2 Bakgrunn

2.1 Innledning

2.1.1 Historikk

Helt siden slutten av 1950-tallet har det i Norge vært et forum for myndighetskontakt og pådriverarbeid i likestillingsspørsmål – først Likelønnsrådet, deretter Likestillingsrådet, som i 1997 ble erstattet av Likestillingssenteret. Senteret skulle ivareta pådriveroppgavene og oppgaven med holdningsskapende arbeid for likestilling og mot kjønnsdiskriminering (Se NOU 2011: 18 kapittel 8.2.1).

Da likestillingsloven ble vedtatt i 1978 ble håndhevingen av loven lagt til et Likestillingsombud og en Klagenemnd for likestilling:

• Likestillingsombudet var et faglig fristilt forvaltningsorgan, administrativt underlagt Barne- og familiedepartementet. Ombudet håndhevet likestillingsloven og arbeidet for økt likestilling mellom kjønnene. Ombudet hadde som hovedregel ikke vedtaksmyndighet, myndigheten var begrenset til en uttalerett. Ombudet hadde et sekretariat med ti fast ansatte medarbeidere. Det norske likestillingsombudet var det første ombudet på sitt felt og ordningen var en nyvinning i internasjonal sammenheng. Senere har tilsvarende ordninger blitt etablert både i Sverige og Finland.

• Klagenemnda for likestilling var et faglig fristilt kollegialt forvaltningsorgan administrativt underlagt Barne- og familiedepartementet. Nemnda behandlet klager over Likestillingsombudets avgjørelser. Ombudet hadde ansvar for saksforberedelsen for klagenemnda. Vedtak fattet av Klagenemnda kunne bringes inn for domstolene for full prøving.

Senter mot etnisk diskriminering (SMED) ble etablert i 1999, som en prøveordning for å sikre vern mot diskriminering på grunn av trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonal og etnisk opprinnelse. Hovedoppgaven til SMED var å yte rettshjelp til personer som var utsatt for etnisk diskriminering med råd og individuell veiledning, samt å dokumentere art og omfang av denne typen diskriminering.

Et felles håndhevings- og pådriverapparat bestående av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda ble opprettet i 2006. Det nye håndhevingsapparatet tok opp i seg det eksisterende likestillingsapparatet – Likestillingssenteret, Likestillingsombudet, Klagenemnda for likestilling og deler av oppgavene til SMED (SMED ble lagt ned i 2005). Håndhevingsapparatet fikk i oppgave å håndheve diskrimineringslovgivningen (Likestillingsloven og Lov mot etnisk diskriminering, og senere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven som trådte i kraft i 2009 og diskrimineringsloven om seksuell orientering som trådte i kraft i 2014), være en pådriver for likestilling og ikke-diskriminering og være en kunnskaps- og kompetanseressurs.

Barne- og likestillingsdepartementet har i Prop. 81 L (2016–2017) lagt frem forslag til en ny likestillings- og diskrimineringslov. Forslaget innebærer at de fire gjeldende likestillings- og diskrimineringslovene erstattes av en ny, samlet lov. De fire gjeldende lovene er lov 21. juni 2013 nr. 59 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven), lov 21. juni 2013 nr. 60 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet), lov 21. juni 2013 nr. 61 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) og lov 21. juni 2013 nr. 58 om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk (diskrimineringsloven om seksuell orientering).

2.1.2 Om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Ombudet og nemnda håndhever likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, diskrimineringsloven om seksuell orientering, arbeidsmiljøloven kapittel 13 (unntatt §§ 13-1 tredje ledd og 13-9), eierseksjonsloven § 3a, husleieloven § 1-8, bustadbyggjelagslova § 1-4, burettslagslova § 1-5 og skipsarbeidsloven kapittel 10 (unntatt §§ 10-1 tredje ledd og 10-9).

Dagens håndhevingsapparat er formelt sett et én-instanssystem, ettersom ombudet ikke har reell vedtaksmyndighet (ombudet har vedtaksmyndighet bare i hastesaker, jf. diskrimineringsombudsloven § 4, jf. § 7). Ombudet fatter ikke vedtak i forvaltningslovens forstand, men gir ikke-bindende uttalelser om hvorvidt diskriminering har funnet sted. Partene er ikke bundet av ombudets uttalelse, men oppfordres til å innrette seg i henhold til uttalelsen.

