6 Forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i finansforetak

6.1 Bakgrunnen for forslaget

Barnehager er virksomheter som trenger mye arbeidskraft og relativt lite kapital. Investeringene som må gjøres for å drive barnehage, er først og fremst i tomter og bygninger, og det vil ellers være noe behov for inventar og utstyr. Noe av investeringsbehovet kan dekkes av egenkapital, men utover dette må barnehagene lånefinansiere investeringene. Litt over halvparten av barnehagene leier lokaler og vil derfor ha et svært begrenset kapitalbehov.

Gjennomgangen av kunnskapsgrunnlaget i kapittel 2.3 viser at det har skjedd en betydelig kapitaloppbygging i den private delen av barnehagesektoren i perioden fra 2007 til 2019. Barnehagene har bygget opp egenkapitalen samtidig som de har økt opplåningen. Flere aktører har høy gjeldsgrad. Lån fra kredittinstitusjoner er mest utbredt, men det er også aktører som har tatt opp konvertible lån, obligasjonslån og langsiktig konserngjeld.

Kunnskapsgrunnlaget viser at private virksomheter vil vurdere behovet for låneopptak ut fra andre kriterier enn kommunen. For kommunen er det viktig at det er lav risiko for at private barnehager skal gå med tap. Dette skyldes at kommunen trenger de private barnehagene for å oppfylle retten til barnehageplass. Kommunen vil derfor ønske at virksomhetene tar lav finansiell risiko, og dermed begrenser låneopptaket. Det er større risiko for at rettssubjektet tar opp lån som ikke er relevante for barnehagene når de bruker andre typer lån enn banklån, og det er vanskeligere å spore hva lånet er ment å finansiere. Dette gjelder selv om alle lån er dokumentert med en låneavtale.

6.2 Dagens regler

Barnehageloven har i dag ingen særskilt regulering av hvilken type lån barnehagen kan ta opp. Kravene til barnehagens bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i barnehageloven § 23 er likevel relevante for låneopptak og andre finansielle disposisjoner som barnehagen gjør.

Etter barnehageloven § 23 første ledd kan barnehagene bare dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen. Barnehagene kan i tråd med bestemmelsen bare dekke renter og andre kostnader for lån til investeringer som gjelder godkjent drift av barnehagen. Det betyr at kostnader som følge av låneopptak som ikke er ment å finansiere investeringer i barnehagen, ikke kan belastes barnehagens regnskaper.

Videre har § 23 andre ledd om transaksjoner med nærstående betydning dersom barnehagen tar opp lån fra eier, eiers nærstående eller selskaper i samme konsern som eier. I slike tilfeller må barnehagen dokumentere at låneavtalen er inngått på markedsmessige vilkår, jf. barnehageloven § 23 andre og fjerde ledd. Barnehageloven § 23 gir dermed noen begrensninger for finansforvaltningen, men regulerer ikke hvor private barnehager kan låne.

Departementet kjenner ikke til sammenlignbare sektorer der det er regulert hvor aktørene kan låne.

6.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager) datert 26. april 2019 foreslo departementet å lovfeste at private barnehager ikke kan ta opp lån på andre måter enn i finansforetak. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det bør innføres et forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i et finansforetak.

Videre ba departementet om innspill til om et eventuelt forbud kun bør gjelde for nye lån, eller om det også bør gjelde for eksisterende lån. For det tilfellet at forbudet skal gjelde for eksisterende lån, foreslo departementet at barnehagene får en rimelig overgangsperiode til å tilpasse seg kravet, og ba om innspill til lengden på overgangsperioden.

Departementet presiserte at et eventuelt forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i et finansforetak ikke vil ramme gjeld som oppstår i driften av barnehagen, for eksempel leverandørgjeld. Slike gjeldsposter vil ikke regnes som lån etter forslaget.

Se nærmere omtale i høringsnotatet fra 2019 kapittel 9.

6.4 Høringsinstansenes syn

6.4.1 Forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i et finansforetak

Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å lovfeste et forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i et finansforetak. Av de 87 instansene som har uttalt seg, er det 70 som støtter forslaget. Dette er blant annet 41 kommuner, 14 private barnehager og 3 statsforvaltere (tidligere: fylkesmenn).

Det er 14 instanser som ikke støtter forslaget. Syv av dem er private barnehager eller barnehagegrupperinger, blant andre Espira Gruppen AS, Læringsverkstedet AS og Trygge barnehager AS. Fire organisasjoner går mot forslaget: Abelia, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), PBL og Spekter.

