangsbestemmelse. Fellesnemnda for Viken fylkeskommune mener det bør vurderes en undersøkelsesplikt hos Statens vegvesen ved eventuelle feil eller mangler i overførte arkiver. Det bør presiseres at materialet må være organisert i forkant og at det følger med en oversikt over materialet, i tråd med forskrift om offentlege arkiv § 17.

6.4.4 Departementets vurderinger

Departementet vil bemerke at forslaget til regulering av overføring av arkiverte dokumenter i endringsloven er en særbestemmelse som først og fremst er ment å utfylle bestemmelsene om offentlige arkiv slik de følger av arkivlova og forskrifter til loven. Etter departementets vurdering gir forskrift om offentlege arkiv § 17 generelle bestemmelser som gjelder i tillegg til forslaget til overgangsbestemmelse i lovforslaget her. Det er etter departementets vurdering ikke nødvendig å presisere at bestemmelsene i § 17 gjelder. Departementet legger på bakgrunn av høringen til grunn at forslaget til nr. 4 i endringsloven del VII kan fremmes uten materielle endringer. I arbeidet med det endelige lovforslaget er det likevel gjort enkelte språklige endringer i lovteksten for å tilpasse denne til arkivlovas definisjoner.

6.5 Overføring av økonomiske midler

6.5.1 Merknader fra departementet i høringsbrevet

Når det gjelder spørsmålet om økonomisk overføring av midler til oppgaven med å overta veiadministrasjonen i fylkeskommunene, viste departementet i høringsbrevet til at finansieringen av den felles veiadministrasjonen er innrettet slik at fylkeskommunene faktureres for Statens vegvesens arbeid knyttet til investeringstiltak på fylkesveiene. Staten bekoster den øvrige ressursbruken i Statens vegvesen knyttet til fylkesvei, som bevilges over kap. 1320 Statens vegvesen over Samferdselsdepartementets budsjett. I henhold til beregningene fra Statens vegvesen betaler fylkeskommunene for drøye 800 årsverk. Departementet la til grunn at fylkeskommunene skal få overført budsjettmidler for ansatte som blir overført, der staten dekker disse kostnadene før overføringen. Nærmere vurderinger av de økonomiske og administrative konsekvensene er gitt i kapittel 8.1.

6.5.2 Merknader fra høringsinstansene

Forbundet for Ledelse og Teknikk i Statens vegvesen er bekymret for de økonomiske konsekvensene av overføringen og at kostnadene må tas over det ordinære budsjettet. Taperne er veibrukerne i flere år framover. Forbundet mener det må gis en tilleggsbevilgning slik at ikke viktig arbeid med veiinfrastrukturen og trafikksikkerhet svekkes.

KS understreker i sin høringsuttalelse at overføringen av økonomiske ressurser til fylkeskommunene i 2020 må ta utgangspunkt i hva som faktisk er benyttet til sams vegadministrasjon totalt i Statens vegvesen, ikke bare til antallet stillinger som blir overført. På nasjonalt nivå må derfor den samlede budsjettrammen, eksklusive omstillingskostnader som blir overført til fylkeskommunene, tilsvare det antallet stillinger som Statens vegvesen har brukt til de aktuelle oppgavene. Fylkeskommunene Finnmark, Hedmark, Møre og Romsdal, Nordland, Sogn og Fjordane, Troms og Vest-Agder og Fellesnemnda for Vestfold og Telemark stiller seg bak høringsuttalelsen fra KS eller har uttalelser som går ut på det samme. Rogaland fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune uttaler at fullfinansiering er en grunnleggende forutsetning. Rogaland fylkeskommune uttaler at de fylkesvise beregningene av ressursbruk (årsverk) som Statens vegvesen har lagt fram, må betraktes som et utgangspunkt og ikke som en fasit for fordelingen av ressurser. Det kan forekomme at kartleggingen gjort i 2018 avviker fra de faktiske tallene etter normale behov, noe som i så fall må tas hensyn til. For investeringer er framtidige investeringsplaner avgjørende. Det må forutsettes at kommuneproposisjonen for 2020 tar høyde for vurdert behov.