Partene har deretter mulighet til å klage saken inn for nemnda, som fatter bindende realitetsvedtak (Nemndas vedtaksmyndighet er imidlertid begrenset overfor andre forvaltningsorganer, se diskrimineringsombudsloven § 9). Nemndas vedtak kan ikke påklages innen forvaltningen, men saken kan på ethvert tidspunkt i prosessen bringes inn for domstolene til full overprøving.

Ombudet har i tillegg til lovhåndheverrollen også en pådriver- og kompetanserolle, som innebærer at de skal bidra til å fremme likestilling og hindre diskriminering i samfunnet som helhet. Ombudet skal blant annet avdekke og påpeke forhold som motvirker likestilling og likebehandling, bidra til bevisstgjøring og endring av holdninger og atferd, gi generell informasjon og veiledning, gi veiledning til arbeidsgivere om mangfold i arbeidslivet og overvåke arten og omfanget av diskriminering.

2.2 NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering

I NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering, foreslo Holgersen-utvalget en ny lov mot etnisk diskriminering og et håndhevingsapparat for loven og arbeidet for etnisk likestilling som hadde klare likhetstrekk med lov om likestilling mellom kjønnene og det etablerte likestillingsapparatet.

Man så at hovedprinsippene og metodene i det rettslige diskrimineringsvernet og pådriverarbeidet for likestilling og likebehandling hadde store likhetstrekk, uavhengig av diskrimineringsområde. En rekke andre europeiske land hadde dessuten valgt å etablere felles håndhevingsapparat for håndheving av alt diskrimineringslovverk og pådriverarbeid for likestilling på ulike områder.

2.3 Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) Diskrimineringsombudsloven

På bakgrunn av konklusjonene i Holgersen-utvalgets utredning ga regjeringen i oktober 2002 en interdepartemental arbeidsgruppe i oppdrag å utrede muligheten for å etablere et felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet.

Arbeidsgruppens rapport (Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet) ble lagt fram i mai 2003. Rapporten var gjenstand for en bred høring høsten 2003, og et flertall av høringsinstansene støttet hovedtrekkene i forslaget. Konklusjonene i rapporten dannet grunnlag for beslutningen om en ny organisering av håndhevingsapparatet, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004–2005).

Departementet foreslo å etablere et felles håndhevingsapparat på tvers av diskrimineringsgrunnlag, og at dette skulle hjemles i en egen lov (det eksisterende likestillingsapparatet var hjemlet i likestillingsloven). Dette skulle være et lavterskeltilbud, som alternativ til en tids- og kostnadskrevende domstolsbehandling. Det ble vist til at et felles apparat ville gi organet en større gjennomslagskraft enn flere mindre håndhevingsorganer med et mer begrenset virkeområde. Et felles apparat ville også legge til rette for et større og bredere fagmiljø, som igjen ville gi den legitimitet og tillit som var nødvendig for å bli et autoritativt organ.

Håndhevingsapparatet skulle deles i to instanser; en førsteinstans som behandlet enkeltsaker og ivaretok pådriverrollen (Departementet mente at dette ville styrke begge funksjonene. Det empiriske underlagsmaterialet fra de konkrete enkeltsakene skulle gi en legitimitet og et grunnlag for pådriverfunksjonen), og en andreinstans som behandlet klager over førsteinstansens avgjørelser i enkeltsaker (Det ble fremhevet at en klageinstans ville sikre tilliten til apparatets nøytralitet i de sakene der en part kunne komme til å oppfatte førsteinstansen – tilsynet/ombudet – som partisk pga. dets utøvelse av pådriverrollen). Førsteinstansen ble bare gitt uttalerett mens andreinstansen fikk vedtaksmyndighet.

Utfordringene ved en slik dobbeltrolle ble omtalt, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) pkt. 8.2.4.2, slik:

«Departementet har kommet til at Likestillings- og diskrimineringsombudet, i tråd med dagens Likestillingsombud, ikke bør få noen generell vedtaksmyndighet.

Argumentene for å gi Likestillings- og diskrimineringsombudet vedtaksmyndighet er at dette vil kunne gi ombudet økt autoritet og gjennomslagskraft, samtidig som en reell to instans-behandling kan bidra til å styrke rettssikkerheten for partene. Argumentet mot å gi ombudet vedtaksmyndighet er at ombudet vil kunne få en uheldig dobbeltrolle dersom det samtidig skal være pådriver. Departementet finner at en slik dobbeltrolle vil være egnet til å svekke tilliten til Likestillings- og diskrimineringsombudet, og går derfor ikke inn for å følge Holgersenutvalgets og arbeidsgruppens forslag om at førsteinstansen skal få vedtaksmyndighet.»

Førsteinstansen fikk navnet Likestillings- og diskrimineringsombudet, og skulle håndheve lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven), lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven), arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel og diskrimineringsforbudene i husleieloven, eierseksjonsloven, burettslagslova og bustadbyggjelagslova (boliglovene). Betegnelsen ombud ble valgt fordi organet som hovedregel ikke skulle ha vedtaksmyndighet, bare uttalerett.

Ombudet skulle også påse at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarte med de forpliktelser Norge har etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon. Ombudet skulle videre ivareta pådriver- og veilederoppgaver som skulle bidra til økt likestilling og likebehandling.

Ombudet skulle etableres som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, fordi en slik tilknytningsform ville sikre faglig uavhengighet og selvstendighet. Dette var av betydning for organets tillit og troverdighet som håndhever av menneskerettighetsrelatert lovgivning og som overvåker av at FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon etterleves av statlige myndigheter i Norge. Behovet for faglig uavhengighet var også begrunnet i at organet skulle behandle enkeltsaker.

Andreinstansen fikk navnet Likestillings- og diskrimineringsnemnda, og skulle behandle klager over Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelser og hastevedtak i enkeltsaker. Betegnelsen Likestillings- og diskrimineringsnemnda (forkortet nemnda) ble valgt for å tydeliggjøre forbindelsen til Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Nemnda skulle etableres som et kollegialt forvaltningsorgan, men ikke underlagt det overordnede departementets eller Kongens instruksjonsmyndighet i sin faglige oppgaveutførelse.

Man ønsket videre å opprette et eget sekretariat for nemnda. Det ble vist til at nemnda med et eget sekretariat ville stå kvalitativt bedre rustet i sitt arbeid. Nemndas sekretariat skulle, foruten administrative sekretariatsoppgaver, drive faglig forberedelse av nemndas avgjørelser, vedtaksutforming og utredningsarbeid, for eksempel i forbindelse med eventuelle søksmål. Sekretariatet ville også få ansvar for å administrere saker om tvangsmulkt.

2.4 Utredning fra PricewaterhouseCoopers

PricewaterhouseCoopers (PwC) har på vegne av departementet gjennomført en større utredning av håndhevingsapparatet på likestillings- og ikke-diskrimineringsområdet, https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utredning-av-handhevingsapparatet-pa-diskrimineringsomradet/id2478335/.

PwC skulle utrede en modell hvor:

• Håndheveroppgavene skilles ut fra Likestillings- og diskrimineringsombudet.

• En ny nemnd gis myndighet til å tilkjenne oppreisning.

PwC skisserer tre mulige modeller for organisering av et nytt håndhevingsapparat:

• Modell 1 innebærer i korte trekk en videreføring av dagens ordning, med to instanser. Det foreslås gjennomført ved å overføre oppgaveporteføljen fra ombudet til en ny førsteinstans og at dagens nemnd videreføres som andreinstans.

• Modell 2 er en domstolslignende nemnd med et utvidet sekretariat der behandling av klagesaker på diskrimineringsfeltet kun skjer i én instans. Det foreslås gjennomført ved at det ansettes to fast ansatte dommere i fulltidsstillinger. Dommerne bistås av et styrket sekretariat som forbereder sakene.

• Modell 3 er en kombinasjon av modell 1 og modell 2.

PwC skisserer tre mulige modeller for å gi en ny nemnd oppreisningsmyndighet:

• Avgrenset oppreisningsmyndighet, slik at saker som krever muntlig bevisførsel avvises.

• Avgrenset oppreisningsmyndighet, slik at saker utenfor arbeidslivets område avvises.

• Oppreisningsmyndighet både i og utenfor arbeidslivet.

2.5 Høringen

Barne- og likestillingsdepartementet sendte 19. oktober 2016 høringsnotat med forslag til ny diskrimineringsombudslov på høring med seks ukers frist til følgende høringsinstanser:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidsretten

• Arbeidstilsynet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Domstoladministrasjonen

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmennene

• Helsedirektoratet

• Høyesterett

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsnemnda

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Politidirektoratet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sametinget

• Sivilombudsmannen

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Statsadvokatembetene

Universiteter, forskningsinstitusjoner mv.

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Gáldu – Kompetansesenter for urfolks rettigheter

• Institutt for samfunnsforskning

• KILDEN

• Komité for kjønnsbalanse og mangfold i forskning

• Nordisk samisk institutt (NSI)

• Norges arktiske universitet (UIT)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Norsk Regnesentral Samisk høgskole

• Senter for samiske studier

• Senter for tverrfaglig kjønnsforskning UiO

• Universitetet for miljø- og biovitenskap

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Bergen – Det juridiske fakultet

• Universitetet i Nordland

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Oslo – Det juridiske fakultet, avd. for kvinnerett, barnerett, likestillings- og -diskrimineringsrett (KVIBALD)

• Universitetet i Oslo – Det juridiske fakultet

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Universitetet i Stavanger

Hovedorganisasjoner mv. i arbeidslivet

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bedriftsforbundet

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Hovedorganisasjonen Virke

• KS

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

• Norges Juristforbund

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• UNIO

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

Interesseorganisasjoner, humanitære organisasjoner mv.

• Aksept

• Antirasistisk senter

• Care Norge

• Caritas Norge

• Club Romano

• Delta Kappa Gamma Society International, avd. Norge

• Den norske Helsingforskomité

• Den Norske Romforening

• Elevorganisasjonen

• FOKUS – Forum for kvinner og utviklingsspørsmål

• Forbundet for transpersoner i Norge

• Foreningen for kvinne- og kjønnsforskning

• Foreningen for østsamene

• Foreningen Romanifolkets Kystkultur

• FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)

• Harry Benjamin Ressurssenter

• Human Rights service (HRS)

• International Romani Union Representative in Norway

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Midt-Norge

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• KUN Senter for kunnskap og likestilling

• Kvenlandsforbundet

• Kvinnefronten

• Kvinnegruppa Ottar

• Landsorganisasjonen for Romanifolket

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Likestilling, Integrering, Mangfold (LIM)

• Likestillingssenteret

• Mannsforum

• Menneskerettsalliansen

• Norges Handikapforbund

• Norges kvinne- og familieforbund

• Norges kvinnelobby

• Norsk kvinnesaksforening

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norske kveners forbund

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norske reindriftssamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Redd Barna

• REFORM ressurssenter for menn

• Ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn (MIRA)

• Rettspolitisk forening

• Riddu

• Romani Kultura

• Romanifolkets forening

• Romanifolkets Riksforbund

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

• Samenes Folkeforbund

• Sámi allaskuvla/Samisk Høgskole

• Sámi Nisson Forum/Samisk Kvinneforum

• Sárahkka

• Sjuvliano Kerr

• Skeiv ungdom

• Skeiv verden

• Skogfinske interesser i Norge

• Stensveen Ressurssenter for Transpersoner

• Stopp Diskrimineringen

• Taternes landsforening

• Unge funksjonshemmede

• UNICEF-komiteen i Norge

Departementet mottok synspunkter fra:

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Antirasistisk senter

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidstilsynet

• Borgerrettsstiftelsen Stopp diskrimineringen

• BUFdir

• Den norske legeforening

• Domstoladministrasjonen

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Forskerforbundet

• FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)

• Høgskolen i Sørøst-Norge

• Hørselshemmedes landsforbund

• Innstillingsrådet for dommere

• Juridisk rådgivning for kvinner – JURK

• Justis- og beredskapsdepartementet

• KS

• KUN Senter for kunnskap og likestilling

• Kvinnepolitisk utvalg i SV

• Likestillings- og diskrimineringsnemnda

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Likestillingssenteret

• LO

• MIRA

• NFU – Norsk forbund for utviklingshemmede

• NHO – Næringslivets hovedorganisasjon

• Norges Blindeforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges kvinne- og familieforbund

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Norsk kvinnesaksforening

• Norsk presseforbund, Norsk journalistlag, Norsk redaktørforening

• Norske kvinners sanitetsforening

• Redd Barna

• Reform

• Regjeringsadvokaten

• SAFO

• Samferdselsdepartementet

• Sivilombudsmannen

• Soroptimist International Norge

• Spekter

• Statens seniorråd

• Stortinget

• Tilsynsutvalget for dommere

• Unge funksjonshemmede

• UNIO

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Oslo (KVIBALD)

• Virke

• YS

Følgende har svart at de ikke har merknader:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Arkitektur- og designhøgskolen

• Forbundet for transpersoner i Norge

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Høyesteretts kontor

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Politidirektoratet

• Riksadvokaten

• Utenriksdepartementet