6 Departementets vurdering

6.1 Kinofilmkontrollen

6.1.1 Forhåndskontroll av ytringer

Forhåndskontrollen av kinofilm innebærer en type forhåndssensur av ytringer som i utgangspunktet er forbudt i henhold til Grunnloven § 100 fjerde ledd. Bestemmelsen inneholder imidlertid et unntak for forhåndssensur som er «nødvendig for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder».

Med utgangspunkt i dette, og med henvisning til at den forvaltningspraksisen som hadde utviklet seg på området ikke innebar «noen urimelig hindring i det allmennheten gjennom mediene film og video har lovlig tilgang til av voldsskildringer og pornografiske skildringer», konkluderte Justis- og politidepartementet i St.meld. nr. 26 (2003–2004) med at forhåndskontrollen kunne opprettholdes under en ny grunnlovsbestemmelse, jf. pkt. 5.5.4 s 124.

Til spørsmålet om forhåndskontrollen likevel burde oppheves, kommenterte Justis- og politidepartementet at dette er et rettspolitisk spørsmål og ikke et grunnlovsspørsmål. Med henvisning til at en ordning med forhåndskontroll har prinsipielle svakheter, og at filmkontrollen i praksis bidrar til at ansvaret ikke plasseres der det hører hjemme, dvs. hos dem som viser frem filmene og videogrammene, var departementet samtidig «åpen for å oppheve dagens ordning med filmsensur for voksne», dvs. for film eller videogram som formidles til personer over 18 år.

Under stortingsbehandlingen av forslaget til ny § 100 i Grunnloven uttalte saksordføreren følgende på vegne av komitéflertallet, jf. St.forh. (2003–2004) s. 3585–3586:

«Uavhengig av grunnlovsbestemmelsen har imidlertid Regjeringen stilt seg åpen for å gjøre forhåndskontroll av filmer for voksne til en frivillig ordning, og flertallet har sluttet seg til en slik tilnærming. Slik flertallet forstår formuleringen i alternativ 1, vil resultatet av at den blir vedtatt, bli at denne tilnærmingen blir en følge av grunnlovsparagrafen.»

I Ot.prp. nr. 72 (2005–2006), pkt. 4.4, konkluderte Kultur- og kirkedepartementet derfor med at obligatorisk forhåndssensur av filmer for voksne er i strid med Grl. § 100, og la fram forslag om å endre film- og videogramloven slik at forhåndskontrollen bare ble obligatorisk for filmer som skal vises for personer som ikke har fylt 18 år. Lovendringen trådte i kraft 1. januar 2007.

Lovgivningens grenser på området kan prinsipielt håndheves på to måter, enten gjennom forhåndskontroll eller etter prinsippet om frihet under ansvar, dvs. gjennom den etterfølgende håndhevingen opp mot lovgivningens grenser på området. Etterfølgende håndheving gjelder allerede for andre begrensninger i ytringsfriheten, inkludert straffelovens regler om hatefulle ytringer (strl. § 185), brudd på taushetsplikt (strl. § 209), trusler (strl. § 263), hensynsløs atferd (strl. § 266), krenkelse av privatlivets fred (strl. § 267) og likestillings- og diskrimineringslovens regler om diskriminering og trakassering (ldl. § 39). Dette er i tillegg ordningen som gjelder generelt for andre medier enn kinofilm.

Den forrige Ytringsfrihetskommisjonen, som la grunnlaget for det reviderte grunnlovsvernet av ytringsfriheten, tok i NOU 1999: 27 pkt. 7.1 utgangspunkt i at forhåndskontroll av ytringer er prinsipielt uønsket i et åpent og demokratisk samfunn, og trakk fram tre hensyn som taler for å begrense forhåndskontrollen med ytringer:

1. For det første strider et system med forhåndskontroll mot det liberale grunnprinsipp om frihet under ansvar. Ansvar for ulovlige ytringer bør etter dette prinsippet gjøres gjeldende i ettertid.

2. For det andre innebærer forhåndskontroll at debatten om hvor grensene bør gå for hva som er tillatte ytringer, unndras offentlighetens søkelys.

3. For det tredje har forhåndskontroll som rettslig institutt særlig vært brukt og brukes av repressive eller intolerante regimer.

