7 Meldeplikt ved nedleggelse, eierskifte og andre organisatoriske endringer

7.1 Bakgrunnen for forslaget

BDOs rapport om markedssvikt, lønnsomhet og gevinstrealisering, omtalt ovenfor i kapittel 2.3.4, viser at salg av private barnehager forekommer relativt ofte. For selgeren kan stadig strengere krav som det blir krevende å følge opp som en enkeltstående aktør, være en motivasjon for salg. For kjøperen kan det å kjøpe opp mindre barnehager være en måte å vokse på for å spre sitt pedagogiske konsept, komme inn i nye geografiske områder eller realisere synergier.

Departementet er ikke kjent med hvor ofte private barnehager legger ned, fusjonerer eller fisjonerer. Betegnelsene fisjon og fusjon er mest vanlig å bruke om aksjeselskaper. Slike organisatoriske endringer kan imidlertid også skje med barnehager som er organisert på andre måter. Endringene kan da for eksempel bli omtalt som splittelser, delinger, sammenslåinger eller lignende.

Departementet er kjent med at enkelte kommuner har inngått avtaler med private barnehager om at barnehagen skal melde fra til kommunen ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer. Det er imidlertid ikke alle kommuner som har inngått slike avtaler.

Som lokal barnehagemyndighet har kommunen ansvar for å oppfylle retten til barnehageplass for barna som er bosatt i kommunen. Kommunen har ansvar for finansieringen av de private barnehagene og for å gi veiledning og føre tilsyn med barnehagene. For at kommunen skal kunne utføre myndighetsoppgavene sine på en god måte, er det viktig at kommunen raskt blir orientert om at private barnehager skal legge ned, skifte eier eller gjøre andre organisatoriske endringer. Departementet mener derfor at det er behov for en nasjonal regulering av meldeplikten.

Forslaget her følger opp Stortingets anmodningsvedtak nr. 44 i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 1 (2021–2022) Nasjonalbudsjettet 2022, jf. Innst. 2 S (2021–2022), der «Stortinget ber regjeringen i forskrift og lovforslag innføre meldeplikt til kommunen når eiendomsrett til barnehage i kommunen blir overført til andre enn staten eller den fylkeskommune der eiendommen ligger, og utrede hvordan det kan innføres en forkjøpsrett for kommuner».

7.2 Dagens regler

Barnehageloven med forskrifter har i dag ingen bestemmelser som pålegger de private barnehagene å melde fra til kommunen eller Utdanningsdirektoratet ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer.

7.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager) datert 26. april 2019 foreslo departementet å innføre en hjemmel i barnehageloven til å fastsette forskriftsbestemmelser om meldeplikt for private barnehager ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer.

Se nærmere omtale i høringsnotatet fra 2019 kapittel 15.

7.4 Høringsinstansenes syn

Det er 95 høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag. Av disse er det 91 høringsinstanser som støtter forslaget. Fire høringsinstanser gir kommentarer uten å ta uttrykkelig stilling til forslaget. Blant instansene som støtter forslaget, er det 56 kommuner, 20 private barnehager og åtte organisasjoner.

Det fleste høringsinstansene støtter forslaget uten å begrunne det nærmere. Enkelte høringsinstanser har likevel innspill om hva en slik meldeplikt bør innebære eller omfatte.

KS er blant høringsinstansene som støtter departementets forslag. KS er likevel kritiske til hvilken effekt reguleringen vil ha, og skriver følgende:

Kommuner gir tilbakemeldinger om at de ofte får beskjed sent i prosesser om nedleggelser, eierskifte og andre organisatoriske endringer og at dette gjør arbeidet med å tilby et tilstrekkelig barnehagetilbud vanskeligere. Det er kommunen som har plikt til å tilby barnehageplasser og skal påse at utbyggingsmønster er tilpasset lokale forhold og behov. KS vil samtidig påpeke at dette er en regulering som i liten grad, utover å gi kommunen informasjon om enkeltbarnehager, vil bidra med å utvikle kvaliteten i barnehagesektoren eller ivareta et mangfold av barnehager etter barnehagens størrelse, eierform eller pedagogisk profil. Vi viser også til forslaget om at kommunen kan stille vilkår om at nye private barnehager skal være ideelle for å få tilskudd og at det ikke foreslås å knytte betingelser til videre drift med samme eier eller eierform for at kommunen fremdeles skal ha plikt til finansiering. Det bør derfor vurderes om meldeplikten bør inneholde bestemmelser som sikrer at kommunen kan vurdere om eierskifte eller andre organisatoriske endringer kan medfølge bortfall av plikten til finansiering.

Sandefjord kommune mener at det også bør lovfestes at kommunen har rett til å kreve ny godkjenning av barnehagen ved de endringene som etter forslaget utløser meldeplikt. Kommunen viser til at eierskifte eller andre organisatoriske endringer i mange tilfeller kan føre til at driften av barnehagen endres.

Også Utdanningsforbundet Bergen mener at private barnehager skal være nødt til å søke om ny godkjenning ved eierskifte:

Vi ønsker langsiktige eiere i barnehagesektoren, som ikke investerer i barnehager for å kunne realisere profitt ved et fremtidig salg. Samtidig vil krav om ny godkjenning gi kommunen bedre styring med barnehagesektoren i henhold til korte og langsiktige behov. Av de samme grunnene ønsker vi også at kommunen skal ha en lovfestet forkjøpsrett ved salg av barnehager.

Stord kommune mener meldeplikten legger til rette for at kommunen kan gjennomføre økonomisk tilsyn med private barnehager på en enda bedre måte enn i dag. Gran kommune mener tidspunktet for å melde fra også bør hjemles.

PBL støtter forslaget, men tar et forbehold om hvilke organisatoriske endringer som skal være meldepliktige og hvilke som ikke skal være det. PBL forutsetter at departementet tydeliggjør dette i større grad enn det som kommer fram av høringsnotatet, men har ikke gitt innspill til regulering. Videre foreslår PBL at plikten til å melde fra om eierskifte først skal oppfylles etter at eierskifte er gjennomført.

7.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår å lovfeste en meldeplikt for private barnehager til kommunen og Utdanningsdirektoratet ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer. Forslaget som var på høring i 2019, var en hjemmel for departementet til å regulere en meldeplikt i forskrift. Departementet mener etter høringen at selve meldeplikten bør framgå av loven, og at departementet i stedet bør ha hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift. Departementet vurderer at meldeplikten skal gjelde uavhengig av om de organisatoriske endringene omtales som fisjon, fusjon, splittelser, delinger, sammenslåinger eller lignende. Den skal ikke gjelde når en barnehage blir overført til staten eller fylkeskommunen der barnehagen ligger.

Ansvaret for å føre tilsyn med økonomiske forhold i private barnehager er lagt til Utdanningsdirektoratet. Departementet mener derfor at meldingen om nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer skal gis til både kommunen og direktoratet. Slike endringer vil ofte være synlige i resultatregnskapsskjemaet som barnehagene sender inn gjennom rapporteringssystemet BASIL en gang i året. Utdanningsdirektoratet bruker dette skjemaet i sine risikovurderinger ved utvelgelse av tilsynsobjekter. Det er derfor mest effektivt at Utdanningsdirektoratet har tilsynsansvaret med meldeplikten.

Departementet foreslår at plikten for private barnehager til å melde fra skal være regulert i barnehageloven kapittel V om krav til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i private barnehager mv., og at Utdanningsdirektoratet skal kunne føre tilsyn med om barnehagene oppfyller meldeplikten.

Enkelte høringsinstanser mener det bør innføres en regulering om at private barnehager må søke om ny godkjenning ved eierskifte. Departementet mener at et krav om ny godkjenning ved salg vil være svært inngripende overfor eierne av private barnehager. Det blir også lagt vekt på at et krav om ny godkjenning ved eierskifte vil bli relativt komplisert, vanskelig å kontrollere og skape mer ustabilitet. Videre kan endringer av et visst omfang gjøre at det trengs ny godkjenning også etter dagens regler. Departementet mener derfor det ikke bør innføres et slikt krav.

KS påpeker at den foreslåtte reguleringen ikke vil bidra til å utvikle kvaliteten i barnehagesektoren eller ivareta et mangfold av barnehager etter barnehagens størrelse, eierform eller pedagogisk profil. Departementet er enig i at forslaget ikke nødvendigvis vil ha en direkte betydning for kvaliteten i den enkelte barnehagen. Det sentrale formålet bak reguleringen er i stedet å gi kommunen bedre mulighet til å dimensjonere og utvikle barnehagetilbudet i sin kommune.

PBL mener at plikten til å melde fra om eierskifte først skal oppfylles etter at eierskifte er gjennomført. Departementet mener både kommunen og direktoratet har behov for melding om de organisatoriske endringene før de gjennomføres, for å kunne ivareta sine oppgaver. For at kommunen skal kunne ivareta sitt ansvar som lokal barnehagemyndighet, er det viktig at kommunen raskt blir orientert om at private barnehager skal skifte eier eller gjøre andre organisatoriske endringer. Departementet viser særlig til at kommunen har plikt til å ha et tilstrekkelig antall barnehageplasser i sin kommune, for å oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass. Hensynet til foreldrene og barna som blir påvirket av endringene, taler også for at endringen skal meldes før den gjennomføres.

Enkelte høringsinstanser har innspill til den praktiske gjennomføringen av meldeplikten. Departementet mener det bør vektlegges at meldeplikten skal utformes slik at rapporteringen blir effektiv, både for de private barnehagene og for tilsynsmyndigheten. Departementet vil be direktoratet ta hensyn til disse innspillene ved utarbeidelse av forslag til forskriftsbestemmelser om meldeplikt.

7.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste en meldeplikt for private barnehager ved nedleggelse, eierskifte og andre organisatoriske endringer. Barnehagene skal melde fra til kommunen og Utdanningsdirektoratet. Departementet foreslår også en hjemmel for at departementet kan fastsette forskrift om hva som skal regnes som organisatoriske endringer og om gjennomføringen av meldeplikten.

Departementet viser til lovforslaget § 23 c.