Tre høringsinstanser har innspill uten at de gir uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke. KPMG mener at forslaget om at barnehager bare kan ta opp lån i finansforetak bør utredes nærmere for å se om formålet med reguleringen oppnås.

Mange av høringsinstansene som støtter forslaget om å regulere lånopptak, legger vekt på at dette vil redusere risikoen og bidra til å sikre at tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode. Fagforbundet skriver blant annet dette:

Fagforbundet støtter forslaget om et forbud som tilsier at private barnehager ikke kan ta opp lån på andre måter enn i et finansforetak. Dette vil begrense den finansielle risikoen ved barnehagevirksomheten og markedskonsentrasjonen som har blitt realisert ved oppkjøp, som igjen har blitt finansiert gjennom blant annet obligasjonsmarkedet. Dette vil også bidra til lavere finansutgifter samlet sett for norske private barnehager.

Oslo kommune mener også det bør innføres en regulering av låneopptak, og uttaler:

Et slikt forbud vil gi mer transparente låneforhold i private barnehager og kan bidra til å redusere gjeldsbelastningen i den enkelte barnehage. Det vil dermed kunne redusere den finansielle risikoen ved barnehagedriften.

Stiftelsen Kanvas peker på at forbud mot lån på andre måter enn i finansforetak «vil også redusere interessen for barnehager som spekulasjonsobjekt».

Noen høringsinstanser viser til at høringsnotatet på dette punktet bygger på en utredning departementet hadde innhentet fra Bjerkan analyse, «Private barnehagers adgang til å stifte gjeld» fra november 2018, og at denne utredningen hadde flere reguleringsforslag som burde vært nærmere vurdert. Trondheim kommune uttaler:

I tråd med forslag i nevnte rapport mener Trondheim kommune at det bør stilles krav om at lån i sin helhet skal benyttes til å finansiere investeringer i bygninger eller varige driftsmidler til eget bruk. Dette betyr at «et rimelig årsresultat» ikke lenger kan stamme fra høyere risikotaking som følge av at rettssubjektet har tatt opp lån som er plassert i aktiva med større risiko enn kommunale driftstilskudd. Videre bør det også stilles krav til at nedbetaling av lånet minst tilsvarer den årlige avskrivning på det aktiva som lånet er investert i. Slike reguleringer samsvarer bedre med hvordan kommunenes lånopptak er regulert i kommuneloven.

Blant de som er imot å stille krav om at lån bare kan tas opp i finansforetak, er begrunnelsen fra flere at reguleringen begrenser handlefriheten til barnehagene, og at dette kan føre til økte kostnader. Espira Gruppen AS mener det er unødvendig strengt å begrense hvor private barnehager kan ta opp lån. Dersom det blir forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehagevirksomheten, mener Espira Gruppen AS at det framstår som unødvendig å innføre begrensninger for hvem som kan være långiver.

Læringsverkstedet AS er blant instansene som ikke støtter en regulering av låneopptak, og skriver følgende i sin uttalelse:

Læringsverkstedet fraråder å innføre denne typen begrensninger. For å sikre at barnehagene har best mulig betingelser på sin finansiering er det viktig at de har fri tilgang til et ordinært lånemarked. Dersom barnehagen ønsker å eie sitt barnehagebygg medfører dette en stor investering. Ved å begrense mulige lånekilder reduseres også muligheten for ikke-kapitalsterke eiere og man kan utilsiktet fremme eierskap fra mer finansielle og kapitalsterke miljøer. Forbudet omfatter også interne lån, direkte lån fra eier osv. Denne typen lån er viktig i en oppstartfase eller ved kortsiktige økonomiske utfordringer og forbud mot slike lån øker den økonomiske usikkerheten i slike faser.

NHO viser til at en kommune kan ta opp lån på andre måter enn i et finansforetak, noe som påvirker kommunens driftskostnader for egne barnehager. Siden det er disse kostnadene som legges til grunn for tilskuddet til de private barnehagene, mener NHO at det er uheldig om ikke de private barnehagene kan innrette virksomheten på samme måte.

6.4.2 Eksisterende låneavtaler

23 av høringsinstansene som støtter et forbud mot lån andre steder enn i finansforetak, har kommentarer til om forbudet bare bør gjelde nye lån eller om det også bør gjelde eksisterende lån. To høringsinstanser mener at forbudet bare bør gjelde nye lån. 15 instanser mener at det også bør gjelde eksisterende lån. Seks instanser har kommentert spørsmålet uten å ta et klart standpunkt.

6.4.3 Når skal reglene tre i kraft?

Åtte høringsinstanser har kommentert hvor lang overgangsperioden bør være hvis et forbud mot lån andre steder enn i finansforetak skal gjelde for eksisterende låneavtaler. Fire av disse går inn for at overgangsperioden bør være to år. Tre går inn for ett år og én for seks måneder.

6.5 Departementets vurdering

6.5.1 Forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i finansforetak

Virksomheter tar høyere risiko enn kommunene ønsker

Kommunene er pålagt å gi tilskudd til private barnehager, og skal behandle private barnehager som mottar tilskudd likeverdig med kommunale barnehager, jf. barnehageloven § 19 med forskrift. Slik sikker offentlig finansiering gir barnehagene høy kredittverdighet. Den gode kredittverdigheten gjør det lønnsomt for et konsern å ha høyest mulig gjeldsbelastning i hver barnehage. Konsernet kan derfor ha insentiver til å legge maksimalt med gjeld i hver barnehage. Insentivet forsterkes av at rentekostnadene i de enkelte barnehagene kan dekkes av offentlige tilskudd. Insentivene kan føre til at gjeldsbelastningen i barnehagene blir for høy, og at kostnadene i barnehagene blåses opp på en uheldig måte.

Private virksomheter vil ha bedriftsøkonomiske insentiver til å investere i objekter som gir høyest mulig forventet avkastning, innenfor den rammen som virksomhetene har satt for å påta seg risiko. Eventuell gevinst av investeringene tilfaller eierne. Samtidig kan det gå utover kommunens barnehagetilbud dersom investeringene går med tap. Eierne kan derfor ut fra bedriftsøkonomiske motiver ønske å ta opp mer lån enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Forskjell mellom hvem som får en potensiell gevinst og hvem som bærer et eventuelt tap kan dermed medføre at private virksomheter tar opp mer lån enn kommunen ønsker.

Risiko for at barnehagene tar opp lån som ikke er relevante for barnehagedriften

Formålet med å regulere låneopptak er både å styrke etterlevelsen av kravet om at barnehagene bare kan låne til investeringer i godkjent drift og å forbedre mulighetene for å føre tilsyn med at barnehagene følger reglene. Det er høyere risiko for at private barnehager inngår låneavtaler som ikke er relevante for barnehagedriften når de bruker andre typer lån enn vanlige banklån. Dersom låneavtalen for eksempel blir inngått mellom selskaper i samme konsern, er det ikke en uavhengig part som vurderer låneformålet og sikkerheten for lånet. Et krav om at barnehagene bare kan ta opp lån i finansforetak vil derfor innebære en kontrollmekanisme som er med på å sikre høy etterlevelse av kravene om låneformål.

Vanskeligere å spore hva lånet er ment å finansiere når kreditoren er ukjent

Departementet viser til at lån utenfor bank gjør tilsynet mer krevende. Det er vanskeligere å spore hva lånet er ment å finansiere når barnehagene tar opp andre typer lån enn vanlige banklån. Dette gjelder selv om alle lån skal ha en låneavtale. Langsiktig konserngjeld er en av de låneformene som er i bruk i barnehagesektoren. Lån i konsern skal som annen internhandel gjennomføres på vanlige forretningsmessige vilkår. Det kan imidlertid være vanskelig for myndighetene å etterprøve hvordan den reelle risikofordelingen er, og dermed hva som vil være riktig rente innenfor konsernet, i et låneforhold mellom uavhengige parter. Obligasjonslån er en annen låneform som er i bruk. Långiverne i et obligasjonslån er normalt ikke kjent for låntaker. Det er dermed ikke kjent hvem som er barnehagens kreditor. Det kan blant annet skape utfordringer ved en eventuell konkurs.

Barnehage er et offentlig velferdstilbud. Sektoren er derfor lovregulert. Lovgivningen legger til rette for at det kan være privat drift, også med fortjeneste, men innenfor formålet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode.

Lovfestet rett til kommunale tilskudd gir de private barnehagene tilgang på stabile og sikre inntekter, noe som er en fordel private barnehager har sammenlignet med andre private næringsdrivende. Fordelene som følger av sikker offentlig finansiering, tilsier at det også er behov for en regulering av bruken av midlene. Reguleringen skal bidra til at pengene brukes til barnehagedriften, og ikke går til fortjeneste eller dekking av finansielle tap utover hva som er rimelig og i tråd med at tilskuddene skal komme barna til gode.

Innspillene i høringen viser at det er bred støtte til de begrunnelsene som er gitt her for å innføre en regulering som begrenser de private barnehagenes anledning til låneopptak. Departementet bemerker at en stor andel av høringsinstansene mener dette vil kunne redusere den finansielle risikoen for den enkelte barnehagen, og dermed bidra til å sikre stabil drift og en mer forutsigbar situasjon for kommunen som ansvarlig for å oppfylle retten til barnehageplass. Høringsinstansene som mener det bør innføres en regulering av låneopptak, mener videre det bidrar til å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode.

Innvendingene fra høringsinstansene som ikke støtter en regulering av låneopptak, begrunnes med at dette reduserer handlefriheten til aktørene. Departementet er enig i at regelverket ikke bør gjøre ubegrunnede inngrep i aktørenes handlefrihet. Departementet mener samtidig at ulempene i form av begrensning i handlefriheten må vurderes opp mot fordelene med redusert risiko for høy opplåning som ikke tjener formålet med barnehagedriften og bedre muligheter for tilsyn med barnehagenes lån.

Departementet viser til at forslaget om regulering av låneopptak henger sammen med forslaget om at barnehagene skal være egne rettssubjekter. Krav om eget rettssubjekt gir myndighetene og andre bedre innsyn i barnehagenes økonomiske disposisjoner. Samlet sett mener departementet at risikoen for disposisjoner som tjener eiernes interesser framfor hva som er best for barnehagedriften, er særlig stor på finansområdet. Det er dermed behov for en særskilt regulering av låneopptak utover den generelle bestemmelsen om at barnehagen bare skal dekke kostnader som gjelder godkjent drift.

Regulering av private barnehagers muligheter til å ta opp lån på andre måter enn i finansforetak skal sammen med kravet om eget rettssubjekt motvirke finansdisposisjoner som ikke er til det beste for barnehagedriften. Kravet bidrar til bedre innsyn i de private barnehagenes finansiering, ved at låneformålet og betjeningsevnen alltid vurderes av en ekstern instans og at kreditoren alltid vil være kjent for myndighetene. Samtidig er banklån den vanligste låneformen, slik at barnehagene også med den begrensningen at de bare kan låne i finansforetak, vil være sikret god tilgang til kreditt. Finansforetak er definert i finansforetaksloven § 1-3.

Forbudet skal ikke gjelde kortsiktig gjeld i forbindelse med driften av barnehagen. Kortsiktig gjeld i forbindelse med driften inkluderer for eksempel leverandørgjeld, skyldig offentlige avgifter og skyldige feriepenger. Vanligvis vil midler som står på konsernkonto, være kortsiktig gjeld. Departementet understreker at konsernkontoordninger ikke kan brukes for å omgå forbudet mot å ta opp lån på annen måte enn i finansforetak.

Utdanningsdirektoratet er tilsynsmyndighet for de private barnehagenes plikter etter barnehageloven kapittel V med forskrifter, og vil kunne føre tilsyn med om de private barnehagene følger reglene om låneopptak.

6.5.2 Anvendelsesområde – eksisterende låneavtaler

Dersom en regulering av muligheten til å inngå langsiktige låneavtaler også skal gjelde for eksisterende lån, må barnehagene løse inn lån som ikke er tatt opp i et finansforetak. Det kan skje ved at barnehagene tar opp et banklån som brukes til å løse inn det eksisterende lånet. Det kan også skje ved at et morselskap som har lånt ut penger til en barnehage, foretar en kapitalforhøyelse hvor lånet omgjøres til aksjekapital.

Departementet ser at dersom reguleringen kun skal gjelde for nye lån, vil det ta noe tid før reguleringen slår inn for fullt. Obligasjonslån vil fases ut etter hvert som de forfaller. Langsiktig konserngjeld kan bli stående lenge. Forbud mot nye låneopptak utenfor bank vil forhindre at aktørene kan gjennomføre konserninterne lånetransaksjoner i forbindelse med nye oppkjøp av barnehager eller omstruktureringer i konsernet.

Departementet mener at forutsigbarheten for private barnehager bør veie tyngst og foreslår at lovreguleringen kun skal gjelde for opptak av nye lån.

6.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste at barnehagen ikke kan ta opp lån på andre måter enn i et finansforetak. Departementet foreslår unntak for kortsiktig gjeld i forbindelse med den daglige driften.

Departementet tar sikte på at kravene til låneopptak i barnehager skal tre i kraft 1. juli 2022.

Departementet viser til lovforslaget § 23 b.