Kultur- og likestillingsdepartementet ser det ikke som tvilsomt at dagens ordning med kinofilmkontroll er i overensstemmelse med ytringsfrihetsvernet i Grl. § 100, jf. over. Forhåndssensur av ytringer er likevel et svært inngripende virkemiddel, som etter departementets vurdering bare bør brukes der tungtveiende grunner tilsier at det ikke er tilstrekkelig med etterfølgende håndheving.

Spørsmålet om en oppheving av straffelovens unntak for forhåndskontrollerte filmer og videogram kan få en nedkjølende effekt på ytringsfriheten vurderes under pkt. 6.1.4.

6.1.2 Forholdet til barnekonvensjonen

Barn har ifølge FNs barnekonvensjon rett til både ytrings- og informasjonsfrihet, til å delta i det kulturelle liv og til beskyttelse mot informasjon og stoff som er skadelig for deres velferd.

Et system for fastsetting av aldersgrenser på bildeprogram må ivareta og balansere disse rettighetene. Dette er grunnen til at fastsettelse av aldersgrenser i henhold til bildeprogramloven skal baseres på antatt skadeeffekt og ikke på hvorvidt innholdet på andre måter er «egnet» for barn innenfor ulike aldersgrupper. (Et bildeprogram kan være tematisk eller innholdsmessig uegnet for barn innenfor en viss aldersgruppe uten at det på noen måte medfører noen skaderisiko.)

Et spørsmål som må vurderes er derfor om barns rett til ytrings- eller informasjonsfrihet eller retten til beskyttelse mot skadelig innhold kan bli svekket hvis ansvaret for aldersgrensefastsettingen flyttes fra et statlig organ til private aktører.

En overføring av aldersklassifiseringen av kinofilm fra Medietilsynet til bransjen selv, medfører på den ene siden en risiko for at distributørene setter aldersgrensen lavere enn den skulle vært ut fra antatt skadeeffekt, fordi de ønsker at flest mulig skal få tilgang til filmen. Dette kan i så fall gå ut over barns rett til beskyttelse. På den andre siden kan kinofilmdistributørene også komme til å sette aldersgrensen høyere enn nødvendig, for å unngå reaksjoner fra publikum eller fordi det i konkrete tilfeller kan være krevende å skille egnethet fra skadelighet. Dette kan i så fall gå ut over barns ytrings- og informasjonsfrihet.

Medietilsynets erfaring er at bransjen generelt tar sine plikter på alvor, og er opptatt av å sette riktige aldersgrenser. Videre ligger ansvaret for aldersklassifisering allerede hos distributørene på alle andre plattformer enn kinofilm. Medietilsynets erfaringer er at retningslinjene for aldersklassifisering og opplæring i disse, i tillegg til gjennomføring av tilsyn, oppfølging av publikumshenvendelser og veiledende dialogmøter, til sammen har gjort at aktørene i hovedsak setter riktige aldersgrenser.

Departementet legger derfor til grunn at det er liten risiko for at en oppheving av den offentlige kinofilmkontrollen vil svekke ivaretakelsen av barns rettigheter etter barnekonvensjonen.

6.1.3 Hensyn for og imot forhåndskontroll av kinofilm

Kinofilmkontrollen er i dag et sentralt element i systemet med aldersgrenser og alderskontroll. For det første fordi kinoen er første visningsvindu for kinofilm, og kinoaldersgrensen skal følge bildeprogrammet i alle senere distribusjonskanaler. For det andre fordi kinofilmkontrollen er et utgangspunkt for utarbeidelse av retningslinjer for aldersgrensefastsetting og Medietilsynets tilsynsvirksomhet på alle plattformer. På den måten setter kinofilmkontrollen en standard for aldersgrensefastsetting i hele markedet, og gjennom det løpende arbeidet med aldersklassifisering sikrer tilsynet at aldersgrensene følger utviklingen innenfor forskning på skadevirkninger og den generelle samfunnsutviklingen.

Samtidig er det et paradoks at de største kontrollressursene i dag er rettet mot en plattform som relativt sett betyr mindre og mindre i barns mediehverdag. Mens barn i 20191 brukte ca ni timer per år på å se kinofilm, brukte de over to og en halv time per dag på internett (Norsk mediebarometer 2019, SSB). I tillegg kommer at kinovisning er en visningsform som foregår i det offentlige rom, der foresatte og andre voksenpersoner har tilgang og muligheter for å føre kontroll. Det er derfor liten grunn til å anta at kinofilmkontrollen har en beskyttelseseffekt som svarer til de forvaltningsressursene som legges inn i kontrollen eller veier opp for de prinsipielle betenkelighetene knyttet til ordninger med forhåndskontroll.

