9 Nemndas myndighet overfor Stortinget og domstolene

9.1 Gjeldende rett

9.1.1 Stortinget og organer for Stortinget

9.1.1.1 Stortingets lovgivende myndighet

Med Stortinget forstås Stortinget som lovgivende makt og Stortingets administrasjon mv. Organer for Stortinget er: Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen, Ombudsmannen for forsvaret, EOS-utvalget og Nasjonal institusjon for menneskerettigheter.

Diskrimineringsombudsloven regulerer ikke spesifikt håndhevingsorganenes myndighet når det gjelder Stortingets lovgivende virksomhet, men det er klart at nemnda ikke har myndighet til å treffe bindende vedtak om at en lov er i strid med diskrimineringslovgivningen.

Diskrimineringsombudsloven regulerer heller ikke spesifikt spørsmålet om hvorvidt nemnda har myndighet til å avgi ikke-bindende uttalelser om forholdet mellom diskrimineringslovgivningen og annen lovgivning. Spørsmålet er ikke behandlet direkte i forarbeidene til loven.

I sak 9/2006 tok daværende Likestillings- og diskrimineringsnemnd stilling til spørsmålet om hvorvidt forbudet mot eggdonasjon i bioteknologiloven § 2-18 (lov nr. 100/2003) var i strid med likestillingsloven § 3. Loven forbyr eggdonasjon, men åpner for sæddonasjon på nærmere vilkår.

Likestillingsombudet (erstattet av Likestillings- og diskrimineringsombudet fra 1. januar 2006) kom i uttalelse av 7. desember 2005 til at forbudet mot eggdonasjon i bioteknologilovens § 2-18 var i strid med likestillingsloven § 3. Ombudet forutsatte at Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) måtte påklage avgjørelsen til Klagenemnda for likestilling dersom de var uenig i ombudets vurdering og konklusjon.

Justisdepartementets lovavdeling ble etter dette bedt om å vurdere hvorvidt Likestillingsombudet hadde myndighet til å avgi en uttalelse om hvorvidt enkelte bestemmelser i en spesiallov som bioteknologiloven, var i strid med bestemmelser i likestillingsloven.

Lovavdelingen konkluderte i uttalelse av 7. februar 2006 med at Stortingets lovgivende virksomhet ligger utenfor virkeområdet for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling, og at Likestillings- og diskrimineringsnemndas saklige kompetanse må avgrenses på samme måte som etter likestillingsloven for den tidligere Klagenemnda for likestilling. Etter lovavdelingens vurdering måtte en avgjørelse som lå utenfor ombudets virkeområde anses å være ugyldig. Lovavdelingen mente derfor at HOD under ingen omstendighet var bundet av ombudets syn. Som begrunnelse for sin konklusjon viste lovavdelingen til dagjeldende likestillingslov § 10 første ledd annet punktum som lød:

«Ombudets og Nemndas virkeområdet omfatter, med de begrensninger som følger av § 2 annet ledd, all privat virksomhet og offentlig forvaltnings- og forretningsvirksomhet.»

Lovavdelingen viste videre til likestillingslovens forarbeider, Ot.prp. nr. 1 (1977–78), side 20:

«Etter § 9 (senere § 10) første ledd, skal ombudets og Nemndas virkefelt omfatte all privat virksomhet og offentlig forvaltnings- og forretningsvirksomhet. Dette innebærer at håndhevingsorganenes virkefelt ikke omfatter Stortingets (og Riksrevisjonens) virksomhet og heller ikke domstolenes dømmende virksomhet. Dette er nemlig verken forvaltning eller forretningsvirksomhet. Dette er nærmere utdypet i Ot.prp. nr. 33 for 1974–75 s. 62. Høyre har i sitt forslag til § 10 gått inn for å uttrykke den samme regelen positivt. Etter departementets syn kan det være en smakssak om man velger den ene eller annen løsning på dette punktet. Departementet har valgt å opprettholde den opprinnelig foreslåtte løsning for å unngå den feiltolkning at likestillingsloven ikke gjelder for Stortinget og domstolene, jfr. Ot.prp. nr. 33 for 1974–75 s. 62, første spalte, nest siste avsnitt, der det går fram at enkelte høringsinstanser hadde tolket høringsnotatet, som var utformet på linje med Høyres forslag, dit hen at loven ikke skulle gjelde for de nevnte organer.»

