4 Klage
4.1 Klagefrist ved forprøver
4.1.1 Gjeldende rett
Eksamenssensur skal foreligge tre uker etter at eksamen er gjennomført, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-9 fjerde ledd. Eksamenskandidater har etter § 5-3 fjerde ledd rett til å klage på karakterfastsettingen innen tre uker etter at eksamensresultatet er kunngjort. Det skal da foretas ny sensurering av kandidatens eksamensprestasjoner. Videre kan kandidaten klage over formelle feil ved oppgavegivning, eksamensavvikling eller gjennomføring av vurderingen av eksamensprestasjonen innen tre uker etter at vedkommende er eller burde vært kjent med det forholdet som begrunner klagen, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-2 første ledd. Forprøver kan bare påklages når prøven ikke er bestått, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-3 femte ledd.
Der kandidaten har bedt om begrunnelse for karakterfastsettelsen, løper klagefristen fra kandidaten har fått begrunnelsen. Der kandidaten har klaget over formelle feil, løper klagefristen fra kandidaten har fått endelig avgjørelse av klagen.
4.1.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet viste departementet til at ved opptak til grunnskolelærer- og lektorutdanning fra studieåret 2016/2017 må søkere blant annet ha et gjennomsnitt på minimum karakteren 4,0 i matematikk, jf. forskrift om opptak til høyere utdanning § 4-7. Søkere som kan dokumentere et gjennomsnitt på minimum karakteren 3,0 i matematikk, kan tas opp dersom de består et forkurs i matematikk spesielt tilrettelagt for lærerutdanning. Forkurset organiseres som et sommerkurs som avsluttes med nasjonal prøve i begynnelsen av august. Resultat fra denne prøven gis som bestått eller ikke bestått.
Behandling av klage på karaktersetting og formelle feil kan medføre en forsinket oppstart for kandidater som først får karakteren ikke bestått og som oppnår karakteren bestått, etter å ha påklaget sensurvedtaket for den nasjonale forprøven. Disse kandidatene bør få mulighet til opptak og oppstart ved semesterstart, eller så tidlig som mulig i semesteret.
Ved klage skal besvarelsen underkastes en ny sensur. Der vurderingsuttrykket er et annet enn bestått eller ikke bestått, kan kandidaten ha behov for å vurdere nærmere om det skal klages på karaktersettingen. En ny sensur kan føre til en dårligere karakter. Der vurderingsuttrykket er bestått eller ikke bestått, løper kandidaten ingen slik risiko. Dette tilsier at klagefristen kan settes kortere enn tre uker.
For å sikre at klagebehandling skal kunne gjennomføres uten unødvendig forsinkelse, foreslo departementet i høringsnotatet at institusjonene gis myndighet til å fastsette kortere frist for å påklage karaktersetting og formelle feil ved ikke bestått forprøve. Siden klagefristen løper fra sensur er kunngjort, tilsier likevel hensynet til kandidatene at tidspunktet for kunngjøring av sensuren, bør være fastsatt på forhånd. Kandidatene bør også få noe tid til å områ seg, slik at fristen ikke settes kortere enn én uke. Departementet la her til grunn at kandidatene som har vært oppe til en slik forprøve, vil være opptatt av å komme i gang med studier så raskt som mulig, og at de derfor også vil ønske at behandling av klage skjer så fort som mulig.
4.1.3 Høringsinstansenes syn
Forslaget får bred støtte blant høringsinstansene. Følgende høringsinstanser støtter forslaget om å gi adgang til å fastsette kortere klagefrist ved ikke bestått forprøve: Universitetet i Stavanger, Universitetet i Nordland, Universitetet i Bergen (UiB), Universitetet i Oslo (UiO), Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Høgskolen i Telemark, Høgskolen i Buskerud og Vestfold, Høgskolen i Østfold, Høgskulen i Sogn og Fjordane, Høgskolen i Oslo og Akershus, Høgskolen i Sør-Trøndelag, Høgskolen i Bergen, Lovisenberg diakonale høgskole, Diakonhjemmet Høgskole, NLA Høgskolen, Det teologiske Menighetsfakultet, Steinerhøyskolen, Nettverk for private høyskoler, Felles studieadministrativt tjenestesenter (FSAT), Norsk studentorganisasjon (NSO), ANSA – Association of Norwegian Students Abroad, Unio, Norsk Sykepleierforbund, Jussformidlingen i Bergen og Rogaland fylkeskommune. Ingen av høringsinstansene er imot forslaget, mens Næringslivets hovedorganisasjon ikke har innvendinger til det.
NSO skriver blant annet:
«NSO mener KD har gjort gode vurderinger rundt behovet for tre ukers klagefrist ved forprøver som vurderes med bestått/ikke bestått. Det er rimelig å anta at avgjørelsen om å klage er enklere for en student å ta når man benytter bestått/ikke bestått enn når bokstavkarakterskalaen benyttes. NSO mener også det er viktig at studenter som begynner på et studium ikke får en forsinket start på sine studier. Dette er viktig både for sosial og faglig tilhørighet. Samtidig er det gode grunner til at klagefristen generelt bør være tre uker.»
På denne bakgrunnen støtter NSO forslaget, men skriver samtidig:
«Vi ønsker å påpeke viktigheten av at frister for sensur og klage settes på forhånd av forkurset, og at dette kommuniseres tydelig til studentene. NSO oppfordrer KD til å vurdere muligheten for at studenter på forhånd av kurset kan søke om utvidet klagefrist hvis det er gode grunner for dette. NSO mener også at KD skal oppfordre institusjonene til å gjøre prosessen med å påklage resultatet av forprøven så enkel som mulig, blant annet ved å legge til rette for at det skal kunne gjøres digitalt.»
UiB foreslår justeringer av ordlyden i forslaget til endret § 5-3 femte ledd. For det første foreslår universitetet å erstatte «dersom sensurtidspunkt kunngjøres før forprøve avholdes» med «dersom sensurtidspunkt kunngjøres senest når forprøve avholdes». En slik justering vil ifølge universitetet «gi de samme rettigheter og plikter, men antakelig forenkle det administrative arbeidet i noen tilfeller». For det andre mener UiB, i likhet med UiO, at formuleringen «ved ikke bestått forprøve» ikke er tilstrekkelig til å knytte bestemmelsen kun til forprøver som bruker vurderingsuttrykket bestått eller ikke bestått. Disse foreslår derfor å erstatte «ved ikke bestått forprøve» med «ved forprøver der vurderingsuttrykket er bestått eller ikke bestått».
Diakonhjemmet høgskole mener adgang til kortere klagefrist bør omfatte alle eksamener der vurderingsuttrykket er bestått eller ikke bestått, mens NLA Høgskolen ønsker en generell åpning for kortere klagefrister ved alle eksamener.
Flere peker på at forslaget etter sin ordlyd gjelder for forprøver generelt. UiN etterlyser en redegjørelse for de konsekvenser forslaget får for andre forprøver. FSAT ber departementet klargjøre om dette er en generell bestemmelse som skal gjelde alle typer forprøver.
4.1.4 Departementets vurdering
UiO og UiB foreslår en justering av ordlyden i § 5-3 femte ledd for å gjøre det tydelig at adgangen til kortere klagefrist bare gjelder forprøve der vurderingsuttrykket er bestått eller ikke bestått, og ikke der bokstavkarakterskalaen benyttes. Departementet viser til at det bare er kandidater som har strøket, som kan klage på karakteren. Videre viser departementet til at begrunnelsen for kortere klagefrist for kandidater som har fått «ikke bestått», også gjelder kandidater som har fått karakteren F. Slik departementet vurderer det, bør adgang til å sette kortere frist gjelde «ved ikke bestått forprøve».
Klagefristen løper fra tidspunktet for kunngjøring av sensur. Sensur faller tre uker etter at forprøven er avlagt, med mindre institusjonen fastsetter en kortere sensurfrist. Departementet er enig med UiB, som mener at det bør kreves at tidspunktet for sensur kommuniseres til kandidatene senest når forprøven avholdes. Som NSO påpeker, er det viktig at tidspunktet for sensur kommuniseres tydelig til de studentene det gjelder.
NSO peker på at det i enkelttilfeller kan være grunner til å gi fristforlengelse. Slik fristforlengelse har institusjonene adgang til å gi etter gjeldende rett, jf. forvaltningsloven § 29. Lovendringen medfører ingen endring i dette. Videre mener NSO at institusjonene bør legge til rette for elektronisk klage på sensurvedtak ved forprøver. Departementet er enig i at institusjonene så langt det lar seg gjøre bør legge til rette for elektronisk klage.
Høringsforslaget var begrunnet i et ønske om å hindre forsinket opptak og semesterstart for studenter som avlegger nasjonal forprøve i matematikk spesielt tilrettelagt for lærerutdanning. Departementet antar at behovet for en unntaksregel gjør seg særlig gjeldende ved avvikling av sommerkurs og nasjonale prøver med sikte på opptak til et studium. Som flere av høringsinstansene peker på, gir den foreslåtte bestemmelsen en generell adgang til å fastsette kortere klagefrist for forprøver. Denne adgangen vil dermed gjelde alle «forprøver og studiekrav […] som enten sensureres på basis av bestått/ikke bestått, eller hvor den karakter som gis bare er rent informativ og ikke inngår ved utregningen av karakter for grad, utdanning, fag eller emne og heller ikke oppføres på vitnemålet», jf. Ot.prp. nr. 79 (2003–2004), side 85.
Det vises til lovforslaget §§ 5-2 og 5-3.
4.2 Klage på SIUs tildelingsvedtak
4.2.1 Gjeldende rett
Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU) er et nasjonalt kompetanse- og informasjonssenter etablert for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid gjennom hele utdanningsløpet. SIU er et statlig forvaltningsorgan administrativt underlagt Kunnskapsdepartementet. SIUs hovedvirksomhet er forvaltning av ulike finansieringsordninger med sikte på å styrke internasjonaliseringen av norsk utdanning, samt å bidra til kompetansebygging ved utenlandske utdanningsinstitusjoner i prioriterte samarbeidsland. De ulike finansieringsordningene (programmene) gjennomføres av SIU på vegne av ulike nasjonale og overnasjonale aktører. Som et ledd i forvaltningen av programmene fatter SIU en rekke vedtak om tildeling av midler til norske utdanningsinstitusjoner og andre organisasjoner knyttet til opplæring (programtilskudd), og til norske privatpersoner (stipend). Klager over SIUs vedtak avgjøres i dag av det departementet som er ansvarlig for det programmet vedtaket gjelder.
Forvaltningslovens klageregler vil komme til anvendelse når tildelinger er å anse som enkeltvedtak. Hovedregelen er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Begrensninger i klageretten kan fastsettes når tungtveiende grunner taler for det. Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling har uttalt seg om hva som kan være «tungtveiende grunner» i relasjon til søknader departementet behandler om unntak etter forvaltningsloven § 28 fjerde ledd. Blant annet er det lagt til grunn at et argument som kan tale for en begrensing av klageretten, er at klageinstansen ikke har den samme faglige forutsetningen for å utøve et skjønn som underinstansen. Denne bestemmelsen kommer ikke til anvendelse i dette tilfellet da begrensninger i klageadgangen blir lovfestet og ikke forskriftsfestet. Lovavdelingens uttalelser gir likevel veiledning om hvilke tungtveiende grunner som bør gjelde ved begrensning av klageadgangen.
4.2.2 Høringsforslaget
Departementet viste i høringsnotatet til at det i dag ikke er fastsatt egne bestemmelser om SIUs virksomhet i lov eller forskrift. Klager på SIUs enkeltvedtak følger reglene i forvaltningsloven, og klageinstansen skal prøve alle sider av vedtaket. Kunnskapsdepartementet viste til at i vurderingene av søknadene blir det utøvet en stor grad av spesialisert skjønn som det vil være vanskelig og arbeidskrevende å overprøve, og foreslo derfor å begrense klageadgangen på slike vedtak.
4.2.3 Høringsinstansenes syn
De fleste av høringsinstansene støtter forslaget, men flere understreker viktigheten av at god saksbehandling i første instans er en forutsetning for begrenset klageadgang. I tillegg var det noen som ønsket at det skulle beskrives nærmere hva man faktisk kunne klage på når man begrenser klageadgangen.
Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Universitetet i Bergen (UiB), Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Nordland (UiN), Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, Høgskulen i Sogn og Fjordane, Høgskolen i Telemark, Høgskolen i Oslo og Akershus, Lovisenberg diakonale høgskole, Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU), Felles studieadministrativt tjenestesenter, Nettverk for private høyskoler, ANSA, UNIO, Næringslivets hovedorganisasjon, Rogaland fylkeskommune, Det teologiske menighetsfakultet, NLA høgskolen og Norsk studentorganisasjon (NSO) støtter forslaget.
JD har i utgangspunktet ingen innvending mot at det foreslås begrensninger i klageinstansens myndighet. Men JD mener at beskrivelsen i lovteksten av hva som ikke kan overprøves, er uklar. JD ber departementet vurdere om beskrivelsen av klageinstansens myndighet kan gjøres tydeligere. NTNU viser til at den ressursbruken som kreves for å innhente kompetanse til å overprøve skjønnsmessige vurderinger, antas å være stor, og at dette forsvarer innskrenking av klageadgangen. NSO viser til at det er viktig med en grundig behandling i første instans ved slike vurderinger, og at hvis Kunnskapsdepartementet finner saksbehandlingsfeil, må SIU vurdere søknaden på nytt. Utenriksdepartementet, som også gir oppdrag til SIU og derfor er klageinstans for enkelte av programmene, støtter også forslaget.
SIU deler departementets vurderinger med hensyn til behov og adgang til å lovfeste innskrenkninger i klageadgangen for SIUs tildelingsvedtak. SIU foreslår å gjøre visse justeringer i lovutkastets annet ledd. SIU forslår at formuleringen «SIUs konkrete faglige vurdering av de faktiske forhold i forbindelse med tildeling av midler» endres. Det vises til at man må ta høyde for ulike beslutningsprosedyrer i SIU, samt unngå vanskelige tolkningsspørsmål knyttet til begrensningens rekkevidde og utilsiktede begrensninger i klageinstansens kompetanse. SIU foreslår derfor at klageretten avgrenses positivt med henvising til grunnlag som kan anføres ved klage, og at den adresseres til søkerne heller enn klageinstansen. SIU foreslår også at bestemmelsen omformuleres slik at dens anvendelse begrenses til enkeltvedtak i henhold til forvaltningslovens regler. SIU foreslår til slutt å skille forskriftshjemmelen ut i et eget ledd og å gjøre den mer generell slik at det er mulig for ytterligere tilpasninger senere blant annet knyttet til program hvor saksbehandlingen er sammenflettet med utenlandsk forvaltning.
UiB viser blant annet til klageordningen i Forskningsrådet, hvor praksis er at:
«En søker som mener at Forskningsrådets vedtak om avvisning av – eller helt eller delvis avslag på – sin søknad om FoU-midler skyldes saksbehandlingsfeil eller vesentlig svikt eller mangler i premissene for det faglige skjønn, kan påklage vedtaket. Forskningsrådets faglige skjønn kan ikke påklages, men det kan klages over at feil faktum er lagt til grunn for det faglige skjønnet.»
UiB ber derfor departementet vurdere om ikke ordlyden i loven bør ligge nærmere opp mot dette.
Diakonhjemmet Høgskole (DH) mener at ordlyden i forslaget «klageinstansen kan ikke overprøve SIUs konkrete faglige vurdering av de faktiske forhold» er uheldig.
«Det er uheldig å knytte faglig vurdering, som er en skjønnsutøvelse, til uttrykket «faktiske forhold». Framlegget presiserer at innskrenkningen i klagerett ikke berører påstander om brudd på forvaltningslovens saksbehandlingsregler, rettsanvendelsesfeil, uriktig faktagrunnlag og brudd på de alminnelige forbudsregler mot myndighetsmisbruk i form av usaklig forskjellsbehandling, vektlegging av utenforliggende hensyn og grov urimelighet.»
DH viser til at dette er momenter som kan omtales som faktiske forhold, og at formuleringen kan skape grunnlag for strengere forståelse av innskrenkningen i klageadgang enn det loven har som intensjon.
ANSA er uenig i at midlene ikke primært dekker et behov for den enkelte støttemottaker ettersom offentlige støtteordninger gjør det mulig for mindre bemidlede personer å benytte seg av de mulighetene som finnes. De støtter likevel forslaget om begrensning av klageadgangen fordi de anerkjenner departementets argumentet om at en reell overprøving av skjønnskompetansen er vanskelig gjennomførbart i praksis og en urimelig belastning sett i forhold til hva som oppnås.
Høgskolen i Sør-Trøndelag (HiST) har en viss forståelse for departementets begrunnelse om at det utøves en stor grad av spesialisert skjønn i tildelingssaker og at dette vil være vanskelig og arbeidskrevende å overprøve. Samtidig viser HiST til at klagenemnder i universitets- og høyskolesektoren ofte møter denne problematikken, men likevel gjør en svært god jobb i å prøve førsteinstansens skjønnskompetanse. HiST tror at departementet har tilstrekkelig faglig kompetanse til å prøve de skjønnsmessige vurderingene i SIUs vedtak. HiST velger likevel å gi en foreløpig støtte til departementets forslag og legger stor vekt på forslagets andre ledd fjerde punktum om forskrift om saksbehandling og klageadgang etter bestemmelsen.
Universitetet i Oslo viser til høringsnotatets anførsel om at det lave omfanget av klager gjør det uhensiktsmessig med et eget klageorgan, og bemerker at:
«[…] en grunn til få klager kan være vanskene med å vite hvem klageinstansen er, og hvordan man kan klage. Med en formalisert klageadgang der også skjønnsutøvelsen kan påklages, anser vi det som mest hensiktsmessig med et fast klageorgan for en ventelig øket saksmengde.»
4.2.4 Departementets vurdering
Departementet viser til at programtilskudd og stipend i de fleste tilfeller tildeles av et programstyre. Styret i SIU er ikke involvert i avgjørelsene om tildeling av program, ut over å fastsette retningslinjer og oppnevne programstyret. I de tilfellene hvor det ikke dreier seg om langvarige programmer, blir det i stedet for et programstyre satt sammen en tildelingskomité, uten mandat ut over tildelingen. Disse komiteene oppnevnes ikke av SIUs styre, men ved at SIU har en dialog med Universitets- og høgskolerådet (UHR) og sektoren for øvrig for å finne egnede representanter. SIU oppnevner eksterne eksperter som vurderer alle søknadene over en viss størrelse og vurderer disse etter gitte kriterier. Ekspertvurderingene blir som regel gjort av forskere med særskilt kompetanse på fagområdene som det enkelte programmet ligger under. På bakgrunn av den eksterne ekspertvurderingen, eventuelle innspill fra ambassader og SIUs egne vurderinger, skriver SIU en innstilling til tildelingskomiteen eller programstyret. Det avholdes tildelingsmøter hvor søknadene og innstillingene gjennomgås. Tildelingskomiteen fatter endelig vedtak om tildeling av programmidler.
SIU forvalter en rekke ulike programmer som alle har egne formål og innretninger. For de fleste programmene som SIU forvalter, vil det være nødvendig med særskilt kunnskap om blant annet utdanningssystem, den politiske og økonomiske situasjonen i landet og institusjonssamarbeid. Faglig skjønn i saksbehandlingen vil ofte dreie seg om vurdering av gjennomførbarhet og realisme i et planlagt samarbeid, om relevans i programmets innretning og formål, og søknadens kvalitet både isolert sett og vurdert opp mot andre søknader.
Programstyrene er satt sammen for å ha den nødvendige faglig kompetansen til å behandle søknadene og til å fatte vedtak om tildeling. I vurderingene av søknadene blir det utøvet en stor grad av spesialisert skjønn som det vil være vanskelig og arbeidskrevende å overprøve. Det at en søknad oppfyller kravene i en utlysning, innebærer heller ikke at den gis støtte. Det er en begrenset pott med penger i hvert program, og det er derfor bare de aller beste søknadene som vil nå opp i konkurransen. I tillegg til vurderingene som ligger til grunn for vedtakene, vil de som regel også være internt forbundet, ettersom søknadene vurderes opp mot hverandre i konkurransen om begrensede programmidler. En overprøving av skjønnsvurderingen vil derfor kreve at klageinstansen gjennomgår alle de øvrige kvalifiserende søknadene. Dette vurderes som vanskelig gjennomførbart i praksis og urimelig arbeidstyngende.
Den foreslåtte lovendringen innebærer at klageinstansen ikke skal overprøve den faglige skjønnsmessige vurderingen. Selv om klageinstansens prøving av skjønnsutøvelsen begrenses, vil klager likevel kunne kreve at vedtaket prøves fullt ut i forhold til påstander om saksbehandlingsfeil, rettsanvendelsesfeil, uriktig faktagrunnlag og brudd på de alminnelige forbudsregler mot myndighetsmisbruk i form av usaklig forskjellsbehandling, vektlegging av utenforliggende hensyn og grov urimelighet. Etter departementets syn må en slik generell prøvingsrett anses tilstrekkelig når behovet for prøving veies opp mot hensyn nevnt ovenfor.
Med saksbehandlingsfeil menes brudd på forvaltningslovens alminnelige regler om saksbehandling i forvaltningen eller SIUs egne bestemmelser om behandlingsmåten ved søknader om midler. Med skjønnsmessig vurdering menes den faglige vurderingen av søknadens kvalitet som ligger til grunn for SIUs vedtak. Søknaden vurderes opp mot vurderingskriteriene og kravene som er angitt i utlysningen og for søknadstypen, de strategiske og faglige prioriteringer og de øvrige søknader til samme utlysning (samme konkurransearena).
Ut fra en samlet vurdering mener derfor departementet at det er tilstrekkelig tungtveiende grunner til å innskrenke klageadgangen som foreslått, og at en slik begrensning er i tråd med Justis- og beredskapsdepartementets praksis knyttet til forvaltningslovforskriften § 45 annet ledd, jf. forvaltningsloven § 28 fjerde ledd.
Til UiOs merknad om eget klageorgan, viser departementet til at i forbindelse med utarbeidelse av høringsutkastet vurderte departementet om det var hensiktsmessig å opprette et eget klageorgan. Det har vært mellom fem til syv klagesaker i året på Kunnskapsdepartementets område og flertallet er klager på formelle feil. Saksmengden taler derfor ikke for at det er hensiktsmessig å opprette et eget klageorgan for å behandle klager på vedtak fattet av SIU. Departementet ser det heller ikke som en hensiktsmessig løsning å legge klagebehandlingen til et av de eksisterende klageorganene som er opprettet av Kunnskapsdepartementet. Disse har allerede en betydelig saksmengde, og SIUs klager passer ikke inn i disse klagenemndenes saksområder.
Forslaget er for øvrig en parallell til universitets- og høyskoleloven § 3-4 om NOKUTs klagenemnds begrensede klagekompetanse i vedtak om generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning (Innst. 221 L (2013–2014) og Prop. 59 L (2013–2014)).
Basert på høringsinnspillene har departementet foreslått endringer i ordlyden i lovbestemmelsen slik at det fremgår tydeligere hva som kan påklages.
Det vises til lovforslaget § 5-4.