Møre og Romsdal fylkeskommune fremhever at dersom en fylkeskommune tilbyr et antall stillinger som tilsvarer det Statens vegvesen har beregnet at etaten har benyttet i fylket, kan ikke fylkeskommunen få redusert rammeoverføringen i det tilfellet fylkeskommunen likevel tar over færre ansatte på grunn av at ansatte takker nei eller reserverer seg mot tilbudet fra fylkeskommunen. Fylkeskommunene må være sikret de økonomiske rammene til å kunne etablere egen organisasjon, uavhengig av valget den enkelte arbeidstakeren tar. Møre og Romsdal fylkeskommune trekker i sin uttalelse også fram at fylkeskommunene har ansvar for å betale reguleringspremie til KLP, som utgjør om lag 10 prosent av lønnen til den ansatte. For Statens pensjonskasse trekkes denne kostnaden internt i staten, ikke av Statens vegvesens budsjettmidler. Dette betyr at fylkeskommunenes lønns- og sosiale kostnader vil være høyere enn for Statens vegvesen. Trøndelag fylkeskommune uttaler at de budsjettrammene som overføres til fylkeskommunene reelt må dekke de oppgavene som overføres, herunder både stillinger, utgifter til utstyr, vedlikehold og fornyelse. Det er ikke tilstrekkelig å legge til grunn bare økonomi tilsvarende de ansatte som reelt overføres, dersom noen reserverer seg. Den økonomiske størrelsen må fastsettes minst på samme nivå som det som staten holdt tilbake til sams vegadministrasjon, ved fylkesveioverføringen i 2010, samlet om lag 1285 mill. kroner i 2019-kroner, fordelt på samme måte som fylkesveiutgiftene i inntektssystemet.

KS understreker i sin høringsuttalelse at overføringen av fylkesveiadministrasjonen vil medføre betydelige omstillingskostnader, og at de foreløpige beregningene av disse kostnadene er svært usikre og ufullstendige. KS påpeker at omstillingskostnadene må samlet gjenspeiles i Kommunal- og moderniseringsdepartementets arbeid med inntektssystemet og øvrige budsjettopplegg for fylkeskommunene. Merknadene fra KS knyttet til omstillingskostnader løftes i fylkeskommunenes og fellesnemndene for nye fylkeskommuner sine uttalelser, og de fleste har egne merknader til dette eller tiltrer KS' uttalelse. Sogn og Fjordane fylkeskommune mener at omstillingskostnadene som fylkeskommunene står overfor knytter seg til drift og vedlikehold av kontor/bygg og kostnader til innkjøp og drift av verktøy, kontormøbler, IKT-utstyr, mobiltelefon, programvare, leasing av biler, profilering, arbeidsklær, mv. Hordaland fylkeskommune og Vest-Agder fylkeskommune mener at det dreier seg om vesentlige omstillingskostnader, som per i dag er usikre og ufullstendige. Det er viktig å få kartlagt omstillingskostnadene ved overføringen og at disse kostnadene tas hensyn til i budsjettrammene. Finnmark fylkeskommune og Trøndelag fylkeskommune mener at dekking av omstillingskostnader må komme i 2019. Trøndelag fylkeskommune utdyper at arbeidet med omstilling er i gang i fylkeskommunen, og kompensasjonen for dette må komme tidlig i 2019.

Kongelig Norsk Automobilklub er bekymret for at store omstillingskostnader kan medføre reduksjon i midler til veiformål, og regner med at omstillingskostnadene blir dekket inn. Maskinentreprenørenes Forbund fremhever i sin uttalelse at føringene som legges til grunn i kommuneproposisjonen for 2020 må være tydelige hva angår prioriteringene fylkeskommunene forventes å gjøre, og at de må støttes opp med tilstrekkelige budsjettmidler. Hedmark fylkeskommune forutsetter at alle tjenester og funksjoner som skal utøves av Statens vegvesen på fylkesvei fremdeles må sikres statlig finansiering.

6.5.3 Departementets vurderinger

Departementet merker seg at mange av høringsinstansene har uttalelser til den økonomiske overføringen til fylkeskommunene og til finansieringen av oppgaver i Statens vegvesen. Departementet legger til grunn at dette er spørsmål som skal håndteres i Prop. 1 S som legges fram høsten før overføringen skal iverksettes, og i Kommunal- og moderniseringsdepartementets kommuneproposisjon. Departementet viser for øvrig til omtalen i kapittel 8.1.