I Ot.prp. nr. 33 (1974–75), likestillingslovens forarbeider, uttales det på side 62:

«Slik dette departement ser saken ville det bryte med vårt konstitusjonelle system å opprette forvaltningsorgan med oppgave å overprøve eller kritisere Stortingets virksomhet eller domstolene under utøving av sin dømmende virksomhet. Den avgrensning arbeidsgruppen foreslo m.h.t. Likestillingsombudets og Nemndas virksomhet i forhold til Stortinget og domstolene må derfor opprettholdes.»

Lovavdelingen la i sin uttalelse til grunn at Likestillings- og diskrimineringsnemndas (som erstattet Klagenemnda for likestilling fra 1. januar 2006) saklige myndighet måtte avgrenses på samme måte som for den tidligere Klagenemnda for likestilling.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda ga i sak 9/2006 B, datert 31. mai 2006 en egen uttalelse om nemndas myndighet i slike saker. Nemnda la i sin uttalelse til grunn at den hadde myndighet til å gi en ikke-bindende uttalelse om hvorvidt det er motstrid mellom regler angitt i diskrimineringsombudsloven § 1 andre ledd og annen lovgivning. Det presiseres imidlertid i uttalelsen at spørsmålet må løses på grunnlag av alminnelige tolkningsprinsipper, herunder presumsjonen for at norsk rett er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser og EØS-loven § 2. Dette gjelder særlig dersom likestillings- og diskrimineringsaspektene ikke er blitt tilstrekkelig vurdert av Stortinget i forbindelse med lovbehandling. Nemnda viste til at det i forarbeidene til likestillingsloven fremgår at myndigheten til Klagenemnda for likestilling er begrenset når det gjelder Stortingets, Riksrevisjonens og domstolenes virksomhet. I diskrimineringsombudslovens forarbeider er Likestillings- og diskrimneringsnemndas myndighet til å gi en uttalelse kun begrenset når det gjelder domstolenes dømmende virksomhet.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har i etterkant av uttalelsen i sak 9/2006 behandlet én sak (45/2013) der de la til grunn at nemnda har myndighet til å gi en ikke-bindende uttalelse. Spørsmålet om nemndas myndighet ble ikke problematisert i denne saken.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har imidlertid de siste årene avvist tre saker (73/2014, 21/2015 og 9/2016) under henvisning til at dette gjaldt et spørsmål om motstrid mellom diskrimineringslovgivningen og annen lov. Nemnda viste til lovavdelingens uttalelse av 7. februar 2006 (som er omtalt ovenfor), og presiserte at de i hovedsak var enige i lovavdelingens generelle betraktninger. De sa også at:

«En kompetanse til å overprøve Stortingets lovgivende virksomhet måtte ha fremkommet klart av lov og/eller forarbeider da dette i utgangspunktet strider mot vårt konstitusjonelle system. At nemndas kompetanse i diskrimineringsombudslovens forarbeider bare er avgrenset mot domstolenes dømmende virksomhet, kan i denne sammenheng ikke tillegges avgjørende vekt. Å overprøve Stortingets lovgivende virksomhet er etter nemndas syn en oppgave for domstolene.»

9.1.1.2 Stortingets og organer for Stortingets øvrige virksomhet

Spørsmålet om hvorvidt nemnda har myndighet til å treffe bindende vedtak om Stortingets og organer for Stortingets øvrige virksomhet, herunder arbeidsgiverfunksjonene, er ikke spesifikt avklart i diskrimineringsombudsloven eller dens forarbeider.

Spørsmålet om hvorvidt nemnda har myndighet til å avgi ikke-bindende uttalelser om den øvrige virksomheten er heller ikke spesifikt avklart.

Forvaltningsloven gjelder ikke for Stortinget, jf. forvaltningsloven § 4 siste ledd. For tilsatte i Stortingets administrasjon gjelder ikke reglene i tjenestemannsloven. Saksbehandlingen i saker som gjelder ansettelse, oppsigelse, avskjed og suspensjon reguleres av et eget reglement, Personalreglement for Stortingets administrasjon.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda har vært i virksomhet siden 1. januar 2006, og erstattet fra dette tidspunkt den tidligere Klagenemnda for likestilling. I lovforarbeidene til den tidligere likestillingsloven (lov nr. 45/1978), Ot.prp. nr. 33 (1974–75), fremgår følgende på side 62 om kompetansen til ombudet og den tidligere Klagenemnda for likestilling:

«Slik dette departement ser saken ville det bryte med vårt konstitusjonelle system å opprette forvaltningsorgan med oppgave å overprøve eller kritisere Stortingets virksomhet eller domstolene under utøving av sin dømmende virksomhet.»

