4 Krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Kravene som barnehageloven med forskrifter stiller til barnehagen, som for eksempel kravene til grunnbemanning og pedagogisk bemanning, må etter departementets syn gjelde for den enkelte enheten som i realiteten er én barnehage, og ikke samlet for flere avdelinger som er lokalisert på ulike steder. Videre bør krav til regnskap, revisjon, rapportering og dokumentasjon gjelde for alle enheter som framstår som én barnehage, og ikke samlet for flere avdelinger som ligger på ulike steder. Departementet mener at hver enhet som i realiteten er én barnehage, skal oppfylle barnehageloven med forskrifter.

Et krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet må videre ses i sammenheng med forslaget om at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt. Formålet er også å hindre at private barnehager omgår kravet om å være et selvstendig rettssubjekt ved å registrere ett rettssubjekt med flere avdelinger lokalisert på ulike geografiske steder.

Det er viktig at et slikt krav ikke rammer barnehager som har arealer på ulike steder ut fra hensynet til å skape et godt barnehagetilbud for barna, for eksempel barnehager med egne friluftsarealer et annet sted. Kravet bør derfor ikke gjelde dersom det er slike særlige hensyn som tilsier at arealene ligger på ulike steder.

4.2 Dagens regler

4.2.1 Barnehageloven

Det følger av barnehageloven § 14 første ledd at det er kommunen som godkjenner nye barnehager. Kommunen skal vurdere om virksomheten er egnet til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold. Hvis virksomheten er egnet til å oppfylle disse kravene, har den rett til godkjenning som barnehage.

Det framgår av merknaden til bestemmelsen (tidligere § 10) i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) at barnehagens fysiske rammer, det vil si lokaler og uteområder, må være egnet for barnehagedrift. Dette stiller mange og varierte krav til barnehagens lokaler og uteområder. Lokaler, inventar og uteområder skal utformes på en måte som tar hensyn til små barns behov for kroppslige utfordringer og som fremmer lek, læring og omsorg. Etter barnehageloven § 2 skal barnehagen ta hensyn til barnas ulike funksjonsnivå.

Videre skal bemanningsplanen vise at driften vil bli forsvarlig og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Departementet viser ellers til at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. § 9 stiller krav til lokaler og uteområder, og § 8 stiller krav til beliggenhet. Denne forskriften er foreslått endret, men innholdet i bestemmelsene om lokaler, uteområder og beliggenhet vurderes videreført, se høringsnotatet Høring om miljø og helse i barnehager og skoler datert 27. september 2019 (Helse- og omsorgsdepartementet).

Barnehageloven § 14 stiller ikke krav om at barnehagens lokaler skal ligge samlet. Hvis virksomheten består av flere lokaler som ikke er samlokalisert, må kommunen derfor vurdere om lokalene er egnet til å bli godkjent som én barnehage.

Kommunen kan stille vilkår om antall barn, barnas alder og oppholdstid, jf. barnehageloven § 14 andre ledd. Det betyr at kommunen kan ta stilling til hvor mange barn barnehagens inne- og uteområder tillater, om barnehagen egner seg for alle aldersgrupper og om den er egnet for heldagsopphold eller kun deltidsopphold.

I en uttalelse fra 2009 la departementet til grunn at barnehagen ikke kan benytte en pedagogisk leder til flere avdelinger hvis disse ikke er samlokalisert, jf. brev fra Kunnskapsdepartementet til PBL datert 25. juni 2009. Dette skyldes at kravene til pedagogisk bemanning skal sikre at det er nok voksne med tilstrekkelig kompetanse sammen med barna i barnehagen. Hvis det er stor geografisk avstand mellom ulike avdelinger i barnehagen, og barnehagen ikke oppfyller kravet til pedagogisk bemanning i hver avdeling, kan dette gå utover tilbudet til barna. De samme hensynene kan begrunne at bemanningsnormen skal være oppfylt i hver avdeling hvis avdelingene ikke er geografisk samlokalisert.

I barnehageloven § 15 og forskrift om familiebarnehager er det egne regler om godkjenning av familiebarnehager. Familiebarnehager skal som hovedregel være et samarbeid mellom minst to hjem, eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage. I særlige tilfeller kan kommunen godkjenne enkeltstående hjem som én familiebarnehage.

I forskrift om familiebarnehager er det egne regler om bemanning i hvert hjem. Spørsmålet om de ulike hjemmene i en familiebarnehage skal være geografisk samlokalisert, kommer derfor ikke på spissen på samme måte som for ordinære barnehager.

4.2.2 Friskoleloven

Det framgår av friskoleloven § 2-4 at skoleanleggene skal være godkjent av departementet. Betegnelsen skoleanlegg omfatter både undervisningslokaler, utearealet og andre lokaler som blir brukt av elevene.

Bestemmelsen fastslår at skoleanleggene skal ligge samlet. Det vil si at det ikke skal være for store geografiske avstander mellom de ulike delene. Hvor store de geografiske avstandene kan være, vil bygge på en konkret vurdering av hva som er forsvarlig sett i lys av andre bestemmelser i loven, forskrifter til loven og godkjenningen av skolen. Det er blant annet relevant å legge vekt på om det er lokalene til en grunnskole eller videregående skole som skal godkjennes.

Kravet om at anleggene skal ligge samlet er ikke til hinder for at opplæringen også kan skje andre steder når dette er formålstjenlig ut fra læreplanen skolen har fått godkjent. Andre opplæringsarenaer kan for eksempel være et museum, teater, bibliotek, gårdsbruk eller en leirskole. Bestemmelsen er heller ikke til hinder for at skolen leier en gymsal, svømmehall eller andre spesialrom av andre, for eksempel en offentlig skole.

4.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven (innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø og internkontroll mm.) datert 12. august 2019 foreslo departementet å innføre et krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet. Det betyr at det skal være liten avstand mellom de ulike delene. Kravet skulle gjelde for både kommunale og private barnehager. Det ble foreslått at kravet ikke skulle gjelde for familiebarnehager.

I høringsnotatet ble det understreket at private barnehager som mottar kommunalt tilskudd etter barnehageloven § 19, ikke skulle miste finansieringen som følge av at de må søke om ny godkjenning for å innrette seg etter lovkravet. Departementet foreslo å innføre en bestemmelse i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager som gir disse barnehagene rett til å få tilskudd når den nye godkjenningen er på plass.

Departementet foreslo at det skal være unntak fra kravet dersom det foreligger særlige hensyn som tilsier at lokalene eller utearealene bør ligge på ulike steder. Departementet ba høringsinstansene om å gi innspill på hva som kan være slike særlige hensyn.

Departementet foreslo å innføre en rimelig overgangsperiode før kravet trer i kraft og ba høringsinstansene om å gi innspill til lengden på overgangsperioden.

Se nærmere omtale i høringsnotatet kapittel 10.

4.4 Høringsinstansenes syn

4.4.1 Krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet

Det er 82 høringsinstanser som har gitt innspill til forslaget om at barnehagens lokaler og utearealer må ligge samlet. Av disse støtter 69 instanser forslaget, mens 6 er imot. De resterende høringsinstansene kommenterer forslaget uten å ta stilling til om de er for eller imot.

Tilbakemeldingene følger i stor grad innspillene til forslaget om at hver private barnehage skal være organisert i et eget rettssubjekt. Høringsinstansene som er imot forslaget, er blant andre PBL, Samskipnadsrådet, Kirkelig pedagogisk Senter, Kanvas og Læringsverkstedet. Flere av dem viser til at de ikke støtter forslaget om at hver barnehage må organiseres som et eget rettssubjekt, og at de derfor heller ikke støtter dette forslaget.

Norlandia Barnehagene AS mener det er uklart hvilke konsekvenser nye krav vil ha for vurderingen av barnehagetilbud som per i dag er godkjent med lokaler som er geografisk adskilt, både når det gjelder ny godkjenning og krav til bemanning.

Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget. Blant dem er det 6 statsforvaltere (tidligere: fylkesmenn), 47 kommuner og 7 organisasjoner. Flere instanser viser til at dette er en nødvendig følge av kravet om at hver barnehage skal være organisert som et eget rettssubjekt. Enkelte instanser, særlig kommuner, mener likevel at kommunen bør ha anledning til å utvise skjønn i vurderingen av om barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet, og at det må kunne gjøres unntak i særlige tilfeller.

Enkelte instanser mener forslaget må ses i sammenheng med andre bestemmelser i barnehageloven. Utdanningsforbundet mener at forslaget må ses i sammenheng med barnehageloven § 24 om krav til at hver barnehage skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, samt en daglig leder. Også Utdanningsforbundet i Bergen påpeker dette. I sitt innspill skriver de videre at det bør presiseres at forslaget også gjelder mellom ulike avdelinger i barnehagen.

Time kommune stiller spørsmål ved hvorfor det blir innført kvalitetskrav for private og kommunale barnehager som ikke skal gjelde for familiebarnehager. Time kommune ønsker at alle barn skal få en likeverdig behandling, og ha rett til samme krav når det gjelder bemanningsnorm, pedagogisk norm og krav til lokaler og utearealer. Vennesla kommune mener at tydeligere krav til samlokalisering av barnehagebygg og utearealer vil utjevne kvalitetsforskjeller og sikre likere praksis fra kommune til kommune. Vennesla kommune mener videre at regelverket for familiebarnehager bør strammes inn.

4.4.2 Unntak fra kravet der særlige hensyn tilsier at arealene er på ulike steder.

Utdanningsforbundet støtter forslaget og skriver følgende om hva som bør være særlige hensyn:

For å kunne gjennomføre barnehagens mål innen flere fagområder må alle barn sikres gode og trygge utearealer. Der inne- og utearealene ikke kan ligge samlet, bør kommunal barnehagemyndighet kunne stille krav til at barnehagen må ha utearealer et annet sted der barna blir fraktet til, eller at det blir tilrettelagt for tur-dager enkelte dager i uken. En unntaksbestemmelse bør kun gjelde barnehager der det ikke er fysisk mulig med samlokalisering av inne- og utearealer og behovet for barnehager er tilstede.

Skolelederforbundet støtter forslaget og skriver følgende om hva som bør være særlige hensyn:

Særlige hensyn til urbefolkning og deres rettigheter, blant annet til morsmål, kan tilsi at det bør kunne tas høyde for at en avdeling kan være lokalisert i et område der en større andel av urbefolkningen bor. Dette kan være i en ytterkant av en kommune som er stor i areal og der det er spredtbygd og tynt befolket. Dette bør bare gjelde der det ikke er hensiktsmessig med en egen barnehage/selvstendig rettssubjekt.

Færder kommune uttaler at et særlig tilfelle kan være der barnehagen er naturbarnehage eller har en profil som gjør det nødvendig å bruke ute- eller innearealer for å ivareta profilen, for eksempel en idrettsbarnehage eller friluftsbarnehage.

Tromsø kommune skriver at forarbeidene bør gi eksempler på hva som kan være særlige hensyn. Et særlig hensyn som Tromsø kommune trekker fram, er barnehager som på grunn av driftsform har avdelinger som ligger utenfor hovedbygg, for eksempel en barnehage med egen friluftsavdeling i fjæra eller i nærliggende friluftsområde. Bydel Stovner uttaler også at forslaget ikke må komme i konflikt med friluftsbarnehager.

Bergen kommune foreslår at det skal kunne gjøres unntak for barnehager i sentrum av storbyer og i bynære områder. Bergen kommune viser til at storbyene har særlige utfordringer knyttet til å finne egnede tomter for barnehager.

Asker kommune trekker fram at barnehager i bykjerner kan ha behov for arealer som ikke er samlokalisert for å kunne gi et tilbud i skog og mark. Asker kommune mener det bør gis retningslinjer for hva som er liten avstand mellom lokaler og utearealer.

Kristiansand kommune skriver at oppussing/utbygging bør gi grunnlag for unntak i en periode.

Nesna kommune skriver at det må kunne gis unntak fra denne hovedregelen ut i fra barnetall og geografi. For eksempel har Nesna barnehage en egen avdeling på en øy som ligger cirka en times fergetur unna. Barnetallet har variert mellom 3 og 9 barn.

Nesodden kommune skriver at det er positivt med krav til samlede barnehageanlegg for å ivareta barnehagenes organisering som egne rettssubjekt. Kommunen mener videre at dette bør vurderes i hvert enkelt tilfelle. Kommunen må gis mulighet til å utøve skjønn ved vurderingen av hva som er å anse som et samlet barnehageanlegg, og gis mulighet til å gjøre unntak fra kravet innenfor formålet med reguleringen.

Fredrikstad kommune foreslår at det skal kunne gis unntak for barnehager med avdelinger lokalisert på ulike steder dersom den enkelte avdeling ikke har arealer som er egnet til å kunne gi et tilbud til barnehagebarn i alle aldersgrupper. Videre foreslår Fredrikstad kommune at det skal kunne gis unntak for barnehager med begrensninger i godkjenningen, det vil si at godkjenningen for eksempel er begrenset til å gjelde kun barn over eller under 3 år.

Oslo kommune skriver:

Oslo kommune støtter forslaget om at barnehagens lokaler og uteareal skal ligge samlet. Forslaget er etter kommunens mening nødvendig for å oppfylle intensjonene bak kravet om at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt. Departementet foreslår videre at det kan gjøres unntak for kravet dersom det foreligger særlige hensyn. Departementet nevner her tilfeller hvor en barnehage allerede har avdelinger lokalisert på ulike steder og der den enkelte avdeling ikke har arealer som er egnet til å kunne gi et tilbud til barnehagebarn i alle aldersgrupper. Kommunen antar at de fleste barnehagene som vil omfattes av dette kravet, ikke vil ha mulighet til å samlokalisere sine avdelinger på bakgrunn av arealbegrensninger. De færreste av disse barnehagene drifter med ledig kapasitet på sine avdelinger. En barnehage vil derfor sjelden ha mulighet til å slå sammen avdelinger som ligger på ulike lokasjoner. Det er for Oslo kommune noe uklart om den foreslåtte unntaksadgangen vil omfatte de tilfellene hvor barnehagen ikke har arealmessig kapasitet til å slå sammen avdelinger, slik at avdelingene blir én enhet, eller om avdelingene da må registreres som to ulike barnehager.

Lederne skriver at kravet til samlet barnehageanlegg kan ha store kostnadsmessige konsekvenser, for eksempel ved oppkjøp av nærliggende tomt til lokaler eller uteområde, og mener at slike problemstillinger bør gi grunnlag for unntak.

4.5 Departementets vurdering

4.5.1 Barnehagens lokaler og utearealer bør som hovedregel være samlet

Departementet foreslår å lovfeste et krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet. Kravet skal ikke gjelde dersom det er særlige hensyn som tilsier at barnehagen har lokaler eller utearealer på ulike steder. Departementet foreslår at kravet skal gjelde for både kommunale og private barnehager.

Kravene til regnskap, revisjon, rapportering og dokumentasjon bør etter departementets syn gjelde for hver enkelt enhet som framstår som én barnehage, og ikke samlet for flere avdelinger som ligger på ulike steder. Videre bør kravene som barnehageloven med forskrifter stiller til barnehagen, slik som for eksempel kravene til grunnbemanning og pedagogisk bemanning, gjelde for den enkelte enheten, og ikke samlet for flere avdelinger som er lokalisert på ulike steder.

Barnehageloven med forskrifter stiller også flere krav til innholdet og kvaliteten i hver barnehage. Hensikten med reglene er å sikre at hver barnehage kan gi barna et godt barnehagetilbud. Hvis barnehagen består av flere avdelinger som ligger på ulike steder, kan det føre til at barnehageloven med forskrifter ikke blir oppfylt i tråd med lovgivers intensjon. Departementet mener at hver enhet som i realiteten er én barnehage, også skal oppfylle disse kravene.

Departementet mener derfor at barnehagene som hovedregel må være en samlokalisert enhet, og ikke en organisatorisk enhet som kan ha barnehagedrift på flere steder. Et krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet vil også bidra til å forhindre omgåelse av kravet om å være et selvstendig rettssubjekt.

Hensikten med forslaget er ikke å stramme inn regelverket ytterligere, men å sikre at hver enhet som i praksis fungerer som én barnehage, blir et selvstendig rettssubjekt. Et slikt krav ble støttet av høringsinstansene som støttet forslaget om at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt.

At barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet, vil si at lokalene og utearealene skal ligge på samme sted eller at det skal være liten avstand mellom de ulike delene. Avstanden mellom de ulike delene av barnehagen kan ikke være større enn at barnehagen framstår som én barnehage, og at barnehageloven og forskriftenes krav til innhold og kvalitet blir ivaretatt for denne barnehagen. Barna og de ansatte må enkelt kunne bevege seg mellom de ulike enhetene som barnehagen består av.

Bestemmelsen vil ikke være til hinder for at barnehagen tar i bruk andre uteområder, gårdsbruk, bibliotek, museum, teater eller lignende som en del av tilbudet. Bestemmelsen vil heller ikke være til hinder for at barnehagen leier eller låner aktivitetsrom, gymsal eller andre spesialrom av andre.

Departementet legger til grunn at kommunen skal vurdere om kravet er oppfylt når den behandler søknader om godkjenning som barnehage etter barnehageloven § 14. Kommunen vil også kunne føre tilsyn med om barnehagene oppfyller kravene til samlet barnehageanlegg i forslaget til § 7 b, jf. barnehageloven § 53.

Departementet foreslår at kravet også skal gjelde for eksisterende kommunale og private barnehager. Det betyr at barnehager som har lokaler eller utearealer på ulike geografiske steder, må søke om ny godkjenning som barnehage etter barnehageloven. At barnehager må søke om nye godkjenninger som følge av at de må innrette seg etter dette lovkravet, skal ikke føre til at barnehager som mottar tilskudd etter barnehageloven § 19, mister finansieringen. Departementet vil derfor fastsette en bestemmelse om at disse barnehagene har rett til å få tilskudd når de har fått ny godkjenning. Departementet vil fastsette dette i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager.

4.5.2 Unntak når særlige hensyn tilsier at barnehagen er på ulike steder

Departementet mener at det i enkelte tilfeller kan være særlige hensyn som tilsier at det bør gjøres unntak fra kravet om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet. Det er viktig at forslaget ikke rammer disse barnehagene.

Basert på høringsinnspillene mener departementet at slike særlige hensyn kan være barnehager i bykjerner som har behov for arealer som ikke er samlokaliserte for å kunne gi et barnehagetilbud i skog og mark. Også barnehager med egne friluftsarealer eller idrettsarealer lokalisert et annet sted, eller midlertidig bruk av andre lokaler og arealer under oppussing eller utbygging, vil omfattes av slike særlige hensyn. Et annet eksempel kan være der en barnehage allerede har avdelinger lokalisert på ulike steder og der den enkelte avdelingen ikke har arealer som er egnet til å kunne gi et tilbud til barnehagebarn i alle aldersgrupper. Dette er ikke en fullstendig beskrivelse av hva som kan være særlige hensyn. Det kan også være andre særlige hensyn som tilsier at en barnehage kan ha lokaler eller utearealer på ulike steder, og kommunen må vurdere dette konkret for hver barnehage som ikke har samlede lokaler og utearealer. I vurderingen av om det foreligger et slikt særlig hensyn, er det relevant å se hen til formålet med bestemmelsen, som er å sikre at hver barnehage kan gi barna et godt barnehagetilbud. Når det gjelder private barnehager skal kravet også forhindre at barnehager kan omgå kravet om selvstendig rettssubjekt.

4.5.3 Unntak for enkelte barnehager

En familiebarnehage skal som hovedregel være et fellesskap mellom minst to hjem, eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage, jf. forskrift om familiebarnehager § 2. Dersom familiebarnehager blir pålagt å ha lokaler og utearealer samlet, vil det komme i konflikt med regelverket om godkjenning av familiebarnehager. Departementet vurderer det videre som lite sannsynlig at ordinære barnehager vil endre barnehagetype til familiebarnehage for å kunne drive flere barnehager i samme rettssubjekt. En slik endring av barnehagetype vil også kreve en ny godkjenning fra kommunen. Departementet foreslår derfor å unnta familiebarnehager fra kravet om at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet.

Departementet foreslår videre at kravet ikke skal gjelde for private barnehager som er unntatt fra kravet om selvstendig rettssubjekt. I arbeidet med finansieringssystemet for private barnehager vil departementet se nærmere på hvilke konsekvenser ulike regelverksendringer har for de minste barnehagene. Departementet foreslår derfor at det nå lovfestes et unntak for de minste barnehagene.

4.5.4 Når skal reglene tre i kraft?

Departementet ser at barnehagene vil trenge noe tid til å innrette seg etter en slik endring. Barnehager som i dag består av flere enheter eller avdelinger som er lokalisert på ulike steder, må som hovedregel få hver enkelt enhet eller avdeling godkjent som et selvstendig rettssubjekt og søke om ny godkjenning som barnehage fra kommunen. Departementet tar sikte på at kravet skal tre i kraft 1. januar 2023. Departementet vurderer at det er tilstrekkelig tid for slike søknadsprosesser. Det er samtidig viktig å få kravet i kraft for å unngå omgåelse av kravet om at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt.

4.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste et krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet, med mindre særlige hensyn tilsier at de er på ulike steder. Kravet skal gjelde for både kommunale og private barnehager.

Departementet foreslår at kravet ikke skal gjelde for familiebarnehager. Departementet foreslår videre at kravet ikke skal gjelde for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern, eier ordinære barnehager med til sammen færre enn 30 barn eller én åpen barnehage.

Departementet viser til lovforslaget § 7 b.