I tillegg innebærer dagens system en negativ forskjellsbehandling av kinofilmdistributører sammenlignet med andre distributører og formidlere av bildeprogram. Forskjellsbehandlingen er også økonomisk i og med at distributørene betaler en avgift som skal dekke Medietilsynets utgifter til kontrollvirksomheten. Norske filmdistributørers forening viste i sitt høringssvar til at avgiften i noen tilfeller kan utgjøre så mye som ⅓ av det totale markedsbudsjettet for en filmlansering. En avvikling vil også frigjøre ressurser i Medietilsynet, som anslagsvis bruker 2–2,5 årsverk på kinofilmkontrollen et normalår. En avvikling vil derfor bl.a. kunne åpne for å styrke arbeidet med koordinering av den offentlige innsatsen for en trygg digital oppvekst. Departementet legger samtidig til grunn at en avvikling av kinofilmkontrollen vil gjøre det nødvendig å styrke tilsynets veilednings- og tilsynsvirksomhet, for å ivareta hensynet til beskyttelse av barn mot skadelig innhold.

Det er også bred støtte i høringen til en avvikling, jf. pkt. 5 over.

Kultur- og likestillingsdepartementet legger etter dette til grunn at det ikke foreligger tilstrekkelig tungtveiende hensyn for å opprettholde en ordning med forhåndskontroll, og foreslår at den statlige forhåndskontrollen og aldersklassifiseringen av kinofilm avvikles.

Dette innebærer at bildeprogramloven § 5 Fastsettelse av aldersgrenser på kinofilm oppheves. Det samme gjelder andre ledd første punktum i § 6, som slår fast at aldersgrense fastsatt i medhold av § 5 skal legges til grunn ved senere tilgjengeliggjøring av samme bildeprogram. I tillegg må det gjøres mindre endringer i § 11 Beskyttelsestiltak for fremvisning ved allmenn sammenkomst og § 12 Beskyttelsestiltak for tilgjengeliggjøring av videogram, som inneholder referanser til kinofilmkontrollen.

Når det gjelder «ledsagerregelen» i loven § 11 tredje ledd, ble det ikke lagt fram noe konkret forslag i høringsnotatet. Det er heller ingen av høringsinstansene som kommenterer spørsmålet. Inntil videre foreslår departementet derfor å opprettholde bestemmelsen uten endringer. Dette innebærer at foresatte eller andre i foresattes sted fortsatt kan ta med mindreårige på forestillinger med ett trinn høyere aldersgrense enn oppnådd alder tilsier, men at 18-årsgrensen er absolutt.

6.1.4 Særlig om forholdet til straffeloven §§ 236, 311 og 317

Et spørsmål som må vurderes, jf. høringsuttalelsen fra Justis- og beredskapsdepartementet, er om en opphevelse av den statlige forhåndskontrollen får noen betydning for anvendelsen av de straffebestemmelsene som inneholder unntak for forhåndskontrollerte bildeprogrammer. Justis- og beredskapsdepartementet stiller særlig spørsmål ved om «adgangen til å vise filmer vil bli noe snevrere i enkelte tilfeller».

Etter Kulturdepartementets vurdering kan en opphevelse av forhåndskontrollen først og fremst få betydning ved at distributører, uten den tryggheten som ligger i Medietilsynets lovlighetskontroll og unntakene i straffeloven, vil kunne kvie seg for å tilgjengeliggjøre film eller videogram som beveger seg i nærheten av de ulike straffebudene. Dette kan i teorien tenkes å få en viss nedkjølende effekt på ytringsfriheten. Hvor stor en slik effekt eventuelt kan bli er det imidlertid vanskelig å si noe kvalifisert om, i og med at det vil avhenge av hvordan konkrete distributører oppfatter den risikoen og rettslige usikkerheten som ligger i at de må ta ansvaret for lovligheten selv. Departementet legger vekt på at dette er et ansvar som alle andre distributører og formidlere av audiovisuelt innhold tar i dag, og etter det departementet kjenner til er dette ukontroversielt. I tillegg må det antas at markedet for «fremvisning ved allmenn sammenkomst», jf. bildeprogramloven § 3 første ledd bokstav b), av bildeprogram som grenser opp mot forbudene mot grove voldsskildringer, fremstilling av seksuelle overgrep mot barn eller pornografi, er svært lite, om det eksisterer i det hele tatt. Det er derfor ikke grunn til å anta at en opphevelse vil få noen større praktisk betydning.

En annen effekt av unntakene i straffeloven er at de har bidratt til å sikre at praktiseringen av de rettslige standardene som straffebestemmelsene gir anvisning på, utvikler seg i takt med forvaltningspraksis og samfunnsutviklingen generelt. Departementet legger imidlertid til grunn at forvaltningspraksis etter bildeprogramloven fortsatt vil kunne påvirke rettspraksis på feltet, i alle fall der praksisen gir uttrykk for allmenne endringer i samfunnsnormene. Departementet viser her til Høyesteretts uttalelser i bl.a. Rt. 2005 s. 1628:

«(27) Jeg har tidligere under omtalen av rettspraksis vært inne på sondringen mellom seksuelle ytringer i film og i fotografier. Siden Høyesterett sist hadde til vurdering innholdet i filmer i forhold til straffelovens pornografibestemmelse i 1987, har det imidlertid skjedd en betydelig liberalisering på dette området, og utviklingen har vært særlig markert i de aller seneste år fra år 2000 og frem til i dag.

(28) Nå er det riktignok slik at straffeloven § 204 fjerde ledd inneholder et positivt unntak for film eller videogram som Medietilsynet (tidligere Statens filmtilsyn) ved forhåndskontroll har godkjent til «ervervsmessig fremvisning eller omsetning». Men det står for meg som ganske innlysende at domstolenes tolkning og anvendelse av straffeloven § 204 andre ledd første punktum ikke kan være upåvirket av den praksis som blir etablert av de organer som håndhever forhåndskontrollen av film og videogram etter filmloven 15. mai 1987 kapittel III, en praksis som også er egnet til å påvirke hva folk flest finner støtende. Dette så mye mer som Medietilsynet og Klagenemnda for film og videogram ved sin vurdering av hva som kan antas å krenke «sømd» etter disse bestemmelser, i praksis tolker og anvender straffeloven § 204 – herunder begrepet «støtende».»

Kultur- og likestillingsdepartementet foreslår at henvisningene til Medietilsynets forhåndskontroll i straffeloven §§ 236, 311 og 317 oppheves. Departementet ser ingen betydelig risiko for at dette vil påvirke praktiseringen av straffebestemmelsene eller få en nedkjølende effekt på ytrings- eller informasjonsfriheten.

6.2 Barneombudets klagerett mv

Kultur- og likestillingsdepartementet foreslår videre å oppheve Barneombudets særlige klagerett over Medietilsynets aldersgrensevedtak, jf. bildeprogramloven § 16 andre ledd. Ordningen er i praksis ikke i bruk. Bestemmelsen gir derfor en falsk trygghet for at hensynet til barns interesser ivaretas gjennom klagesystemet.

Forslaget om å avvikle kinofilmkontrollen innebærer at Medietilsynet ikke lenger fastsetter aldersgrenser for bildeprogram i første instans. Systemet vil i stedet være at Medietilsynet på eget initiativ – etter tilsyn eller tips (f.eks. fra Barneombudet) – kan vurdere og eventuelt overprøve aldersgrensen som er fastsatt av distributøren, jf. § 6 tredje ledd. I slike tilfeller vil tilsynet fatte et enkeltvedtak som så i neste omgang kan påklages til Medieklagenemnda. Forslaget åpner med andre ord for en revurdering av aldersgrensen i to omganger, først av Medietilsynet etter tips fra publikum eller andre, og deretter av Medieklagenemnda etter klage fra distributør. Dette svarer til systemet som gjelder for de øvrige plattformene i dag.

Departementet ser derfor ikke behov for å erstatte Barneombudets klagerett med en formell klagerett for organisasjoner eller publikum. En formell klagerett vil dessuten medføre flere utfordringer, både med hensyn til ressursbruk, administrering og forholdet til forvaltningslovens regler om partsrettigheter mv. Departementet foreslår derfor at det ikke lovfestes en formell klageadgang for organisasjoner eller publikum på aldersgrenser fastsatt av kinofilmdistributør.

Forslaget innebærer at bildeprogramloven § 16 andre ledd endres slik at det bare er bildeprogramdistributøren som vil ha en særskilt klagerett over Medietilsynets vedtak etter loven § 6 tredje ledd.