2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Opplysningsvesenets fonds historie og eksisterende virksomhet er utførlig beskrevet i Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond. Departementet viser i all hovedsak til denne framstillingen. I avsnittene under gis det en oppsummering av vurderingene som tidligere er gjort om fondets framtid, prosessene som er iverksatt og en redegjørelse for hvordan departementet ser for seg framtidens Opplysningsvesenets fond.
2.2 Formålet med Opplysningsvesenets fond
Opplysningsvesenets fond ble stiftet i 1821 med formål å forvalte det benefiserte godset til presteskapet i henhold til Grunnloven § 116 første punktum, som hadde følgende ordlyd:
«Så vel kjøpesummer som inntekter av det gods som er benefisert til geistligheten, skal bare anvendes til geistlighetens beste og opplysningens fremme.»
I 1536–1537 var kirkens eiendommer delt i eiendom som hørte til bispesetet, til klostergodset, til kirkebygget og til presteembetet. Ved reformasjonen ble bispegodset og klostergodset lagt til kronen og regnet som del av krongodset. Kongen tok ikke tilsvarende standpunkt til de eiendommene som lå til kirkebyggene og presteembetene. Prestene hadde i henhold til Kong Christian Vs Norske Lov fra 1687 rett til prestegård, som sikret inntektsgrunnlaget for prestene. Prestegårdseiendommene omfattet den egentlige prestegården (embetsgården), bygselgårdene og enkeseter. I middelalderen ble dette godset kalt prestebordsgodset, og under enevoldstiden ble det vanlig å omtale eiendommene som det geistligheten benefiserte gods. Dette godset var stort sett intakt i 1814 når det fikk særskilt vern i Grunnloven § 106 (senere § 116). Ved lov 20. august 1821 angaaende det beneficerede Gods ble Opplysningsvesenets fond stiftet, og det benefiserte godset ble lagt til fondet. Opplysningsvesenets fond har senere blitt tilført andre eiendeler og midler fra andre særfond, som for eksempel Jordavgiftsfondet og Prestegårdsfondet.
2.3 Opplysningsvesenets fond og Den norske kirke
Eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond har vært omstridt siden fondet ble dannet. Hovedspørsmålet har vært om det var staten eller Den norske kirke som var eier av fondet. I Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond pkt. 10 ble det foreslått at verdiene i fondet skulle deles mellom staten og Den norske kirke ved at Den norske kirke får overta eiendeler som har særskilt verdi for kirken, og at staten blir eier av det resterende. Stortinget sluttet seg til forslaget (Innst. 209 S (2019–2020)). En premiss for delingen er at staten forplikter seg til å øke sin innsats for bevaring av kulturhistorisk verdifulle kirkebygg tilsvarende de verdier som staten blir eier av på et gitt tidspunkt.
Eier- og delingsspørsmålet ble lovmessig løst ved lov 18. juni 2021 nr. 98 om Opplysningsvesenets fond. Her ble det i § 4 bestemt at staten er eier av Opplysningsvesenets fond fra 1. januar 2023, og det ble gitt lovhjemmel i § 5 for delingen av fondets verdier med kirken. Det er kun eiendeler med særskilt verdi for Den norske kirke som kan overføres. Dette er eiendeler som gjennom sin bruk, beliggenhet eller historie representerer en særskilt verdi for kirken. Departementet opprettet et eget prosjekt for delingsarbeidet bestående av Den norske kirke og Opplysningsvesenets fond. Prosjektets formål har vært å identifisere og foreslå hvilke eiendommer som kan overføres til kirken og å foreslå nivået på kompensasjon for vedlikeholdsetterslep på eiendommene og et tilskudd for å dekke et eventuelt samlet driftsunderskudd for eiendomsporteføljen.
I punkt 6.5 gis det en status på delingsprosjektet og beskrivelse av hvilken innvirkning omdanning av Opplysningsvesenets fond vil ha på dette. Konklusjonen er at omdanningen kan gjennomføres uten innvirkning på delingsprosjektet.