Det fremgår på side 63 i samme proposisjon at departementet la til grunn at ombudets og nemndas virkeområde skulle omfatte «all privat virksomhet» og «offentlig forvaltnings- og forretningsvirksomhet» og videre: «Bortsett fra det som hører til familielivet o.l. er det med dette ment at Likestillingsombudet og Nemnda skal håndheve likestillingsloven på alle livsområder med unntak av Stortingets og domstolenes dømmende virksomhet.»

Når det gjelder Stortingets virksomhet, fremgår følgende av proposisjonen:

«Etter sin art vil en del av Stortingets virksomhet være forvaltning. Det er imidlertid vanlig å holde Stortingets virksomhet utenfor det som reknes som forvaltning, jfr. f.eks. offentlighetsloven. Det er altså en klar forutsetning at Stortinget og dets organer som f.eks. Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen, skal holdes utenfor Likestillingsombudets og Nemndas virkeområde.»

Forarbeidene til diskrimineringsombudsloven (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005)) omtaler ikke nemndas myndighet når det gjelder virksomheten til Stortinget og organer for Stortinget. Det fremgår bare at domstolenes dømmende virksomhet faller utenfor håndhevingsorganenes kompetanse. Likestillings- og diskrimineringsnemndas myndighet overfor Stortinget og organer for Stortinget er imidlertid omtalt i forarbeidene til diskrimineringsloven om etnisitet (i odelstingsproposisjonen som ble fremmet samtidig med odelstingsproposisjonen om diskrimineringsombudsloven), jf. Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) punkt 9.2.8.1. side 75:

«Selv om loven som nevnt også får anvendelse på hele den offentlige sektor, vil håndhevingsapparatets kompetanse måtte forstås med en del begrensninger mht. offentlig sektor. Det følger av alminnelige konstitusjonelle prinsipper at et forvaltningsorgan ikke kan overprøve eller kritisere domstolenes dømmende virksomhet eller Stortinget og dets organer.»

Departementet tok ikke avstand fra disse uttalelsene i forarbeidene til diskrimineringsombudsloven i Ot.prp. nr. 34 (2004–2005). Av lovforarbeidene til diskrimineringsombudsloven (Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) punkt 10.4.4. fremgår det på side 87:

«Departementet går videre inn for at dagens avvisningsregler for Klagenemnda for likestilling legges til grunn for den nye Likestillings- og diskrimineringsnemnda.»

Likestillings- og diskrimineringsnemnda avviste i 2015 to saker som gjaldt hhv. en ansettelsessak hos Sivilombudsmannen (2/2015) og en ansettelsessak hos Stortinget (86/2015). Likestillings- og diskrimineringsnemnda tok følgende utgangspunkt for sine vurderinger i sak 2/2015:

«Sivilombudsmannen er Stortingets ombudsmann for forvaltningen og anses som en del av Stortingets organer. Statsforfatningen (konstitusjonen) i Norge bygger på det såkalte maktfordelingsprinsippet, som går ut på at statsmakten fordeles på tre uavhengige institusjoner, den lovgivende-, den utøvende- og den dømmende makt. Nemnda er et faglig uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underlagt Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet. Sivilombudsmannen kontrollerer offentlig forvaltning, herunder saksbehandlingen i ombudet og i nemnda. Konstitusjonelle hensyn tilsier at det er problematisk at en statlig nemnd, som har myndighet til å føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av forbudet mot aldersdiskriminering i arbeidslivet, skal utøve sin myndighet overfor Stortingets kontrollorgan med forvaltningen.»

Likestillings- og diskrimineringsnemnda fant det utvilsomt at den ikke hadde myndighet til å håndheve likestillings- og diskrimineringslovgivningen overfor Sivilombudsmannen i forbindelse med utøvelsen av ombudsmannens virke.

Når det gjaldt administrative beslutninger foretatt av Sivilombudsmannen uttalte Likestillings- og diskrimineringsnemnda følgende:

«Det kan imidlertid være mer usikkert om den samme kompetansebegrensningen også gjelder i administrative beslutninger, som ved en ordinær tilsettingssak ved Sivilombudsmannens kontor. Etter nemndas syn er det i ovennevnte forarbeider heller ikke holdepunkter for at Sivilombudsmannens administrative beslutninger skulle omfattes av håndhevingsorganenes myndighetsområde. Nemnda har derfor kommet frem til at samme begrensning i ombudets og nemndas kompetanse også må gjelde her. De konstitusjonelle hensyn som tilsier at Sivilombudsmannen ikke skal kunne kontrolleres av de organene som ombudsmannen selv er satt til å kontrollere, gjør seg gjeldende uansett om en sak for nemnda gjelder utøvelse av Sivilombudsmannens kontrollvirksomhet med forvaltningen eller om saken gjelder en administrativ beslutning i forbindelse med en tilsettingssak ved Sivilombudsmannens kontor …»

Stortingsrepresentanter, vararepresentanter, Sivilombudsmannen, riksrevisorkollegiet, utvalgsmedlemmene i EOS-utvalget og ombudsmannen for forsvaret er alle valgt, og faller således utenfor arbeidstakerbegrepet.

9.1.2 Domstolene

9.1.2.1 Domstolenes dømmende virksomhet

Det følger av diskrimineringsombudsloven § 6 tredje ledd at nemnda skal «avvise en sak dersom saken er avgjort av en domstol eller brakt inn for en domstol til avgjørelse». Dette innebærer at håndhevingsorganene heller ikke kan gi en ikke-bindende uttalelse i saker som gjelder domstolenes dømmende virksomhet.

Det følger videre av forarbeidene til loven at domstolenes dømmende virksomhet og klager mot dommere i deres utøvelse av stilling som dommer ikke skal behandles av nemnda.

Ombudet og nemnda skal ikke bare avvise saken når det foreligger rettskraftig dom, men også dersom det for eksempel er inngitt stevning i saken. Når saksforholdet er brakt inn for domstolen, skal ombudet og nemnda avstå fra å behandle samme sak (jf. Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) punkt 13.1. s. 100).

Grensen mellom domstolenes dømmende og ikke-dømmende virksomhet er blant annet omtalt slik i forarbeidene til domstolloven mm (Ot.prp. nr. 44 (2000–2001) pkt. 5.3.1):

«Det har vært vanlig å definere dømmende virksomhet som å fatte endelige avgjørelser av rettsspørsmål – om hvordan rettsstillingen er mellom partene – ved anvendelse av rettsregler på det faktum som domstolen finner bevist. Formålet med dømmende avgjørelser er altså å avgjøre den nåværende rettsstillingen mellom partene, mens forvaltningsavgjørelser bestemmer hvordan rettsstillingen skal være heretter. Grensen mellom dømmende og ikke-dømmende virksomhet er imidlertid ikke klar i praksis. Det er eksempelvis ikke slik at dømmende avgjørelser konsekvent er lagt til domstolene og ikke-dømmende oppgaver er lagt til andre organer enn domstolene.»

9.1.2.2 Domstolenes øvrige virksomhet

Hvorvidt domstolenes øvrige virksomhet omfattes av håndhevingsapparatets myndighet, er ikke spesifikt regulert i diskrimineringsombudsloven, men det følger av Ot.prp. 34 (2004–2005) punkt 8.2.4.3 s. 66 at:

«Departementet forutsetter at domstolenes dømmende virksomhet ikke skal omfattes av håndhevingsapparatets kompetanse og av sanksjonene. I tråd med dette støtter departementet Justisdepartementets synspunkt om at klager mot dommere i deres utøvelse av sin stilling som dommer ikke skal behandles av håndhevingsapparatet. Slike klager forutsettes behandlet av Tilsynsutvalget for dommere, opprettet ved lov 15. juni 2001 nr. 22. Det følger allerede av alminnelige konstitusjonelle prinsipper at et forvaltningsorgan ikke kan overprøve eller kritisere domstolenes dømmende virksomhet. Det blir da Tilsynsutvalget for dommere som må ta stilling til påstand om diskriminering i slike tilfeller. Tilsynsutvalget må også ta stilling til klager på dommeres embetshandlinger vedr. brudd på de lovgrunnlagene nemnda fører tilsyn med.»

Likestillings- og diskrimineringsnemnda ga i 2009 (23/2009) en uttalelse om forskjellsbehandling på grunn av kjønn ved utnevnelse av sorenskriver. Spørsmålet om nemndas myndighet til å behandle saken ble ikke problematisert i denne uttalelsen. Nemnda uttalte at:

«Saken gjelder utnevning foretatt av Kongen i Statsråd. Nemnda kan ikke fatte bindende vedtak i saken, jf. diskrimineringsombudsloven § 9. Nemnda har imidlertid etter § 7 første ledd annet punktum plikt til å gi uttalelse om hvorvidt det forhold som er brakt inn for Nemnda, er i strid med likestillingsloven eller ikke. Uttalelsen vil ikke være bindende.»

Likestillings- og diskrimineringsnemnda avviste imidlertid en sak i 2015 (42/2015). Saken gjaldt spørsmålet om Oslo byfogdembete handlet i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av alder overfor en advokat, fordi han ble faset ut av domstolens liste over bostyrere. Nemnda sa blant annet at:

«Nemnda vil bemerke at selv om listen over bostyrere i utgangspunktet er utarbeidet av dommere, herunder av sorenskriver, kan ikke dette i seg selv være avgjørende. Sorenskriver er både dommer og domstolens administrative leder. Det fremstår mer som et spørsmål om hensiktsmessighet om sorenskriver velger å samarbeide med dommere, og ikke med domstolens saksbehandlere, om en slik oppgave. Nemnda legger derfor til grunn at selve utarbeidelsen av listen i seg selv ikke kan karakteriseres som et utslag av «dømmende virksomhet»».

Det ble i vedtaket også vist til at:

«Nærheten til den dømmende virksomhet taler med tyngde for at nemnda bør vise tilbakeholdenhet i vurderingen av sin kompetanse i en slik sak.»

9.2 Forslag i høringsnotatet

9.2.1 Stortinget og organer for Stortinget

Departementet tok i høringsnotatet ikke stilling til spørsmålet om nemnda har eller bør ha myndighet til å avgi ikke-bindende uttalelser i saker som omhandler forholdet mellom likestillings- og diskrimineringslovgivningen og andre lover.

Departementet foreslo av konstitusjonelle grunner å videreføre dagens praksis slik at nemnda ikke gis myndighet til å treffe bindende vedtak overfor Stortinget og organer for Stortinget.

9.2.2 Domstolene

Departementet foreslo å videreføre begrensningen når det gjelder domstolens dømmende virksomhet, slik at nemnda skal avvise en sak som er avgjort av eller brakt inn for en domstol.

Utnevning av dommere av Kongen i statsråd vil være unntatt fra nemndas myndighetsområde.

9.3 Høringsinstansenes syn

Likestillings-og diskrimineringsnemnda, Stortingets administrasjon, Sivilombudsmannen, Universitetet i Oslo (KVIBALD), Domstoladministrasjonen, Innstillingsrådet for dommere og Tilsynsrådet for dommere, har gitt tilbakemeldinger på dette punktet.

Stortingets administrasjon og Sivilombudsmannen mener at den nye nemnda ikke bør gis myndighet til å avgi ikke-bindende uttalelser overfor Stortinget og organer for Stortinget om organenes ikke-grunnlovfestede virksomhet (som for eksempel arbeidsgiverfunksjoner). De viser til at konstitusjonelle hensyn og det konstitusjonelle prinsippet om maktfordeling tilsier at Stortinget og organer for Stortinget ikke skal kontrolleres av de organene ombudsmannen er satt til å kontrollere. De presiserer også at det forhold at det er Stortinget og organer for Stortinget som kontrollerer regjeringen (og regjeringens underliggende organer), ikke omvendt, er et tungtveiende argument for at de ikke skal underlegges Likestillings- og diskrimineringsnemndas kontroll, selv ikke i form av ikke-bindende uttalelser. De mener videre at en slik adgang vil innebære en utvidelse av nemndas myndighet, og viser til vedtak i nemnda (18. oktober 2016) der en slik sak ble avvist under henvisning til at nemnda ikke hadde myndighet til å behandle saken.

Likestillings- og diskrimineringsnemnda ber om en avklaring på spørsmålet om hvorvidt nemnda har myndighet til å avgi uttalelser om forholdet mellom diskrimineringslovgivningen og annen lovgivning:

«I høringsnotatet pkt. 8.2.5 gir departementet uttrykk for at adgangen til å avgi uttalelser om forholdet mellom diskrimineringslovgivningen og annen lovgivning er uklar. Vi kan imidlertid ikke se at høringsnotatet konkluderer i spørsmålet. En rekke saker for nemnda i den senere tid har vært knyttet til spørsmål om avvisning av saker på grunnlag av at saken gjelder eventuell motstrid mellom diskrimineringslovgivningen og annen lov. Nemnda imøteser derfor klarere regler i lovs form på området.»

Universitetet i Oslo (KVIBALD) sier:

«KVIBALD vil understreke viktigheten av at nemnda kan avgi ikke-bindende uttalelser i slike tilfeller, slik at saker som berører Stortingets, regjeringens eller departementenes arbeidsgiverfunksjoner ikke blir områder som faller utenfor diskrimineringsvernets håndhevingssystem.»

Universitetet i Oslo (KVIBALD) ber videre om at departementet tar stilling til spørsmålet om nemnda har eller bør ha myndighet til å avgi ikke-bindende uttalelser i saker som omhandler forholdet mellom likestillings- og diskrimineringslovgivningen og andre lover.

Universitetet i Oslo (KVIBALD) sier også:

«For tydelighetens skyld etterlyser vi en nærmere redegjørelse fra BLD om nemndas kompetanse til å fatte vedtak og/eller å avgi ikke-bindende uttalelser i saker som omhandler ansettelser i domstolene.»

Domstoladministrasjonen viser til at arbeidsgiverfunksjonen overfor dommere er delt mellom flere organer. Utnevning av faste dommere foretas av Kongen i statsråd. Vikariater av kortere og lengre varighet kan imidlertid besluttes av Innstillingsrådet for dommere, domstoladministrasjonen, tilsynsutvalget for dommere eller domstolleder.

De påpeker at dersom forslaget vedtas slik det nå foreligger, vil nemnda kunne treffe bindende vedtak når det gjelder utnevnelser og konstitusjoner foretatt av Innstillingsrådet for dommere, domstoladministrasjonen, tilsynsutvalget for dommere eller domstolleder, men ikke ved ansettelse av faste dommere som foretas av Kongen i statsråd. Domstoladministrasjonen mener at de samme regler må gjelde for oppnevning, uavhengig av hvem som er besluttende myndighet.

9.4 Departementets vurderinger

9.4.1 Innledning

Departementet legger til grunn at vurderingen av hvilken kompetanse og myndighet et uavhengig håndhevingsapparat på diskrimineringsområdet skal ha, må ha sitt utgangspunkt i maktfordelingsprinsippet som skal sikre at statsmakten fordeles på tre uavhengige institusjoner: En lovgivende (Grunnloven § 49), en utøvende (Grunnloven § 3) og en dømmende (Grunnloven § 88).

Dette fremgår delvis, som vist under kapittel 9.1.1 og 9.1.2, av tidligere forarbeider og de siste års praksis fra håndhevingsapparatet. Det er lagt til grunn at kjernen i håndhevingsapparatets håndhevingsansvar er all privat virksomhet og offentlig forvaltnings- og forretningsvirksomhet.

Det samme utgangspunkt for avgrensning av myndighet kan sies å gjelde for Sivilombudsmannen. Det fremgår av lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (lov nr. 8/1962) § 4 annet ledd bokstavene a og c at ombudsmannens arbeidsområde hverken omfatter forhold som Stortinget har tatt standpunkt til eller domstolenes virksomhet.

Departementet legger videre til grunn at grunnleggende hensyn som forutsigbarhet, legitimitet og tillit tilsier at det fremgår klart hvilken kompetanse og myndighet et uavhengig håndhevingsorgan i forvaltningen er ment å ha.

Dette tilsier at det fremgår klart av lov og forarbeider hva som skal være Diskrimineringsnemndas kjerneområde og på hvilke områder nemndas myndighet, både til å fatte vedtak men også til å avgi ikke-bindende uttalelser, er klart avgrenset.

Departementet mener at det forhold at dette bare delvis kan sies å fremgå klart av dagens lov, forarbeider og praksis ikke gir grunnlag for en slutning om at nemnda har slik myndighet i alle tilfeller hvor det ikke spesifikt fremgår at det ikke er tilfelle.

9.4.2 Stortinget og organer for Stortinget

9.4.2.1 Stortingets lovgivende virksomhet

Det er ikke uvanlig at det oppstår et spenningsforhold mellom ulike lover, som nødvendigvis må harmoniseres, eventuelt ved å konstatere motstrid dersom ikke en annen løsning kan oppnås gjennom tolkning. Spørsmålet er imidlertid om diskrimineringsnemnda skal ha myndighet til å avgi ikke-bindende uttalelser om slik motstrid.

Departementet vil bemerke at det er et stort potensiale for rettighetsrealisering også gjennom ikke-bindende uttalelser. Slike uttalelser vil reelt sett kunne gi et faktisk grunnlag for videre domstolskontroll eller kontroll i regi av Stortinget. Dette er etter departementets oppfatning uheldig med tanke på maktfordelingsprinsippet som er utgangspunktet for en vurdering av grensene for nemndas myndighet.

Departementet mener det vil bryte med det konstitusjonelle system dersom den utøvende makt, gjennom et uavhengig forvaltningsorgan som er gitt håndheveroppgaver, skal gis myndighet til å kritisere Stortingets grunnlovfestede lovgivende myndighet gjennom ikke-bindende uttalelser. Det å overprøve Stortingets lovgivende virksomhet bør være en oppgave som er forbeholdt domstolene.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at adgangen til å avgi ikke-bindende uttalelser om forholdet mellom diskrimineringslovgivningen og annen lovgivning i sin helhet skal unntas fra nemndas virkeområde.

Å påpeke eventuell motstrid mellom diskrimineringslovgivningen og annen lovgivning er imidlertid et sentralt element i ombudets pådriverrolle for å fremme likestilling, blant annet i lys av ombudets ansvar for å føre tilsyn med Norges oppfyllelse av diskrimineringsvernet i FN-konvensjonene. Det presiseres at denne avgrensningen av nemndas virkeområde ikke vil påvirke ombudets myndighet som pådriverorgan. Ombudet skal fortsatt være en pådriver for likestilling og mot diskriminering, og følge utviklingen i samfunnet med sikte på å avdekke og påpeke forhold som motvirker likestilling og likebehandling. Ombudet skal ha ansvar for å arbeide mot diskriminering på strukturelt nivå, herunder ha et ansvar for å identifisere diskriminerende barrierer av rettslig og faktisk art. Ombudet vil stå fritt til selv å bestemme hvordan de skal utøve sin pådriverfunksjon.

9.4.2.2 Stortingets og organer for Stortingets øvrige virksomhet

Stortingets virksomhet favner videre enn den grunnlovfestede lovgivende makt.

Etter sin art vil en del av Stortingets og organer for Stortingets øvrige virksomhet være ren forvaltning, dette gjelder for eksempel den arbeidsgiverfunksjonen de har overfor de tjenestemenn som er administrativt ansatt.

Departementet mener det bør utvises varsomhet overfor Stortinget og organer for Stortinget også i saker som er knyttet til de forvaltningsmessige oppgavene. Det forhold at det er Stortinget og organer for Stortinget som kontrollerer regjeringen og regjeringens underliggende organer, og ikke omvendt, er et tungtveiende argument for at de ikke skal underlegges nemndas kontroll, selv ikke i form av ikke-bindende uttalelser.

De konstitusjonelle hensyn som tilsier at Stortinget og organer for Stortinget ikke skal kunne kontrolleres av de organene som de selv er satt til å kontrollere, gjør seg gjeldende uansett om en sak for nemnda gjelder utøvelse av kontrollvirksomhet med forvaltningen eller om saken gjelder en administrativ beslutning i forbindelse med en tilsettingssak ved Stortinget eller organer for Stortinget.

Departementet vil også bemerke at Sivilombudsmannens arbeidsområde ikke omfatter forhold som Stortinget har tatt standpunkt til, jf. sivilombudsmannsloven § 4 annet ledd bokstav a.

Sivilombudsmannen viser i sin høringsuttalelse til at også reelle hensyn taler for at Stortinget og organer for Stortinget ikke skal underlegges nemndas kontroll. Sivilombudsmannen har siden 2004 behandlet mer enn 45 saker som følge av klager på ombudets eller nemndas virksomhet. I tillegg til slike klagesaker kan Sivilombudsmannen ta opp saker overfor ombudet og nemnda av eget tiltak, noe som blant annet ble gjort i 2016. Ved en slik gjensidig kontroll av hverandres saksbehandling og beslutninger vil det kunne være en fare for at det tas hensyn til denne gjensidigheten, for eksempel i form av servilitet, eller i form av en ekstra streng bedømming av den andre. Selv om dette ikke nødvendigvis vil være tilfellet, vil det uansett være en fare for at den andre virksomheten eller publikum kan oppfatte at slike hensyn tas. Dette vil være prinsipielt betenkelig.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at adgangen til å treffe vedtak og til å avgi ikke-bindende uttalelser om Stortingets og organer for Stortingets virksomhet i sin helhet skal unntas fra nemndas virkeområde.

Det presiseres at dersom søkere til stillinger/ansatte i Stortinget eller organer for Stortinget skulle pårope seg å være utsatt for diskriminering, vil disse likevel ikke stå uten rettsvern ettersom de kan få prøvet sin sak for domstolene.

9.4.3 Domstolene

At domstolenes dømmende virksomhet ligger utenfor nemndas virkeområde fremgår klart av lov og forarbeider.

Domstolenes virksomhet favner imidlertid videre enn den grunnlovfestede dømmende virksomhet. Etter sin art vil en del av domstolenes øvrige virksomhet være ren forvaltning. Spørsmålet er om den nye diskrimineringsnemnda i lov kan gis adgang til med rettslig bindende virkning å overprøve den myndighetsutøvelsen som skjer i den forbindelse.

Departementet mener at det generelt bør utvises varsomhet overfor domstolene også i saker som er knyttet til de forvaltningsmessige oppgavene. De konstitusjonelle hensyn som tilsier at domstolene ikke skal kunne kontrolleres av de organene som de selv er satt til å kontrollere, gjør seg gjeldende uansett om en sak for nemnda gjelder utøvelse av dømmende virksomhet eller om saken gjelder en administrativ beslutning i forbindelse med en tilsettingssak ved domstolene. Det forhold at det er domstolene som kontrollerer regjeringen og regjeringens underliggende organer, og ikke omvendt, er et tungtveiende argument for at de ikke skal underlegges nemndas kontroll, selv ikke i form av ikke-bindende uttalelser. Å legge denne typen funksjoner til et forvaltningsorgan, vil etter departementets oppfatning bryte med den makt- og oppgavefordelingen som Grunnloven i utgangspunktet legger opp til.

Til dette kommer at grensedragningen mellom domstolenes dømmende virksomhet og den øvrige virksomheten kan være uklar. Dette taler for at også domstolenes øvrige virksomhet skal unntas fra nemndas myndighetsområde.

Det vises i denne sammenheng til nemndas sak 42/2015 der vedtak ble fattet med dissens. Nemndas flertall avviste saken under henvisning til at:

«Nærheten til den dømmende virksomhet taler med tyngde for at nemnda bør vise tilbakeholdenhet i vurderingen av sin kompetanse i en slik sak.»

Mens nemndas mindretall viste til at:

«Oslo byfogdembetes valg av hvem som skal stå på bostyrerlisten ikke kan anses som dømmende virksomhet, og dermed er et forhold nemnda kan behandle.»

Det samme utgangspunkt for avgrensning av myndighet kan sies å gjelde for Sivilombudsmannen. Det fremgår av lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (lov nr. 8/1962) § 4 annet ledd bokstav c at ombudsmannens arbeidsområde ikke omfatter domstolenes virksomhet. Ombudsmannen er med dette avskåret fra å kunne behandle en klage som er rettet mot domstolenes egen virksomhet. Unntaket gjelder alle sider ved virksomheten, også administrative forhold (herunder forvaltningsmessige oppgaver). Av Ot.prp. nr. 30 (1959–60) fremgår at domstolenes virksomhet ikke skal være gjenstand for ombudsmannens kontroll, heller ikke den del av domstolenes virksomhet som er ren forvaltning, se kapittel 3 side 7:

«I tråd med det som er ordningen i Danmark har komiteen foreslått at domstolene skal holdes utenfor Ombudsmannens kontroll også for så vidt angår deres forvaltningsmessige virksomhet. Komiteen grunner dette på at det vil bli for vanskelig å trekke grensen mellom domstolenes judisielle og administrative funksjoner.»

At sivilombudsmannsloven har avgrenset sin myndighet mot alle sider ved domstolenes virksomhet under henvisning til at grensedragningen mellom domstolenes dømmende virksomhet og den øvrige virksomheten vil bli for vanskelig å trekke, taler med tyngde for at også nemndas myndighet bør avgrenses tilsvarende.

Departementet gjør oppmerksom på at arbeidsgiverfunksjonen ved domstolene er delt mellom flere organer, Innstillingsrådet for dommere, Domstoladministrasjonen og Tilsynsutvalget for dommere. Utnevning av faste dommere foretas av Kongen i statsråd, mens dommervikariater av kortere og lengre varighet besluttes av Innstillingsrådet for dommere, domstoladministrasjonen, tilsynsutvalget for dommere eller domstolleder. Departementet mener at de samme hensyn som gjør seg gjeldende for dommerutnevnelser foretatt av Kongen i statsråd, også gjør seg gjeldende for øvrige dommerkonstitusjoner, uavhengig av hvem som er besluttende myndighet.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at adgangen til å treffe vedtak og til å avgi ikke-bindende uttalelser om domstolenes, Domstoladministrasjonens, Innstillingsrådet for dommeres og Tilsynsutvalget for dommeres virksomhet i sin helhet skal unntas fra nemndas virkeområde.

Det presiseres at dersom søkere til stillinger/ansatte ved domstolene skulle pårope seg å være utsatt for diskriminering, vil disse likevel ikke stå uten rettsvern ettersom de kan få prøvet sin sak for domstolene.