2.4 Opphevelsen av Grunnloven § 116
I Dokument 12:29 (2019–2020) ble det fremmet forslag om opphevelse av Grunnloven § 116 første punktum. Begrunnelsen for forslaget var opphevelsen av statskirkeordningen i 2012 og Stortingets etterfølgende vedtak nr. 500 av 14. april 2020 om deling av fondet mellom staten og Den norske kirke. Synspunktet var at staten etter delingen av Opplysningsvesenets fond med kirken burde stå fritt til å forvalte de resterende eiendelene i fondet uten spesielle begrensninger.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen innstilte i Innst. 116 S (2022–2023) på opphevelse av Grunnloven § 116 første punktum. Den 12. januar 2023 ble det truffet endelig vedtak om opphevelse av reguleringen i første ledd. Opphevelsen av grunnlovsbestemmelsen medfører at staten i dag står fritt til å disponere det som blir igjen på statens hånd, uten konstitusjonelle bindinger i Grunnloven.
Opphevelse av Grunnlovens § 116 første ledd gir staten anledning til å bestemme framtidig bruk og mål med verdiene i fondet. Departementet har vurdert det slik at fondet bør omdannes til et aksjeselskap. Det er gitt en nærmere begrunnelse for forslaget under punkt 4.1.
2.5 Oppfølgingspunkter – framtidig organisering og Kirkebevaringsfondet
I vedtak 501 av 14. april 2020 (Innst. 209 S (2019–2020)) ba Stortinget regjeringen komme tilbake med en sak om forvaltningen av de resterende eiendelene som staten blir eier av etter delingen med Den norske kirke, herunder Opplysningsvesenets fond sitt framtidige formål og organisering. I Prop. 1 S (2023–2024) Barne- og familiedepartementet ble det vist til at departementet tar sikte på at Opplysningsvesenets fond omdannes til et aksjeselskap og at ansvaret for utøvelsen av eierskapet i selskapet overføres til Nærings- og fiskeridepartementet. Og videre at statens økonomiske bidrag til bevaring av kulturhistorisk verdifulle kirkebygg skal finansieres av eventuelle utbytter fra Opplysningsvesenets fond i tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet. Bidraget kommer i tillegg til kommunenes økonomiske ansvar for kirkens virksomhet lokalt og endrer ikke kommunens økonomiske ansvar for kirkebyggene (jf. trossamfunnsloven § 14 andre ledd). Utbyttene tilføres Kirkebevaringsfondet som vil være en egen konto i Norges Bank. Det er planlagt et engangsuttak fra Opplysningsvesenets fond for å gi midler til oppstart av bevaringsarbeidet. Departementet følger med dette lovframlegget opp vedtak 501.
Departementet viser videre til at Stortinget i vedtak 500 14. april 2020 (Innst. 209 S (2019–2020)) la til grunn som en forutsetning for statlig eierskap til verdiene i Opplysningsvesenets fond at staten øker innsatsen for bevaring av kulturhistorisk verdifulle kirkebygg, og at Stortinget i vedtak 502 ba regjeringen utarbeide en plan for utbedring av verneverdige kirkebygg. Regjeringen la 21. februar 2024 fram en bevaringsstrategi for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Bevaringsstrategien inneholder tre bevaringsprogram: Et program for middelalderkirker, et program for kirker bygget mellom 1537–1850 og et program for kirker bygget etter 1850.
2.6 Opplysningsvesenets fond inn i framtiden
For å få til en god kommersiell og bærekraftig ramme for virksomheten er det departementets vurdering at aksjeselskapsformen er best egnet for Opplysningsvesenets fond. Fondet vil derfor etter delingen fortsette sin virksomhet som et aksjeselskap. Forvaltningen av statens eierskap i selskapet overføres til Nærings- og fiskeridepartementet.
Departementet tar sikte på at forvaltningen av selskapet skal bygge på kontinuitet, særlig med hensyn til Opplysningsvesenets fonds rammer i dag. Selskapet skal som grunneier fremdeles ta vare på og videreutvikle verdier i porteføljen med eiendommer og bygg over hele landet på forretningsmessig måte. Forventninger til bærekraft, samfunnsansvar, lederlønn mv. vil følge av Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap (eierskapsmeldingen). Kulturhistoriske eiendommer vil bli forvaltet i samsvar med kulturminnelovgivningen mv. så lenge selskapet eier disse.
Departementet legger til grunn at staten ikke har noen særskilt begrunnelse for eierskapet, og statens mål er høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer for den kommersielle og største delen av virksomheten, samt bærekraftig og kostnadseffektiv forvaltning av høy kvalitet for de kulturhistorisk verdifulle byggene, eiendommer og landbrukseiendommene som er igjen i selskapet, jf. Prop. 1 S (2023–2024) Barne- og familiedepartementet. Det vil bli lagt til grunn at salg av eiendeler skal skje på markedsvilkår, men jord- og skogeiendommer skal bare selges til aktører som konsesjonslovgivningen tillater salg til. Tidligere skogbruks- og jordbrukseiendommer som er omregulerte av kommuner, NVE eller andre, skal fremdeles kunne selges kommersielt. Innenfor rammene av statens mål og begrunnelse for eierskapet skal det statlige eierskapet bidra til at Opplysningsvesenets fonds utmarksområder gjøres tilgjengelig for allmennheten, at selskapet vektlegger en aktiv naturforvaltning og tar hensyn til friluftsinteresser og at selskapet tilbyr jakt- og fiskerettigheter til allmennheten. Staten som eier vil innenfor de samme rammene av statens mål og begrunnelse samt føringene i eierskapsmeldingen bidra til at viktige nasjonale interesser kan ivaretas, herunder eierskap til småkraft og jakt og fiske.
Vurderingen av utbytte skal basere seg på forretningsmessige vurderinger, og uttaket skal ikke forringe verdiene i selskapet. Styret i aksjeselskapet vil ha ansvar for å utarbeide en forsvarlig utbyttepolitikk, mens Nærings- og fiskeridepartementet har ansvar for å utarbeide statens utbytteforventninger for selskapet i samsvar med de prinsippene og forventningene mv. som framgår av Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap (eierskapsmeldingen).
Inntekter til staten fra aksjeselskapet i form av utbytter og et engangsuttak av eventuell overskuddslikviditet skal være øremerket bevaringsstrategien for istandsetting av kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Organiseringen av virksomheten vil bli tilpasset den nye selskapsformen for å sikre en mest mulig hensiktsmessig og effektiv drift og bidra til oppfyllelse av statens mål med eierskapet.
Fondets strategiske fortrinn er de betydelige arealene rundt om i Norge. Fondet eier ca. 900 000 dekar land alene, og om lag 400 000 dekar land i sameie med andre. All virksomhet i fondet, både av kommersiell og annen art, skjer direkte eller indirekte på de samme arealene. Slike virksomheter er jord- og skogbruk, eiendomsutvikling og -forvaltning, bygging og drift av ulike former for kraftverk, samt inntekter fra forvaltning av kapital.
2.7 Høringen
Høringsnotatet med forslag til lov om omdanning av Opplysningsvesenets fond til aksjeselskap ble sendt på høring 8. desember 2023, med frist 22. januar 2024. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring
Husbanken
Landbruksdirektoratet
Miljødirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksantikvaren
Riksrevisjonen
Sametinget
Skattedirektoratet
Statens kartverk
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Statsbygg
Statsforvalterne
Nord universitet
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Kommunene
Fylkeskommunene
Opplysningsvesenets fond
Statskog SF
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Den norske kirke
Hovedorganisasjonen KA
Hovedorganisasjonen Virke
KS – Kommunesektorens organisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Bondelag
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Juristforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Høringsfristen var 22. januar 2024. Følgende instanser har uttalt seg:
Landbruks- og matdepartementet
Brønnøysundregistrene
Kartverket
Miljødirektoratet
Riksantikvaren
Norges miljø- og biovitenskaplige universitet (NMBU)
Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU)
Universitetet i Oslo (UiO)
Drangedal kommune
Karmøy kommune
Telemark fylkeskommune
Statskog SF
Den norske kirke v/ Kirkerådet
Den Norske Turistforening
Hovedorganisasjonen KA
Human-Etisk forbund
KS – Kommunesektorens organisasjon
Norges Bondelag
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norsk Friluftsliv
Departementet mottok i tillegg også høringsuttalelse fra en privatperson. Høringsuttalelsene omhandler i hovedtrekk spørsmål knyttet til statens mål for eierskapet og framtidig forvaltning, særlig av utmarksressursene, og statens bruk av framtidig utbytte fra selskapet.
Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke hadde merknader til forslaget:
Energidepartementet
Forsvarsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kunnskapsdepartementet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå